controle social de organizaÇÕes pÚblicas
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III Congresso Consad de Gestão Pública
CONTROLE SOCIAL DE ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Alexandre kalil Pires
Painel 34/131 Gestão e controle: tensões recorrentes
CONTROLE SOCIAL DE ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Alexandre kalil Pires
RESUMO Este artigo reflete sobre a possibilidade de estruturar instâncias consultivas e deliberativas nas organizações executoras de políticas públicas. A aproximação à sociedade civil da execução de políticas públicas visa construir um modelo de governança institucional que propicie a direção das organizações executoras, melhores condições políticas de interlocução. Para tanto se propõe um ambiente consultivo, no qual as diversas partes interessadas nos resultados da organização se manifestariam, e um conselho deliberativo, de administração ou análogo no qual representante do consultivo tenha assento. Alguns temas debatidos são: qual o papel do controle social nas organizações; como qualificar as partes interessadas; como estruturar esta participação junto a administração; em que medida esta nova governança pode ajudar a obter melhores resultados para a sociedade.
SUMÁRIO
CONTROLE SOCIAL E AUTONOMIA ORGANIZACIONAL...................................... 03
O papel do controle social nas organizações............................................................ 07
Como qualificar as partes interessadas e escolher os representantes...................... 11
Como estruturar esta participação junto à administração.......................................... 13
Como fica a governança da organização................................................................... 14
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 16
ANEXO....................................................................................................................... 18
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CONTROLE SOCIAL E AUTONOMIA ORGANIZACIONAL
Desde o advento da Constituição de 1988 vem se estruturando formas
institucionais de controle da administração pública. São exemplos deste movimento:
o aumento nos poderes do tribunal de contas da União, a intensificação da ação do
Ministério público federal e a estruturação do controle interno poder executivo.
Contra a burocracia, novas burocracias.
Esse movimento reflete a preocupação geral em cercear o retorno ao
modelo estatal autoritário vigente no país durante os anos 60 a 80, no qual o
administrador gozava de plena autonomia, o que lhe permitia desenvolver agendas
próprias, independente das demandas sociais, que induziam práticas
patrimonialistas em relação às instituições, e a burocracia – arbitro do certo e do
errado, minimizando a relevância do debate político no exercício de opções técnicas.
A combinação das figuras de gestor patrimonialista autônomo e tecnoburocracia
criava um quadro de alienação do sistema político do processo decisório e de
opacidade da administração diante da sociedade civil. Claramente estes dois
aspectos são fortemente inadequados para uma sociedade democrática.
O eixo central da Constituição busca enfrentar problemas pelo reforço do
poder legislativo, da criação de instâncias de participação social, instrumentos e
instituições de proteção à sociedade civil e do detalhamento da agenda do Estado a
ser perseguida pelo Executivo. O anexo a este artigo relaciona alguns dispositivos
constitucionais ilustrativos destas opções.
Legislaturas subseqüentes reforçaram os instrumentos de controle do
Executivo sem uma avaliação de como estes instrumentos afetavam a garantia de
implementação dos preceitos constitucionais. Este processo foi agudizado por inúmeros
casos de mau uso dos recursos públicos e de corrupção que a transparência
democrática expôs. O clamor pela eliminação dos desvios tem dado suporte a uma
hipervalorização do controle formal, executado por instâncias burocráticas.
Estes problemas induziram ao reforço de instrumentos de controle
processuais, formais. Deste modo, as estruturas de controle indiretas da sociedade
sobre o governo se focaram principalmente na legalidade dos atos. O Ministério
Público Federal (MPF) por suas competências busca ir além, exigido que as
responsabilidades constitucionais da União sejam cumpridas. Em que pese a
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competência legal do MPF, como a Constituição define normas gerais, a cobrança
específica pelo procurador é em muitos casos fruto de uma específica interpretação
daquela e tendo portanto um caráter político. A obediência da administração a
referida interpretação, se validada pelos tribunais ou em algum acordo com a
administração, se dará às expensas de outra política pública. Desta maneira o eleito
para governar perde espaço para a interpretação de um técnico.
Todo esse processo se passa à margem da sociedade, que
eventualmente pode vir a ser consultada, mas não tem poder de participar da
decisão. Em grande medida isso é um ônus da democracia de massas.
Por outro lado, o governo dispõe de organizações voltadas a
implementação das políticas públicas, com poderes e recursos específicos para a
finalidade que foi criada. Estas organizações interagem com a sociedade, o sistema
político e os demais poderes de forma não estruturada, dependendo muito do
executivo principal a escolha dos interlocutores que o irão influenciar na decisão.
Neste ambiente, as interpretações do MPF em particular, mas em alguma medida
também os demais órgãos de controle, dão voz a atores que não tem voz ativa pelos
mecanismos usuais. Entretanto, como a ação destes órgãos tem caráter punitivo
tendem a fomentar relações polarizadas que acabam num processo de
judicialização das decisões sobre administração pública.
Assim cria-se um conjunto de relações conflituosas que se manifestam:
nos conflitos internos das organizações, conflitos de corporações, disputas legais em
diversas instâncias, mídia etc. A resultante é uma resposta lenta da administração
as demandas da sociedade.
Após a Constituição de 1988 também tem se proliferado a proposição de
instancias de participação social, tais como, audiências públicas, conselhos
consultivos, etc. Apesar destas iniciativas se constituírem em inequívocos avanços
são ainda ou pontuais e eventuais (audiências públicas) ou associados a políticas
amplas, não a realidades concretas (conselhos consultivos). Em ambos os casos
sem assento efetivo no espaço deliberativo.
O objetivo deste artigo é refletir sobre a possibilidade de estruturar
instância deliberativa nas organizações executoras de políticas públicas nas quais
as diversas partes interessadas possam se manifestar coletivamente e seu
consenso ou maioria ter assento no espaço de decisão organizacional.
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Em termos simples, se pode dizer que organizações de cunho local
(hospitais, escolas, organizações culturais etc) teriam em seu sistema de
governança representantes da comunidade de interessados na sua atuação e
representantes indicados pelo governo. Estes últimos, normalmente em maioria,
fazem a ligação da realidade comunitária com as políticas de governo, enquanto
os primeiros buscam focar a organização nas demandas comunitárias. Quanto
mais local o objeto de atuação de uma organização, maior o peso da comunidade
na governança.
Em primeiro lugar cabe ressaltar que a participação social na definição de
políticas públicas se faz através do Congresso e pelo Presidente da República
através do voto. Deste modo estes espaços seriam de discussão sobre como uma
política deve ser implementada pela organização, não se ela é a mais correta. A
vontade de uma comunidade deve se submeter a política definida pelos
representantes do povo legitimamente eleitos. Um sistema de participação popular
em conselhos deliberativos de instituições pode ser um caminho de fomento a vida
pública, mas não um substitutivo da democracia representativa.
O objetivo central é o de construir um modelo de governança institucional
que propicie, aos responsáveis pela organização, uma legitimidade mais consistente
diante das estruturas de controle, corporações, mídia etc.
São questões cruciais:
� Qual o papel do controle social nas organizações
� Como qualificar as partes interessadas e escolher os representantes;
� Como estruturar esta participação junto a administração;
� Como fica a governança da organização;
� Em que medida esta nova governança pode ajudar a obter melhores
resultados para a sociedade.
Para efeito desta reflexão, parte interessada é aquela com interesse
específico e ativo, na condição de usuário de bem ou serviço, entidade regulada,
concessionário ou permissionário, parceiro, vizinhança de alguma forma prejudicada
pela atuação da organização (ex.trânsito, ruído, poluição em geral etc), ou outras
instâncias federativas envolvidas, pela atuação da organização.
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Portanto não são partes interessadas aqueles que são fornecedores,
inclusive de mão de obra, porque seus interesses são potencialmente contrários às
partes interessadas, pois lutam por fatias maiores de recursos organizacional,
independente das demandas daquelas. Também não são partes interessadas
organizações que tenham interesse difuso na organização. A titulo exemplificativo,
que não são partes interessadas:
� grupos internos a organização;
� representantes de grupos internos (sindicatos, associações);
� entes paraestatais (CREA, OAB e similares);
� partidos políticos;
� empresas contratadas para execução de serviços ou obras;
� igrejas.
Especificamente em relação aos servidores da organização, cabe
esclarecer que apesar terem interesse no melhor desempenho organizacional,
também tem legítimos interesses na melhoria dos investimentos no corpo funcional.
Até que ponto o gasto com pessoal é um investimento (tem contrapartida em
aumento de produtividade) e quando passa a ser despesa (produtividade
decrescente) é uma questão objeto de permanente debate e conflito. Este conflito
deve ser enfrentado no embate entre a instancia executiva, com mandato do
governo e dos conselhos, e os representantes dos trabalhadores. A participação dos
servidores no conselho de partes interessadas ou na instancia executiva levaria a tê-
los presentes nas duas pontas, inviabilizando um debate equilibrado.
Este conceito segue, portanto um ponto de vista diferente da prática usual
de definir representação de servidores em instancias colegiadas, consultivas ou
deliberativas, como uma prática de controle social. Médicos em hospital, professores
em escolas e universidades, pesquisadores em centros de pesquisa etc de forma
alguma representam os interesses da comunidade diretamente interessada na
instituição. Esta lógica, de que decisão estratégica deve ser pautada pelo
conhecimento técnico vem de práticas elitistas que negavam o voto ao analfabeto.
Na realidade é o técnico que deve direcionar seus esforços no atendimento dos
anseios da sociedade e não a sociedade que deve se submeter aos caprichos de
ideais técnicos muitas vezes alienados de nossa realidade.
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As corporações representam a competência técnica na área e seus
próprios interesses sendo necessário definir espaços para sua manifestação sem
confundi-los com a comunidade. Sem dúvida são organizações que devem ter voz,
mas não voto nos conselhos de representação da sociedade. Um bom exemplo é o
da EMBRAPA, no qual um conselho de administração, com dois representantes da
sociedade civil, define no planejamento estratégico as áreas prioritárias amplas de
desenvolvimento tecnológico, mas as definições específicas (que pesquisa, quanto
será investido etc) dependem de um conselho técnico. Mesmo a áreas amplas
definidas no planejamento estratégico são propostas com base em estudos técnicos,
internos e/ou externos.
É relevante destacar que o conceito proposto, ao incluir entre as partes
interessadas outras entidades federativas afetadas pela organização delimita um
espaço onde estes interesses possam se manifestar. É o caso, por exemplo, de
organizações do tipo consórcio, hospitais ou escolas que atendam mais de um
município etc.
O papel do controle social nas organizações
O aprofundamento da democracia nos países ocidentais – processo
descrito por diferentes analistas1 como “democratização da democracia” – tem
exigido novas formas para a relação entre Estado e sociedade. No Brasil, os
Conselhos de Administração das entidades públicas constituem-se como uma das
arenas de encontro entre o Estado e a sociedade, cujo desenho institucional precisa
ser aprimorado para garantir-se real representatividade, transparência e preservação
do interesse público.
Além disso, há a discussão sobre a necessidade de investir nos sistemas
de governança das entidades estatais, especialmente aquelas que atuam na área
social e no mercado, com o objetivo de profissionalizar a sua gestão e, dessa forma,
imprimir maior eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. Para isso, é
preciso orientar e instrumentalizar as entidades que dispõe de sistemas de
governança ampliado para que possam estabelecer com clareza a sua missão e
estabelecer estratégias objetivas.
1 Tais como Boaventura de Souza Santos (2002) e Anthony Giddens (1999).
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Em primeiro lugar, os vinte anos de normalidade democrática pós-
ditadura, não lograram apagar resquícios de autoritarismo estatal, visíveis no
processo de formulação de políticas ainda centralizado na esfera federal; na baixa
participação social na governança pública; nas estruturas decisórias hierarquizadas.
O controle da administração pública é, essencialmente, institucional e
incide a posteriori sobre os atos administrativos, desempenhado por órgãos cujo
foco é o controle da lei CGU, TCU, Ministério Público e Tribunais. Praticamente
não existem mecanismos que privilegiem o controle social efetivo da ação,
exercido ex ante.
A cultura dominante, de desconfiança no gestor público, pode ser
encontrada dentro e fora da administração. Verifica-se a existência de uma
mentalidade de cerceamento e criminalização do administrador, que conduz à lógica
do “não fazer”, visto que “quem faz” assume muita responsabilidade e fica mais
sujeito a penalização.
De fato, a tendência de limitar o espaço de atuação autônoma do
administrador e de penalizar sua conduta está tão presente nas atividades dos
órgãos de controle quanto na lógica interna da administração pública, visível nos
excessos de conteúdo das legislações de iniciativa do Poder Executivo, nas
disposições normativas e até em regras internas de funcionamento dos principais
sistemas da administração que, no afã de perenizar conceitos ou padronizar
procedimentos, resultam em maior cerceamento da liberdade dos agentes
públicos e culminam por usurpar ao administrador a autonomia que não lhe foi
ceifada pela Constituição.
Quem, em processo de proposição de projeto de lei, não disse ou ouvir
dizer que determinada matéria, ainda que não configurasse objeto de lei, merecia
ser consignada no texto legal com o objetivo de não permitir futuras alterações do
Executivo?
Quem já não sentiu a força dos entraves burocráticos dos sistemas
administrativos prejudicar a ação finalística?
Este fato é importante, porque lembra que a desconfiança no gestor
público, o cerceamento das atividades da administração, a imposição de controles
normativos, o processo de judicialização dos atos administrativos, nascem também
no próprio Executivo e não são exclusividades das instituições de controle público.
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Qual deve ser o foco principal: o controle da discricionariedade do
administrador na aplicação do dinheiro público ou o controle do atendimento ao
interesse público? O foco deve variar em função da área e da natureza da
intervenção do Estado? Controle formal em áreas privativas (de impacto
sistêmico) e controle de resultados em áreas de prestação de serviços (impacto
individual ou localizado)?
O debate não pode envolver o embate entre instituições. O que está se
colocando à mesa é a rediscussão dos métodos e instrumentos estatais para
atender ao interesse público e não as suas instituições. O regime democrático
exige instituições democráticas fortes e legitimadas. Promover o confronto entre
corporações não é produtivo, não leva à construção do futuro, pelo contrário,
enfraquece a democracia. Não há, portanto, de se buscar culpa, mas soluções. O
enfraquecimento das instituições do Executivo, do Legislativo e do Judiciário é
um processo pernicioso que vai de encontro às bases do regime democrático. É
vital estabelecer o debate adulto e buscar, por meio dele fortalecer a participação
da sociedade – legítima demandante e destinatária da ação de todas as
instituições públicas.
Os poderes executivo e legislativo em conjunto definem as grandes
diretrizes nacionais (leis, planos, projetos), quem irá executá-los, que metas deverão
perseguir, que padrões atingir. As instituições responsáveis pela implementação
enfrentam, entretanto um grande conjunto de questionamentos nas opções de
encaminhamento concreto, muitas vezes sendo objeto de suspeição. São situações
típicas: opções tecnológicas, que públicos ou regiões priorizar, impactos ambientais,
paisagísticos e sociais, contratações por dispensa de licitação etc.
Em todas estas situações as decisões técnicas podem ter forte impacto
social. Tanto a realização quanto a postergação. O controle social visa pressionar as
instituições a serem mais ágeis e transparentes, mas por outro propiciar um suporte
de legitimidade as decisões da direção. É uma instancia política da comunidade de
usuários de um serviço público. Para poder bem exercer este papel é essencial que
sua composição abrigue o contraditório das partes interessadas.
Uma outra dimensão é a de um mecanismo alternativo ao controle dos
tribunais de contas, focado no controle de finalidade do uso dos gastos públicos e a
razoabilidade do montante das despesas efetuadas. Não no sentido de substituir os
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tribunais, mas no de oferecer ao legislativo, ao qual o controle externo está
vinculado, uma segunda opinião, a dos reais beneficiários. Do ponto de vista
operacional, ao cobrar mais transparência das organizações facilita a atividade dos
órgãos de controle e ao chancelar decisões da direção, ou mesmo induzi-las,
estimula um maior compromisso com os resultados de interesse da sociedade e um
pouco menos com os aspectos formais objeto da ação do controle.
A preocupação da sociedade brasileira com o controle do gasto público
vem aumentando. Este controle deve ser pautado pelo princípio da razoabilidade, ou
seja, o custo do controle deve ser menor que o custo da irregularidade. Diante do
grande número de atores públicos gerenciando recursos, a fiscalização via de regra
se dá de modo aleatório, ou por denuncia. Deste modo um grande número de
organizações ficam sem fiscalização efetiva ou apenas fiscalizada indiretamente,
pela fiscalização do órgão a que estão vinculadas.
A interlocução com órgãos de controle exige uma grande capacidade
técnica, estimulando práticas centralizadas de gestão de recursos públicos, distantes
dos locais onde são efetivamente demandados e aplicados. Simplesmente suprimir
o controle não teria sentido, entretanto como a origem do poder, e, portanto da
legitimidade, provem do povo (art const) é bastante razoável desenhar um sistema
alternativo baseado na fiscalização direta pelas partes interessadas no trabalho
daquela organização. Devemos observar que o total de organizações e recursos
públicos objeto de controle de finalidade e razoabilidade seria bem maior que o
atualmente possível pela estrutura dos tribunais de contas.
Finalmente, a participação social em conselhos consultivos e deliberativos
das organizações públicas responde a um dispositivo constitucional ainda não
regulamentado:
Art. 37 ... § 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.
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Como qualificar as partes interessadas e escolher os representantes
Normalmente quando são compostos órgãos com participação da
sociedade como conselhos consultivos, o próprio ato de criação especifica os
membros do conselho, quase sempre na forma de instituições que tem interesse
difuso na matéria. Neste caso a administração ou a lei esta escolhendo os atores
que devem ser ouvidos. Isto cristaliza as forças políticas envolvidas em determinado
tema e raramente o conselho é representativo do debate social sobre o mesmo.
Numa organização voltada à execução este ponto é mais crítico, pois
interesses objetivos são mais diretamente afetados. Se o se pretende construir
instancias que reforcem a legitimidade objetiva da administração esta deve ser
representativa das demandas, expectativas e pressões sobre ela exercidas.
Um primeiro esforço é de tipificar as partes interessadas, o segundo é de
escolher os representantes.
A tipificação consiste em qualificar o tipo de demandante a ser
representado e o número de representantes desta demanda no conselho. A
tipificação não é de organizações, é funcional, de grupo de interesse.
Um instrumento interessante para identificar e organizar as partes
interessadas é a realização de audiências públicas para este fim específico. A idéia
aqui é de parte interessada ativa, ou seja, aquele que se abstém de participar da
audiência pública esta implicitamente aceitando ser representado.As audiências
buscariam ser espaço de qualificação, manifestação do interesse objetivo e
organização dos diversos interessados por tipologia de parte interessada, e instância
de validação da tipologia proposta.
Os grupos ai organizados definiriam seus representantes numa instancia
consultiva da organização. Esta instancia definiria o(s) representante(s) no espaço
deliberativo com mandato anual.
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Evidentemente outras formas de seleção podem ser possíveis como
indicação pelos pares e assembléia de pais (em escolas) dentre outras. O
importante é que exista uma relação de identidade entre os representantes nos
conselho consultivo e deliberativo e seus representados.
Com vistas a garantir a manutenção desta identidade, os representantes
deveriam periodicamente (3 ou 6 meses) reportar aos representados o andamento
dos trabalhos nos conselhos e que contribuições objetivas tem feito.
Especificamente os representantes do conselho consultivo no conselho
deliberativo deveriam reportar com maior freqüência os temas em debate e decisões
tomadas de forma a manter os primeiros bem informados, e capazes de repassar a
seus representados, bem como ter seu papel representativo reforçado.
Como estruturar esta participação junto à administração
O aprofundamento da democracia nos países ocidentais – processo
descrito por diferentes analistas2 como “democratização da democracia” – tem
exigido novas formas para a relação entre Estado e sociedade. No Brasil, os
Conselhos de Administração das entidades públicas constituem-se como uma das
arenas de encontro entre o Estado e a sociedade, cujo desenho institucional precisa
ser aprimorado para garantir-se real representatividade, transparência e preservação
do interesse público.
Além disso, há a discussão sobre a necessidade de investir nos sistemas
de governança das entidades estatais, especialmente aquelas que atuam na área
social e no mercado, com o objetivo de profissionalizar a sua gestão e, dessa forma,
imprimir maior eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. Para isso, é
preciso orientar e instrumentalizar as entidades que dispõe de sistemas de
governança ampliado para que possam estabelecer com clareza a sua missão e
estabelecer estratégias objetivas.
Ponto importante para a qualidade dos sistemas de governança das
entidades estatais, especialmente aquelas com personalidade jurídica de direito
privado, como é o caso das empresas públicas e sociedades de economia mista é o
estabelecimento de diretrizes gerais para atuação da administração direta junto às
empresas estatais.
2 Tais como Boaventura de Souza Santos (2003) e Anthony Giddens (1999).
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É essencial dispor de mecanismos adequados para a seleção e
preparação dos conselheiros que representam os órgãos de governo nos
respectivos Conselhos de Administração, de forma a assegurar legitimidade à sua
atuação, como responsáveis pela garantia do interesse público e do alinhamento
institucional às políticas públicas e macro-orientações governamentais. Nesse caso,
destaca-se a necessidade de investir na profissionalização desses conselheiros bem
como dos órgãos de gestão das entidades, responsáveis por assessorar e
secretariar os seus órgãos colegiados de decisão máxima.
Como fica a governança da organização
A opção nacional pelo Estado Democrático de Direito, consubstanciada
no texto da Constituição de 1988, exige da Administração Publica que ela adote
mecanismos e instrumentos de que promovam um reequilíbrio do poder em favor da
cidadania, reconhecendo o cidadão como importante ator político.
Essa diretriz deve ser transplantada, inclusive, na estrutura formal das
instituições públicas, por meio do aperfeiçoamento dos mecanismos de
relacionamento com a sociedade civil, notadamente na composição de modelos
ampliados de governança a, que garantisse o alinhamento das suas atividades às
necessidades sociais e ao interesse público.
O sistema de governança das instituições democráticas deve, sempre
que possível, adotar modelos colegiados, compostos por representações das
partes interessadas e de conselhos sociais, de natureza consultiva. Essas
instâncias consultivas devem constituir-se por representantes da sociedade civil,
aí incluídos usuários e outras pessoas físicas ou jurídicas com interesse nos
serviços da entidade. Suas principais funções são informar e orientar o órgão de
decisão superior da instituição publica acerca das expectativas e interesses da
sociedade com relação à sua atuação bem como acompanhar e avaliar o
desempenho da entidade, de forma a garantir o alinhamento do processo
decisório aos interesses públicos.
Essa estrutura inovadora de governança que prevê a participação
qualificada da sociedade diretamente no processo decisório do ente público.
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Em que medida esta nova governança pode ajudar a obter melhores
resultados para a sociedade, a organização mínima que estas deveriam ter para a
função e quais as características deste controle, sua relação com o Legislativo e
Ministério público.
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REFERÊNCIAS
GIDDENS, Anthony. A terceira via. Brasília: Fundação Teotônio Vilela, 1999.
SANTOS, Boaventura de Souza. (Org). Democratizar a democracia: os caminhos
da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.
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___________________________________________________________________
AUTORIA
Alexandre kalil Pires – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Atualmente, ocupa o cargo de Gerente de Projeto do Departamento de Inovação e Articulação Institucional da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Endereço eletrônico: [email protected]
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ANEXO
Dispositivos constitucionais referentes a sociedade civil, controle externo e ministério público
Dos Princípios Fundamentais
Art. 1o A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2o São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 3o Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
...
TÍTULO II
Dos Direitos e Garantias Fundamentais
CAPÍTULO I
DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS
...
XVIII – a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;
XIX – as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;
XX – ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;
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...
XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
....
LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;
LXXII – conceder-se-á "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
...
LXXVII – são gratuitas as ações de "habeas-corpus" e "habeas-data", e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício da cidadania.
...
CAPÍTULO IV
DOS DIREITOS POLÍTICOS
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito;
II – referendo;
III – iniciativa popular.
...
20
TÍTULO III
Da Organização do Estado
...
CAPÍTULO III
DOS ESTADOS FEDERADOS
...
§ 4o – A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
...
CAPÍTULO IV
Dos Municípios
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica...
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
...
XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
...
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
...
§ 3o – As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
...
CAPÍTULO VII
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Seção I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
...
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§ 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
...
Seção II
DAS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
...
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
...
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
...
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;
...
XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;
...
XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;
...
Seção VIII
DO PROCESSO LEGISLATIVO
...
Subseção III
Das Leis
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Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
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§ 2o – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
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Seção IX
DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
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II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
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V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
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XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.”
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Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
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§ 2o – Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
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CAPÍTULO IV
DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA
Seção I
DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
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Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.