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III Congresso Consad de Gestão Pública CONTROLE SOCIAL DE ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS Alexandre kalil Pires

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III Congresso Consad de Gestão Pública

CONTROLE SOCIAL DE ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS

Alexandre kalil Pires

Painel 34/131 Gestão e controle: tensões recorrentes

CONTROLE SOCIAL DE ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS

Alexandre kalil Pires

RESUMO Este artigo reflete sobre a possibilidade de estruturar instâncias consultivas e deliberativas nas organizações executoras de políticas públicas. A aproximação à sociedade civil da execução de políticas públicas visa construir um modelo de governança institucional que propicie a direção das organizações executoras, melhores condições políticas de interlocução. Para tanto se propõe um ambiente consultivo, no qual as diversas partes interessadas nos resultados da organização se manifestariam, e um conselho deliberativo, de administração ou análogo no qual representante do consultivo tenha assento. Alguns temas debatidos são: qual o papel do controle social nas organizações; como qualificar as partes interessadas; como estruturar esta participação junto a administração; em que medida esta nova governança pode ajudar a obter melhores resultados para a sociedade.

SUMÁRIO

CONTROLE SOCIAL E AUTONOMIA ORGANIZACIONAL...................................... 03

O papel do controle social nas organizações............................................................ 07

Como qualificar as partes interessadas e escolher os representantes...................... 11

Como estruturar esta participação junto à administração.......................................... 13

Como fica a governança da organização................................................................... 14

REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 16

ANEXO....................................................................................................................... 18

3

CONTROLE SOCIAL E AUTONOMIA ORGANIZACIONAL

Desde o advento da Constituição de 1988 vem se estruturando formas

institucionais de controle da administração pública. São exemplos deste movimento:

o aumento nos poderes do tribunal de contas da União, a intensificação da ação do

Ministério público federal e a estruturação do controle interno poder executivo.

Contra a burocracia, novas burocracias.

Esse movimento reflete a preocupação geral em cercear o retorno ao

modelo estatal autoritário vigente no país durante os anos 60 a 80, no qual o

administrador gozava de plena autonomia, o que lhe permitia desenvolver agendas

próprias, independente das demandas sociais, que induziam práticas

patrimonialistas em relação às instituições, e a burocracia – arbitro do certo e do

errado, minimizando a relevância do debate político no exercício de opções técnicas.

A combinação das figuras de gestor patrimonialista autônomo e tecnoburocracia

criava um quadro de alienação do sistema político do processo decisório e de

opacidade da administração diante da sociedade civil. Claramente estes dois

aspectos são fortemente inadequados para uma sociedade democrática.

O eixo central da Constituição busca enfrentar problemas pelo reforço do

poder legislativo, da criação de instâncias de participação social, instrumentos e

instituições de proteção à sociedade civil e do detalhamento da agenda do Estado a

ser perseguida pelo Executivo. O anexo a este artigo relaciona alguns dispositivos

constitucionais ilustrativos destas opções.

Legislaturas subseqüentes reforçaram os instrumentos de controle do

Executivo sem uma avaliação de como estes instrumentos afetavam a garantia de

implementação dos preceitos constitucionais. Este processo foi agudizado por inúmeros

casos de mau uso dos recursos públicos e de corrupção que a transparência

democrática expôs. O clamor pela eliminação dos desvios tem dado suporte a uma

hipervalorização do controle formal, executado por instâncias burocráticas.

Estes problemas induziram ao reforço de instrumentos de controle

processuais, formais. Deste modo, as estruturas de controle indiretas da sociedade

sobre o governo se focaram principalmente na legalidade dos atos. O Ministério

Público Federal (MPF) por suas competências busca ir além, exigido que as

responsabilidades constitucionais da União sejam cumpridas. Em que pese a

4

competência legal do MPF, como a Constituição define normas gerais, a cobrança

específica pelo procurador é em muitos casos fruto de uma específica interpretação

daquela e tendo portanto um caráter político. A obediência da administração a

referida interpretação, se validada pelos tribunais ou em algum acordo com a

administração, se dará às expensas de outra política pública. Desta maneira o eleito

para governar perde espaço para a interpretação de um técnico.

Todo esse processo se passa à margem da sociedade, que

eventualmente pode vir a ser consultada, mas não tem poder de participar da

decisão. Em grande medida isso é um ônus da democracia de massas.

Por outro lado, o governo dispõe de organizações voltadas a

implementação das políticas públicas, com poderes e recursos específicos para a

finalidade que foi criada. Estas organizações interagem com a sociedade, o sistema

político e os demais poderes de forma não estruturada, dependendo muito do

executivo principal a escolha dos interlocutores que o irão influenciar na decisão.

Neste ambiente, as interpretações do MPF em particular, mas em alguma medida

também os demais órgãos de controle, dão voz a atores que não tem voz ativa pelos

mecanismos usuais. Entretanto, como a ação destes órgãos tem caráter punitivo

tendem a fomentar relações polarizadas que acabam num processo de

judicialização das decisões sobre administração pública.

Assim cria-se um conjunto de relações conflituosas que se manifestam:

nos conflitos internos das organizações, conflitos de corporações, disputas legais em

diversas instâncias, mídia etc. A resultante é uma resposta lenta da administração

as demandas da sociedade.

Após a Constituição de 1988 também tem se proliferado a proposição de

instancias de participação social, tais como, audiências públicas, conselhos

consultivos, etc. Apesar destas iniciativas se constituírem em inequívocos avanços

são ainda ou pontuais e eventuais (audiências públicas) ou associados a políticas

amplas, não a realidades concretas (conselhos consultivos). Em ambos os casos

sem assento efetivo no espaço deliberativo.

O objetivo deste artigo é refletir sobre a possibilidade de estruturar

instância deliberativa nas organizações executoras de políticas públicas nas quais

as diversas partes interessadas possam se manifestar coletivamente e seu

consenso ou maioria ter assento no espaço de decisão organizacional.

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Em termos simples, se pode dizer que organizações de cunho local

(hospitais, escolas, organizações culturais etc) teriam em seu sistema de

governança representantes da comunidade de interessados na sua atuação e

representantes indicados pelo governo. Estes últimos, normalmente em maioria,

fazem a ligação da realidade comunitária com as políticas de governo, enquanto

os primeiros buscam focar a organização nas demandas comunitárias. Quanto

mais local o objeto de atuação de uma organização, maior o peso da comunidade

na governança.

Em primeiro lugar cabe ressaltar que a participação social na definição de

políticas públicas se faz através do Congresso e pelo Presidente da República

através do voto. Deste modo estes espaços seriam de discussão sobre como uma

política deve ser implementada pela organização, não se ela é a mais correta. A

vontade de uma comunidade deve se submeter a política definida pelos

representantes do povo legitimamente eleitos. Um sistema de participação popular

em conselhos deliberativos de instituições pode ser um caminho de fomento a vida

pública, mas não um substitutivo da democracia representativa.

O objetivo central é o de construir um modelo de governança institucional

que propicie, aos responsáveis pela organização, uma legitimidade mais consistente

diante das estruturas de controle, corporações, mídia etc.

São questões cruciais:

� Qual o papel do controle social nas organizações

� Como qualificar as partes interessadas e escolher os representantes;

� Como estruturar esta participação junto a administração;

� Como fica a governança da organização;

� Em que medida esta nova governança pode ajudar a obter melhores

resultados para a sociedade.

Para efeito desta reflexão, parte interessada é aquela com interesse

específico e ativo, na condição de usuário de bem ou serviço, entidade regulada,

concessionário ou permissionário, parceiro, vizinhança de alguma forma prejudicada

pela atuação da organização (ex.trânsito, ruído, poluição em geral etc), ou outras

instâncias federativas envolvidas, pela atuação da organização.

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Portanto não são partes interessadas aqueles que são fornecedores,

inclusive de mão de obra, porque seus interesses são potencialmente contrários às

partes interessadas, pois lutam por fatias maiores de recursos organizacional,

independente das demandas daquelas. Também não são partes interessadas

organizações que tenham interesse difuso na organização. A titulo exemplificativo,

que não são partes interessadas:

� grupos internos a organização;

� representantes de grupos internos (sindicatos, associações);

� entes paraestatais (CREA, OAB e similares);

� partidos políticos;

� empresas contratadas para execução de serviços ou obras;

� igrejas.

Especificamente em relação aos servidores da organização, cabe

esclarecer que apesar terem interesse no melhor desempenho organizacional,

também tem legítimos interesses na melhoria dos investimentos no corpo funcional.

Até que ponto o gasto com pessoal é um investimento (tem contrapartida em

aumento de produtividade) e quando passa a ser despesa (produtividade

decrescente) é uma questão objeto de permanente debate e conflito. Este conflito

deve ser enfrentado no embate entre a instancia executiva, com mandato do

governo e dos conselhos, e os representantes dos trabalhadores. A participação dos

servidores no conselho de partes interessadas ou na instancia executiva levaria a tê-

los presentes nas duas pontas, inviabilizando um debate equilibrado.

Este conceito segue, portanto um ponto de vista diferente da prática usual

de definir representação de servidores em instancias colegiadas, consultivas ou

deliberativas, como uma prática de controle social. Médicos em hospital, professores

em escolas e universidades, pesquisadores em centros de pesquisa etc de forma

alguma representam os interesses da comunidade diretamente interessada na

instituição. Esta lógica, de que decisão estratégica deve ser pautada pelo

conhecimento técnico vem de práticas elitistas que negavam o voto ao analfabeto.

Na realidade é o técnico que deve direcionar seus esforços no atendimento dos

anseios da sociedade e não a sociedade que deve se submeter aos caprichos de

ideais técnicos muitas vezes alienados de nossa realidade.

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As corporações representam a competência técnica na área e seus

próprios interesses sendo necessário definir espaços para sua manifestação sem

confundi-los com a comunidade. Sem dúvida são organizações que devem ter voz,

mas não voto nos conselhos de representação da sociedade. Um bom exemplo é o

da EMBRAPA, no qual um conselho de administração, com dois representantes da

sociedade civil, define no planejamento estratégico as áreas prioritárias amplas de

desenvolvimento tecnológico, mas as definições específicas (que pesquisa, quanto

será investido etc) dependem de um conselho técnico. Mesmo a áreas amplas

definidas no planejamento estratégico são propostas com base em estudos técnicos,

internos e/ou externos.

É relevante destacar que o conceito proposto, ao incluir entre as partes

interessadas outras entidades federativas afetadas pela organização delimita um

espaço onde estes interesses possam se manifestar. É o caso, por exemplo, de

organizações do tipo consórcio, hospitais ou escolas que atendam mais de um

município etc.

O papel do controle social nas organizações

O aprofundamento da democracia nos países ocidentais – processo

descrito por diferentes analistas1 como “democratização da democracia” – tem

exigido novas formas para a relação entre Estado e sociedade. No Brasil, os

Conselhos de Administração das entidades públicas constituem-se como uma das

arenas de encontro entre o Estado e a sociedade, cujo desenho institucional precisa

ser aprimorado para garantir-se real representatividade, transparência e preservação

do interesse público.

Além disso, há a discussão sobre a necessidade de investir nos sistemas

de governança das entidades estatais, especialmente aquelas que atuam na área

social e no mercado, com o objetivo de profissionalizar a sua gestão e, dessa forma,

imprimir maior eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. Para isso, é

preciso orientar e instrumentalizar as entidades que dispõe de sistemas de

governança ampliado para que possam estabelecer com clareza a sua missão e

estabelecer estratégias objetivas.

1 Tais como Boaventura de Souza Santos (2002) e Anthony Giddens (1999).

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Em primeiro lugar, os vinte anos de normalidade democrática pós-

ditadura, não lograram apagar resquícios de autoritarismo estatal, visíveis no

processo de formulação de políticas ainda centralizado na esfera federal; na baixa

participação social na governança pública; nas estruturas decisórias hierarquizadas.

O controle da administração pública é, essencialmente, institucional e

incide a posteriori sobre os atos administrativos, desempenhado por órgãos cujo

foco é o controle da lei CGU, TCU, Ministério Público e Tribunais. Praticamente

não existem mecanismos que privilegiem o controle social efetivo da ação,

exercido ex ante.

A cultura dominante, de desconfiança no gestor público, pode ser

encontrada dentro e fora da administração. Verifica-se a existência de uma

mentalidade de cerceamento e criminalização do administrador, que conduz à lógica

do “não fazer”, visto que “quem faz” assume muita responsabilidade e fica mais

sujeito a penalização.

De fato, a tendência de limitar o espaço de atuação autônoma do

administrador e de penalizar sua conduta está tão presente nas atividades dos

órgãos de controle quanto na lógica interna da administração pública, visível nos

excessos de conteúdo das legislações de iniciativa do Poder Executivo, nas

disposições normativas e até em regras internas de funcionamento dos principais

sistemas da administração que, no afã de perenizar conceitos ou padronizar

procedimentos, resultam em maior cerceamento da liberdade dos agentes

públicos e culminam por usurpar ao administrador a autonomia que não lhe foi

ceifada pela Constituição.

Quem, em processo de proposição de projeto de lei, não disse ou ouvir

dizer que determinada matéria, ainda que não configurasse objeto de lei, merecia

ser consignada no texto legal com o objetivo de não permitir futuras alterações do

Executivo?

Quem já não sentiu a força dos entraves burocráticos dos sistemas

administrativos prejudicar a ação finalística?

Este fato é importante, porque lembra que a desconfiança no gestor

público, o cerceamento das atividades da administração, a imposição de controles

normativos, o processo de judicialização dos atos administrativos, nascem também

no próprio Executivo e não são exclusividades das instituições de controle público.

9

Qual deve ser o foco principal: o controle da discricionariedade do

administrador na aplicação do dinheiro público ou o controle do atendimento ao

interesse público? O foco deve variar em função da área e da natureza da

intervenção do Estado? Controle formal em áreas privativas (de impacto

sistêmico) e controle de resultados em áreas de prestação de serviços (impacto

individual ou localizado)?

O debate não pode envolver o embate entre instituições. O que está se

colocando à mesa é a rediscussão dos métodos e instrumentos estatais para

atender ao interesse público e não as suas instituições. O regime democrático

exige instituições democráticas fortes e legitimadas. Promover o confronto entre

corporações não é produtivo, não leva à construção do futuro, pelo contrário,

enfraquece a democracia. Não há, portanto, de se buscar culpa, mas soluções. O

enfraquecimento das instituições do Executivo, do Legislativo e do Judiciário é

um processo pernicioso que vai de encontro às bases do regime democrático. É

vital estabelecer o debate adulto e buscar, por meio dele fortalecer a participação

da sociedade – legítima demandante e destinatária da ação de todas as

instituições públicas.

Os poderes executivo e legislativo em conjunto definem as grandes

diretrizes nacionais (leis, planos, projetos), quem irá executá-los, que metas deverão

perseguir, que padrões atingir. As instituições responsáveis pela implementação

enfrentam, entretanto um grande conjunto de questionamentos nas opções de

encaminhamento concreto, muitas vezes sendo objeto de suspeição. São situações

típicas: opções tecnológicas, que públicos ou regiões priorizar, impactos ambientais,

paisagísticos e sociais, contratações por dispensa de licitação etc.

Em todas estas situações as decisões técnicas podem ter forte impacto

social. Tanto a realização quanto a postergação. O controle social visa pressionar as

instituições a serem mais ágeis e transparentes, mas por outro propiciar um suporte

de legitimidade as decisões da direção. É uma instancia política da comunidade de

usuários de um serviço público. Para poder bem exercer este papel é essencial que

sua composição abrigue o contraditório das partes interessadas.

Uma outra dimensão é a de um mecanismo alternativo ao controle dos

tribunais de contas, focado no controle de finalidade do uso dos gastos públicos e a

razoabilidade do montante das despesas efetuadas. Não no sentido de substituir os

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tribunais, mas no de oferecer ao legislativo, ao qual o controle externo está

vinculado, uma segunda opinião, a dos reais beneficiários. Do ponto de vista

operacional, ao cobrar mais transparência das organizações facilita a atividade dos

órgãos de controle e ao chancelar decisões da direção, ou mesmo induzi-las,

estimula um maior compromisso com os resultados de interesse da sociedade e um

pouco menos com os aspectos formais objeto da ação do controle.

A preocupação da sociedade brasileira com o controle do gasto público

vem aumentando. Este controle deve ser pautado pelo princípio da razoabilidade, ou

seja, o custo do controle deve ser menor que o custo da irregularidade. Diante do

grande número de atores públicos gerenciando recursos, a fiscalização via de regra

se dá de modo aleatório, ou por denuncia. Deste modo um grande número de

organizações ficam sem fiscalização efetiva ou apenas fiscalizada indiretamente,

pela fiscalização do órgão a que estão vinculadas.

A interlocução com órgãos de controle exige uma grande capacidade

técnica, estimulando práticas centralizadas de gestão de recursos públicos, distantes

dos locais onde são efetivamente demandados e aplicados. Simplesmente suprimir

o controle não teria sentido, entretanto como a origem do poder, e, portanto da

legitimidade, provem do povo (art const) é bastante razoável desenhar um sistema

alternativo baseado na fiscalização direta pelas partes interessadas no trabalho

daquela organização. Devemos observar que o total de organizações e recursos

públicos objeto de controle de finalidade e razoabilidade seria bem maior que o

atualmente possível pela estrutura dos tribunais de contas.

Finalmente, a participação social em conselhos consultivos e deliberativos

das organizações públicas responde a um dispositivo constitucional ainda não

regulamentado:

Art. 37 ... § 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

11

Como qualificar as partes interessadas e escolher os representantes

Normalmente quando são compostos órgãos com participação da

sociedade como conselhos consultivos, o próprio ato de criação especifica os

membros do conselho, quase sempre na forma de instituições que tem interesse

difuso na matéria. Neste caso a administração ou a lei esta escolhendo os atores

que devem ser ouvidos. Isto cristaliza as forças políticas envolvidas em determinado

tema e raramente o conselho é representativo do debate social sobre o mesmo.

Numa organização voltada à execução este ponto é mais crítico, pois

interesses objetivos são mais diretamente afetados. Se o se pretende construir

instancias que reforcem a legitimidade objetiva da administração esta deve ser

representativa das demandas, expectativas e pressões sobre ela exercidas.

Um primeiro esforço é de tipificar as partes interessadas, o segundo é de

escolher os representantes.

A tipificação consiste em qualificar o tipo de demandante a ser

representado e o número de representantes desta demanda no conselho. A

tipificação não é de organizações, é funcional, de grupo de interesse.

Um instrumento interessante para identificar e organizar as partes

interessadas é a realização de audiências públicas para este fim específico. A idéia

aqui é de parte interessada ativa, ou seja, aquele que se abstém de participar da

audiência pública esta implicitamente aceitando ser representado.As audiências

buscariam ser espaço de qualificação, manifestação do interesse objetivo e

organização dos diversos interessados por tipologia de parte interessada, e instância

de validação da tipologia proposta.

Os grupos ai organizados definiriam seus representantes numa instancia

consultiva da organização. Esta instancia definiria o(s) representante(s) no espaço

deliberativo com mandato anual.

12

13

Evidentemente outras formas de seleção podem ser possíveis como

indicação pelos pares e assembléia de pais (em escolas) dentre outras. O

importante é que exista uma relação de identidade entre os representantes nos

conselho consultivo e deliberativo e seus representados.

Com vistas a garantir a manutenção desta identidade, os representantes

deveriam periodicamente (3 ou 6 meses) reportar aos representados o andamento

dos trabalhos nos conselhos e que contribuições objetivas tem feito.

Especificamente os representantes do conselho consultivo no conselho

deliberativo deveriam reportar com maior freqüência os temas em debate e decisões

tomadas de forma a manter os primeiros bem informados, e capazes de repassar a

seus representados, bem como ter seu papel representativo reforçado.

Como estruturar esta participação junto à administração

O aprofundamento da democracia nos países ocidentais – processo

descrito por diferentes analistas2 como “democratização da democracia” – tem

exigido novas formas para a relação entre Estado e sociedade. No Brasil, os

Conselhos de Administração das entidades públicas constituem-se como uma das

arenas de encontro entre o Estado e a sociedade, cujo desenho institucional precisa

ser aprimorado para garantir-se real representatividade, transparência e preservação

do interesse público.

Além disso, há a discussão sobre a necessidade de investir nos sistemas

de governança das entidades estatais, especialmente aquelas que atuam na área

social e no mercado, com o objetivo de profissionalizar a sua gestão e, dessa forma,

imprimir maior eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. Para isso, é

preciso orientar e instrumentalizar as entidades que dispõe de sistemas de

governança ampliado para que possam estabelecer com clareza a sua missão e

estabelecer estratégias objetivas.

Ponto importante para a qualidade dos sistemas de governança das

entidades estatais, especialmente aquelas com personalidade jurídica de direito

privado, como é o caso das empresas públicas e sociedades de economia mista é o

estabelecimento de diretrizes gerais para atuação da administração direta junto às

empresas estatais.

2 Tais como Boaventura de Souza Santos (2003) e Anthony Giddens (1999).

14

É essencial dispor de mecanismos adequados para a seleção e

preparação dos conselheiros que representam os órgãos de governo nos

respectivos Conselhos de Administração, de forma a assegurar legitimidade à sua

atuação, como responsáveis pela garantia do interesse público e do alinhamento

institucional às políticas públicas e macro-orientações governamentais. Nesse caso,

destaca-se a necessidade de investir na profissionalização desses conselheiros bem

como dos órgãos de gestão das entidades, responsáveis por assessorar e

secretariar os seus órgãos colegiados de decisão máxima.

Como fica a governança da organização

A opção nacional pelo Estado Democrático de Direito, consubstanciada

no texto da Constituição de 1988, exige da Administração Publica que ela adote

mecanismos e instrumentos de que promovam um reequilíbrio do poder em favor da

cidadania, reconhecendo o cidadão como importante ator político.

Essa diretriz deve ser transplantada, inclusive, na estrutura formal das

instituições públicas, por meio do aperfeiçoamento dos mecanismos de

relacionamento com a sociedade civil, notadamente na composição de modelos

ampliados de governança a, que garantisse o alinhamento das suas atividades às

necessidades sociais e ao interesse público.

O sistema de governança das instituições democráticas deve, sempre

que possível, adotar modelos colegiados, compostos por representações das

partes interessadas e de conselhos sociais, de natureza consultiva. Essas

instâncias consultivas devem constituir-se por representantes da sociedade civil,

aí incluídos usuários e outras pessoas físicas ou jurídicas com interesse nos

serviços da entidade. Suas principais funções são informar e orientar o órgão de

decisão superior da instituição publica acerca das expectativas e interesses da

sociedade com relação à sua atuação bem como acompanhar e avaliar o

desempenho da entidade, de forma a garantir o alinhamento do processo

decisório aos interesses públicos.

Essa estrutura inovadora de governança que prevê a participação

qualificada da sociedade diretamente no processo decisório do ente público.

15

Em que medida esta nova governança pode ajudar a obter melhores

resultados para a sociedade, a organização mínima que estas deveriam ter para a

função e quais as características deste controle, sua relação com o Legislativo e

Ministério público.

16

REFERÊNCIAS

GIDDENS, Anthony. A terceira via. Brasília: Fundação Teotônio Vilela, 1999.

SANTOS, Boaventura de Souza. (Org). Democratizar a democracia: os caminhos

da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.

17

___________________________________________________________________

AUTORIA

Alexandre kalil Pires – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Atualmente, ocupa o cargo de Gerente de Projeto do Departamento de Inovação e Articulação Institucional da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Endereço eletrônico: [email protected]

18

ANEXO

Dispositivos constitucionais referentes a sociedade civil, controle externo e ministério público

Dos Princípios Fundamentais

Art. 1o A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – a soberania;

II – a cidadania;

III – a dignidade da pessoa humana;

IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V – o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Art. 2o São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Art. 3o Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

...

TÍTULO II

Dos Direitos e Garantias Fundamentais

CAPÍTULO I

DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS

...

XVIII – a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;

XIX – as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;

XX – ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;

19

...

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

....

LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:

a) partido político com representação no Congresso Nacional;

b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;

LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;

LXXII – conceder-se-á "habeas-data":

a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;

b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;

LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

...

LXXVII – são gratuitas as ações de "habeas-corpus" e "habeas-data", e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício da cidadania.

...

CAPÍTULO IV

DOS DIREITOS POLÍTICOS

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I – plebiscito;

II – referendo;

III – iniciativa popular.

...

20

TÍTULO III

Da Organização do Estado

...

CAPÍTULO III

DOS ESTADOS FEDERADOS

...

§ 4o – A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.

...

CAPÍTULO IV

Dos Municípios

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica...

atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

...

XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

...

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

...

§ 3o – As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

...

CAPÍTULO VII

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Seção I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

...

21

§ 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

...

Seção II

DAS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL

...

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

...

V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

...

IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

...

XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;

...

XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;

...

Seção VIII

DO PROCESSO LEGISLATIVO

...

Subseção III

Das Leis

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Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

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§ 2o – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

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Seção IX

DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

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II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

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V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

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XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.”

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Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

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§ 2o – Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

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CAPÍTULO IV

DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA

Seção I

DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

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Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;

II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;

V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;

VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;

VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;

IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.