Controle Judicial do Orçamento Público Brasil x ?· Brasil: panorama Prevalecia no STF que as leis…

Download Controle Judicial do Orçamento Público Brasil x ?· Brasil: panorama Prevalecia no STF que as leis…

Post on 15-Dec-2018

212 views

Category:

Documents

0 download

TRANSCRIPT

Universidade Nova de LisboaDireito Pblico Comparado

Controle Judicialdo Oramento Pblico

Brasil x Portugal

19 de maio de 2013 Alain S. Rmy

2

Definies metodolgicas

Objetivo: comparao da evoluo das decises judiciais tomadas pelos tribunais de maior autoridade na jurisdio constitucional do Brasil (STF) e de Portugal (TC), desde as constituies de 1988 (BR) e 1976 (PT), no tocante ao controle de questes oramentrias [em contextos de crise].

Objeto: menor denominador comum em matria oramentria: previso de receitas, autorizao de despesas e questes relativas a operaes de crdito.

3

Observao preliminar

Distncia entre noes de natureza oramentria nos contextos institucionais comparados:

Brasil: princpio da exclusividade;

Portugal: cavaleiros oramentrios.

Suspeita da gerao de uma dificuldade epistemolgica por esse fator.

4

Portugal: pesquisa

Critrio de busca: decises tomadas pelo Tribunal Constitucional (PT) em controle preventivo e sucessivo contendo a expresso lei do oramento.

Resultados:

9 decises em controle preventivo;

53 decises em controle sucessivo.

5

Portugal: pesquisa

31 decises com matria no-financeira (1/3):

Acrdo 236/86: matria fiscal;

Acrdo 187/87: matria criminal e pr-constitucional;

Acrdo 461/87: matrias constitucional e fiscal;

Acrdo 158/88: matria criminal;

Acrdo 330/89: matria constitucional;

Acrdo 414/89: matria criminal;

Acrdo 473/89: matria fiscal e constitucional;

Acrdo 303/90: matria administrativa [desigualdade entre categorias de professores gerada por cavaleiro oramental];

Acrdo 207/93: matria fiscal;

Acrdo 398/93: matria constitucional;

6

Portugal: pesquisa

31 decises com matria no-financeira (2/3):

Acrdo 1057/96: matria fiscal;

Acrdo 1204/96: matria fiscal;

Acrdo 141/02: matria administrativa;

Acrdo 142/02: matria fiscal;

Acrdo 162/03: matria laboral-administrativa;

Acrdo 360/03: matria securitria [*];

Acrdo 406/03: matria laboral-administrativa;

Acrdo 70/04: matria fiscal;

Acrdo 374/04: matria securitria [*];

Acrdo 491/04: matria fiscal;

Acrdo 525/08: matria administrativa;

* [cf. reformas previdencirias brasileiras]

7

Portugal: pesquisa

31 decises com matria no-financeira (3/3):

Acrdo 174/09: matria administrativa;

Acrdo 494/09: matria fiscal;

Acrdo 136/11: redues salariais no oramento regional;

Acrdo 396/11: redues salariais;

Acrdo 613/11: redues salariais no oramento regional;

Acrdo 353/12: redues salariais;

Acrdo 412/12: matria fiscal;

Acrdo 568/12: matria fiscal;

Acrdo 144/13: redues salariais e matria fiscal;

Acrdo 187/13: matria fiscal.

8

Portugal: pesquisa

12 decises com matria financeira no-oramentria (1/6):

Acrdo 144/85: as normas em referncia conferem ao Governo, ilimitadamente, poderes que em qualquer caso s Assembleia da Repblica cabem e tornam precria, susceptvel de alterao revelia do nico rgo para o efeito competente, a repartio das verbas respeitantes aos diversos tipos de despesas pblicas, o que converte o Oramento do Estado numa vasta soma de verdadeiras dotaes provisionais, livremente alterveis pelo Governo.

Acrdo 82/86: autonomia financeira regional.

9

Portugal: pesquisa

12 decises com matria financeira no-oramentria (2/6):

Acrdo 317/86: normas constantes dos artigos 3 e 4 da Lei n 32/86, de 29 de Agosto, e ainda da alterao introduzida no mapa II do Oramento do Estado, anexo quela lei, consubstanciada numa transferncia de verba de 64 000 contos da Direco-Geral da Comunicao Social captulo 10 de Encargos Gerais da Nao para a rubrica de subsdios a empresas pblicas, destinada ANOP, bem como da inconstitucionalidade do aumento da receita do IVA em 14 milhes de contos artigo 05, grupo 03 do captulo 02 do mapa I , com a consequente reduo do dfice, por violao do n 3 do artigo 108, da alnea b) do artigo 202 e do n 2 do artigo 170, todos da Constituio, porque a Assembleia da Repblica no pode tomar a iniciativa de um projecto de lei do Oramento; s pode discutir e votar o Oramento sob proposta de lei do Governo.

[Tem repercusso no mbito financeiro-oramentrio, mas a controvrsia diz respeito repartio formal de competncias, portanto no possui relevncia cientfica para o presente estudo.]

10

Portugal: pesquisa

12 decises com matria financeira no-oramentria (3/6):

Acrdo 206/87 [normas do oramento da Regio da Madeira]: insuficiente especificao das despesas oramentais a aprovar pela Assembleia Regional; aprovao do oramento para 1985 prevendo uma situao deficitria e sem efectiva cobertura; restrio da competncia oramental da Assembleia Regional aprovao do tipos de receitas e das dotaes globais correspondentes s despesas de funcionamento e ao conjunto dos programas de investimento de cada secretaria regional; restrio do mbito da discusso do oramento e dos planos regionais e reduzem a uma s votao, de carcter global, quer o processo de deliberao parlamentar ao oramento, quer o processo de deliberao parlamentar referente ao plano.

11

Portugal: pesquisa

12 decises com matria financeira no-oramentria (4/6):

Acrdo 361/91: disposies das leis do oramento para 1990 e 1991 que determinam repasse de verbas municipais para arcar com despesas supostamente a cargo da Repblica, violando-se a autonomia local.

Acrdo 624/97: disposio pelo Governo da Repblica sobre limites de endividamento, que estariam violando a autonomia regional [limites de competncias constitucionais].

Acrdo 260/98: autonomia financeira regional.

12

Portugal: pesquisa

12 decises com matria financeira no-oramentria (5/6):

Acrdo 670/99: ausncia de audies prvia da Regio aprovao da Lei do Oramento do Estado e das Grandes Opes do Plano.

Acrdo 684/99: idem, referente aprovao Lei das Finanas Locais.

Acrdo 532/00: autonomia regional em contraposio aos limites de endividamento impostos pelas leis da Repblica.

13

Portugal: pesquisa

12 decises com matria financeira no-oramentria (6/6):

Acrdo 529/01: disposies das Grandes Opes do Plano sobre as Regies, por problemas formais e tambm com relao imposio de limitaes ao endividamento regional.

Acrdo 567/04: disposies da Lei de Enquadramento Oramental e da Lei de Finanas das Regies relativas a limites ao endividamento regional em funo de compromissos externos de Portugal.

14

Portugal: pesquisa

3 decises com matria propriamente oramentria (1/3):

Acrdo 297/86: disposies laborais (salrios em atraso) de iniciativa dos Deputados que implicariam, no ano econmico em curso, um aumento da despesa do Estado prevista no Oramento para esse efeito.

15

Portugal: pesquisa

3 decises com matria propriamente oramentria (2/3):

Acrdo 267/88: aprovao de oramentos de fundos e servios autnomos por despacho interno dos membros do Executivo que os tutelam pela distribuio de competncias oramentais entre o Governo e a Assembleia da Repblica e pelos princpios da unidade e da universalidade; ausncia de discriminao de despesas; incluso indevida de dotaes no relativas a despesas; tentativa de financiar despesas no adequadamente inscritas, mediante receitas no inscritas, e com origem em emprstimos que no contam para os limites dos emprstimos autorizados para financiamento do dfice.

16

Portugal: pesquisa

3 decises com matria propriamente oramentria (3/3):

Acrdo 358/92: inconstitucionalidade da lei do oramento para 1992 por incompatibilidade com disposies sobre critrios de clculo da verba global do Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF) contidas na Lei das Finanas Locais, debatendo-se sua qualificao como lei ordinria reforada de vinculao especfica.

17

Portugal: pesquisa

4 casos interessantes:

Acrdo 581/07: reduo do valor destinado Regio no Oramento, a ttulo de solidariedade e de fundo de coeso. Pode no se enquadrar na ideia de definio de despesa pblica, mas constitui algum reflexo judicial-oramental de crise.

Acrdo 238/08: idem.

Acrdo 346/08: idem [dentre outras questes].

Acrdo 499/08: repartio de receitas fiscais, guardando proximidade com o assunto acima.

18

Portugal: concluso parcial

Raridade de casos passveis de comparao mesmo isoladamente, maior ainda dizendo respeito a um contexto de crise.

Consequncia: impossibilidade de extrapolao de uma srie histrica.

19

Brasil: panorama

Prevalecia no STF que as leis de natureza oramentria no seriam suscetveis de controle abstrato de constitucionalidade porque seriam leis de efeito concreto, ou seja, leis apenas em sentido meramente formal, sem contedo passvel de apreciao em sede de jurisdio constitucional.

20

Brasil: panorama

No julgamento da ADI 2.925, em 2003, observa-se o incio da mudana:

Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei oramentria revela contornos abstratos e autnomos, em abandono ao campo da eficcia concreta.

21

Brasil: panorama

Consolidao na deciso da ADI 4.048, em 2008:

II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORAMENTRIAS. REVISO DE JURISPRUDNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua funo precpua de fiscalizao da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvrsia constitucional suscitada em abstrato, independente do carter geral ou especfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submisso das normas oramentrias ao controle abstrato de constitucionalidade.

22

Brasil: panorama

Norma objeto da ADI 4.048: Medida Provisria 405/2007 [posteriormente convertida na Lei 11.658/2008, como prprio ocorrer no processo legislativo brasileiro] que abriu crdito extraordinrio [espcie de alterao oramental no direito brasileiro] em favor de rgos do Judicirio e do Executivo, com valor total de R$ 5.455.677.660,00 [equivalentes a mais de dois bilhes de euros].

Questo central: condies de abertura de crditos extraordinrios por Medida Provisria, apenas para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.

23

Brasil: panorama

Depois disso: entre 2010 e 2012, no houve guerras ou calamidades pblicas imprevisveis no Brasil, mas 22 Medidas Provisrias foram editadas com esse fundamento:

Em 2010, 8 MPs: 480, 485, 486, 490, 498, 506, 508 e 515.

Em 2011, 5 MPs: 553, 548, 537, 531 e 522.

Em 2012, 9 MPs: 560, 566, 569, 572, 573, 583, 588, 596 e 598.

24

Brasil: panorama

H ADIs em tramitao (e.g., ADIs 4.602, 4.607, 4.904), mas o STF no parece apressado para julg-las antes do fim dos efeitos financeiros dessas normas.

Sem que os ministros precisem rediscutir os fundamentos acolhidos na ADI 4.048, o tempo faz o papel de magistrado e assim legitima-se a realizao cada vez mais frequente de gastos ordinrios e previsveis, que no observaram o devido processo legal, nem passaram previamente pelo crivo do Poder Legislativo. (OJC)

25

Concluses

1. Confirmao da dificuldade epistemolgica cogitada inicialmente.

2. Separao dos poderes (em abstrato): em ltima anlise, todo litgio oramentrio consiste numa discusso sobre os contornos do equilbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo. Assim foi historicamente (ex.: Inglaterra, 1215) e continua(r?) sendo.

26

Concluses

3. Separao dos poderes (em concreto): desenho constitucional da equilbrio de poder atravs da distribuio de competncias entre rgos soberanos resulta da combinao de cultura institucional, histria constitucional e contexto geopoltico.

4. Questes normativo-legislativas:

4.1. Adoo do princpio da exclusividade natureza normativa das leis de cunho oramental:

lei formal x lei material

4.2. Critrios de distino hierrquico-normativa de espcies legislativas infraconstitucionais mas supralegais:

leis de valor reforado x leis complementares

27

Concluses de segunda ordem

A comparao conjuntural pretendida invivel.

Eventual viabilidade comparativa se encontra numa prvia comparao estrutural, e.g., dos

fatores influentes no processo poltico de deliberao oramental.