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Controle Interno nos Estados Brasileiros: Transparência e Desempenho

Autoria: Cecília Olivieri

Resumo Este trabalho analisa a atuação recente dos órgãos estaduais de controle interno por

meio dos Índices de Transparência, de Desempenho das Atividades de Controle Interno e da Qualidade do Controle Interno.

Os avanços se referem à criação dos órgãos de controle interno e à presença dos órgãos em sites próprios ou do governo. Mas o quadro atual é negativo, pois o Índice de Qualidade do Controle Interno informa que a média entre os estados que apresentaram relatório permaneceu constante em 1,3 (em uma escala de zero a 2), mas nenhum órgão alcançou a nota máxima em 2010 nem em 2011.

 

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1 - Introdução Estudos recentes sobre a CGU, o órgão responsável pelo controle interno federal, têm

mostrado o potencial dessas atividades para a promoção da qualidade e transparência da gestão pública federal (Olivieri, 2011; Olivieri, 2010; Loureiro et alli, 2012). No âmbito estadual, a relevância da preocupação com a qualidade da gestão é muito grande, considerando-se o aumento de suas atribuições na implementação das políticas públicas, especialmente na área social, em decorrência da descentralização pós-Constituição de 1988, e também a fragilidade da sua gestão, decorrente da ausência de processos modernizantes até os anos 1990 e a persistência de práticas clientelistas (Abrucio, 2005).

O controle interno tem funções administrativas cujo exercício tem impacto na democratização das relações entre sociedade e Estado, especificamente na questão da prestação de contas e responsabilização dos governantes. Às funções administrativas do controle interno, relativas à consecução de suas atividades típicas (auditoria, fiscalização, orientação, normatização), somam-se, portanto, atividades relacionadas à democratização e à responsabilização da gestão pública, na medida em que o controle interno é um dos responsáveis por garantir a prestação de contas dos gestores à população e a atribuição de responsabilidade pelos atos eventualmente ilegais ou ineficientes (Olivieri, 2010; Loureiro et alli 2012).

Os órgãos de controle interno estaduais, apesar de suas especificidades em relação aos demais órgãos governamentais, geralmente compartilham as características da gestão estadual. Diagnóstico sobre a administração pública estadual apontou a grande necessidade de melhorias na capacidade de gestão dos estados em todas as áreas, e os órgãos de controle interno não constituíram exceção ao diagnóstico de fragilidades institucionais e necessidade de modernização (Abrucio&Gaetani, 2006). Entretanto, diferentemente dos órgãos responsáveis pela gestão das políticas públicas, os órgãos de controle ocupam, juntamente com os tribunais de contras, papel privilegiado como instituições que podem ajudar os estados a reforçar a busca por regularidade e qualidade na gestão, bem como na promoção de valores democráticos como transparência, responsabilização e controle social. A reforma dos órgãos de controle interno tem destaque, portanto, não apenas pelos efeitos que pode gerar na sua área de atuação, mas também sobre os processos de modernização e promoção da qualidade da gestão do Estado como um todo.

Além disso, nos últimos dez anos os estados têm sido objeto de iniciativas do governo federal em prol da modernização da gestão pública e do controle externo sub-nacional, através, respectivamente, do PNAGE - Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal, e do PROMOEX - Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Espera-se, portanto, que os órgãos de controle tenham sido duplamente beneficiados e/ou exigidos nesse processo: tanto por meio das reformas administrativas promovidas por todos os estados em decorrência do PNAGE, quanto como consequência da modernização dos tribunais de contas promovida pelo PROMOEX, uma vez que a Constituição Federal impõe ao controle interno atividades auxiliares aos tribunais e estes podem ter aumentado suas demandas aos órgãos de controle interno.

Dois outros fatores podem estar influenciando a atuação dos órgãos de controle interno estaduais, além do PNAGE e do PROMOEX. O primeiro é o desenvolvimento recente da CGU (Controladoria Geral da União) - desde 2003 ela integrou e fortaleceu, no âmbito do governo federal, as atividades de controle interno, ouvidoria, corregedoria e combate à corrupção e promoção da transparência, e ela parece estar servindo como modelo aos órgãos

 

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de controle interno estaduais nos seus processos de reestruturação, dado o grande número de órgãos estaduais rebatizados como “controladorias” e que ampliaram sua atuação à semelhança da CGU. O segundo fator é a fundação de uma organização que agrega todos os órgãos de controle interno estaduais, o CONACI (Conselho Nacional de Controle Interno), e que tem promovido estudos sobre a atividade dos órgãos e propostas de diretrizes de atuação e uniformização de conceitos.

Dentro desse contexto, este trabalho analisa o nível de transparência das ações e de desempenho na realização das funções primordiais dos órgãos de controle interno estaduais. Para tanto, consideramos os dois trabalhos de diagnóstico que foram realizados sobre a gestão estadual e sobre os órgãos de controle (Diagnóstico PNAGEi e Diagnóstico CONACIii) como base a partir da qual avaliar avanços e/ou retrocessos e também como referência para a construção dos indicadores de transparência e desempenho.

Em 2004, o Diagnóstico do PNAGE apontou que apenas 16 estados tinham órgão específico de controle interno, o que indicava um grande atraso em relação à exigência constitucional de realização de atividades de controle interno em todas as esferas (PNAGE, 2004). Desde 2011 todos os estados passaram a ter órgãos dedicados a essa atividade, a maioria deles são denominados auditorias e controladorias, mas ainda estão em processo de implantação e organização.

A análise do nível de transparência e de desempenho dos órgãos, por sua vez, é iniciativa inédita nessa área, e objetiva construir um instrumento de análise da atuação dos órgãos objetivo claro e relativamente simples de ser compreendido, replicado e continuado ao longo do tempo, com vistas a construir não apenas um diagnóstico, mas uma série histórica sobre a evolução do desempenho dos órgãos. Originalmente elaborado para compor o Relatório ETHOS sobre Sistemas de Integridade nos Estados Brasileiros, realizado em 2011, foi atualizado para esta publicação com dados coletados em 2012.

Nesse sentido, construíram-se o Índice de Transparência, o Índice de Desempenho das Atividades de Controle Interno e o Índice de Qualidade do Controle Interno. O Índice de Transparência mede a disponibilidade de informações sobre a atuação do órgão, especificamente a disponibilidade do relatório de atividades, que apresenta as ações desenvolvidas em determinado período (geralmente um ano). O Índice de Desempenho das Atividades de Controle Interno identifica, a partir da análise do conteúdo dos relatórios de atividades, se eles realizam certas atividades de auditoria especificadas a seguir. E, finalmente, o Índice de Qualidade do Controle Interno é uma soma simples dos valores dos índices anteriores, elaborado com objetivo de proporcionar um número que represente a qualidade do controle interno estadual em termos da realização de suas funções típicas e da prestação de contas de sua atuação perante o público em geral.

A análise dos Índices mostra que entre 2010 e 2011 houve uma piora, já que o Índice de Qualidade do Controle Interno caiu de 0,7 para 0,6 em uma escala de 0 a 2. Isso significa que menos da metade dos estados publica na internet ou disponibiliza mediante solicitação seus relatórios de atividades, e que eles não realizam todas as atividades de auditoria e fiscalização básicas ou essenciais no seu ramo de atuação.

Portanto, apesar dos avanços, a atividade de controle interno ainda é muito fraca e incipiente nos estados brasileiros, o que significa baixa capacidade da maioria deles de realizar a atividade administrativa essencial de avaliar minimamente a regularidade e a eficiência da gestão, bem como baixa capacidade dos órgãos da maioria dos estados de contribuir positivamente para o processo de modernização da gestão pública. Há, portanto, muita necessidade de continuidade e aprofundamento dos avanços alcançados até agora.

 

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2 - Construção dos Índices dos Órgãos de Controle Interno: metodologia

 

O objetivo desta pesquisa foi produzir indicadores sobre questões relativas tanto ao âmbito administrativo (a consecução de atividades primordiais de controle e auditoria) quanto ao âmbito político (prestação de contas à população). Para isso, foram construídos índices que medem, de forma simples e objetiva, o grau de realização das principais atividades de auditoria e o grau de transparência dos órgãos.

Índices de qualidade e desempenho, como os que construímos nesta pesquisa, são valiosos instrumentos para aprofundar o conhecimento sobre a administração pública e para promover sua avaliação e aperfeiçoamento (Jannuzzi, 2005). É importante ressaltar, entretanto, que conclusões sobre o grau de transparência, o nível de desempenho e a qualidade da atuação dos órgãos estaduais de controle interno com base nos valores dos Índices devem ser feitas levando em consideração as especificações e limitações que balizaram a sua construção. Como qualquer índice, eles apreendem uma parcela bem delimitada e definida da realidade, deixando de lado complexidades relativas às especificidades institucionais de cada órgão e à evolução político-administrativa de cada estado. Análises profundas sobre a evolução histórica e institucional de cada órgão de controle interno e das condicionantes políticas e administrativas de sua atuação não foram objeto desta pesquisa, e nosso intuito foi construir dados relativamente simples, que possam ser replicados ou continuados (dando origem a uma séria histórica, por exemplo), a partir de informações facilmente acessíveis pela internet e relativamente resumidas, como as prestadas através dos relatórios de atividades.

Entre os fatores que levaram à escolha dos relatórios de atividades como principal fonte para construção dos índices de transparência e desempenho estão a ausência, nas pesquisas feitas até hoje sobre as administrações públicas estaduais, de dados públicos sobre a atuação de cada estado individualmente (tanto a pesquisa PNAGE quanto a do CONACI apresentam os dados consolidados, sem permitir a identificação da situação de cada estado) e o fato de nenhuma dessas pesquisas anteriores deixar claro se os órgãos efetivamente realizam as atividades de auditoria e controle, ou se essas são as áreas definidas em seus respectivos instrumentos legais como as atividades sob sua competência. O Diagnóstico do CONACI não deixa claro, a nosso ver, se os órgãos de fato realizam essas atividades ou se essas são as atividades que estão legalmente a cargo dos órgãos, mas que eles não estão necessariamente cumprindo na sua integridade. Esta dúvida é pertinente, a nosso ver, uma vez que 100% dos estados informaram que realizam atividades de auditoria, como exposto acima, mas nenhum dos tipos de auditoria definidos pelo CONACI é realizado por todos os estados. Dos 23 estados que explicitaram o tipo de auditoria que fazem, informou-se que:

87,5% fazem auditoria de gestão, 83,3% auditoria operacional, 70,8% auditoria de contas e 16,6% auditoria de sistemas (CONACI, 2009, 40).

Ora, se todos os estados participantes da pesquisa afirmam realizar atividades de auditoria, porque nem todos afirmam realizar atividades típicas de auditoria, como auditoria operacional e auditoria de contas?

Esta pesquisa e a construção dos Índices não visam responder a esta pergunta, pois isto demandaria estudos aprofundados sobre cada estado. Entretanto, podemos, a partir dos relatórios de atividades, identificar quais atividades cada órgão realiza. Do nosso ponto de vista, os relatórios de atividades constituem o melhor instrumento para identificar quais atividades são realizadas por cada órgão e, a partr disso, analisar seu grau de desempenho.

 

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As vantagens de aferir a atuação dos órgãos de controle a partir da análise de relatórios de atividade são:

a) possibilitar a reprodução desta pesquisa por qualquer pessoa que tenha acesso à internet;

b) possibilitar a continuidade da construção destes índices ao longo do tempo, como uma forma de acompanhamento da evolução do desempenho dos órgãos de controle; e

c) estimular os órgãos a divulgar seus relatórios de atividades. A desvantagem de utilizar o relatório de atividades é que os órgãos não são obrigados

por lei a realizá-lo e divulgá-lo, o que talvez seja um dos fatores a explicar o fato de muitos estados não apresentarem esse tipo de relatório. Do nosso ponto de vista, entretanto, não é exorbitante esperar que uma organização minimamente estruturada e preocupada com o próprio desempenho elabore um relatório anual de suas atividades, de seus principais resultados em face das metas, e de seus desafios e objetivos. No caso dos órgãos de controle, cujo compromisso fundamental é com a verificação da legalidade e a promoção da transparência e responsabilidade da administração pública, é altamente desejável que essa organização demonstre esse compromisso exercendo suas próprias atividades de forma proba, transparente e responsável, ou seja, elaborando, ainda que não haja exigência legal, uma prestação de contas na forma de relatório de atividades.

Infelizmente, a administração pública brasileira, em geral, e seus órgãos, em particular, não mantêm registros públicos sobre as políticas públicas nem constroem sua memória administrativa de forma consistente. A manutenção de bancos de dados, a elaboração de relatórios e a elaboração de informações cumulativas sobre a atuação dos órgãos são importantes para a análise de sua evolução e para a avaliação de seus resultados e, assim, para seu aprimoramento. Dessa forma, esperamos que esta pesquisa promova a produção de informações e análises sobre a atuação dos órgãos públicos, bem como estimule os órgãos de controle interno a produzirem e disponibilizarem informações sobre suas atividades. Esse é o caminho para reforçar a prestação de contas, ampliar o diálogo com a sociedade e fortalecer a democracia.

A pesquisa foi realizada através da busca das informações institucionais e do relatório nos sites da internet dos estados e dos órgãos de controle interno. No caso de o relatório não estar disponível no site do estado ou do órgão, foram feitos contatos via email e via telefone para solicitá-lo. Os relatórios referentes ao ano de 2010 foram pesquisados em abril de 2011, e foi possível ter acesso a relatórios de 14 estados. Os relatórios referentes ao ano de 2011, por sua vez, foram pesquisados em abril de 2012, e 12 estados apresentaram o documento. Nem todos os estados que apresentaram relatório para o ano de 2010 o fizeram para o ano de 2011, portanto a comparabilidade entre os Índices de 2010 e 2011 fica em parte comprometida, conforme será explicitado na apresentação de cada Índice. Vejamos, a seguir, como cada Índice foi elaborado e a apresentação da análise para cada fator pesquisado.

3 - Índice de Transparência Através do Índice de Transparência busca-se aferir se o órgão dá publicidade aos

resultados de sua atuação através da disponibilização do relatório de atividades. O Índice foi construído com base na disponibilização no site do órgão ou do governo do relatório de atividades ou do seu envio mediante solicitação. Portanto, alguns estados podem ter elaborado relatórios no período pesquisado, mas não os tornaram disponíveis em sites ou, quando solicitados, não responderam e/ou não enviaram os relatórios para a equipe de pesquisa.

 

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Em pesquisa na internet realizada em abril de 2011 e atualizada em abril de 2012, verificamos que 24 ou 89% dos estados têm site próprio ou estão contemplados no site do seu Estado, o que é condição importante para o acesso às informações e relatórios sobre o órgão. Essa situação é melhor que a de 2009, em que 19 estados (de 24 respondentes) tinham site próprio ou estavam contemplados no portal do seu Estado (CONACI, 2009, 64).

Os órgãos de controle interno que não dispõem de site são os dos estados do Acre, Mato Grosso do Sul e Rondônia. A falta de site, entretanto, não impediu os estados do Acre e do Mato Grosso do Sul de enviarem seus relatórios conforme solicitado pela equipe de pesquisa. Muitos estados que têm site, entretanto, não disponibilizam seu relatório nem o enviaram, como veremos adiante.

O Índice de Transparência resulta da atribuição de notas a todos os estados segundo os seguintes critérios:

a) os estados que disponibilizam relatório de atividades no sítio da internet ficam com indicador 1,0;

b) os estados que não disponibilizam relatório de atividades na internet, mas o enviaram mediante solicitação, ficam com indicador 0,5;

c) os estados que não apresentaram relatórios ficam com indicador zero.

Dessa forma, a nota integral (1,0) foi atribuída aos estados que disponibilizam seu relatório de atividades no sítio da internet, metade da nota (0,5) foi atribuída aos estados que não disponibilizam relatório de atividades na internet, mas o enviaram mediante solicitação, e nota zero foi atribuída aos estados que não apresentaram relatório de atividades, conforme as Tabelas 1 e 2 abaixo, que apresentam a classificação dos estados conforme o Índice de Transparência:

 

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Tabela 1: Índice de transparência 2010 Tabela 2: Índice de Transparência 2011

Estado Índice de Transparência

2010   Estado Índice de Transparência

2011

CE 1   DF 1

MA 1   SE 1

SC 1   TO 1

SE 1   AC 0,5

AC 0,5   AL 0,5

AL 0,5   AM 0,5

AM 0,5   CE 0,5

DF 0,5   MS 0,5

ES 0,5   PA 0,5

GO 0,5   RJ 0,5

MS 0,5   SC 0,5

PB 0,5   SP 0,5

RJ 0,5   AP 0

SP 0,5   BA 0

AP 0   ES 0

BA 0   GO 0

MT 0   MA 0

MG 0   MT 0

PA 0   MG 0

PR 0   PB 0

PE 0   PR 0

PI 0   PE 0

RN 0   PI 0

RS 0   RN 0

RO 0   RS 0

RR 0   RO 0

TO 0   RR 0

O Índice de Transparência mostra uma situação negativa para a maioria dos estados

tanto em 2010 quanto em 2011. A média do Índice se manteve (ficou em 0,3), apesar de em 2010 menos da metade dos estados (48% ou 13 estados) ter obtido índice zero, ou seja, não disponibilizam nenhuma informação sobre as atividades realizadas, e esse número ter aumentado para mais da metade dos estados em 2011 (56% ou 15 estados). Além disso, para o ano de 2011 menos estados enviaram relatórios mediante solicitação (10 estados em 2010 e 9 em 2011).

Ressalte-se também a inconstância dos estados. Entre os que divulgaram relatório no site em 2010, apenas Sergipe manteve a prática em 2011, enquanto Ceará e Santa Catarina

 

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enviaram apenas mediante solicitação, e o Maranhão não disponibilizou. Isso parece indicar que a publicação do relatório no site não é prática incorporada pelos órgãos como atividade rotineira. A não apresentação do relatório, nem mediante solicitação, pode indicar situações igualmente graves: a não elaboração do relatório ou sua não publicação.

Esses números indicam baixo comprometimento dos órgãos com a prestação de contas perante a população. Apesar de os órgãos não serem obrigados por lei a elaborar esse relatório, ele é instrumento simples e fundamental para uma instituição que trabalha de forma organizada e planejada. Ademais, o princípio constitucional da publicidade implica transparência e prestação de contas por parte dos órgãos da administração pública. Como o próprio Diagnóstico do CONACI ressalta, “a internet e a forma como ela é usada sinalizam o compromisso do gestor público com esse princípio” (CONACI, 2009, 62), e no caso dos órgãos estaduais de controle interno, o Índice de Transparência mostra que o uso da internet pode ser ampliado como forma de prestação de contas à sociedade, a exemplo dos estados que divulgam seus relatórios de atividades.

4 - Índice de Desempenho das Atividades de Controle O Índice de Desempenho busca informar se os órgãos realizam as atividades típicas de

controle, e para levantar essas informações foram lidos e analisados integralmente os relatórios de atividades disponibilizados e enviados pelos órgãos. Para compor o índice, formulamos 5 questões e atribuímos pesos diferentes a cada uma delas. As questões permitem identificar se os órgãos realizam as atividades de: auditoria operacional, auditoria de contas, auditoria de gestão, planejamento da auditoria e acompanhamento de adoção das recomendações do órgão de controle interno pelas unidades auditadas.

Para analisar os relatórios, utilizamos as definições de auditoria que constam no Diagnóstico CONACI, pressupondo que os estados estão de acordo com essa definição na medida em que o CONACI é um órgão representativo dos órgãos estaduais e ao menos 25 estados participaram voluntariamente da pesquisa e sancionaram seu resultado final.

As duas primeiras questões visam identificar se o órgão realiza auditoria operacional (Q1), e auditoria de contas (Q2). A auditoria operacional constitui o acompanhamento e a avaliação tanto da conformidade da execução orçamentária, financeira e patrimonial da despesa e da receita quanto a da consistência dos mecanismos de controle interno adotados pelo Executivo (CONACI, 2009, 39). A auditoria de contas, por sua vez, é a verificação do resultado da gestão orçamentária, financeira e patrimonial sintetizada em relatórios de diversas naturezas (CONACI, 2009, 39). Essas atividades são as mais tradicionais na área de controle interno, e por isso atribuímos a elas valor elevado na composição do Índice: 30% para cada questão.

A terceira questão (Q3) visa identificar se os órgãos fazem auditoria de gestão, definida como o acompanhamento e avaliação da efetividade da gestão pública e dos programas governamentais (CONACI, 2009, 39). No Diagnóstico CONACI, dos 23 estados que explicitaram o tipo de auditoria que realizam, 87,5% informaram que fazem auditoria de gestão (CONACI, 2009, 40). Entretanto, como esta é uma atividade mais recentemente inserida no rol de atribuições do controle interno, atribuímos a esta questão um valor inferior na composição do Índice: 20%.

Na quarta questão (Q4) avalia-se outra dimensão muito importante das atividades de controle interno: o planejamento anual das auditorias, ou seja, se os estados definem os procedimentos a serem executados e o direcionamento dos trabalhos com a finalidade de concretizar os objetivos propostos pelo órgão e o cumprimento de sua missão institucional (CONACI, 2009, 36). Esta questão visa mostrar se o órgão planeja seu trabalho, ou seja, se

 

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pensa com antecedência suas atividades e as organiza e administra com autonomia, ou se só faz as auditorias de forma reativa às demandas externas. Conforme ressalta o Diagnóstico, a falta de planejamento das auditorias põe em risco o alcance dos objetivos, a adequada concretização dos trabalhos e a emissão de pareceres (CONACI, 2009, 36). Apesar de 83% dos 20 estados que responderam a esta parte do Diagnóstico CONACI afirmarem que realizam planejamento de auditoria, atribuímos a esta questão peso de 10% na composição do Índice de Desempenho.

Por fim, incluímos uma questão (Q5) sobre o grau de efetividade da atividade de controle, isto é, conforme a definição do Diagnóstico, se o órgão verifica a adoção, pelo auditado, e no prazo acordado, das medidas sugeridas durante ou após as auditorias (CONACI, 2009, 44). Essa questão é fundamental para saber se as atividades de controle interno e auditoria têm impacto sobre a administração pública, ou seja, se as secretarias e demais órgãos estaduais atendem as demandas do controle interno, ajustando suas condutas e procedimentos de acordo com as recomendações. Se a administração pública não atende as recomendações do controle interno, isso significa que essa atividade não gera nenhum impacto nem benefício para a gestão das políticas governamentais. O órgão de controle, portanto, deve ser responsável não apenas pela realização das auditorias, mas pela verificação da adoção das suas recomendações pelos órgãos auditados. Segundo o Diagnóstico CONACI, o “aperfeiçoamento e mesmo a criação de mecanismos que permitam controle e acompanhamento da implementação de recomendações encaminhadas para as entidades auditadas são necessárias, como forma de permitir avaliação dos resultados alcançados e sua efetividade” (CONACI, 2009, 70). Como apenas 12 estados afirmaram fazer essa verificação (CONACI, 2009, 44), atribuímos à Q5 o peso de 10% na composição do Índice de Desempenho.

As Tabelas 3 e 4 abaixo apresentam os resultados da coleta e análise dos dados sobre o Desempenho das Atividades de Controle Interno para os estados que apresentaram relatório, com o dado de cada um a cada Questão e o respectivo Índice para os anos de 2010 e 2011. Para facilitar a visualização, os estados que não enviaram relatório não são apresentados nas Tabelas.

 

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Tabela3: Respostas dos Estados por Questão e Índice de Desempenho das Atividades de Controle Interno em 2010

Estados Q1 (30%) Q2 (30%) Q3 (20%) Q4 (10%) Q5 (10%) Nota

AC 1 1 0,60

AL 1 1 0,60

AM 1 1 1 0,70

CE 1 1 1 1 0,90

DF 1 1 1 0,80

ES 1 1 1 1 0,80

GO 1 1 0,60

MA 1 1 1 0,70

MS 1 1 1 0,70

PB 1 1 1 1 0,90

RJ 1 0,30

SC 1 1 0,40

SE 1 1 1 0,80

SP 1 1 1 1 1 1,00

Total de respostas positivas

14 12 5 8 2

porcentual 100,0% 85,7% 35,7% 57,1% 14,3%

Tabela 4: Respostas dos Estados por Questão e Índice de Desempenho das Atividades de Controle Interno em 2011

Estados Q1 (30%) Q2 (30%) Q3 (20%) Q4 (10%) Q5 (10%) Nota

AC 1 1 0,6 AL 1 1 0,6 AM 1 1 1 0,7 CE 1 1   0,6 DF 1 1 1 1 0,9 MS 1 1 0,6 PA 1 1 0,6 RJ 1 1 1 1 0,8 SC 1 1 1 0,7 SE 1 1    1  0,7 SP 1 1 1 1 0,9 TO   0 Total de respostas positivas

11 11 2 6 1  

porcentual 92,00% 92,00% 17,00% 50,00% 8,00%  

A Tabela 3, com os dados do ano de 2010, mostra que todos os estados para os quais

há relatório disponível fizeram auditoria operacional (Q1) e que 85,7% fizeram auditoria de

 

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contas (Q2). Este resultado é bom, pois apenas dois estados não fizeram auditoria de contas (Rio de Janeiro e Santa Catarina).

Nesse mesmo ano, apenas 35,7% dos estados realizaram auditoria de gestão, um número muito baixo que indica que poucos estados se preocupam em analisar a efetividade da gestão pública e dos programas de governo. Fizeram auditoria de gestão apenas Ceará, Distrito Federal, Paraíba, Sergipe e São Paulo.

A Tabela 3 também aponta que a maioria dos órgãos (57,1%) fez planejamento da auditoria em 2010, o que é, por um lado, positivo, mas ainda insuficiente, considerando a importância dessa atividade.

Um resultado muito negativo é que apenas 2 estados (14,3%) acompanharam a adoção de suas recomendações: Espírito Santo e São Paulo. Note-se que não havia necessidade de o relatório informar a existência de um sistema estruturado de acompanhamento das recomendações, mas apenas de indicar algum tipo de verificação sobre a adoção pelos órgãos auditados das recomendações do controle interno.

A última coluna da Tabela 3 apresenta a Nota de cada estado no Índice de 2010, a partir da soma ponderada da nota de cada questão. Percebe-se que em 2010 apenas um estado (São Paulo) foi capaz de atingir a pontuação máxima (que é 1). Dois estados ficaram com pontuação 0,9 (Ceará e Paraíba), e ambos realizaram todas as atividades de auditoria e planejamento, e apenas não fizeram o acompanhamento das recomendações. Outros dois estados (Espírito Santo e Sergipe) e o Distrito Federal ficaram com pontuação 0,8, sendo que Distrito Federal e Sergipe realizaram todas as atividades de auditoria (e não fizeram planejamento da auditoria nem acompanhamento das recomendações) e Espírito Santo realizou todas as atividades exceto a de auditoria de gestão.

A Tabela 4 com os dados de 2011 mostra que 11 dos 12 estados fizeram auditoria operacional (Q1) e auditoria de contas (Q2). A exceção é o estado do Tocantins, que, pelo que foi possível identificar no relatório, atribui a Núcleos localizados nos órgãos da administração as atividades de auditoria (porém não apresenta relato sobre as atividades deles).

Em relação à auditoria de gestão, em 2011 apenas 17% dos estados a realizaram, porcentual muito baixo que reforça o diagnóstico de que os estados não se preocupam em analisar a efetividade da gestão pública e dos programas de governo.

A Tabela 4 também aponta que metade dos órgãos (50%) fez planejamento da auditoria em 2011, o que representa um percentual semelhante ao de 2010 (57,1%), mas ainda insuficiente, considerando a importância dessa atividade. Neste quesito, destaque positivo para Distrito Federal, Rio de Janeiro e Sergipe, que passaram a fazê-la em 2011, e negativo para Ceará e Mato Grosso do Sul, que deixaram de fazer planejamento de auditoria, e também para Tocantins, que por ter uma estrutura descentralizada teria até mais necessidade de planejar as atividades, com forma de manter os Núcleos das secretarias mais articulados com a visão e proposta da Controladoria.

Outro resultado muito negativo em 2011 e pior que em 2010 é que apenas 1 estado (8%) acompanhou a adoção de suas recomendações: Rio de Janeiro, que se destaca ainda por ter passado a realizar essa atividade em 2011. Em 2010 haviam sido 2 estados (RJ e SP), com destaque negativo para SP por deixar de fazê-la.

Analisando-se a nota de cada estado no Índice, percebe-se que em 2011 nenhum estado alcançou a nota máxima, enquanto em 2010 ao menos um estado a havia alcançado e não repetiu o resultado (São Paulo). Dois estados ficaram com pontuação 0,9 em 2011 (Distrito Federal e São Paulo), sendo que para o DF isso representou uma melhora em relação à nota de 2010 e para SP, uma piora. Apenas um estado alcançou a nota 0,8 em 2011 (Rio de Janeiro), o que significou uma melhora substantiva para esse estado em relação a 2010.

 

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Dentre os dez estados com relatório para ambos os anos, houve três (AC, AL e AM) que realizaram apenas as mesmas atividades e portanto permaneceram com a mesma nota, o que significa que nestes quesitos não avançaram nem pioraram; e houve quatro estados que pioraram sua nota (CE, MS, SE e SP) e apenas três estados que melhoraram sua nota (DF, RJ, SC).

Finalmente, considerados todos os estados, a comparação dos Índices de 2010 e 2011 mostra que média no Índice de Desempenho das Atividades caiu:

Em 2010 ela foi de 0,7 entre os respondentes e 0,4 entre todos os estados Em 2011 ela foi de 0,6 entre os respondentes e 0,3 entre todos os estados

Tabela 5: Índice de Desempenho de todos os estados

Estado Índice de

Desempenho em 2010

Índice de Desempenho

em 2011

AC 0,6 0,6 AL 0,6 0,6 AP 0 0 AM 0,7 0,7 BA 0 0 CE 0,9 0,6 DF 0,8 0,9 ES 0,8 0 GO 0,6 0 MA 0,7 0 MT 0 0 MS 0,7 0,6 MG 0 0 PA 0 0,6 PB 0,9 0 PR 0 0 PE 0 0 PI 0 0 RJ 0,3 0,8 RN 0 0 RS 0 0 RO 0 0 RR 0 0 SC 0,4 0,7 SP 1 0,9 SE 0,8 0,7

TO 0 0

média dos estados com relatório

0,7 0,6

média de todos os estados

0,4 0,3

 

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A compreensão sobre as causas desses movimentos (melhora e piora da nota individual dos estados e da média geral) não é possível por meio do índice, pois depende de análises mais profundas sobre a situação político-administrativa de cada estado e de cada órgão, o que não estava no escopo desta pesquisa. Vejamos, a seguir, os resultados para o Índice de Qualidade.

5 - Índice de Qualidade do Controle Interno Os Índices de Qualidade do Controle Interno de 2010 e de 2011 resultam da soma

simples do valor dos Índices de Transparência e de Desempenho das Atividades, acima apresentados.

A Tabela 6 abaixo mostra que em 2010, nenhum estado foi capaz de atingir a pontuação máxima (que seria 2), ou seja, ter ao mesmo tempo o máximo Índice de Transparência e o máximo Índice de Desempenho. As médias dos Índices foram:

a média do Índice de Transparência foi 0,6 entre os respondentes e 0,3 entre todos os estados,

a média do Índice de Desempenho foi 0,7 entre os respondentes e 0,4 entre todos os estados, e

a média do Índice de Qualidade foi 1,3 entre os respondentes e 0,7 entre todos os estados.

Em 2011, novamente nenhum estado foi capaz de atingir a pontuação máxima (que

seria 2). As médias dos Índices foram: a média do Índice de Transparência foi 0,6 entre os respondentes e 0,3 entre

todos os estados,

a média do Índice de Desempenho foi 0,6 entre os respondentes e 0,3 entre todos os estados, e

a média do Índice de Qualidade foi 1,3 entre os respondentes e 0,6 entre todos os estados.

 

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Tabela 6: Índice de Qualidade do Controle Interno de 2010 e de 2011

Estado Índice de Qualidade de 2010 Índice de Qualidade de 2011

AC 1,1 1,1 AL 1,1 1,1 AP 0 0 AM 1,2 1,2 BA 0 0 CE 1,9 1,1 DF 1,3 1,9 ES 1,3 0 GO 1,1 0 MA 1,7 0 MT 0 0 MS 1,2 1,1 MG 0 0 PA 0 1,1 PB 1,4 0 PR 0 0 PE 0 0 PI 0 0 RJ 0,8 1,3 RN 0 0 RS 0 0 RO 0 0 RR 0 0 SC 1,4 1,2 SP 1,5 1,4 SE 1,8 1,7

TO 0 1 média dos estados com relatório 1,3 1,3 média de todos os estados 0,7 0,6

Desconsiderando-se a diferença sobre quais estados apresentaram relatórios em 2010 e

em 2011, a comparação entre os dois anos mostra que a média do Índice de Transparência permaneceu constante, apesar de uma queda no número de estados que apresentaram relatórios (de 14 em 2010 para 12 em 2011). A média do Índice de Desempenho diminuiu muito pouco, pois os estados melhoraram em alguns quesitos e pioraram em outros, e a média do Índice de Qualidade permaneceu constante.

 

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6 - Conclusões

A principal conclusão é de que o quadro geral atual é negativo, apesar dos avanços. Os avanços se referem, em primeiro lugar, à própria criação dos órgãos de controle

interno, pois hoje todos os estados têm algum órgão que desempenha essa atividade, sendo que a maioria deles ocupa posição institucional privilegiada, pois subordinam-se diretamente ao governador, e uma minoria está alocada dentro de alguma secretaria.

Devido às limitações já apresentadas sobre o método de coleta dos dados, não foi possível analisar questões fundamentais sobre o desenvolvimento desses órgãos, como a autonomia institucional e a existência de carreira própria para os servidores, das quais dependem a qualidade e a continuidade da atividade de controle interno. Estas são algumas das questões fundamentais a serem analisadas em estudos mais aprofundados.

Outro avanço, este relativo à questão da transparência, se refere à presença dos órgãos em sites próprios ou do governo (24 ou 89%). Essa situação é melhor que a de 2009, em que 19 estados tinham site próprio ou estavam contemplados no portal do seu Estado (CONACI, 2009, 64).

Entretanto, apesar disso o quadro atual é negativo, pois: o Índice de Transparência de 2011 informa que apenas 56% dos estados

disponibilizam relatório de atividades na internet ou os enviaram mediante solicitação;

a média do Índice de Desempenho das Atividades de Controle Interno de 2011 foi inferior ao de 2010, caindo de 0,7 para 0,6 (em uma escala de zero a 1);

o Índice de Qualidade do Controle Interno informa que a média entre os estados que apresentaram relatório permaneceu constante em 1,3 (em uma escala de zero a 2), mas nenhum órgão alcançou a nota máxima em 2010 nem em 2011.

Esses índices indicam que os estados continuam com grave déficit na capacidade de

manter registros públicos sobre as atividades de seus órgãos e de construir sua memória administrativa de forma consistente, conforme apontado pelo Diagnóstico PNAGE em 2004. A manutenção de registros e da memória administrativa, através, por exemplo, de relatórios de atividades, são importantes não apenas para a produção de estudos acadêmicos sobre a atuação estatal, mas para o próprio Estado, uma vez que informação de qualidade é um dos principais insumos de boas decisões administrativas. Sem sistemas de informação e sem a consolidação de informações consistentes sobre a atuação do Estado não é possível a análise de sua evolução nem a avaliação de seus resultados.

Esperamos, portanto, que estes Índices promovam a produção de informações e análises sobre a atuação dos órgãos públicos, bem como estimulem os órgãos de controle interno a produzir e disponibilizar informações sobre suas atividades, prestando contas de sua atuação e promovendo o diálogo com a sociedade e, dessa forma, incrementando a democracia.

 

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Referências bibliográficas:

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situação das administrações públicas estaduais. Revista Brasileira de Administração Pública (RAP), Rio de Janeiro v. 39, n. 2, 401-420.

ABRUCIO, Fernando L. (2004). Reforma do Estado no federalismo brasileiro e a articulação entre o governo federal e os estados: o caso do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados. IV Congresso Internacional Del CLAD sobre La Reforma Del Estado y de La Administración Publica. Madrid, Espanha.

ABRUCIO, F. L. e GAETANI, F (2006). Avanços e perspectivas da gestão pública nos estados: agenda, aprendizado e coalizão. In: CONSAD, Avanços e perspectivas da gestão pública nos estados, Brasília: Consad.

CONACI (2009). Diagnóstico da Organização e do Funcionamento dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal. Brasília.

JANNUZZI, Paulo de Martino (2005). Indicadores para diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil Revista do Serviço Público. Brasília 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005.

LOUREIRO, M. R., ABRUCIO, F., OLIVIERI, Cecília, TEIXEIRA, Marco Antonio Carvalho (2012). Do controle interno ao controle social: a múltipla atuação da CGU na democracia brasileira. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v.17, p.pdf.

OLIVIERI, Cecília (2011). Combate à corrupção e controle interno. Cadernos ADENAUER (São Paulo), v.XII, p.99 - 110.

__________ (2010). A lógica política do controle interno – o monitoramento das políticas públicas no presidencialismo brasileiro. São Paulo, Ed Annablume.

PNAGE (2004). Diagnóstico Geral das Administrações Púbicas Estaduais – Etapa 1 – Roteiro de Informações Básicas. Brasília, Ministério do Planejamento.

SPECK, Bruno; FERREIRA, Valeriano M. (2012) (coord.). Sistemas de Integridade nos Estados Brasileiros. São Paulo: Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social.

                                                            

i Realizado em 2004 no âmbito do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento

dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e

co-executado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, teve o objetivo de, a partir do diagnóstico

das administrações estaduais, capacitar os estados para requererem financiamento do BID para projetos de

modernização da gestão e do planejamento públicos. A primeira fase do Programa, dedicada ao diagnóstico,

analisou 10 variáveis: dimensão do estado, estrutura administrativa, recursos humanos, sistema de planejamento,

tecnologias de gestão, normatização e controle, gestão e políticas públicas, sistemas de informação, prestação de

serviços públicos ao cidadão e redes de governança.

 

ii Realizado em 2009 pelo Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (CONACI), esse Diagnóstico apresenta informações recentes e importantes sobre a atuação e o acesso pela internet aos órgãos (CONACI, 2009). Participaram da pesquisa 25 estados, e as informações foram coletadas através de questionários preenchidos eletronicamente (via internet, no site do CONACI) pelos próprios órgãos e através de visitas técnicas da equipe de pesquisa aos órgãos de dez desses estados.