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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Quito, Ecuador, 11 14 nov. 2014

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Controle interno nos estados brasileiros: evoluo, transparncia e desempenho

Cecilia Olivieri

Bruno Massayuki Nakano

1 - Introduo

Recentes estudos sobre a Controladoria Geral da Unio (CGU), que o rgo responsvel pelo controle

interno do governo federal brasileiro, tm indicado o potencial dessas atividades para a promoo da

qualidade e transparncia da gesto pblica federal (Olivieri, 2011; Olivieri, 2010; Loureiro et alli,

2012). Sendo um pas com estrutura federativa, em que a atual Constituio determinou, h 25 anos, a

descentralizao das polticas pblicas para os nveis estaduais e municipais, torna-se extremamente

relevante a preocupao com a qualidade da gesto no nvel sub nacional. A gesto estadual se

caracteriza tradicionalmente por fragilidade (em relao s estruturas federais), decorrente da ausncia

de processos modernizantes at os anos 1990 e a persistncia de prticas clientelistas (Abrucio, 2005).

As funes administrativas exercidas pelo controle interno tm impacto na democratizao das relaes

entre sociedade e Estado, especialmente na questo da prestao de contas e responsabilizao dos

governantes. A essas funes administrativas do controle interno, somam-se, portanto, atividades

relacionadas democratizao e responsabilizao da gesto pblica, na medida em que o controle

interno um dos responsveis por garantir a prestao de contas dos gestores populao e a

atribuio de responsabilidade pelos atos eventualmente ilegais ou ineficientes (Olivieri, 2010;

Loureiro et alli 2012).

Geralmente os rgos de controle interno estaduais compartilham as caractersticas da gesto estadual,

apesar de suas especificidades em relao aos demais rgos governamentais. Indito e recente

diagnstico sobre a administrao pblica estadual brasileira revelou a grande necessidade de

melhorias na capacidade de gesto dos estados em todas as reas, e os rgos de controle interno no

constituram exceo ao diagnstico de fragilidades institucionais e necessidade de modernizao

(Abrucio,Gaetani, 2006).

Diferentemente, entretanto, dos rgos responsveis pela gesto das polticas pblicas, os rgos de

controle ocupam papel privilegiado como instituies capazes de reforar a busca por regularidade e

qualidade na gesto, bem como na promoo de valores democrticos como transparncia,

responsabilizao e controle social. A reforma dos rgos de controle interno tem relevncia, portanto,

no apenas pelos impactos que pode gerar na sua rea de atuao, mas tambm sobre os processos de

modernizao e promoo da qualidade da gesto do Estado.

Nos ltimos dez anos os estados tm sido objeto de iniciativas do governo federal em prol da

modernizao da gesto pblica e do controle externo, atravs, respectivamente, do PNAGE -

Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e

do Distrito Federal, e do PROMOEX - Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos

Estados, Distrito Federal e Municpios. Como resultado desse processo, espera-seque os rgos de

controle tenham sido duplamente beneficiados e/ou exigidos: tanto por meio da modernizao dos

tribunais de contas promovida pelo PROMOEX, uma vez que a Constituio Federal impe ao controle

interno atividades auxiliares aos tribunais e estes podem ter aumentado suas demandas aos rgos de

controle interno, quanto devido s reformas administrativas promovidas por todos os estados em

decorrncia do PNAGE.


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Alm do PNAGE e do PROMOEX, outros dois fatores podem estar influenciando a atuao dos rgos

de controle interno estaduais. O primeiro o desenvolvimento recente da CGU (Controladoria Geral da

Unio) - desde 2003 ela integrou e fortaleceu, no mbito do governo federal, as atividades de controle

interno, ouvidoria, corregedoria e combate corrupo e promoo da transparncia, e ela parece estar

servindo como modelo aos rgos de controle interno estaduais nos seus processos de reestruturao,

atuao semelhana da CGU.

O segundo fator a fundao, em 2007, do Conselho Nacional de Controle Interno (CONACI), que o

frum dos dirigentes dos rgos de controle interno e que tem promovido a cooperao interestadual e

a articulao setorial, por meio da realizao de seminrios, reunies tcnicas e elaborao de

diagnsticos sobre a situao do controle estadual no Brasil. A influncia do modelo de atuao da

CGU sobre os estados fica evidente pelo fato de o CONACI ter proposto uma emenda Constituio

que visa tornar obrigatrias as atividades de auditoria, controladoria, ouvidoria e correio para todos

os rgos de controle interno (proposta de emenda constitucional nmero 45/2009).

Nesse contexto, este trabalho analisa a evoluo institucional, o nvel de transparncia das aes e o

nvel de desempenho na realizao das funes primordiais dos rgos de controle interno estaduais.

Parte dos dados aqui apresentados j foi objeto de anlise em Olivieri (2013), e neste artigo

apresentamos os dados mais recentes, relativos ao ano de 2012, e avanamos na anlise da evoluo

institucional dos rgos.

A evoluo dos rgos estaduais de controle interno tem sido marcada por lentido e pela

heterogeneidade entre os estados. Aps a promulgao da Constituio de 1988 houve um esforo lento

e desigual de criao de rgos de controle interno nos muitos estados que no tinham organizaes

desse tipo. Mais recentemente, nos ltimos dez anos, h um ntido movimento de mudanas no sentido

controle interno para abarcar atividades de ouvidoria, correio e controladoria. Esta ltima rea de

atuao compreende preveno corrupo e promoo da transparncia, e tem sido a rea responsvel

por dar CGU a grande visibilidade e imagem positiva que ela adquiriu nos ltimos dez anos, graas

fiscalizao da gesto dos municpios, s aes conjuntas com a Polcia Federal na investigao de

crimes contra o patrimnio pblico e s iniciativas na promoo da transparncia (criao do Portal da

Transparncia e aprovao da Lei de Acesso Informao).

Entretanto, observam-se nos estados mudanas legais e organizacionais, traduzidas na mudana do

n

poucas mudanas concretas na forma de atuao dos rgos, que continuam restritas ao antigo padro

de anlise da legalidade, sem efetivamente passar a atuar na anlise qualitativa da gesto pblica nem a

consistentemente atuar na controladoria, conforme demonstram os resultados no muito bons nos

ndices de Transparncia e de Desempenho.

A anlise do nvel de transparncia e de desempenho dos rgos objetiva construir um instrumento de

anlise da atuao dos rgos objetivo e relativamente simples de ser compreendido, replicado e

continuado ao longo do tempo, com vistas a construir no apenas um diagnstico, mas uma srie

histrica sobre a evoluo do desempenho dos rgos. Originalmente elaborada para compor o

Relatrio ETHOS sobre Sistemas de Integridade nos Estados Brasileiros, realizado em 2011 com dados

sobre a atuao dos rgos em 2010, foi atualizado para esta publicao com dados coletados em 2011,

2012 e 2013.


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O ndice de Transparncia mede a disponibilidade de informaes sobre a atuao do rgo,

especificamente a disponibilidade do relatrio de atividades, que apresenta as aes desenvolvidas em

determinado perodo (geralmente um ano). E o ndice de Desempenho das Atividades de Controle

Interno, por sua vez, identifica, a partir da anlise do contedo dos relatrios de atividades, se eles

realizam as atividades de auditoria.

A anlise demonstra que, apesar dos avanos, a atividade de controle interno ainda fraca e incipiente

nos estados brasileiros. A maioria deles tem baixa capacidade de realizar a atividade administrativa

essencial de avaliar minimamente a regularidade e a eficincia da gesto, bem como baixa capacidade

de contribuir positivamente para o processo de modernizao da gesto pblica. A continuidade e o

aprofundamento dos avanos alcanados at agora so fundamentais para realizar seus objetivos.

2 - Evoluo institucional

A principal base para se avaliarem os avanos e/ou retrocessos do controle interno estadual e para a

construo dos indicadores de transparncia e desempenho so os trabalhos de diagnstico realizados

sobre a gesto estadual e sobre os rgos de controle: Diagnstico PNAGE e Diagnsticos CONACI. O

Diagnstico PNAGE foi realizado em 2004 no mbito do Programa Nacional de Apoio Modernizao

da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), financiado pelo Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) e co-executado pelo Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto. O Diagnstico foi o primeiro passo de um projeto de capacitao dos estados para

requererem financiamento do BID para projetos de modernizao da gesto e do planejamento

pblicos. A primeira fase do Programa, dedicada ao Diagnstico, foi realizada em entre 2003 e 2004 e

analisou 10 variveis: dimenso do estado, estrutura administrativa, recursos humanos, sistema de

planejamento, tecnologias de gesto, normatizao e controle, gesto e polticas pblicas, sistemas de

informao, prestao de servios pblicos ao cidado e redes de governana.

O Diagnstico do PNAGE apontou que apenas 16 estados tinham rgo especfico de controle interno

em 2003, o que indicava um grande atraso em relao exigncia constitucional estabelecida em 1988

de realizao de atividades de controle interno em todas as esferas (PNAGE, 2004). Desde 2011 todos

os estados passaram a ter rgos dedicados a essa atividade. Em 2013, a maioria deles tem

denominao de controladoria ou auditoria, e est situada no primeiro escalo de governo, conforme

levantamento dos autores:

13 rgos denominados Controladoria Geral de Estado, todos com status de secretaria ou subordinadas diretamente ao governador (AC, AL, AM, GO, MA, MG, PB, PI, RN, RO, RR, SE, TO),

6 rgos denominados Auditoria Geral do Estado, sendo 4 subordinados a alguma secretaria, geralmente a da Fazenda (BA, MS, PA, RJ) e 2 subordinados diretamente ao governador (AP e MT),

8 estados tm denominaes semelhantes, das quais: o 5 tm nvel de secretaria: Secretaria da Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado (CE), Secretaria de Estado de Transparncia e Controle (DF), Secretaria de Estado de Controle e

Transparncia (ES), Secretaria da Controladoria Geral do Estado (PE), Secretaria de Controle Interno

(PR),

o 3 esto subordinadas secretaria da Fazenda: Contadoria e Auditoria Geral do Estado (RS), Diretoria de Auditoria Geral (SC), Departamento de Controle e Avaliao (SP).

Ou seja, dos 27 rgos, atualmente 20 tm status de secretaria ou esto vinculados diretamente ao

governador ou governadoria, e os demais esto em escalo inferior, subordinados a secretarias,

geralmente as de Fazenda.


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Em 2009 o CONACI realizou dois diagnsticos, um que apresenta informaes importantes sobre a

atuao dos rgos (CONACI, 2009a) e outro com informaes sobre o perfil de recursos humanos

(CONACI, 2009b). Participaram dessas pesquisas 25 estados (Amazonas e Paran no responderam), e

as informaes foram coletadas atravs de questionrios preenchidos eletronicamente pelos prprios

rgos (via internet, no stio do CONACI) e atravs de visitas tcnicas da equipe de pesquisa a rgos

de dez desses estados. A parte dos questionrios relativa aos recursos humanos foi respondida por 23

estados (no responderam, alm de Amazonas e Paran, os estados de Mato Grosso do Sul e Rio

Grande do Norte).

O relatrio CONACI sobre a atuao dos rgos destaca que a maioria deles tinha atuao restrita

rea de auditoria e controle, e que havia preocupao crescente dos rgos em atuar na preveno e

combate corrupo. Destaques negativos so o muito baixo nmero de estados que acompanham a

implementao de suas recomendaes pelas entidades autuadas, reduzindo, portanto, a possibilidade

de avaliao dos resultados e a prpria efetividade da atuao de controle, e o fato de alguns rgos

ainda no realizarem planejamento prvio das auditorias e de muitos no fazerem planejamento

estratgico (CONACI, 2009a).

Como veremos adiante em mais detalhes, na seo sobre o ndice de Desempenho, que mede o grau de

realizao de atividades tpicas de auditoria e controle em uma escala de 0 a 1 entre os anos 2010 e

2012, muito poucos estados ficaram com nota igual ou acima de 0,8 (9 estados alcanaram essa nota

em pelo menos um dos anos avaliados, sendo 6 estados em 2010, apenas 3 em 2011 e novamente 6 em

2012). Nota-se, portanto, ndices muito baixos de realizao das atividades tpicas dos rgos. Tambm

de se destacar a enorme inconstncia no desempenho dos estados ao longo dos anos, uma vez que

apenas 2 estados esto entre os que obtiveram nota igual ou acima de 0,8 nesses trs anos (DF e SP), e

apenas outros 2 estados tiveram essa nota em dois desses anos (CE e ES).

Em relao s atividades de transparncia, como tambm veremos em detalhe na prxima seo, o

ndice de Transparncia, que tambm tem escala entre 0 e 1, mostra que tiveram nota 1 apenas 4

estados em 2010, 3 em 2011, e 11 em 2012. Esse aumento em 2012 no pode ser visto como totalmente

positivo, uma vez que esse foi o ano de incio de vigncia da Lei de Acesso Informao, e mesmo

assim menos da metade dos rgos disponibilizava seu relatrio de atividades no stio da internet. Alm

disso, esses dados reforam a inconstncia da atuao dos estados, j que nenhum estado manteve a

nota 1 nos trs anos, e apenas 2 estados mantiveram essa nota em dois desses anos (DF e CE).

Em relao ao perfil dos recursos humanos, o relatrio do CONACI destaca a grande dificuldade dos

rgos para produzirem as informaes requeridas, indicando a fragilidade da organizao dos

departamentos de recursos humanos dos rgos, os quais, em boa parte, realizam apenas tarefas

burocrticas, como controle de freqncia, e, portanto, no formulam nem implementam poltica de

recursos humanos, caracterizadas por aes de contratao, avaliao de desempenho, desenvolvimento

profissional, etc. O crescimento do quantitativo de pessoal nos ltimos anos e o baixo percentual de

profissionais com idade acima de 50 anos indica provavelmente a constituio de equipes nos rgos,

mas, por outro lado, ainda muito frgil a estruturao de carreira especfica na rea de auditoria e

controle, j que apenas 10 estados tm plano formal de cargos e carreiras (BA, CE, DF, ES, MA, MG,

MT, PE, PI, SC), dos quais apenas 7 tm oramento especfico para aes de recursos humanos

(CONACI, 2009b). Ou seja, a fragilidade da gesto de pessoal e o baixo nmero de estados que tm

carreira estruturada na rea de controle so fortes indicativos da incipiente estruturao e capacidade

dos rgos.


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Os elementos analisados nesses diagnsticos (status institucional, grau de autonomia organizacional,

atuao institucional, organizao da gesto de pessoal), que em boa parte foram atualizados na atual

pesquisa, juntamente com a anlise dos dados produzidos originalmente (ndices de Transparncia e de

Desempenho), indicam que nenhum desses elementos est diretamente associado com o desempenho

dos rgos. Ou seja, nem todos os rgos que tm alto status institucional tm alto ndice de

Desempenho, e alguns estados que tm alto Desempenho no tm tanta autonomia organizacional nem

organizao da gesto de pessoal quanto vrios outros. Alm disso, h muito grande variao no

desempenho dos rgos ao longo dos anos, demonstrando uma inconstncia elevada, que indica

fragilidade institucional.

3 - Os ndices de Transparncia e Desempenho dos rgos de Controle Interno

O objetivo de produzir indicadores sobre questes relativas tanto ao mbito administrativo (a

consecuo de atividades primordiais de controle e auditoria) quanto ao mbito poltico (prestao de

contas populao) foi medir, de forma simples e objetiva, o grau de realizao das principais

atividades de auditoria e o grau de transparncia dos rgos. ndices de qualidade e desempenho como

esses so valiosos instrumentos para aprofundar o conhecimento sobre a administrao pblica e para

promover sua avaliao e aperfeioamento (Jannuzzi, 2005).

importante ressaltar, entretanto, que concluses sobre o grau de transparncia e o nvel de

desempenho da atuao dos rgos estaduais de controle interno com base nos valores dos ndices

devem ser feitas levando em considerao as especificaes e limitaes que balizaram a sua

construo. Como qualquer ndice, eles apreendem uma parcela bem delimitada e definida da realidade,

deixando de lado complexidades relativas s especificidades institucionais de cada rgo e evoluo

poltico-administrativa de cada estado. Anlises profundas sobre a evoluo histrica e institucional de

cada rgo de controle interno e das condicionantes polticas e administrativas de sua atuao no

foram objeto desta pesquisa, e nosso intuito foi construir dados relativamente simples, que possam ser

replicados ou continuados (dando origem a uma sria histrica), a partir de informaes facilmente

acessveis pela internet e relativamente resumidas, como as prestadas atravs dos relatrios de

atividades.

Os relatrios de atividades foram escolhidos como principal fonte para construo dos ndices de

transparncia e desempenho devido ausncia, nas pesquisas feitas at agora sobre as administraes

pblicas estaduais, de dados pblicos sobre a atuao de cada estado individualmente - tanto a pesquisa

PNAGE quanto as do CONACI apresentam boa parte dos dados consolidados, sem permitir a

identificao da situao de cada estado em todos os quesitos - e o fato de nenhuma dessas pesquisas

anteriores deixar claro se os rgos efetivamente realizam as atividades de auditoria e controle, ou se

essas so as reas definidas em seus respectivos instrumentos legais como as atividades sob sua

competncia.

O Diagnstico do CONACI sobre a atuao dos rgos no deixa explicita se os rgos de fato

realizam essas atividades ou se essas so as atividades que esto legalmente a cargo dos rgos, mas

que eles no esto necessariamente cumprindo na sua integridade. Esta dvida pertinente, a nosso ver,

uma vez que 100% dos estados informaram que realizam atividades de auditoria, mas nenhum dos tipos

de auditoria definidos pelo CONACI realizado por todos os estados. Dos 23 estados que explicitaram

o tipo de auditoria que fazem, informou-se que:

87,5% fazem auditoria de gesto,

83,3% auditoria operacional,


6

70,8% auditoria de contas e

16,6% auditoria de sistemas (CONACI, 2009a, 40).

A questo que fica porque, se todos os estados participantes da pesquisa afirmam realizar atividades

de auditoria, nem todos afirmam realizar atividades tpicas de auditoria, como auditoria operacional e

auditoria de contas.

Esta pergunta no ser respondida nesta pesquisa, pois isto demandaria estudos aprofundados sobre

cada estado. A partir dos relatrios de atividades, entretanto, podemos identificar quais atividades cada

rgo realiza. No nosso ponto de vista, os relatrios de atividades constituem o melhor instrumento

para identificar quais atividades so realizadas por cada rgo e, a partir disso, analisar seu grau de

desempenho.

As vantagens de aferir a atuao dos rgos de controle a partir da anlise de relatrios de atividade

so: a) possibilitar a reproduo desta pesquisa por qualquer pessoa que tenha acesso internet; b)

possibilitar a continuidade da construo destes ndices ao longo do tempo, como uma forma de

acompanhamento da evoluo do desempenho dos rgos de controle; e c) estimular os rgos a

divulgar seus relatrios de atividades.

A desvantagem de utilizar o relatrio de atividades que os rgos no so obrigados por lei a realiz-

lo nesse formato, o que talvez seja um dos fatores a explicar o fato de muitos estados no apresentarem

esse tipo de relatrio. Do nosso ponto de vista, entretanto, no exorbitante esperar que uma

organizao minimamente estruturada e preocupada com o prprio desempenho elabore um relatrio

anual de suas atividades, de seus principais resultados em face das metas, e de seus desafios e

objetivos, especialmente tendo em vista o artigo 7, inciso VII, alnea a, da Lei de Acesso Informao

implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades

pblicas, bem como metas e indicadores propostos. Ou seja, entendemos que essa alnea da lei impe

a produo e divulgao de informaes tpicas de um relatrio de atividades de uma organizao.

Alm disso, no caso dos rgos de controle, cujo compromisso fundamental com a verificao da

legalidade e a promoo da transparncia e responsabilidade da administrao pblica, altamente

desejvel que essa organizao demonstre esse compromisso exercendo suas prprias atividades de

forma proba, transparente e responsvel, ou seja, elaborando uma prestao de contas na forma de

relatrio de atividades.

A administrao pblica brasileira, em geral, e seus rgos, em particular, no mantm registros

pblicos sobre as polticas pblicas nem constroem sua memria administrativa de forma consistente

(PNAGE, 2004). A manuteno de bancos de dados, a elaborao de relatrios e a elaborao de

informaes cumulativas sobre a atuao dos rgos so importantes para a anlise de sua evoluo e

para a avaliao de seus resultados e, assim, para seu aprimoramento.

A Lei de Acesso Informao brasileira foi aprovada para definir com clareza que, no marco legal

nacional, a publicidade de informaes a regra e o segredo, exceo, e define explicitamente a

promoo de campanha de abrangncia nacional de fomento

cultura da transparncia na administrao pblica e conscientizao do direito fundamental de acesso

informao. Entretanto, anlises internacionais tm apontado que um reflexo das leis de acesso a

informao, adotadas j h quase duas dcadas em vrios pases europeus, a reduo do nvel e da

amplitude do registro de informaes sobre atos administrativos, como reao da burocracia


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obrigatoriedade de transparncia (Hood,Heald, 2006). No Brasil, ainda precisamos de mais anlises

para avaliar o efeito da Lei de Acesso sobre a disponibilidade de informaes e sobre a cultura de

transparncia, pois parece que na experincia internacional foram frustradas as expectativas de que esse

tipo de legislao promoveria, por si s, mais abertura e disponibilidade das informaes

governamentais (idem).

Esta pesquisa foi realizada atravs da busca das informaes institucionais e do relatrio nos stios da

internet dos estados e dos rgos de controle interno. No caso de o relatrio no estar disponvel no

stio do estado ou do rgo, foram feitos contatos via email e via telefone para solicit-lo. Os relatrios

referentes a cada ano foram pesquisados entre abril e maio dos anos seguintes.

Foi possvel ter acesso a relatrios de 14 estados sobre a atuao dos rgos em 2010, de 12 estados em

2011 e de 16 estados em 2012. Nem todos os estados que apresentaram relatrio para um ano o fizeram

nos demais, portanto a comparabilidade entre os ndices de cada ano fica, em parte, comprometida,

conforme ser explicitado na apresentao de cada ndice. Vejamos, a seguir, como cada ndice foi

elaborado e a apresentao da anlise para cada fator pesquisado.

3.1 - ndice de Transparncia Atravs do ndice de Transparncia busca-se aferir se o rgo d publicidade aos resultados de sua

atuao atravs da disponibilizao do relatrio de atividades. O ndice foi construdo com base na

disponibilizao no stio do rgo ou do governo do relatrio de atividades ou do seu envio mediante

solicitao. Portanto, alguns estados podem ter elaborado relatrios no perodo pesquisado, mas no os

tornaram disponveis em stios ou, quando solicitados, no responderam e/ou no enviaram os

relatrios para a equipe de pesquisa.

Em pesquisa na internet realizada em abril de 2013, verificamos que 26 ou 96% dos estados tinham

stio prprio ou estavam contemplados no stio do seu Estado, o que condio importante para o

acesso s informaes e relatrios sobre o rgo. Essa situao melhor que a de 2009, em que 19

estados (de 24 respondentes) tinham stio prprio ou estavam contemplados no portal do seu Estado

(CONACI, 2009a, 64). A falta de stio, entretanto, no impediu os estados de enviarem seus relatrios

conforme solicitado pela equipe de pesquisa. Muitos estados que tm stio, entretanto, no

disponibilizam seu relatrio nem o enviaram, como veremos adiante.

O ndice de Transparncia resulta da atribuio de notas a todos os estados segundo os seguintes

critrios:

a) os estados que disponibilizam relatrio de atividades no stio da internet ficam com nota 1,0; b) os estados que no disponibilizam relatrio de atividades na internet, mas o enviaram mediante solicitao, ficam com nota 0,5;

c) os estados que no apresentaram relatrios ficam com nota zero.

Dessa forma, a nota integral (1,0) foi atribuda aos estados que disponibilizam seu relatrio de

atividades no stio da internet, metade da nota (0,5) foi atribuda aos estados que no disponibilizam

relatrio de atividades na internet, mas o enviaram mediante solicitao, e nota zero foi atribuda aos

estados que no apresentaram relatrio de atividades, conforme as Tabelas 1, 2 e 3, ao final do texto.

Note-se que houve um aumento significativo no nmero de estados que apresentaram relatrio de

atividades em 2012, ano de incio da vigncia da Lei de Acesso Informao, mas um nmero ainda

grande de estados deixou de apresentar relatrio nesse ano (11 estados).


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O ndice de Transparncia mostra uma situao negativa para a maioria dos estados em todos os anos.

A mdia do ndice foi 0,3 em 2010 e em 2011, e aumentou para 0,5 em 2012.

Ressalte-se tambm a inconstncia dos estados. Entre os que divulgaram relatrio no stio em 2010,

apenas 1 manteve a prtica em 2011, e dos 6 estados que apresentaram relatrio em 2010 e 2011,

apenas 5 mantiveram a prtica em 2012. Isso parece indicar que a publicao do relatrio no stio no

prtica incorporada pelos rgos como atividade rotineira. A no apresentao do relatrio, nem

mediante solicitao, pode indicar situaes igualmente graves: a no elaborao do relatrio ou sua

no publicao.

Esses nmeros indicam baixo comprometimento dos rgos com a prestao de contas perante a

populao. Apesar de os rgos no serem obrigados por lei a elaborar esse relatrio, ele instrumento

simples e fundamental para uma instituio que trabalha de forma organizada e planejada. Ademais, o

princpio constitucional da publicidade implica transparncia e prestao de contas por parte dos rgos

009a,

62), e no caso dos rgos estaduais de controle interno, o ndice de Transparncia mostra que o uso da

internet pode ser ampliado como forma de prestao de contas sociedade, a exemplo dos estados que

divulgam seus relatrios de atividades.

3.2 - ndice de Desempenho das Atividades de Controle

O ndice de Desempenho busca informar se os rgos realizam as atividades tpicas de controle, e para

levantar essas informaes foram lidos e analisados integralmente os relatrios de atividades

disponibilizados e enviados pelos rgos. Para compor o ndice, formulamos 5 questes e atribumos

pesos diferentes a cada uma delas. As questes permitem identificar se os rgos realizam as atividades

de: auditoria operacional, auditoria de contas, auditoria de gesto, planejamento da auditoria e

acompanhamento de adoo das recomendaes do rgo de controle interno pelas unidades auditadas.

Para analisar os relatrios, utilizamos as definies de auditoria que constam no Diagnstico CONACI

(2009a), pressupondo que os estados esto de acordo com essa definio na medida em que o CONACI

um rgo representativo dos rgos estaduais e 25 estados participaram voluntariamente da pesquisa

e sancionaram seu resultado final.

As duas primeiras questes visam identificar se o rgo realiza auditoria operacional (Q1), e auditoria

de contas (Q2). A auditoria operacional constitui o acompanhamento e a avaliao tanto da

conformidade da execuo oramentria, financeira e patrimonial da despesa e da receita quanto a da

consistncia dos mecanismos de controle interno adotados pelo Executivo (CONACI, 2009a, 39). A

auditoria de contas, por sua vez, a verificao do resultado da gesto oramentria, financeira e

patrimonial sintetizada em relatrios de diversas naturezas (CONACI, 2009a, 39). Essas atividades so

as mais tradicionais na rea de controle interno, e por isso atribumos a elas valor elevado na

composio do ndice: 30% para cada questo.

A terceira questo (Q3) visa identificar se os rgos fazem auditoria de gesto, definida como o

acompanhamento e avaliao da efetividade da gesto pblica e dos programas governamentais

(CONACI, 2009a, 39). No Diagnstico CONACI, dos 23 estados que explicitaram o tipo de auditoria

que realizam, 87,5% informaram que fazem auditoria de gesto (CONACI, 2009a, 40). Entretanto,

como esta uma atividade mais recentemente inserida no rol de atribuies do controle interno,

atribumos a esta questo um valor inferior na composio do ndice: 20%.


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Na quarta questo (Q4) avalia-se outra dimenso muito importante das atividades de controle interno: o

planejamento anual das auditorias, ou seja, se os estados definem os procedimentos a serem executados

e o direcionamento dos trabalhos com a finalidade de concretizar os objetivos propostos pelo rgo e o

cumprimento de sua misso institucional (CONACI, 2009a, 36). Esta questo visa mostrar se o rgo

planeja seu trabalho, ou seja, se pensa com antecedncia suas atividades e as organiza e administra com

autonomia, ou se s faz as auditorias de forma reativa s demandas externas. Conforme ressalta o

Diagnstico, a falta de planejamento das auditorias pe em risco o alcance dos objetivos, a adequada

concretizao dos trabalhos e a emisso de pareceres (CONACI, 2009a, 36). Apesar de 83% dos 20

estados que responderam a esta parte do Diagnstico CONACI afirmarem que realizam planejamento

de auditoria, atribumos a esta questo peso de 10% na composio do ndice de Desempenho.

Por fim, inclumos uma questo (Q5) sobre o grau de efetividade da atividade de controle, isto ,

conforme a definio do Diagnstico, se o rgo verifica a adoo, pelo auditado, e no prazo acordado,

das medidas sugeridas durante ou aps as auditorias (CONACI, 2009a, 44). Essa questo

fundamental para saber se as atividades de controle interno e auditoria tm impacto sobre a

administrao pblica, ou seja, se as secretarias e demais rgos estaduais atendem as demandas do

controle interno, ajustando suas condutas e procedimentos de acordo com as recomendaes. Se a

administrao pblica no atende as recomendaes do controle interno, isso significa que essa

atividade no gera nenhum impacto nem benefcio para a gesto das polticas governamentais. O rgo

de controle, portanto, deve ser responsvel no apenas pela realizao das auditorias, mas pela

verificao da adoo das suas recomendaes pelos rgos auditados. Segundo o Diagnstico

acompanhamento da implementao de recomendaes encaminhadas para as entidades auditadas so

2009a, 70). Como apenas 12 estados afirmaram fazer essa verificao (CONACI, 2009a, 44),

atribumos Q5 o peso de 10% na composio do ndice de Desempenho.

As Tabelas 4, 5 e 6 ao final do artigo apresentam os resultados da coleta e anlise dos dados sobre o

Desempenho das Atividades de Controle Interno para os estados que apresentaram relatrio, com o

dado de cada um a cada Questo e o respectivo ndice para os anos de 2010, 2011 e 2012. Para facilitar

a visualizao, os estados que no enviaram relatrio no so apresentados nas Tabelas.

A Tabela 4, com os dados do ano de 2010, mostra que todos os estados para os quais h relatrio

disponvel fizeram auditoria operacional (Q1) e que 85,7% fizeram auditoria de contas (Q2). Este

resultado bom, pois apenas dois estados no fizeram auditoria de contas. Nesse mesmo ano, apenas

35,7% dos estados realizaram auditoria de gesto, um nmero muito baixo que indica que poucos

estados se preocupam em analisar a efetividade da gesto pblica e dos programas de governo.

A Tabela 4 tambm aponta que a maioria dos rgos (57,1%) fez planejamento da auditoria em 2010, o

que , por um lado, positivo, mas ainda insuficiente, considerando a importncia dessa atividade. Um

resultado muito negativo que apenas 2 estados (14,3%) acompanharam a adoo de suas

recomendaes. Note-se que no havia necessidade de o relatrio informar a existncia de um sistema

estruturado de acompanhamento das recomendaes, mas apenas de indicar algum tipo de verificao

sobre a adoo pelos rgos auditados das recomendaes do controle interno.

A ltima coluna da Tabela 4 apresenta a Nota de cada estado no ndice de 2010, a partir da soma

ponderada da nota de cada questo. Percebe-se que em 2010 apenas um estado atingiu a pontuao

mxima (que 1). Dois estados ficaram com pontuao 0,9, e ambos realizaram todas as atividades de

auditoria e planejamento, e apenas no fizeram o acompanhamento das recomendaes.


10

Outros trs estados ficaram com pontuao 0,8, sendo que dois realizaram todas as atividades de

auditoria (e no fizeram planejamento da auditoria nem acompanhamento das recomendaes) e um

deles realizou todas as atividades exceto a de auditoria de gesto.

A Tabela 5 com os dados de 2011 mostra que 11 dos 12 estados fizeram auditoria operacional (Q1) e

auditoria de contas (Q2). Em relao auditoria de gesto, em 2011 apenas 17% dos estados a

realizaram, porcentual muito baixo que refora o diagnstico de que os estados no se preocupam em

analisar a efetividade da gesto pblica e dos programas de governo. A Tabela 5 tambm aponta que

metade dos rgos (50%) fez planejamento da auditoria em 2011, o que representa um percentual

semelhante ao de 2010 (57,1%), mas ainda insuficiente, considerando a importncia dessa atividade.

Outro resultado muito negativo em 2011 e pior que em 2010 que apenas 1 estado (8%) acompanhou a

adoo de suas recomendaes, sendo que em 2010 haviam sido 2 estados.

A Tabela 6 com os dados de 2012 mostra que 10 (63%) dos 16 estados fizeram auditoria operacional

(Q1), nmero que representa significativa queda em relao aos anos anteriores, em que o porcentual

foi de 100 % em 2010 e 92% em 2011. Em relao auditoria de contas (Q2), o porcentual manteve a

tendncia de alta, cravando 94% em 2012, depois de 92% em 2011 e 85,7% em 2010. Em relao

auditoria de gesto, em 2012 50% dos estados a realizaram, porcentual que representa um salto em

relao aos anos anteriores (35,7% e 17% em respectivamente 2010 e 2011).

A Tabela 6 apresenta os resultados de 2012, e de se ressaltar e o pequeno aumento no nmero de

estados que apresentaram relatrio: 16 relatrios em 2012, 2 a mais que em 2010 e 4 a mais que em

2011, bem como a inconstncia (o nmero de relatrios diminui de 14 para 12 entre 2010 e 2011 e

aumenta em relao a ambos em 2012). A Tabela 6 aponta ainda que mais da metade dos rgos (63%)

fez planejamento da auditoria em 2012, o que representa um percentual semelhante ao de 2010 (57,1%)

e de 2011 (50%), mantendo, portanto, a insuficincia, considerando a importncia dessa atividade.

Outro resultado muito negativo que se repete em 2012 que apenas 2 estados (13%) acompanharam a

adoo de suas recomendaes, sendo que em 2010 haviam sido 2 estados e em 2011, apenas 1.

Analisando-se a nota de cada estado no ndice, percebe-se que em 2011 nenhum estado alcanou a nota

mxima, enquanto em 2010 ao menos um estado a havia alcanado e no repetiu o resultado (So

Paulo). Em 2012, apenas 2 estados alcanaram a nota mxima (CE e GO). Dois estados ficaram com

pontuao 0,9 em 2011 (Distrito Federal e So Paulo), sendo que para o DF isso representou uma

melhora em relao nota de 2010 e para SP, uma piora. Em 2012, quatro estados alcanam essa nota

(AC, DF, ES, SP). Apenas um estado alcanou a nota 0,8 em 2011 (Rio de Janeiro), o que significou

uma melhora substantiva para esse estado em relao a 2010. Em 2012, tambm apenas um estado

chegou nessa nota (RS).

A compreenso sobre as causas desses movimentos (melhora e piora da nota individual dos estados)

no possvel por meio do ndice, pois depende de anlises mais profundas sobre a situao poltico-

administrativa de cada estado e de cada rgo, o que no estava no escopo desta pesquisa.

4 - Concluses

A principal concluso de que o quadro geral atual negativo, apesar dos avanos, que se referem, em

primeiro lugar, prpria criao dos rgos de controle interno, pois hoje todos os estados tm algum

rgo que desempenha essa atividade, sendo que a maioria deles ocupa posio institucional

privilegiada, pois subordinam-se diretamente ao governador, e uma minoria est alocada dentro de

alguma secretaria.


11

Outro avano, este relativo questo da transparncia, se refere presena dos rgos em stios

prprios ou do governo (26 ou 96%). Essa situao melhor que a de 2009, em que 19 estados tinham

stio prprio ou estavam contemplados no portal do seu Estado (CONACI, 2009a, 64).

Entretanto, apesar desses avanos, o quadro atual negativo, pois o ndice de Transparncia de 2012,

ano de vigncia da Lei de Acesso Informao, informa que apenas 59% dos estados disponibilizam

relatrio de atividades na internet ou os enviaram mediante solicitao, e esse valor, apesar de superior,

no muito maior que os dos anos anteriores (44% em 2010 e 52% em 2011). O ndice de

Desempenho das Atividades de Controle Interno, por sua vez, mostra que nenhum estado mantm

regularidade na sua atuao, pois nenhum foi capaz de manter a mesma nota nos trs anos, nem de

aument-la consistentemente.

Esses ndices indicam que os estados continuam com grave dficit na capacidade de manter registros

pblicos sobre as atividades de seus rgos, de construir sua memria administrativa de forma

consistente, conforme apontado pelo Diagnstico PNAGE em 2004, e de promover a transparncia de

seus prprios atos, como estabelecem a Constituio e a Lei de Acesso Informao. A manuteno de

registros e da memria administrativa, atravs, por exemplo, de relatrios de atividades, so

importantes no apenas para a produo de estudos acadmicos sobre a atuao estatal, mas para o

prprio Estado, uma vez que informao de qualidade um dos principais insumos de boas decises

administrativas. Sem sistemas de informao e sem a consolidao de informaes consistentes sobre a

atuao do Estado no possvel a anlise de sua evoluo nem a avaliao de seus resultados.

Alm disso, ficam claros tambm os limites desse tipo de anlise realizada sem informaes de cunho

mais qualitativo relacionadas a variveis poltico-institucionais de cada estado, ou seja, s

caractersticas da burocracia de cada estado e relao entre a poltica e a burocracia. Acreditamos que

somente com esse tipo de detalhamento, que implica a produo de dados no disponveis na literatura,

ser possvel apontar com preciso os fatores que determinam a evoluo lenta e desigual dos rgos de

controle interno dos estados.

Bibliogr afia ABRUCIO, Fernando Luiz (2005). Reforma do Estado no federalismo brasileiro: a situao das

administraes pblicas estaduais. Revista Brasileira de Administrao Pblica (RAP), Rio de Janeiro

v. 39, n. 2, 401-420.

ABRUCIO, Fernando L. (2004). Reforma do Estado no federalismo brasileiro e a articulao

entre o governo federal e os estados: o caso do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto

e do Planejamento dos Estados. IV Congresso Internacional Del CLAD sobre La Reforma Del Estado y

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ABRUCIO, F. L. e GAETANI, F (2006). Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados:

agenda, aprendizado e coalizo. In: CONSAD, Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados,

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CONACI (2009a). Diagnstico da Organizao e do Funcionamento dos rgos de Controle

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dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal. Braslia.

HOOD, Christopher, HEALD, David (eds.) (2006). Transparency: the key to better governance?.

The British Academy, Oxford, Oxford University Press (Reprinted 2011).

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de programas sociais no Brasil Revista do Servio Pblico. Braslia 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005.


12

LOUREIRO, M. R., ABRUCIO, F., OLIVIERI, Ceclia, TEIXEIRA, Marco Antonio Carvalho

(2012). Do controle interno ao controle social: a mltipla atuao da CGU na democracia brasileira.

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OLIVIERI, Ceclia (2010). A lgica poltica do controle interno o monitoramento das polticas

pblicas no presidencialismo brasileiro. So Paulo: Ed Annablume.

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SPECK, Bruno; FERREIRA, Valeriano M. (2012) (coord.). Sistemas de Integridade nos Estados

Brasileiros. So Paulo: Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social.

Resenha Biogrfica

Ceclia Olivieri doutora em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas e

docente no curso de graduao em Gesto de Polticas Pblicas e no Programa de Ps Graduao em

Gesto de Polticas Pblicas da EACH/USP.

Bruno Massayuki Nakano discente no curso de graduao em Gesto de Polticas Pblicas da

EACH/USP e bolsista de Iniciao Cientfica da FAPESP.


13

Quadros e tabelas

Tabela 1: ndice de

Transparncia 2010

Tabela 2: ndice de

Transparncia 2011

Tabela 3: ndice de

Transparncia 2012

Estado

ndice de

Transparncia

2010

Estado

ndice de

Transparncia

2011

Estado

ndice de

Transparncia

2012

CE 1

DF 1

CE 1

MA 1

SE 1

DF 1

SC 1

TO 1

ES 1

SE 1

AC 0,5

MS 1

AC 0,5

AL 0,5

PA 1

AL 0,5

AM 0,5

PR 1

AM 0,5

CE 0,5

RS 1

DF 0,5

MS 0,5

SC 1

ES 0,5

PA 0,5

SE 1

GO 0,5

RJ 0,5

SP 1

MS 0,5

SC 0,5

TO 1

PB 0,5

SP 0,5

AC 0,5

RJ 0,5

AP 0

AL 0,5

SP 0,5

BA 0

BA 0,5

AP 0

ES 0

GO 0,5

BA 0

GO 0

RO 0,5

MT 0

MA 0

AM 0

MG 0

MT 0

AP 0

PA 0

MG 0

MA 0

PR 0

PB 0

MG 0

PE 0

PR 0

MT 0

PI 0

PE 0

PB 0

RN 0

PI 0

PE 0

RS 0

RN 0

PI 0

RO 0

RS 0

RJ 0

RR 0

RO 0

RN 0

TO 0

RR 0

RR 0


14

Tabela 4: Respostas dos Estados por Questo e ndice de Desempenho das Atividades de Controle

Interno em 2010

Estados Q1

(30%)

Q2

(30%)

Q3

(20%)

Q4

(10%)

Q5

(10%)

Not

a

AC 1 1

0,60

AL 1 1

0,60

AM 1 1

1

0,70

CE 1 1 1 1

0,90

DF 1 1 1

0,80

ES 1 1

1 1 0,80

GO 1 1

0,60

MA 1 1

1

0,70

MS 1 1

1

0,70

PB 1 1 1 1

0,90

RJ 1

0,30

SC 1

1

0,40

SE 1 1 1

0,80

SP 1 1 1 1 1 1,00

Total de

respostas

positivas

14 12 5 8 2

Porcentual 100,0% 85,7% 35,7% 57,1% 14,3%

Tabela 5: Respostas dos Estados por Questo e ndice de Desempenho das Atividades de Controle

Interno em 2011

Estados

Q1

(30%)

Q2

(30%) Q3 (20%)

Q4

(10%) Q5 (10%) Nota

AC 1 1

0,6

AL 1 1

0,6

AM 1 1

1

0,7

CE 1 1

0,6

DF 1 1 1 1

0,9

MS 1 1

0,6

PA 1 1

0,6

RJ 1 1

1 1 0,8

SC 1 1

1

0,7

SE 1 1

1

0,7

SP 1 1 1 1

0,9

TO

0

Total de

respostas

positivas

11 11 2 6 1

Porcentual 92,00% 92,00% 17,00% 50,00% 8,00%


15

Tabela 6 - Respostas dos Estados por Questo e ndice de Desempenho das Atividades de Controle

Interno em 2012

Estados Q1

(30%)

Q2

(30%)

Q3

(20%)

Q4

(10%)

Q5

(10%) Nota

AC 1 1 1 1

0,9

AL

1 1 1

0,6

BA 1 1

1

0,7

CE 1 1 1 1 1 1,0

DF 1 1 1 1

0,9

ES 1 1 1 1

0,9

GO 1 1 1 1 1 1,0

MS

1

1

0,4

PA 1 1

0,6

PR

0,0

RO

1

0,3

RS 1 1 1

0,8

SC 1 1

1

0,7

SE

1

0,3

SP 1 1 1 1

0,9

TO

1

0,3

Total de

respostas

positivas

10 15 8 10 2

Porcentual 63% 94% 50% 63% 13%

controle interno nos estados brasileiros: evolução ...siare.clad.org/fulltext/0077915.pdf ·...

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