CONTROLE INTERNO NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INSTITUTO TOCANTINENSE DE

EDUCAÇÃO SUPERIOR E PESQUISA –

FACULDADE ITOP

Construindo competências que agregam valor

profissional

PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM GESTÃO E

AUDITORIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

MÓDULO: CONTROLES INTERNOS NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Prof. Esp. Cleber Barros Arraes

GRADUAÇÃO:

Bacharel em Ciências Contábeis pela Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas de Gurupi - FAFICH,

em Gurupi – TO.

ESPECIALIZAÇÃO:

Gestão e Auditoria na Administração Pública pela Faculdade Albert Einstein – FALBE, em convênio

com o Instituto Tocantinense de Pós-Graduação - ITOP;

ATIVIDADES EXERCIDAS:

Diretor de Fiscalização e Avaliação de Convênios, Licitações, Contratos e Obras – Controladoria-

Geral do Estado do Tocantins – CGE-TO;

Professor do Centro Universitário Luterano de Palmas – CEULP/ULBRA;

Supervisor de Controle Interno – CGE-TO;

Coordenador de Supervisão do Controle Interno – CGE-TO;

Chefe do Núcleo Setorial de Controle Interno – NUSCIN – SESAU-TO.

Palmas/TO

PLANO DA DISCIPLINA

EMENTA: Conceitos e classificação do controle interno. Dispositivos legais do

controle interno. Objetivo do controle interno na administração pública. Atribuições e

competências do controle interno. Controle interno nos municípios.

OBJETIVO GERAL: Promover ao pós-graduando o entendimento sobre os

fundamentos do Controle Interno na Administração Pública, destacando a importância

desse conhecimento como instrumento de segurança do gestor nas decisões tomadas,

auxiliando no controle e na correta aplicação dos recursos públicos.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

Apresentar a importância do Controle Interno na fiscalização dos atos e fatos da

gestão orçamentária, financeira, contábil, operacional e patrimonial da

Administração Pública;

Promover o entendimento dos conceitos, classificação, legislação, atribuições e

competências do Controle Interno;

Desenvolver o perfil de um excelente profissional com conhecimentos necessários

para execução das atividades de Controle Interno.

JUSTIFICATIVAS: O presente plano de ensino justifica-se pela etapa de

planejamento didático-pedagógico das atividades a serem desenvolvidas no período de

realização do módulo, devendo ser instrumento tanto do docente como do discente.

CONTEÚDO PROGRAMÁTICO:

1. Fundamentos do Controle Interno

2. Atribuições e Competências do Controle Interno

3. Controle Interno nos Municípios

4. Elaboração e Discussão de Estudo de Casos

METODOLOGIA: O módulo será desenvolvido de maneira a privilegiar o processo de

reflexão do aluno, através de aulas expositivas com aplicação de exercícios de

verificação de aprendizagem, pesquisas e leituras de textos, bem como a realização de

trabalhos individuais e em grupo.

AVALIAÇÃO: A nota final do aluno será de 0 (zero) a 10 (dez), sendo obtida através

da média das avaliações desenvolvidas, incluindo uma avaliação correspondente a 30%

pela assiduidade e pontualidade, e 70% pela participação.

REFERÊNCIAS:

BRASIL, Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

BRASIL, Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria e Controle Interno na Administração

Pública. São Paulo : Atlas, 2008.

CRUZ, Flávio da. GLOCK, José Osvaldo. Controle Interno nos Municípios:

orientação para a implantação e relacionamento com os tribunais de contas. 3. ed.

São Paulo : Atlas, 2008.

1 FUNDAMENTOS DO CONTROLE INTERNO

1.1 Conceitos e Classificação

De acordo com Cruz e Glock (2008), o ato de controlar está intimamente ligado

ao de planejar. Dá retorno ao processo de planejamento e visa garantir que, através da

aplicação dos recursos disponíveis, algum resultado seja obtido, seja forma de produto

ou de serviço. No caso da área pública, dentre os resultados a serem obtidos com os

procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de que os aspectos legais estão sendo

rigorosamente observados.

O conjunto de procedimentos de controle praticado internamente em qualquer

organização pode perfeitamente ser comparado com aqueles que exercemos em nossa

vida pessoal. Assim como uma dona-de-casa controla os gastos domésticos e cada

cidadão mantém sob controle o saldo de sua conta bancária, numa organização

empresarial ou pública existe um conjunto de procedimentos voltados a garantir a

obtenção de resultados e também, em especial, no segundo caso, destinados a assegurar

a observância à legislação.

Cabe, neste ponto, lembrar a regra que diz que, enquanto na iniciativa privada

tudo pode ser feito desde que não caracterize descumprimento à lei, na administração

pública deve ser feito tudo o que a lei determina, exigindo-se, neste caso, a

implementação de controles mais rigorosos e sofisticados.

O controle caracteriza-se, portanto, por qualquer atividade de verificação

sistemática de um registro, exercida de forma permanente ou periódica, consubstanciado

em documento ou outro meio, que expresse uma ação, uma situação, um resultado etc.,

com o objetivo de se verificar se existe conformidade com o padrão estabelecido, ou

com o resultado esperado, ou, ainda, com que determinam a legislação e as normas.

Estas atividades, exercidas pelos diversos segmentos da estrutura organizacional,

constituem os chamados controles internos.

Se considerados os objetivos dos controles internos, observa-se, em especial na

área pública estatal, a existência de um conjunto de controles voltados a assegurar a

observância à legislação e às normas disciplinares: são os chamados controles formais.

Os demais, identificados como controles substantivos, buscam garantir a eficiência e a

eficácia na aplicação dos recursos, em termos quantitativos e qualitativos.

Quanto à tempestividade, ao momento de atuação, os controles internos podem

ser classificados como preventivos, concomitantes e subseqüentes. Os primeiros visam

evitar a ocorrência de erros, desperdícios ou irregularidades. Os controles concomitantes

têm por finalidade detectar estas ocorrências no momento em que ocorrem, permitindo

medidas tempestivas de correção, e os últimos destinam-se a identificar estas situações

após sua ocorrência, permitindo a adoção de ações corretivas posteriores.

Os controles internos podem ser classificados, ainda, quanto a suas

características ou áreas onde são empregados, tais como: controles internos contábeis,

financeiros, orçamentários, administrativos, operacionais etc. De outra forma, estes

conjuntos podem vir a constituir dois grandes grupos: os controles internos contábeis,

englobando aqueles voltados à salvaguarda dos bens, direitos e obrigações e à

fidedignidade dos registros financeiros, e os controles internos administrativos, que

visam garantir a eficiência operacional, o cumprimento dos aspectos legais e a

observância das políticas, diretrizes, normas e instruções da Administração.

Castro (2008), expõe o entendimento de controles administrativos e contábeis

emanados do Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (AICPA –

American Institute of Certified Public Accoutant), conforme seguem:

controle administrativo: compreende o plano de organização e todos os

métodos e procedimentos referentes à eficiência operacional e à obediência

às diretrizes administrativas, que normalmente, se relacionam apenas de

forma indireta com os registros contábeis. Incluem-se controles como

verificação física, controle de contatos, convênios, ações desenvolvidas,

retenções e recolhimento de tributos;

controle contábil: compreende o plano de organização e todos os

procedimentos diretamente relacionados com a consistência e a

fidedignidade dos registros contábeis. Compreendem controles que

sustentam os números apresentados nos demonstrativos elaborados pela área

contábil, como os sistemas que dão suporte aos atos praticados.

Nesse sentido, deve haver segregação entre as tarefas relativas ao controle

contábil, aquelas que servem para a elaboração de relatórios, e os controles

administrativos, aquelas que sustentam as operações ou servem como controles físicos

sobre bens e pessoas.

Em relação à expressão controle interno, entende-se como a conjunção de todos

os procedimentos de controle exercidos de forma isolada ou sistêmica no âmbito de uma

organização, contrapondo-se ao termo controle externo. Já a conjunção controles

internos passa a idéia de um conjunto ou parte de tais procedimentos.

Dentre os vários conceitos existentes na literatura especializada, destaca-se

aquele enunciado pelo Comitê de procedimentos de Auditoria do Instituto Americano

de Contadores Públicos Certificados, o qual, por sua abrangência e ampla divulgação,

acabou tornando-se referência internacional. Expressa este conceito:

“O Controle Interno compreende o plano de organização e todos os métodos e

medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a

exatidão e fidelidade dos dados contábeis, desenvolver a eficiência nas

operações e estimular o seguimento das políticas executivas prescritas.”

Em outra versão, este mesmo conceito tem sido divulgado com as seguintes

palavras:

“O Controle Interno Compreende o plano de organização e o conjunto

coordenado de métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu

patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis,

promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela

administração.”

Trata-se de uma conceituação bastante abrangente, em que, de imediato,

constata-se que o controle interno não se refere apenas aos enfoques diretamente

relacionados às funções de contabilidade e finanças, mas a todos os aspectos que

envolvem as operações de uma organização.

No Brasil, a definição mais difundida de “controle interno” é de que este

“compreende o plano de organização e o conjunto coordenado dos métodos e medidas

adotadas pela empresa, para salvaguardar seu patrimônio, conferir exatidão e

fidedignidade dos dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a

obediência às diretrizes traçadas pela administração da companhia”.

No entanto, tal definição é insuficiente para o entendimento do controle interno,

especialmente em se tratando da Administração Pública. Nela, o “lucro” e a

“salvaguarda de patrimônio” não representam as principais preocupações dos gestores,

já que estes são julgados pelos atos praticados em conformidade com a legislação

vigente e pelas ações realizadas para atingir os resultados planejados.

Portanto, é preciso acrescentar algumas premissas à noção geral de controle

interno que, no setor público, exige o comprometimento com o respaldo jurídico aos

atos praticados. Além disso, obriga que as informações produzidas sejam confiáveis,

porque sobre elas recai parcela substantiva da decisão ou responsabilidade do dirigente

público.

De acordo com Castro (2008), a definição de controle interno na área pública

pode ser resumida como:

“O controle interno compreende o conjunto de métodos e procedimentos

adotados pela entidade, para dar segurança aos atos praticados pelo gestor e

salvaguardar o patrimônio sob sua responsabilidade, conferindo fidedignidade

aos dados contábeis e segurança às informações deles decorrentes”.

Devido a sua amplitude, para que este conceito seja corretamente compreendido,

deve-se analisar seus componentes isoladamente. Assim, pode-se dizer que:

a) Plano de organização: é a forma através da qual se organiza um sistema. A

estrutura organizacional necessita corresponder a uma adequada e balanceada

divisão de trabalho, de forma que sejam estabelecidas as relações de autoridade

e responsabilidade entre os vários níveis, pelas parcelas de trabalho exigidas

para a consecução dos objetivos da organização, e de maneira que sejam

definidas, claramente, as responsabilidades e autoridades dos diversos níveis.

Representa, em outras palavras, a definição de quem faz o que e quem tem

autoridade sobre quem na organização;

b) Métodos e medidas: são os procedimentos adotados no dia-a-dia de uma

organização empresarial ou pública, que estabelecem os caminhos e os meios de

comparação e julgamento para se chegar a determinado fim, mesmo que não

sejam preestabelecidos de maneira formal, através de normas, manuais de

serviço, rotinas etc.;

c) Proteção do patrimônio: várias são as formas pelas quais os bens e direitos da

organização são salvaguardados e defendidos (custódia, controle e

contabilização de bens, área de competência, normas etc.);

d) Exatidão e fidedignidade dos dados contábeis: estão relacionados à precisão e

observância aos elementos dispostos na contabilidade. A existência de um plano

de contas que facilite o registro, a preparação de um manual descritivo do uso

das contas, conjugado com a definição de procedimentos que possibilitem a

análise, a classificação adequada dos dados contábeis, à conciliação e a solução

tempestiva de quaisquer divergências são elementos significativos para a

expressão da fiel escrituração contábil;

e) Eficiência operacional: é obtida da definição de adequado plano de

organização, aliado a métodos e procedimentos bem definidos, e ainda com a

observância de normas salutares no cumprimento dos deveres e funções e com a

existência de pessoal qualificado, adequadamente supervisionado, no

desenvolvimento de suas atividades.

Embora não mencionado de forma explícita no conceito, existe ainda outro

aspecto básico que influenciará diretamente a qualidade do controle interno. Trata-se do

fator recursos humanos, já que as políticas e os planos são implementados por pessoas,

que utilizam ferramentas, como plano de organização, métodos e sistemas. Mesmo que

existam políticas claramente estabelecidas, sistemas adequadamente planejados e outras

formas pretendidas para as ações, a eficiência operacional estará comprometida se a

organização não dispuser de um quadro de pessoal corretamente dimensionado, capaz,

eficiente e motivado.

1.2 Dispositivos Legais que tratam do Controle Interno

Segundo Cruz e Glock (2008), a lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de

direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos

Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, ainda exerce papel preponderante na

orientação das atividades de planejamento e orçamento, contabilização, controle e

prestação de contas do setor público no Brasil.

A Constituição Federal de 1988 inseriu os enfoques de eficiência, eficácia,

efetividade e economicidade na aplicação do erário, surgindo daí a necessidade de uma

nova dinâmica nessas atividades, já que aos administradores públicos, como gestores

dos recursos, foi atribuída uma responsabilidade ainda maior.

Cruz e Glock (2008) aduz que, no livro A lei 4.320 comentada (1994:318),

publicado pelo Instituto Brasileiro de Apoio aos Municípios (Ibam), encontra-se o

seguinte entendimento a respeito destes termos:

“Eficiência: está relacionada a custo, à forma pela qual os meios são geridos. É

a otimização dos recursos disponíveis, através da utilização de métodos,

técnicas e normas, visando ao menor esforço e ao menor custo na execução das

tarefas. A eficiência é, pois, um critério de desempenho.

Eficácia: diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupação é

com resultados. Se uma organização tem claramente definidos seus objetivos e

se estes são atingidos, dizemos que a organização é eficaz.

Efetividade: refere-se à preocupação da organização com seu relacionamento

externo, sua sobrevivência e atingimento das necessidades sociais, pressupondo

ainda certo grau de eficiência e eficácia.

Economicidade: refere-se aos prazos e condições nos quais são obtidos os

recursos físicos, humanos e financeiros. Uma operação econômica pressupõe

recursos em qualidade, quantidade, menor custo e tempo hábil.”

Muitas vezes a efetividade é utilizada como sinônimo de eficácia, quando se

procura comparar os resultados alcançados com uma situação tida como ideal, medindo,

portanto, o grau de consecução dos objetivos programados. Já a eficiência está

relacionada à quantidade, tipo, custo e qualidade dos recursos utilizados para atingir

esses objetivos. A economicidade, por sua vez, concerne à consideração do custo dos

recursos utilizados no processo, confrontando o que se paga por esses recursos com o

que se deve pagar.

Fica nítido que o fator que congrega esses conceitos diversos é o atingimento

dos objetivos programados, o que pode ser melhor percebido com a seguinte situação

hipotética: se determinado departamento executa suas atividades sem erros, pode-se

dizer que está operando com eficácia, pois está atingindo os objetivos pelos quais foi

constituído. Se, porém, além de produzir sem erros, procura estabelecer a relação mais

apropriada entre o volume de trabalho e o tipo e qualidade dos recursos utilizados, diz-

se em que está sendo eficiente. Já a economicidade diz respeito à obtenção do menor

custo possível em cada tarefa, sem prejuízo da qualidade.

A determinação da eficiência, da eficácia e da economicidade no conjunto ou em

qualquer dos segmentos de uma Prefeitura Municipal é obtida através do procedimento

de auditoria de gestão, que será adiante comentado. Esses são os atributos mais

importantes para que se possa determinar ou desenhar os indicadores de gestão.

Com base no que dispõe o § 3º do art. 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal,

passou a ser obrigatória a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária,

financeira e patrimonial de Administração Pública, inclusive com a implantação de

sistema de custos, assim como a mesma lei, através do inciso I de seu art. 59, determina

o exercício da fiscalização sobre o atingimento das metas estabelecidas na Lei de

Diretrizes Orçamentárias.

São mecanismos que os preceitos ora comentados, inseridos na Constituição

Federal, saiam da subjetividade e, gradativamente, passem a refletir exatamente o

desempenho da Administração Pública na aplicação do erário.

Contudo, trata-se de matéria que ainda gera muita controvérsia, em especial

quando se pretende utilizar esses atributos como base para estabelecer padrões de

comparação, de medição e de avaliação do desempenho de um gestor público em

relação a outro.

A Lei nº 101, de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal,

impõe à Administração Pública uma série de mecanismos direcionados a garantir o

equilíbrio entre a receita e a despesa e, por conseqüência, a eliminação do

endividamento, essa lei resgata na área pública os dois principais instrumentos de

gestão: o planejamento e o controle.

No tocante ao controle, seu art. 59 define que “o Poder Legislativo, diretamente

ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada

Poder e do Ministério Público, fiscalização o cumprimento das normas desta Lei

Complementar...”. (grifo do autor)

Cruz e Glock (2008), afirma que o dispositivo supramencionado da Lei de

Responsabilidade Fiscal está respaldado pelo art. 70 da Constituição Federal, que assim

define:

“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à

legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia

de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,

e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único:...”. (grifo do autor)

Mais adiante a Carta Magna, em seu art. 74, estabelece:

“Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, o

sistema de controle interno com a finalidade de:

I - Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução

dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e

eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e

entidades da administração federal, bem como de aplicação de recursos

públicos por entidades de direito privado;

III - Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como

dos direitos e haveres da União;

IV - Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas

da União, sob pena de responsabilidade solidária.”

“A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal,

mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder

Executivo Municipal, na forma da lei” (grifo do autor).

No entendimento de Cruz e Glock (2008), com esse novo enfoque, o exercício

do controle passou a ter outra abrangência: busca-se identificar se os números que

refletem a execução orçamentária representam também uma boa administração dos

recursos, ou seja, se as operações cotidianas estão sendo executadas com

economicidade, efetividade, eficiência e eficácia. Não basta, portanto, a opinião do

controle externo (Tribunal de Contas) e a confirmação da Câmara de Vereadores sobre

as contas. Há que existir, também, o controle interno.

Em relação ao que dispõe a Lei nº 4.320/64, no que se refere ao controle interno,

a grande evolução estará consubstanciada na lei complementar que a substituirá, pela

qual, em função da evolução conceitual e da necessidade de regulamentação dos

dispositivos constitucionais que tratam do assunto, a nova lei deverá refletir o que,

efetivamente, deverá ser observado em cada ente da Federação, adicionalmente ao que

disciplina o já mencionado art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Enquanto a Lei nº 4.320/64 enfatiza o controle da execução orçamentária, a nova

lei deverá conter dispositivos relacionados com a fiscalização contábil, financeira,

operacional e patrimonial. Além disso, deverá expandir-se, de um enfoque limitado à

verificação da legalidade dos atos e do cumprimento do programa de trabalho, para uma

avaliação, também, da legitimidade, efetividade, economicidade, eficiência e eficácia na

aplicação dos dinheiros públicos.

Essa nova visão da legislação demandará, portanto, a institucionalização formal

do Sistema de Controle Interno em todos os Municípios brasileiros, com a efetiva

implementação de controles, além da adoção de outra dinâmica nos serviços públicos,

como forma de assegurar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade,

determinadas pela Constituição Federal para a Administração Pública. Adotando-se por

base os conceitos concernentes à matéria, a nova lei que irá dispor sobre as finanças

públicas certamente valorizará o enfoque gerencial e a responsabilidade dos agentes

públicos, uma vez que ao contribuinte interessa, além da legalidade dos atos, a melhor

destinação do erário, por parte da administração, colocando em prática o que está

preconizado no art. 70 da Constituição Federal.

Por esse motivo, além dos conceitos de eficiência, eficácia, efetividade e

economicidade, anteriormente comentados, cabe neste ponto abordar, também, outros

princípios referenciados na Constituição Federal, para os quais se exigem mecanismos

de controle voltados a verificar sua observância.

Reza o art.37, da Carta Magna: “A administração pública direta, indireta ou

fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade.”

São as quatro regras básicas, de observância permanente e obrigatória para uma

boa administração, sobre as quais Meirelles (1997:611), sustenta:

“Todo ato administrativo, de qualquer autoridade ou poder para ser legítimo e

operante, há que ser praticado em conformidade com a norma legal pertinente

(princípio da legalidade), com a moral da instituição (princípio da moralidade),

com a destinação pública própria (princípio da finalidade) e com a divulgação

oficial necessária (princípio da publicidade).”

Através do princípio da legalidade, o administrador sujeita-se aos preceitos da

lei e seu descumprimento ou não-aplicação em seus atos os tornam ineficazes, expondo

seu autor às penas por infração ou responsabilidade disciplinar, da legalidade no Direito

Privado. Enquanto na iniciativa privada tudo pode ser feito, desde que a lei não proíba, a

Administração Pública pode fazer somente aquilo que a lei expressamente autoriza o

que determina maior preocupação por controles.

O princípio constitucional da impessoalidade está diretamente relacionado com a

finalidade dos atos da administração e, como os demais, tem sua raiz no da legalidade.

Visa assegurar que a investidura da função pública não seja afetada por qualquer tipo de

sentimento que, de uma forma ou de outra, não permita que as relações sejam

uniformes. No exercício da função pública o compromisso deve ser exclusivo com os

interesses do Estado e comprometido com a defesa do interesse público, buscando

sempre alcançar os fins prescritos pela legislação.

Quanto ao princípio da moralidade, Meireles (1997:830) afirma: “a moralidade

administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da

administração publica.” Esse princípio está diretamente relacionado à forma de

administrar, cuja ênfase está em se fazer o melhor, observados os demais princípios e os

padrões de comportamento convencionalmente aceitos pela comunidade.

Honestidade, boa-fé, lealdade, moderação, discrição, sinceridade e, ainda, a

busca da eficiência e da economicidade na gestão pública são fatores diretamente

relacionados com a moralidade. Tem-se, pois, que de nada vale certo ato estar revestido

das formalidades legais se atentar contra o interesse público e contra a economia do

Estado.

Para melhor entender o princípio da publicidade, deve-se sempre lembrar que a

razão de ser da administração pública é toda externa, pois é do interesse de todo o

cidadão, enquanto contribuinte, conhecer o que nela se passa, o que faz e o que possui.

A Administração jamais maneja interesses, poderes ou direitos pessoais seus, daí por

que deve agir com absoluta transparência.

Nesse contexto, torna-se obrigatória a publicação de todos os contratos, atos e

outros instrumentos celebrados pela Administração Pública, para poderem ocasionar

efeito fora dos órgãos que os expedem, obtendo valor perante não apenas as partes, mas

também a terceiros.

Os mecanismos de controle distribuídos ao longo da estrutura organizacional de

uma Prefeitura Municipal, sob a forma sistêmica, não podem deixar de contemplar

procedimentos voltados a aferir a fiel observância, por parte dos agentes políticos e dos

servidores públicos em geral, dos dispositivos constitucionais ora comentados.

1.3 Objetivo do controle interno na área pública

Para Castro (2008), o objetivo do controle interno é funcionar, simultaneamente,

como um mecanismo de auxilio para o administrador público e instrumento de proteção

e defesa do cidadão. O controle contribui para que os objetivos da organização pública

sejam alcançados e que as ações sejam conduzidas de forma econômica, eficiente e

eficaz. O resultado disto é uma verdadeira salvaguarda dos recursos públicos contra o

desperdício, o abuso, os erros, as fraudes e as irregularidades.

As formas e métodos de controle dependem das necessidades e peculiaridades de

cada órgão estatal, mas, para serem efetivos, devem atender a alguns critérios básicos:

controle certo, no lugar e no tempo certos;

controle exercido junto ao ato praticado e proporcional aos riscos

envolvidos;

controle funcionando de forma consistente e permanente;

controle com custos adequados, sem exceder os benefícios dele

provenientes;

controle como instrumento auxiliar do dirigente, para a tomada de decisão; e

controle com métodos eficientes de prevenção, para evitar apontar fatos

consumados e geralmente irremediados, financeira, administrativa e

politicamente.

1.4 Controles administrativos

A organização do controle interno é de responsabilidade do administrador. Cabe

a ele, em primeiro lugar, gerir o patrimônio e os recursos da instituição que dirige, sem

desperdícios e desvios. Em segundo lugar, deve manter as condições que demonstrem a

prática da boa administração, permitindo a verificação, por parte dos órgãos de

fiscalização, de que agiu com correção e competência.

Uma vez organizado o controle interno, é necessário mantê-lo sob permanência

vigilância e avaliação. As falhas de seu funcionamento trazem reflexos inevitáveis nos

resultados da administração, podendo comprometê-la.

Ao projetar uma estrutura de controle interno, a administração deve considerar

suas finalidades gerenciais e operacionais. Os controles gerenciais objetivam assegurar

que os recursos organizacionais sejam utilizados de maneira eficiente.

São conhecidos pelos relatórios que produzem:

relatórios gerenciais: físicos, orçamentários, financeiros ou de indicadores;

demonstrações contábeis; e

relatórios de auditoria.

Os controles operacionais, por sua vez, focalizam trabalho e transações

individuais, operam em tempo real e estão ligados às operações do dia-a-dia da

entidade. Quanto mais confiáveis, adequadas e rápidas forem as informações produzidas

pelas estruturas de controle, mais seguras serão as decisões tomadas.

Os controles são indispensáveis para registrar e acompanhar o resultado dos

negócios da empresa, sempre levando em conta a relação custo/benefício. Por não haver

uma estrutura de controle preconcebida e adaptável à sua realidade, cada entidade deve

planejar seus controles de acordo com a complexidade organizacional, natureza, volume

das operações ou outras características próprias. Uma estrutura de controle deve

contemplar as seguintes áreas:

controles internos da área financeira;

controles internos das compras e contas a pagar;

controles internos das vendas e contas a receber;

controles internos da área de pessoal;

controles internos da produção;

controles internos dos estoques;

controles internos das atividades administrativas etc.

A administração deve elaborar normas e manual de instruções que deverão

conter os procedimentos de cada uma dessas áreas e exigir relatórios mensais. Para que

as informações produzidas possam ser úteis à tomada de decisão, recomenda-se que a

estrutura de controle seja desenhada de forma que:

apresente informações financeiras e não financeiras;

seja orientada, em longo prazo, para facilitar as decisões estratégicas;

leve em conta as regras estabelecidas pelo controle externo; e

reduza a burocracia e estimule a flexibilidade.

A sofisticação dos sistemas de controles internos deve ser proporcional à

estrutura organizacional e ao tamanho da entidade, natureza dos negócios,

complexidade das operações, métodos utilizados para processar e reportar os dados,

requisitos legais aplicáveis. Salienta-se ainda, que, ao se planejar uma estrutura de

controle, a relação custo/beneficio não poderá ser ignorada.

1.5 Princípios de controle interno

A preocupação com o controle interno esta intimamente ligada a dois fatores

básicos: responsabilidade do administrador e risco para o patrimônio da entidade.

Responsabilidade e risco são os principais vetores da valorização do controle. Essa

preocupação do administrador é, também, compartilhada por profissionais do controle,

mais especificadamente por aqueles que têm a responsabilidade de emitir certificado de

autoria onde esta em julgamento a avaliação dos controles internos da entidade.

De acordo com Castro (2008), baseado nesses fatores, as estruturas normas e

processos administrativos que envolvem toda e qualquer ação dentro de uma entidade

devem atentar para princípios básicos, que são:

a) fixação de responsabilidade: numa estrutura de controles internos, deve

haver clara delimitação de responsabilidades, para evitar o comprometimento

e sua eficiência;

b) segregação de funções: a segregação de funções, também conhecida como

Princípio de Oposição de Interesse, consiste no fato de que, numa estrutura de

controles internos, a pessoa que realiza uma operação não pode ser a mesma

envolvida na função de registro;

c) ciclo de uma transação: preconiza que uma só pessoa não deve realizar

todas as fases de uma transação, quer seja funcionário ou administrador;

d) pessoal de controle deve ser criteriosamente selecionado: para contratação

de funcionários, para cargos de controle, torna-se necessário que seu passado

seja investigado e as referências, conferidas;

e) rodízio de pessoal: a entidade deve promover, periodicamente, o rodízio de

servidores, visando, inclusive, permitir que cada um possa ser capaz de

desenvolver novas tarefas. Isso impede a existência de servidores

imprescindíveis, traz motivação ao pessoal e aumenta a segurança do sistema

de controles;

f) as tarefas devem estar previstas em manuais operacionais: as instruções

inerentes ao desempenho funcional da estrutura devem ser escritas em manual

de organização, a fim de evitarem a ocorrência de erros a aumentar a

eficiência operacional;

g) utilização de processamento eletrônico: sempre que possível, a entidade

deve adotar processo eletrônico para registrar as operações. Este

procedimento aumenta a eficiência operacional dos controles internos, evita

erros e dificulta fraudes.

1.6 Finalidades do controle interno

Dentre as principais finalidades da existência de um controle interno, destacam-

se as cinco mais importantes:

a) Segurança do ato praticado e obtenção de informações adequada

Todo gestor deve ter cautela, para que os atos praticados e sujeitos a julgamento

externo estejam cobertos por controles prévios seguros, suportados por documentos que

os comprovem, dentro da legislação pertinente e com responsabilidade bem definida.

As informações sustentadas pelo controle interno dizem respeito tanto aos atos

praticados como ao impacto nos resultados. O importante para o administrador que

decide e responde pela decisão tomada é que o controle interno lhe ofereça segurança na

decisão (controle prévio). No entanto às informações contábeis, estas devem ser

adequadas tanto para o usuário interno quanto para o externo.

Da mesma forma, uma vez tomadas decisões e executadas as ações, é importante

medir os resultados com segurança e tempestividade. Tal atribuição é típica do controle

interno concomitante (gerencial). Periodicamente, a conseqüência dos atos praticados

deve ser avaliada pela auditoria interna (controle subseqüente).

b) Promover a eficiência operacional da entidade

O estímulo à eficiência operacional consiste em prover os meios necessários à

execução das tarefas, para obter desempenho operacional implica no estabelecimento de

padrões e métodos adequados que possam permitir que todas as áreas desenvolvam suas

funções de forma racional, harmônica, integradas entre si e voltadas para os objetivos

globais.

Existem diversas formas de promover a eficiência: seleção de pessoal

qualificado, treinamentos, plano de carreira, relatórios de desempenho, normas,

instruções formais e tantas outras que o gestor poderá utilizar, para incrementar e

estimular o desenvolvimento eficiente das operações.

c) Estimular a obediência e o respeito às políticas traçadas

O processo de aderência às políticas constitui-se muito mais em um fator

psicológico do que num fator objetivo, em que as pessoas são convencidas a aceitar as

diretrizes fixadas e utilizarem linguajar e técnicas comuns na casa. O objetivo do

estímulo a obediência das políticas existentes é assegurar que os propósitos da

administração, estabelecidos por meio de suas políticas e procedimentos, sejam

adequadamente seguidos pelos servidores.

Tantos as pessoas, consideradas individualmente, como seus respectivos setores

precisam funcionar harmonicamente, possibilitando que a estrutura da unidade seja

direcionada para o mesmo fim.

d) Proteger os ativos

Existem três interpretações atribuídas ao conceito de proteção de ativos. A

primeira, e mais abrangente, entende que os ativos devem ser resguardados de qualquer

situação indesejável. Compreende-se, neste caso, que a proteção dos ativos na área

privada, constitui uma das ações principais da administração. A segunda interpretação

de proteção de ativos trata-se da proteção contra erros involuntários (não intencionais)

ou irregularidades intencionais. Exemplos: erros provenientes de cálculos incorretos,

contabilização inadequada, realização de procedimentos indevidos ou sua omissão. A

mais restrita das interpretações entende que a proteção dos ativos refere-se, tão-

somente, aos erros intencionais.

e) Inibir a corrupção

No setor público, há uma preocupação recorrente em se criar controles como

forma da inibição da corrupção ou mesmo de apuração mais rápida de desvios, tornando

mais efetiva as ações dos Tribunais, do Ministério Público ou da Polícia.

Segundo Castro (2008), o certo é que pertencemos ao grupo dos países que

menos combate a corrupção. Neste contexto, o controle é levado para a esfera política,

para mostrar que estamos combatendo a corrupção. Com isso, deixa de ser tratada como

uma questão gerencial. Tal situação deturpa a existência e as finalidades dos controles

internos: o risco é ficar correndo atrás do erro em vez de trabalhar em busca do acerto;

preocupados tão-somente com a má administração quando o que interessa é a excelência

da gestão.

O resultado disso é vivermos em uma crise permanente de gestão. Sentimos que

a falta de gerência é a nossa maior fragilidade, mas o que aparece e domina toda e

qualquer discussão administrativa é o problema da corrupção. Não se pode sequer

apelar para a ignorância dos gestores e da sociedade como justificativa para essa

desordem de prioridades, pois é quase lugar-comum que em terra onde não se tem

controle a tendência ao desmando é grande.

Nesse sentido, pode-se concluir que o controle interno faz parte das atividades

normais da administração, sendo importante tanto na esfera pública como na particular.

Logo, deve se subordinar ao titular do órgão ou da entidade em que se está vinculado,

tendo como função acompanhar a execução dos atos praticados, indicando em caráter

opinativo, preventivo ou corretivo as ações a serem desempenhadas com a finalidade de

evitar perdas, desvios, e auxiliar a boa e regular execução orçamentária, financeira,

contábil e patrimonial.

Em resumo, a finalidade dos controles internos administrativos é garantir o

cumprimento das metas, proteger as ações e evitar a ocorrência de impropriedades e

irregularidades, por meio dos princípios, técnicas e instrumentos próprios, destacando-

se os seguintes:

observar as normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos;

assegurar, nas informações orçamentárias, contábeis, financeiras,

administrativas e operacionais, sua exatidão, confiabilidade, integridade e

oportunidade;

evitar o cometimento de erros, desperdícios, abusos, práticas

antieconômicas e fraudes;

propiciar informações oportunas e confiáveis, inclusive de caráter

administrativo ou operacional, sobre as metas realizadas e os resultados

atingidos;

salvaguardar os ativos financeiros e físicos quanto à sua boa e regular

utilização;

permitir a implementação de ações, programas, projetos, atividades,

sistemas e operações, visando à eficácia, eficiência e economicidade na

utilização dos recursos; e

assegurar a aderência das atividades às diretrizes, planos, normas e

procedimentos da unidade/entidade.

1.7 Foco, tipos e técnicas de controle interno

A partir de alguns postulados, pode-se caracterizar a existência efetiva do

controle interno administrativo de uma entidade. O primeiro deles é que sua atuação

deve ter caráter prévio para os atos e preventivo para as ações. Como conseqüência,

tem-se segurança nos atos e a capacidade de auxiliar na eficiência dos processos.

As condicionantes seguintes têm a ver com o foco de atuação e sua abrangência.

O controle interno deve, portanto, estar voltado para a correção de eventuais desvios em

relação aos parâmetros estabelecidos e prevalecer como instrumentos auxiliares de

gestão. E sua operação deve estar direcionada para o atendimento a todos os níveis

hierárquicos da administração.

a) Foco do controle interno

A organização e o funcionamento de um controle interno administrativo

qualquer, independentemente da forma ou das técnicas utilizadas, têm sempre “um foco

principal”. Ele vai estar centrado em um dos três segmentos: na administração, na

pessoa ou no produto.

A lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, ao instituir normas gerais de direito

financeiro para o controle dos orçamentos e balanços da União, extensivo aos Estados,

Municípios e Distrito Federal, direcionou o foco do controle nessas três dimensões, ou

seja:

no processo administrativo;

na conduta do agente; e

na ação da entidade.

Ao longo dos anos, tem variado a importância que os governantes têm dado aos

focos acima relacionados. Na administração burocrática, o foco do controle tem sido o

controle do processo administrativo. Foi assim durante o regime militar que vigorou na

metade do século passado.

Castro (2008) afirma que, na gestão do Governo Fernando Henrique Cardoso, no

período de 1995 a 2001, iniciou-se o controle com foco no resultado, valorizando o

programa de trabalho. Nesse período, ocorreu a criação da Secretaria Federal de

Controle Interno, o estabelecimento do Plano Plurianual (PPA), e a aprovação da

Reforma Administrativa, que introduziu, inclusive, o primeiro da eficiência na

Constituição Federal.

No final da gestão Fernando Henrique Cardoso e na gestão do Governo Lula, o

controle teve seu foco direcionado para uma visão de correição, para justificar que o

governo estava preocupado em combater a corrupção.

Independentemente do foco que se prioriza, é necessário que as áreas

responsáveis pelas técnicas que suportam o controle interno – orçamento, contabilidade

e auditoria – tenham clareza de objetivos. Aqueles que lidam com as técnicas de

controle têm maior facilidade de entendê-las, quando sabem quais os resultados que

buscam alcançar.

b) Tipos e técnicas de controle

Os controles atuam em tempos e formas diferentes, mas voltados para resultados

comuns, visando assegurar a conformidade da atividade a determinadas regras ou

normas. Os controles foram divididos no tempo em:

prévio: é o que antecede a conclusão ou operatividade do ato. Tem como

objetivo final dar segurança a quem pratica o ato ou por ele se

responsabiliza. A técnica utilizada nesse caso é a contabilidade;

concomitante: é aquele que acompanha a realização do ato, para verificar a

regularidade de sua formação. É o controle feito no decorrer das ações

praticadas. Tem como objetivo final garantir a execução da ação. A técnica

utilizada nesse caso é a fiscalização;

subseqüente (posterior): é o que se efetiva após a conclusão do ato

praticado, visando corrigir os eventuais defeitos, declarar a sua nulidade ou

dar-lhe eficácia. Tem como objetivo final avaliar a eficiência e a eficácia

das ações administrativas, certificar a veracidade dos números e comprovar

o cumprimento das normas. A técnica utilizada nesse caso é a auditoria.

Em resumo, independentemente da forma, tipo e tempo, uma gestão deve contar

com controle interno, para ser capaz de garantir o resultado de sua missão, reduzindo

riscos e preservando a responsabilidade dos dirigentes, que é indelegável e inerente à

sua autoridade.

Ante ao exposto, Castro (2008) expõem: o dirigente não deve esquecer de que

durante sua gestão todos o tratam bem, é lembrado, homenageado, bajulado etc. Quando

mudar a gestão, só resta ao ex-dirigente, em sua defesa e na defesa de seus atos, o

controle interno que ele deixou funcionando. Por isso se diz: “Quanto maior for o grau

de adequação dos controles internos administrativos, menor será a vulnerabilidade dos

riscos inerentes à gestão propriamente dita.”

2. ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS DO CONTROLE INTERNO

Tendo como referência a Obra: Controle Interno nos Municípios, dos autores:

Cruz e Glock (2008), é apresentado um conjunto de responsabilidades, contemplando o

que dispõem os arts. 31, 70 e 74 da Constituição Federal e 59 da Lei Complementar nº

101/00 (LRF), as exigências dos Tribunais de Contas Estaduais e, ainda, os aspectos

técnicos que envolvem a questão. Resumidamente, em se tratando de Administração

Pública, suas ações devem visar assegurar que sejam observados os princípios da

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, ainda, que os atos

sejam exercidos no interesse público com absoluta transparência, buscando-se sempre a

economicidade na aplicação dos recursos.

Atribuições e competências do Controle Interno:

I - Coordenar as atividades relacionadas com o Sistema de Controle Interno,

promover sua integração operacional e orientar a expedição dos atos

normativos sobre procedimentos de controle;

II - Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional,

centralizando, em nível operacional, o relacionamento com o Tribunal de

Contas do Estado, respondendo por: encaminhamento das prestações de

contas anuais; atendimento aos técnicos do controle externo; recebimento

de diligências e coordenação das atividades para a elaboração de

respostas; acompanhamento da tramitação dos processos; e coordenação

da apresentação de recursos;

III - Assessorar a Administração nos aspectos relacionados com os controles

interno e externo e quanto à legalidade dos atos de gestão, emitindo

relatórios e pareceres pontuais sobre os mesmos;

IV - Interpretar e pronunciar-se em caráter normativo sobre a legislação

concernente à execução orçamentária, financeira e patrimonial;

V - Medir e avaliar a eficiência e eficácia dos procedimentos de controle

interno adotados pelos Órgãos Setoriais do Sistema, através das

atividades de auditoria interna a serem realizadas, mediante metodologia

e programação próprias, nos diversos sistemas administrativos da

Administração Direta e Indireta, expedindo relatórios com

recomendações para o aprimoramento dos controles;

VI - Avaliar, a nível macro, o cumprimento dos programas, objetivos e metas

espelhadas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e

nos Orçamentos, inclusive quanto a ações descentralizadas executadas à

conta de recursos oriundos dos Orçamentos Fiscal e de Investimentos;

VII - Exercer o acompanhamento sobre a observância dos limites

constitucionais de aplicação em gastos com a manutenção e o

desenvolvimento do ensino e com despesas na Área de Saúde;

VIII - Estabelecer mecanismos voltados a comprovar a legalidade e a

legitimidade dos atos de gestão e avaliar os resultados, quanto à eficácia,

eficiência e economicidade na gestão orçamentária, financeira e

patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Pública, bem como

na aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

IX - Verificar a observância dos limites e condições para a realização de

operações de crédito e inscrição de compromissos em Restos a Pagar;

X - Efetuar o acompanhamento sobre as medidas adotadas para o retorno da

despesa total com pessoal aos limites legais nos termos dos arts. 22 e 23,

da Lei Complementar nº 101/00;

XI - Efetuar o acompanhamento sobre as providências tomadas para a

recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos

respectivos limites, conforme o disposto no art. 31, da Lei Complementar

nº 101/00;

XII - Aferir a destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo

em vista as restrições constitucionais e as da Lei Complementar nº

101/00;

XIII - efetuar o acompanhamento sobre o cumprimento do limite de gastos

totais e de pessoal nos termos da Lei Complementar nº 101/2000;

XIV - Estabelecer procedimentos e controles destinados a assegurar que as

ações que motivem a geração de novas despesas com duração superior a

2 (dois) anos ou os atos que gerem despesas de caráter continuado

somente ocorram após observados as exigências contidas nos arts. 16 e

17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

XV - Exercer o acompanhamento sobre a divulgação dos instrumentos de

transparência da gestão fiscal nos termos da Lei Complementar nº

101/00, em especial quanto ao Relatório Resumido da Execução

Orçamentária e ao Relatório de Gestão Fiscal, aferindo a consistência das

informações constantes de tais documentos;

XVI - Participar do processo de planejamento e acompanhar a elaboração do

Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, averiguando,

inclusive, se foi proporcionada adequada participação popular no

processo;

XVII - Manter registros sobre a composição e atuação das comissões de

licitações, alertando sobre as extinções de mandato de seus integrantes;

XVIII - Manifestar-se, quando inquinado pela Administração acerca da

regularidade e legalidade de processos licitatórios, sua dispensa ou

inexigibilidade e sobre o cumprimento e/ou legalidade de atos, contratos

e outros instrumentos congêneres;

XIX - Propor a melhoria ou implantação de sistemas de processamento

eletrônico de dados em todas as atividades da administração pública, com

o objetivo de aprimorar os controles internos, agilizar as rotinas e

melhorar o nível das informações;

XX - Instituir e manter sistema de informações para o exercício das atividades

finalísticas do Sistema de Controle Interno;

XXI - Alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que

instaure imediatamente, sob pena de responsabilidade solidária, as ações

destinadas a apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais, ilegítimos ou

antieconômicos que resultem em prejuízo ao erário, praticados por

agentes públicos, ou quando não forem prestadas as contas ou, ainda,

quando ocorrer desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;

XXII - Dar ciência ao Tribunal de Contas do Estado das irregularidades ou

ilegalidades apuradas, para as quais a Administração não tomou as

providências cabíveis visando à apuração de responsabilidades e

ressarcimento de eventuais danos o prejuízos ao erário;

XXIII - Revisar e emitir relatório sobre os processos de Tomadas de

Contas especiais instauradas pelos órgãos da administração direta, pelas

autarquias e pelas fundações, inclusive sobre as determinadas pelo

Tribunal de Contas do Estado.

Assim, a lei que dispuser sobre o Sistema de Controle Interno deve incluir a

definição das responsabilidades específicas, quanto ao controle interno, dos órgãos

componentes dos Sistemas de Planejamento e Orçamento e de Contabilidade e

Finanças, conforme seguem:

I - Exercer o controle orçamentário e financeiro sobre as receitas e as

aplicações dos recursos, em especial aferindo o cumprimento da

programação financeira e do cronograma de execução mensal de

desembolso, prevista no art. 8º, da Lei Complementar nº 101/00, assim

como da adoção das medidas de limitação de empenho e de

movimentação financeira que vierem a ser adotadas com vistas à

obtenção do equilíbrio orçamentário e financeiro;

II - Exercer o controle, através dos diversos níveis de chefia, objetivando o

cumprimento dos programas, objetivos, metas e orçamento e a

observância à legislação e às normas que orientam as atividades de

planejamento, orçamento, administração financeira e contabilidade;

III - Controlar os limites de endividamento e aferir as condições para a

realização de operações de crédito, assim como para a inscrição de

compromissos em Restos a Pagar, na forma da legislação vigente;

IV - Efetuar o controle sobre os créditos adicionais suplementares, especiais e

extraordinários, bem como sobre a transposição, o remanejamento ou a

transferência de recursos dos orçamentos, na administração direta e

indireta;

V - Manter controle dos compromissos assumidos pela Administração junto

às entidades credoras, por empréstimos tomados ou relativos a dívidas

confessadas, assim como dos avais e garantias prestadas e dos diretos e

haveres;

VI - Examinar e emitir parecer sobre as contas que devem ser prestadas,

referentes aos recursos concedidos a qualquer pessoa física ou entidade à

conta dos orçamentos, a título de subvenções, auxílios e/ou

contribuições, adiantamentos ou suprimentos de fundos, bem como

promover a tomada de contas dos responsáveis em atraso;

VII - Exercer o controle sobre valores à disposição de qualquer pessoa física

ou entidade que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre

qualquer conta do patrimônio público municipal ou pelas quais responda

ou, ainda, que em seu nome assuma obrigações de natureza pecuniária,

exigindo as respectivas prestações de contas, se for o caso;

VIII - Analisar as prestações de contas e adotar as providências com vistas ao

saneamento de eventuais irregularidades.

IX - Propor a expansão e o aprimoramento dos sistemas de processamento

eletrônico de dados, para que permitam realizar e verificar a

contabilização dos atos e fatos de gestão de todos os responsáveis pela

execução dos orçamentos fiscal, de seguridade social e de investimentos,

com a finalidade de promover as informações gerenciais necessárias à

tomada de decisões;

X - Exercer o acompanhamento do processo de lançamento, arrecadação,

baixa e contabilização das receitas próprias, bem como quanto à inscrição

e cobrança da Dívida Ativa;

XI - Elaborar a prestação de contas anual do Chefe do Poder Executivo, a ser

encaminhada ao Tribunal de Contas do Estado, submetendo-a à

apreciação da Unidade de Coordenação do Controle Interno;

XII - Aferir a consistência das informações rotineiras prestadas ao Tribunal de

Contas do Estado sobre matéria financeira, orçamentária e patrimonial,

na forma de regulamentos próprios;

XIII - Exercer o controle sobre a destinação dos recursos obtidos com a

alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da

Lei Complementar nº 101/00;

XIV - Realizar, periodicamente, mediante amostragem, verificação sobre

atualidade quanto à forma, conteúdo, adequação tecnológica e vigência

legal de documentos e formulários tidos como úteis para o registro das

operações inerentes ao Sistema.

Outro aspecto a ser considerado, no que tange às atribuições e competências dos

órgãos integrantes do Sistema de Controle Interno, diz respeito ao que dispõe o § 1º, do

art. 74, da Constituição Federal, através do qual:

“os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da

União, sob pena de responsabilidade solidária”.

A responsabilidade pela gestão é do administrador; contudo, nas atividades-meio

poderão ocorrer irregularidades praticadas por pessoas que frustram sua confiança ou

por servidores desatentos que desconhecem os dispositivos legais que regem suas ações.

Tomando ciência de situações dessa ordem, o administrador é obrigado a promover a

imediata apuração, sob pena de ser enquadrada em crime de condescendência, previsto

no art. 320 do Código Penal.

3. CONTROLE INTERNO NOS MUNICÍPIOS

No município, o prefeito executa as funções de agente político e gestor

administrativo ao mesmo tempo. Perante a Constituição Federal, que definiu níveis de

competência e atribuições distintas entre as Câmaras Legislativas e os Tribunais de

Contas, o prefeito é julgado como político pelo legislativo e como gestor administrativo

pelo Tribunal de Contas. A Constituição Federal definiu ainda que o Município, a

exemplo do Governo Federal, deve instituir controle interno como apoio ao externo.

Aquele Município que não possui lei definindo as finalidades do Sistema de

Controle Interno deve observar o art. 74 da mesma Constituição Federal, que trata das

competências do Sistema de Controle Interno na esfera federal:

Ainda com relação aos Municípios, a Constituição Federal definiu que a falta de

prestação de contas pode ensejar intervenção da União ou do Estado no Município, o

que aumenta a responsabilidade do dirigente municipal.

Além de serem gestoras dos recursos aos quais tem direito na participação dos

impostos e aqueles arrecadados diretamente da sociedade local, é comum as prefeituras

utilizarem recursos da União ou dos Estados através de convênios, sujeitando-se, nestes

casos, aos controles e às prestações de contas próprias dos instrumentos pactuados.

Neste caso, submetem-se aos ditames constitucionais atribuídos a quem quer que

receba recursos da União, previstos nos artigos da Constituição Federal que tratam da

fiscalização contábil, financeira e orçamentária:

Independentemente da função política, cabe ao Prefeito obedecer aos princípios

da Administração na sua função administrativa que exerce como gestor municipal, onde

pratica atos e por ele deve responder. Neste caso, deve organizar os controles internos

administrativos típicos das entidades tratadas pelo Decreto – lei nº 200/67. O mesmo

decreto – lei determina que o trabalho administrativo deve ser racionalizado mediante

simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciam como

puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

No caso específico da responsabilidade pela prestação de contas dos Prefeitos, a

CF estabeleceu, em seu art. 31, que o parecer prévio do Tribunal de Contas, base para

julgamento das contas, só pode ser rejeitado pela Câmara Municipal por decisão de 2/3

de seus membros. No julgamento das contas do Presidente da República e dos

Governadores esta regra não foi citada, que realça a importância da organização dos

controles internos nos municípios.

Controles exigidos pela lei do orçamento

Não bastasse as regras estipuladas pela Constituição e os princípios da

administração, a Lei nº 4.320/64 estabeleceu regras para a União, os Estados e os

Municípios em matéria de controle do orçamento, quando definiu que:

“Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I - A legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a

realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e

obrigações;

II - A fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por

bens e valores públicos;

III - O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários

e em termos de realização de obras e prestação de serviços.”

Este artigo concentra toda a filosofia que justifica a existência de sistemas de

controle ao determinar o controle sobre os atos administrativos, a fidelidade funcional

dos agentes, o cumprimento dos limites financeiros e o alcance dos resultados.

Dificuldades

Existem dificuldades de sistematizar o controle interno e até mesmo de entender

suas nuances no meio acadêmico e nas grandes entidades. Esse problema é ainda maior

nos pequenos municípios, onde várias tarefas são executadas por uma mesma pessoa e a

administração tende a ser fortemente centralizada.

Na concentração de atividades em uma mesma unidade ou pessoa, perde-se a

noção de segregação de funções e o risco de perda de continuidade de trabalho aumenta.

Vários serviços controle individual, nem sempre nas mãos de servidores estáveis, fazem

com que as alternâncias de poder provoquem descontinuidade de tarefas e até de

sistemas. Isto sem falar no risco de desvios por manipulação de vários processos e

etapas por uma única pessoa.

Esta realidade está presente na grande maioria dos municípios considerados

legalmente “pequenos”, ou seja, com população inferior a 20 mil habitantes, que

representa mais de 70% dos municípios brasileiros, conforme estatística do IBGE:

Perfil dos municípios brasileiros

Brasil 5.564 %

De 5.001 a 10.000 1.362 24%

De 10.001 a 20.000 1.310 24%

De 20.001 a 50.000 1.298 23%

De 50.001 a 100.000 1.026 18%

De 100.001 a 500.000 313 6%

Mais de 500.000 220 4%

35 1%

Nesse caso, crescem em importância os sistemas e as áreas de contabilidade e de

assuntos jurídicos. Estes dois setores procuram superar as deficiências administrativas

através de controles contábeis e suporte jurídico com atuação prévia aos atos praticados

pela autoridade máxima. Tal situação, embora resulte em certo conforto na hora da

tomada de decisão, provoca ineficiência. E o resultado vai se refletir na imagem do

político local.

Por falta de recursos para organizar suas estruturas administrativas, as

prefeituras não têm condições de separar atividades e segregar funções. É importante

que as separações ocorram, pelo menos, entre pessoas. Assim estará assegurada a

eficiência do controle, mesmo em condições adversas.

Não se deve esquecer que as responsabilidades continuam mesmo com a

delegação de competências individuais. Além disso, a falta de estrutura não é

justificativa para o gestor quando cobrado pela eficiência e legalidade de seus atos.

Ainda que seja entre indivíduos, devem ser separadas as ações típicas de controle

administrativo, de com trole contábil e de avaliação, conforme definidas nas legislações

que trataram de reformas administrativas em suas diversas épocas e que precisam ser

preservadas.

Controles exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal

A partir de 2000, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as

responsabilidades dos agentes municipais foram substancialmente aumentadas, porque,

na sua essência, a lei proibiu que a gestão de um Prefeito sobrecarregasse a gestão de

um futuro administrador, com passivos criados sem devida cobertura de ativos. Esta

obrigatoriedade foi ampliada com a publicação da Lei nº 10.028, em outubro de 2000,

transformando as transgressões que eram apenas administrativas em penais, no que se

dominou “L de Crimes Fiscais”.

Se o controle interno já era necessário como suporte à boa e regular gestão, com

a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) passou a ser fundamental, para evitar riscos de

multa, inelegibilidade ou até mesmo prisão. Os temas tratados na Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) e que exigem que a Prefeitura organize controles

internos são:

controle das fontes vinculadas: os administradores já sabem da necessidade

do controle do orçamento, tanto que fontes de recursos que possuem

aplicação em finalidade pré-fixada por lei ou mediante convênio contavam

com um controle individual por meio de contas bancárias específicas. Estas

questões foram completadas pelo art. 50, que exigiu contabilização individual

para cada fonte, o que não era uma prática na administração municipal. Essa

exigência vai resultar em mudança significativa na estrutura do orçamento e

da contabilidade nos municípios.

Para os municípios de pequeno porte, nos quais a contabilidade é feita em

sistemas mais simples, o melhor controle de fonte é a abertura de conta bancária

específica para as vinculações orçamentárias. Nesses casos, a fonte orçamentária tem

uma correspondência com a conta bancária e os registros de débito e créditos, nesta

conta, atendem aos requisitos da lei.

Os municípios que possuem sistemas de contabilidade com registros automáticos

e conta única para as finanças devem adotar outra sistemática. Devem efetuar o controle

por fonte de recursos no orçamento e no sistema de compensação, a exemplo do que é

feito pela Secretaria do Tesouro Nacional e descrito neste livro, no capítulo sobre a

conta única.

controle das despesas de pessoal: outro ponto de grande relevância tratado

na Lei de Responsabilidade Fiscal foi a despesa de pessoal. Neste caso, além

de fixar limites, definiu conceitos e exigiu monitoramento permanente

sujeito, inclusive, a tornar sem efeito legal os atos administrativos que

infringirem a lei. Além dos controles administrativos de pessoal, o controle

contábil foi fortemente impactado pela necessidade de consistência,

agilização e coerência de seus registros.

Os limites de despesas de pessoal foram vinculados à Receita Corrente Líquida,

com tetos específicos para cada um dos três poderes e o Ministério Público e são

tratados como ponto de referência para uma gestão correta e eficaz. Além de ser

considerada item de avaliação específica pelos Tribunais de Contas.

controle dos convênios: as transferências recebidas pelos municípios através

de convênios, aos quais a Lei de Responsabilidade Fiscal designou como

transferências voluntárias, passaram a ser tratadas como forma de cobrança de

responsabilidade e motivo de penalidades. Vários artigos tratam como

penalidades para os municípios a proibição de transferências voluntárias para

quem não cumpre a lei ou não presta contas dos recursos recebidos. Por isso,

o controle desses recursos passou para um nível maior de obrigatoriedade. A

penalidade imposta é o não recebimento de novos recursos.

Restos a Pagar: um dos itens de maior repercussão da Lei de

Responsabilidade Fiscal foi o tratamento dado aos restos a pagar. Não se

pode deixar uma dívida para o próximo prefeito pagar, sem o respectivo

recurso. Ou seja, não se pode empurrar uma dívida contraída em um mandato

para que outro venha pagar.

Esta lógica exige equilíbrio orçamentário e financeiro, pois o resto a pagar, sem

recurso financeiro, tem como causa o desequilíbrio orçamentário. Como o art. 41, que

exigia equilíbrio anual, foi vetado, este equilíbrio é exigido na passagem do mandato de

um prefeito para outro.

A lei de Crimes reforçou a necessidade de controle destes compromissos e dos

recursos correspondentes, para não haver penalidades sérias para o dirigente. Os

controles administrativos, contábeis e orçamentários relacionados aos compromissos e a

capacidade de honrá-los passaram a ser uma necessidade fundamental em qualquer

administração municipal.

Publicações quadrimestrais: se antes a preocupação dos dirigentes e

profissionais da contabilidade estava centrada nas prestações de contas

anuais, com a Lei de Responsabilidade Fiscal as publicações passaram a ser

exigidas com maior freqüência. Os arts. 52 a 55 apresentam com bastante

detalhes as informações que devem ser divulgadas. As informações

requeridas por estes artigos são suficientemente elucidativas, para mostrar a

necessidade de controles internos administrativos e contábeis, para permitir

que o dirigente possa cumprir o que foi determinado e fique imune às

penalidades por esta lei ou pela Lei de Crimes Fiscais, além dos riscos do

julgamento de sua gestão como irregular pelos Tribunais de Contas.

Controle dos controles: o art. 59, ao definir que além do Poder Legislativo e

dos Tribunais de Contas, Sistema de Controle Interno de cada poder deve

fiscalizar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, acabou por

introduzir um fato novo na cultura municipal. É a necessidade de criar uma

auditoria interna, para falar a mesma linguagem dos Tribunais, avaliar os

controles internos e para garantir que as regras fixadas sejam obedecidas.

Neste ponto, tem havido muitas dúvidas de como organizar este controle interno,

já que não pode ser a própria contabilidade, porque ela também será objeto de avaliação

do controle. O certo é ter uma área – ou profissional habilitado – com perfil próprio de

auditoria, que fará no ambiente municipal o papel que a Secretaria Federal de Controle

Interno, da CGU, tem feito no Governo Federal, atendendo às finalidades estabelecidas

no art. 74 da Constituição Federal, cuja missão deve ser: “zelar pela boa e regular

aplicação dos recursos públicos”.

Os municípios devem organizar seus controles internos obedecendo a conceitos

e legislações apresentadas neste capítulo, em que o controle administrativo dos atos

(Decreto - lei nº 200/67) fica a cargo da área administrativa; o controle contábil e

orçamentário (Lei nº 4.320/64) sob a responsabilidade da área contábil e a Auditoria

com o Gabinete do Prefeito.

Não havendo condições administrativas ou financeiras de organizar uma área

própria para a Auditoria Interna ou Secretaria de Controle Interno, deve ser criado, pelo

menos, um cargo de Assessor de Controle Interno, a ser ocupado por profissional

qualificado, para orientar as áreas administrativas e técnicas do órgão ou entidade e

servir de ligação com os órgãos de controle externo, para evitar problemas futuros

àqueles que constam do rol de responsáveis institucionais.