constituições 1946

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constituição

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  • Direito em ao, Brasilia, v.8 n.1, janeiro 2012

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    Constitucionalismo, Estado e Direito Administrativo no Brasil

    Robertnio Santos Pessoa*1

    Sumrio

    1. Estado, constitucionalismo e administrao pblica na era Vargas

    2. A redemocratizao com a Constituio de 1946

    3. Formao do direito administrativo brasileiro na era Vargas

    4. O regime militar e a Reforma Administrativa

    5. Consolidao do direito administrativo entre 1967 e 1988

    6. Constituio Federal de 1988 e seus reflexos

    7. Crise do Estado no Brasil, Reforma Administrativa e paradigma da eficincia

    8. Reflexos da reforma gerencial no direito administrativo

    9. Desenvolvimento do constitucionalismo democrtico

    10. O novo constitucionalismo e o direito administrativo

    11. Concluses

    *1Doutor em Direito Administrativo; Professor de Direito Administrativo da UFPI; Procurador da Fazenda Nacional

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    1. Estado, constitucionalismo e administrao pblica na era Vargas

    O ciclo que se inicia na dcada de 30 no Brasil marcado por intensas transformaes na estrutura social e institucional do pas. Os poderosos grupos ligados exportao de matrias primas como o caf e o algodo se enfraquecem com a crise financeira de 29 e a recesso que a acompanha, diminuindo o domnio poltico das oligarquias da Velha Repblica. Aparecem novos grupos urbanos com interesses mais domsticos: uma burguesia nacional, classes mdias, trabalhadores urbanos e funcionrios pblicos. O esfacelamento do velho Estado, a universalizao do sufrgio, o processo de industrializao, o surgimento de uma crescente populao urbana, o aparecimento de um movimento sindical atuante, ocasionar o surgimento de uma democracia social de massas, fazendo-se necessria a incorporao dessas novas massas na nova dinmica social e poltica, que tinha como condutor um novo Estado nacional. As palavras de ordem desde momento histrico eram desenvolvimento e nacionalismo.2

    A instabilidade da economia capitalista e os imperativos de desenvolvimento econmico, que tinham como motor a industrializao, iro demandar uma intensa atuao do Estado. Surge no Brasil um Estado promotor do desenvolvimento, responsvel pela transformao das estruturas sociais e econmicas, incorporando vida nacional as novas foras sociais. Getlio Vargas e as foras que o apoiaram desencadeiam um processo de reestruturao e modernizao do Estado brasileiro. 2 Sobre este importante momento histrico confira-se a obra de Boris Fausto, A revoluo de 1930 historiografia e histria, editada pela Companhia das Letras.

  • Direito Constitucional - Constitucionalismo, Estado e Direito Administrativo no Brasil

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    Visando coibir os abusos da Velha Republica, e cumprir promessas da Revoluo de 30 de sanar os vcios da representao poltica, o Governo Provisrio de Getlio Vargas promulgou o Cdigo Eleitoral (Decreto n 21.076/1932), garantindo-se o voto secreto, o voto feminino e o voto dos maiores de 18 anos. Institui-se uma Justia Eleitoral com a tarefa de proceder ao alistamento eleitoral, regular e fiscalizar o processo eleitoral, diplomar os eleitos e dirimir os conflitos. Implantou-se o sistema proporcional garantindo-se, assim, alguma representao s minorias e se estabilizando o regime, uma vez que a oposio passaria a ser feita de forma legal e aberta no Parlamento, que deveria ter uma maioria capaz de dar estabilidade ao governo.3

    Aps a promulgao da Constituio de 1934, as discusses e disputas polticas se travam entre os liberais, os tenentes e os adeptos do autoritarismo. O momento era de perplexidade dos liberais, em grande parte ligados s oligarquias da Velha Repblica, diante a radicalizao ideolgica e do ingresso das camadas populares urbanas no sistema poltico. No contexto da passagem da poltica centrada nas oligarquias estaduais para uma poltica de massas, o pensamento liberal cedeu cada vez mais espao ao pensamento autoritrio, fundado nos novos interesses scio-econmicos. Na disputa de poderes decorrente da nova correlao de foras o cerne das discusses polticas passava a ser centralizao contra autonomia estadual, com reflexos no pacto federativo. As novas foras lideradas por Getlio inclinavam-se para uma centralizao autoritria, vista como nico meio de modernizao do pas de dimenses continentais infestado por oligarquias regionais atrasadas.4 O governo populista de Getlio

    3 KInZO, Maria DAlva Gil. Representao poltica e sistema eleitora no Brasil. S. Paulo: Smbolo, 1980, p. 118.4 BERCOVICI, Gilberto.Tentativa de instituio da democracia de massas no Brasil: instabilidade constitucional e direitos sociais na era Vargas (1930-1964). In: SARMENTO, Daniel. Direitos Sociais. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008, p. 39.

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    Vargas tentar enfraquecer as antigas elites, enquanto os liberais passaro a defender a autonomia dos Estados contra as tendncias totalitrias. Cabe, aqui, lembrar com Jos Guilherme Merquior que em nosso Estado patrimonial-protecionista, digno senhor de uma sociedade senhorial e patriarcal, o liberalismo foi, com freqncia, mais fachada que substncia.5

    O constitucionalismo social implantado com a Constituio de 34 importar em significativas mudanas no clssico princpio da separao do poderes herdado do constitucionalismo liberal, com base no qual se vinha estruturando o Estado e o direito pblico gestado pelo liberalismo. Esta mudana se far sentir principalmente nas relaes entre o legislativo e o executivo.

    Com as atribuies ampliadas do Estado, o Poder Executivo tornou-se o centro da vida estatal, tornando-se esta centralidade doravante algo marcante na engenharia institucional republicana brasileira. No Brasil, e cada vez mais, como observa Renato Boschi6, subjacente noo de Estado estaria a figura do Poder Executivo, a partir da qual se ordenariam todas as relaes sociais, incluindo as que se estabelecem com os demais poderes, sobretudo com o Legislativo e a sociedade. Esta nova reconfigurao do espao pblico dar a tnica do novo padro de relacionamento entre o Estado e os interesses organizados no pas. Os vrios segmentos sociais passam a ver no Estado um lcus privilegiado para a garantia e maximizao de seus interesses. O sentido da ao estatal d-se pela hierarquizao dos interesses sociais, definidos e articulados em suas polticas ou omisses. no uma

    5 MERQUIOR, Jos Guilherme. Liberalismo e Constituio. In: MARCADAnTE, Paulo (Coord.). Constituio de 1988: avano do retrocesso. Rio de Janeiro: Rio Fundo Ed., 1990, p. 15.6 BOSCHI, Renato R. O Executivo e a construo do Estado no Brasil. In: VIAnnA, Luiz werneck (org.). A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte: Editora EFMG, 2003, p. 197.

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    direo auto-determinada, mas tambm no se reduz ao jogo das foras polticas, levando-se em conta que a atuao do Estado alterar constantemente as mesmas correlaes de foras que constituem sua base material.7

    A partir da Constituio de 1934, com o esgotamento do pretenso liberalismo da Velha Repblica, teremos o surgimento de um constitucionalismo social norteado pelo ideal democrtico de igualdade material, que consubstanciar, ao lado dos tradicionais direitos individuais, tpicos do constitucionalismo liberal, um crescente rol de direitos sociais, que demandaro cada vez mais prestaes a serem implementadas direta ou indiretamente pelo Estado.

    Este constitucionalismo social, contudo, no conseguir se constituir numa referncia para o projeto nacional-desenvolvimentista do Estado brasileiro. Um grande direito administrativo, identificado como principal referncia de um direito de Estado, e o direito econmico sero as principais referncias de atuao do Estado brasileiro, e no a Constituio.8

    A progressiva atuao estatal na conformao da nova ordem econmica e social, crucial para o projeto de desenvolvimento nacional, demandou o aparecimento de um verdadeiro Estado administrativo, formado por uma complexa rede de organizaes administrativas e uma crescente burocracia de funcionrios. A disciplina jurdica deste complexo Estado administrativo ser objeto de um direito administrativo fortemente influenciado 7 DRAIBE, Snia. Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a Constituio do Estado e as alternativas da industrializao no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, PP.42-45 e 98-100.8 BERCOVICI, Gilberto. Tentativa de instituio de uma democracia de massas no Brasil: instabilidade constitucional e direitos sociais na era Vargas (1030-1964). In Direitos Sociais. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008, p. 33.

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    pelo modelo jurdico-administrativo francs, com as necessrias adaptaes s peculiaridades e mazelas da vida nacional.

    Para o sucesso do projeto desenvolvimentista nacional, e a incluso das novas massas, ser necessrio a modificao das estruturas administrativas patrimonialistas herdadas do ancien regime, com a implementao de um aparato administrativo mais profissional e moderno, nos moldes do modelo weberiano burocrtico, de carter racional-legal, calcado na separao entre o pblico e o privado, na impessoalidade, na hierarquia e em normas procedimentais rgidas e universais, com observncia de regras claras de competncia. A implantao deste modelo foi considerada um grande avano em face da administrao patrimonialista at ento predominante, no plano federal e nos Estados membros, uma vez que a observncia de critrios de legalidade e impessoalidade eram pr-requisitos necessrios para um novo modelo estatal, mais democrtico e sensvel igualdade entre os cidados.

    Foram regulamentados setores importantes e delicados da administrao pblica, especialmente no que se refere s compras governamentais (1931),