CONSIDERAÇÕES SOBRE A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

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CONSIDERAES SOBRE A EXPERINCIA BRASILEIRA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO: potencialidades e constrangimentos* Srgio de Azevedo1

Atualmente, polticos e intelectuais de diferentes orientaes ideolgicas concordam que, em sociedades complexas como a brasileira, a participao poltica no pode se limitar somente aos canais institucionais de representao (direito de votar e ser votado), mas exige tambm outras formas de democracia direta, de modo a ampliar o exerccio do direito de cidadania. Este texto se prope a realizar um balano sucinto das potencialidades e constrangimentos observados na prtica do Oramento Participativo, implementado a partir do incio dos anos 1990 em um grande nmero de municpios brasileiros. Na primeira seo, realizamos um breve histrico do Oramento Participativo no Brasil. Na segunda, destacamos diversas potencialidades desse novo instrumento de poltica pblica, que tem mostrado grande capacidade de promover accountability nos governos locais. Na terceira, analisamos alguns constrangimentos levantados ao longo da implementao dessa poltica inovadora, que se apresentam como desafios para o aprimoramento e a dinamizao da participao da sociedade organizada na gesto dos governos locais.

1. A trajetria recente do Oramento Participativo O processo de institucionalizao dos instrumentos de participao direta da populao vista como canais complementares democracia representativa e a reconquista da autonomia*

Trabalho apresentado no Seminrio Cidade, Democracia e Justia Social: os desafios para o exerccio da

cidadania poltica nas sociedades modernas. Promoo FASE / Observatrio (IPPUR/UFRJ) e Fundao Rosa Luxemburg, Rio de Janeiro, 27-28 nov. 2003.

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municipal atravs da Constituio Federal de 1988 permitiram, nos ltimos 15 anos, o surgimento de novas prticas de organizao do poder no mbito local, em que passa a ser evidenciada a participao das organizaes representativas da sociedade na gesto das polticas pblicas. nesse contexto que, a partir do final dos anos 1980, ganha visibilidade nacional a poltica de Oramento Participativo com a experincia de Porto Alegre (Fedozzi, 1999). Essa prtica logo se espalhou para diversas capitais, atingindo tanto as chamadas administraes populares, capitaneadas pelo Partido dos Trabalhadores Belo Horizonte, Vitria, Braslia, Belm , quanto as grandes metrpoles governadas por outros partidos de diferentes tendncias, como Salvador e Recife2. Atualmente, dezenas de cidades pequenas e mdias do pas implementam poltica similar, utilizando diferentes formatos organizacionais e apresentando resultados desiguais quanto ao xito alcanado3. Embora variando bastante para cada cidade, os diferentes modelos do Oramento Participativo possuem alguns pontos comuns. Normalmente, o processo tem incio com a realizao de assemblias que congregam moradores de bairros prximos localizados em cada uma das regies tradicionais da cidade. Os moradores so ento informados sobre a composio do oramento municipal e o montante de recursos disponvel, e so realizadas1

Srgio de Azevedo (sazevedo@uenf.br) professor titular da Universidade Estadual do Norte Fluminense

(UENF) e consultor ad hoc no Observatrio de Polticas Urbanas da Regio Metropolitana de Belo Horizonte da PUCMINAS.2

Ainda que Porto Alegre se apresente como o grande impulsionador da idia do Oramento Participativo,

estudos recentes indicam que Olvio Dutra, primeiro prefeito do Partido dos Trabalhadores a implantar esse projeto naquela cidade, ter-se-ia inspirado em programa anlogo, denominado A Prefeitura nos Bairros, desenvolvido no incio da dcada de 1980, durante a primeira administrao de Jarbas de Vasconcelos na cidade de Recife. Ver, a respeito, Melo (2000).3

Para um balano geral de algumas dessas experincias em diversas cidades brasileiras ver, entre outros,

Carvalho e Miller (1991); Faria (1996); Somarriba e Dulci (1997); Avritzer (2000); Boschi (1999); Fadul (2000); Teixeira et al. (2003); Ribeiro e Grazia (2003); ETAPAS (2003).

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uma ou mais assemblias para a seleo das demandas da sub-regio e a escolha dos delegados que iro defend-las no Frum Regional. Na seqncia do processo, os delegados eleitos nessas assemblias participam do Frum Regional, em que definem uma ordem de prioridades das demandas de servios e obras a serem encaminhadas ao Frum Municipal.4 Na instncia regional, em muitos casos, ainda realizada a escolha dos membros que iro representar cada regio na Comisso ou Grupo encarregado do acompanhamento e fiscalizao do Oramento Participativo, por ocasio da implementao das obras e servios. Por fim, o Oramento Participativo consolidado no Frum Municipal na verso que ser encaminhada Cmara dos Vereadores para apreciao dos parlamentares. Pode-se dizer que o Frum Municipal um evento de cunho poltico, no qual culmina todo o processo5. Aps o encaminhamento oficial da proposta ao legislativo municipal, h diferentes tipos de mobilizao para que a populao potencialmente beneficiada atue na Cmara de Vereadores, a fim de garantir a aprovao da maior parte das obras e servios pactuados durante o processo do Oramento Participativo.

2. Potencialidades e impactos do Oramento Participativo: um breve arrazoado O programa aumenta a visibilidade do processo oramentrio, anteriormente percebido apenas como assunto de especialistas. Cresce o nmero de pessoas envolvidas com a temtica, possibilitando o aumento do controle social e do comprometimento do poder pblico municipal com prticas mais transparentes.

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Em alguns municpios, os delegados regionais, antes de deliberarem, participam de visitas ou caravanas de

prioridades aos locais onde devero situar-se os pleitos formulados, para que possam dispor de uma viso mais abrangente e comparativa dos problemas da regio.5

Na maioria das grandes metrpoles, logo aps a realizao do Frum Municipal, so acionados mecanismos

(jornais, feiras culturais, assemblias etc.) voltados para difundir nas diversas regies das cidades a verso final do Oramento, encaminhada, pelo Executivo, Cmara de Vereadores.

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O Oramento Participativo um processo educativo que, atravs de um formato institucional engenhoso (um excelente exemplo da importncia poltica da varivel institucional defendida pelos neo-institucionalistas), permite, a partir de demandas particularistas e locais mediante um processo de filtragem e de negociaes sucessivas , discutir questes mais amplas da cidade. Os participantes iniciam o processo com uma viso micro (a casa, a rua e, no mximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades bsicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma viso mais abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitaes governamentais, e a defender, portanto, uma pauta vivel. Em suma, ocorre um aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e barganhas. Outra questo crucial diz respeito s transformaes poltico-administrativas advindas da mobilizao da sociedade. Cabe aqui destacar que em numerosas experincias analisadas o Legislativo Municipal, inicialmente refratrio ao novo procedimento, termina se no abrindo mo pelo menos reduzindo consideravelmente o exerccio do seu poder de veto s prioridades definidas pelo Oramento Participativo, quando percebe a legitimidade social do mesmo e sente a presso da sociedade organizada durante o processo legislativo. Alm disso, atingem-se frontalmente as prticas clientelistas de alocao de recursos. De fato, considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas. Tanto assim que nas municipalidades onde o Oramento Participativo tem sido adotado regularmente at mesmo polticos de tradio clientelista vm percebendo que contrapor-se a ele resulta em expressivo nus poltico (Azevedo e Anastasa, 2002). Por fim, merece registro o impacto modernizador produzido pelo Oramento Participativo sobre as diferentes agncias pblicas municipais responsveis pelas obras e

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prestao de servios sociais. Em que pesem as iniciativas convencionais de modernizao implementadas (reformas administrativas, reformulao dos organogramas etc.), verificou-se um significativo consenso de que as transformaes e o aumento da eficincia daqueles rgos deveriam ser, em grande parte, debitados presso e maior capacidade de fiscalizao dos cidados propiciadas pelos instrumentos disponibilizados pelo Oramento Participativo.

3. Constrangimentos e desafios do Oramento Participativo Em diferentes experincias, constataram-se tentativas, por parte dos polticos tradicionais, de capturar o Oramento Participativo, pois o novo sempre vem, em maior ou menor grau, misturado com o velho. Os polticos de corte clientelista e os grupos que possuem controle sobre algum tipo de recurso estratgico procuram, por vezes, atuar no sentido de adaptar prticas clientelistas aos novos procedimentos do Oramento Participativo. Ressalte-se que mesmo alguns dos novos atores que surgem com o Oramento Participativo (associaes e lideranas populares) utilizaram mtodos que segundo certa perspectiva analtica poderiam ser denominados neoclientelistas. Essa tem sido, entre outras, uma das razes pelas quais, mantida sua essncia, esse formato vem sofrendo permanentes alteraes no sentido do seu aprimoramento institucional. A partir da avaliao do desempenho e dos resultados alcanados periodicamente, as diferentes municipalidades vm introduzindo correes de rumo nos regulamentos que balizam sua elaborao. Do mesmo modo, h tambm outros desafios a serem enfrentados: a complexidade do atual processo pblico de licitao que atrasa as obras; a baixa participao da classe mdia (apesar dos avanos nos dois ltimos anos), que se sente sem condies de disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em nmero e em nveis de carncia); a dificuldade de aprovao de projetos estratgicos de longo prazo no lugar de inmeras

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pequenas obras pulverizadas (muitas prefeituras optaram por no incluir os projetos estratgicos no Oramento Participativo); e, por fim, a questo da pequena participao dos setores populares de mais alto nvel de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinja o fundo do tacho. Ainda em termos de constrangimentos, convm assinalar que o Oramento Participativo enfrenta o chamado engessamento dos gastos oramentrios, que reduz consideravelmente as margens de manobra na alocao de recursos do poder executivo nos trs mbitos de governo. Na verdade, devido a dotaes previamente definidas em lei e s despesas de custeio da mquina pblica municipal, no grande o volume de recursos cuja alocao pode ser decidida atravs do Oramento Participativo. Apesar da modernizao propiciada pela presso exgena, os rgos e as empresas pblicas voltados para a realizao das obras no tm desempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar a aplicao efetiva dos parcos recursos disponveis. Na maioria dos casos estudados, o percentual e os valores absolutos das verbas disponibilizadas foram relativamente baixos para o porte das respectivas cidades, no ultrapassando 10% da receita prpria do municpio. Embora se reconhea que a efetividade de uma poltica desse tipo pode ficar comprometida quando os recursos envolvidos se situam em um patamar to modesto, necessrio matizar essa questo, pois os ganhos dessa prtica ultrapassam em muito o simples acesso a bens pblicos de primeiro nvel. Cabe lembrar que, ao instituir uma arena pblica no-estatal para a negociao de interesses envolvendo associaes reivindicativas, movimentos sociais e indivduos, o Oramento Participativo rompeu com os paradigmas clssicos da Administrao Pblica e integrou diversos setores da sociedade no processo de tomada de deciso sobre a alocao de recursos da prefeitura.

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Em suma, por meio do Oramento Participativo, a poltica pblica deixa de ser vista, e experimentada, apenas como um processo de agregao de preferncias dadas e passa a incorporar uma dimenso deliberativa, que abrange tambm a formao e a transformao das preferncias, a construo do consenso e a explicitao da diferena (Azevedo e Anastasa, 2002).

4. Referncias bibliogrficasAVRITZER, Leonardo. Sociedade Civil, espao pblico e poder local: uma anlise do oramento participativo em Belo Horizonte e Porto Alegre. Relatrio final do Projeto Civil Society and Governance. Belo Horizonte: DCP/FAFICH/UFMG. Mimeo. AZEVEDO, Sergio de. Governana em Belo Horizonte. Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, v. II, n. 1, jan./dez. 1997. AZEVEDO, Srgio de; ANASTASA, Maria de Ftima. Governana, Accountability e Responsividade: reflexes sobre a institucionalizao da participao popular em experincias desenvolvidas em Minas Gerais. Revista de Economia Poltica Brazilian Journal of Political Economy, So Paulo, v. 22, n. 85, 2002. BOSCHI, Renato. Governana, participao e eficincia das polticas pblicas: exame de experincias municipais no Brasil. In: MELO, Andr Marcus. (Org.). Reforma do Estado e Mudana Institucional no Brasil. Recife: Fundao Joaquim Nabuco, 1999. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. CARVALHO, Alice Kalyvas de; MILLER, Laurie Jeanette. Oramento Participativo: a experincia do Distrito Federal. Proposta, Rio de Janeiro: FASE, n. 78, 1991. CEURB-Centro de Estudos Urbanos. Participao, Cidadania e Governana em Belo Horizonte. Belo Horizonte: Convnio CEURB (UFMG); GURI; IUPERJ, 1997. ETAPAS: capacitao, comunicao e pesquisa. Gesto Participativa no Recife: do Prezeis ao Oramento Participativo, Recife, 2003. FADUL, lvia M. Cavalcanti. Oramento participativo: limites e contradies de um modelo institucional inovador. In: IVO, Anete Brito Leal. (Org.). O Poder da Cidade: limites da governana urbana, Salvador: EDUFBA, 2000. FARIA, Cludia Feres. Democratizando a relao entre o poder pblico municipal e a sociedade civil: o oramento participativo em Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1996. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) UFMG/Departamento de Cincia Poltica - DCP, Belo Horizonte, 1996. FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: FASE - IPPUR, 1999. GOMES, Maria Auxiliadora. Participao popular e controle social em Belo Horizonte. Curso de Gesto Urbana e de Cidades. Belo Horizonte: EG-FJP, WBI, PBH, ESAF, IPEA, 2000. Mimeo. MELO, Marcus Andr. The politics UFPE/Birmingham/Project, 2000. Mimeo. of participatory budgeting (1985-1989). Recife:

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