Ação Declaratóriade Constitucionalidade

Wellington Pacheco Barros

Consideracões geraisNa estrutura do direito brasileiro, toda lei, depois de sancionada e publi

cada, tem validade plena e somente pode ser retirada do universe jurfdico

patrlo ou por meio de outra lei que a revogue ou pela acao direta de inconsti

tucionalidade (ADln). Tem-se, portanto, um verdadeiro controle judicial da lei

que venha a ferir a Constituicao.Assim, todas as leis ao passarem por processo legislativo regular, sendo

afinal sancionadas, possuem presuncao de constitucionalidade. 1550significa

dizer que a lei passa a produzir efeitos de acordo com os mandamentos da

Constituicao Federal ((F).

Por vezes, entretanto, surgem duvidas se tal lei ou ate normative esta de

acordo com a Lei Maior, necessitando que seja declarada constitucional total

ou parcialmente. E isto se opera por meio da acao declarat6ria de constitu

cionalidade (AD().

Nao custa repetir que 0 controle de constitucionalidade tem duas verten

tes: 0 abstrato e 0 concreto. 0 primeiro controla a lei em tese, e 0

segundo, no caso concreto.

A ADln, por via de consequencia, foi criada para ser supletiva (funcao

supletiva) aos controles difuso ou concreto. Assim, quando fosse inviavel

fazer 0 controle difuso, fazer-se-ia 0 controle por meio da ADln. Esta rece

beu, tarnbern, uma funcao corretiva: foi criada como expressao da seguranc;a

jurfdica. Hoje, nao ha duvida, deve ser considerado que 0 controle difuso e supletivo.

Tema sempre pertinente ao se analisar a acao declarat6ria de constitucio

nalidade diz respeito ao incidente de inconstitucionalidade.

Acoes Constitucionais

o orqao fracionario do tribunal nao pode, em regra, declarar a inconstituciona lidade de norma. Somente 0 6rgoo Especial(ou 0 Pleno) do tribunal pode

declarar a ineanstitucionalidade desta (principio da reservade plenarioi. Se 0

orqao fracio nario entender que a lei declarada inconstitucional pelo juiz

singular e realmente inconstitucional, remetera 0 processo ao Pleno (ou orqao

especial) do Tribunal:

esse procedimento e denominado incidente de inconstitucionalidade. Ap6s 0 jul

gamento da inconstitucionalidade da norma, 0 processo retorna a camera paraapredacao do merito - 0 pedido formulado.

Se 0 Supremo Tribunal Federal (STF)- ate mesmo em Recurso Extraordinario

(RExt)- ou 0 Pleno do Tribunal de Justice ja se manifestou a respeito da constitu

cionalidade da norma, nao ha necessidade de incidente de inconstitucionalidade. Se na volta do processo a Camara, tiver ocorrido a rnudanca de entendimentodesta, nao sendo mais considerada inconstitucional por esse orqao, a norma

declarada inconstitucional pelo Pleno do Tribunal sera cabfvel 0 Recurso

Especial (REsp).Nao pode 0 juiz se pronunciar no dispositivo da sentence a

respeito da declaracao de inconstitucionalidade de norma (isso 56 pode oearrer

na ADln, nao no controle difuso), mas ele pode declarar de oficlo a

inconstitucionalidade de

norma.Ouestao tarnbern importante e pertinente ao tema diz respeito aos efeitos

da declaracao de inconstitucionalidade realizado concretamente pelo Judiciario

em cada caso. Como ja dito, 0 efeito e inter partes. A (mica forma de existencia

de efeito erga omnes e se houver a decisao definitiva do plena rio do STF,e 0

Senado suspender a execucao da norma (CF,art. 52, X). 0 artigo 52, X, da CF,56 e

aplicavel ao controle incidental difuso. 0 Senado nao e obrigado a suspender a

execucao da norma. Caso suspenda, tera efeito ex nunc, porern a materia e discu

tfvel: Alexandre de Moraes considera 0 efeito ex nunc, ja Teori Zavascki, considera

efeito ex tunc.

o controle abstrato de lei e ato normativo contestado em face da CF,repe

tindo, e realizado sob a forma de ADln, que fara coisa julgada com efeito contra

todos (erga omnes).

Base constitucionalA base constitucional da ADC esta no artigo 102 da CF:Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituicao,cabendo-Ihe:

Acao declarat6ria de constitucionalidade

I - processar e julgar originalmente:a) a acao direta de inconstitucionalidade de lei ou ate normativo federal ou estadual e acaodec/arat6ria de constitucionalidade de lei ou ate normativo federal; (grifo nosso)

A ADC foi inserida na CF (art. 102) pela Emenda Constitucional (EC)3/93. Ao

ser institufda, a ideia foi a de evitar decis6es desfavoraveis ao governo nas ins

tancias inferiores e tribunais, a respeito de lei que tivesse sua constitucionalidade

discutida.

Nao existe ADC de lei estadual. A ADC tem como unico ambito de abranqen

cia: a dedaracao de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.

Regulamentação legal

A lei que disciplinou 0 processo da ADC e a mesma que estabeleceu as

normas procedimentais relativas a ADln: a Lei 9.868/99, com algumas

modlficacoes.

Trata-se de outra acao qenerica de controle da constitucionalidade. 0 Procura

dor-Geral da Republica e 0 fator de contra ponto, e e ouvido nessa acao,

devendo, ao final, emitir parecer por sua procedencia ou nao. Essae outra

acao que temcomo objetivo a defesa da ordem constitucional.

Nao ha partes, mas sim requerentes. 56 se admite seu ajuizamento se houver

controversia sobre a constitucionalidade da lei.

Quem pode propor a ação?Os legitimados a propor a ADC, segundo 0 artigo 13 da Lei 9.868/99, sao os

seguintes:

Art. 13. [...JI - 0 Presidente da Republica;

II - a Mesa da Camara dos Deputados;

III - a Mesa do Senado Federal;

IV - 0 Procurador-Geral da Republica.

Como se ve, a lei fechou e reduziu 0 rol dos legitimados para propositura da

ADC. Na ADln, embora restrita, a lista e mais extensa. No cotejo dos legitimados

para as duas acoes, observa-se que na ADC ficaram exclufdos as Mesas de

Assem bleias Legislativas e a Camara do Distrito Federal, os governadores, 0

Conselho

Acoes Constitucionais

Federal da Ordem dos Advogados, os partidos politicos e as confederacoes sindi

cais. Consoante 0 STF,a listagem e numerus clausus:

Ac;.Ao DECLARATORIADE CONSTITUCIONALIDADE.LEGITIMAc;.Ao.CF,art. 103, §4.o.

I - A acao declarat6ria de constitucionalidade podera ser proposta apenas pelo Presidente da Republica, pela Mesa do Senado Federal, pela Mesa da Camara dos Deputados ou pelo Procura dor-Geral da Republica. CF,art. 103, §4.o, com a redacao da EC3/93.

II - Agravo nao provido. (Tribunal Pleno, ADC - AgR 2, ReI.Min. Carlos Velloso, j. 07/08/1997).

Conteudo da Petição Inicialo artigo 14 da Lei 9.868/99 arrolou os requisitos da peticao inicial da ADC:

Art. 14. [...J1- 0 dispositivo da lei ou do ate normativo questionado e os fundamentos jurfdicos do pedido;

11- 0 pedido, com suas especificacoes:

111- a existencia de controversia judicial relevante sobre a aplicacao da disposicao objeto da acao declarat6ria.

A inicial deve trazer os requisitos essenciais dispostos no C6digo de Processo

Civil (CPC)(arts. 282 e 283), acompanhada dos documentos indispensaveis a sua propositura.

Alern da obrigatoriedade de apresentar 0 dispositivo de lei ou ate normative

questionado, acompanhado dos fundamentos jurfdicos e do pedido, a lei ordena

que se traga a existencia da controversia judicial - que seja relevante - sobre a

aplicacao da disposicao objeto da acao declarat6ria, porquanto a funcao do STF

nao e consultiva.

A Corte Suprema assim ja se manifestou:Ac;.Ao DECLARATORIADE CONSTITUCIONALIDADE.PROCESSOOBJETIVODE CONTROLENOR MATIVO ABSTRATO.A NECEssARIA EXISTENCIADE CONTROVERSIAJUDICIAL COMO PRESSU POSTO DE ADMISSIBILIDADE DA Ac;.Ao DECLARATORIADE CONSTITUCIONALIDADE.Ac;.Ao CONHECIDA.

- 0 ajuizamento da acao declarat6ria de constitucionalidade, que faz instaurar processo objetivo de controle normativo abstrato, supoe a existencia de efetiva controversio judicial em tome da legitimidade constitucional de determinada lei ou ate normativo federal. Sem a observancia desse pressuposto de admissibilidade, torna-se inviavel a lnstauracao do processo de fiscallzacao nor mativa "in abstracto'; pois a inexistencia de pronunciamentos judiciais antaqonicos culminaria por converter, a acao declarat6ria de constitucionalidade, em um inadmissfvel instrumento de consulta sobre a validade constitucional de determinada lei ou ate normativo federal, descarac terizando, por completo, a pr6pria natureza jurisdicional que qualifica a atividade desenvolvida

pelo Supremo Tribunal Federal. - 0 Supremo Tribunal Federal firmou orientacao que exige a cornprovacao liminar, pelo autor da acao declarat6ria de constitucionalidade, da ocorrencia, "em proporcoes relevantes" de dissfdio judicial, cuja existencia - precisamente em funcao do anta-

Acao declarat6ria de constitucionalidadegonismo interpretativo que dele resulta - faca instaurar, ante a elevada lncidencla de decis6es

que consagram teses conflitantes, verdadeiro estado de lnsequranca juridlca, capaz de gerar um

cenario de perplexidade social e de provocar grave incerteza quanto a validade constitucionalde determinada lei ou ate normativo federal [...J . (Tribunal Pleno, ADC-MC 8, ReI.Min. Celso deMelio, j. 13/10/1999).

Indeferimento liminar da inicial pelo relator

o artigo 15 da Lei da AD( preve as hip6teses de indeferimento liminar da ini

cial pelo relator: quando a peticao for inepta, nao fundamentada ou manifesta

mente improcedente.

No que couber, e aplicavel tambern as regras do (P( (art. 295), podendo 0

magistrado, se for 0 caso, mandar emendar a inicial.

A ausencia de fundamentacao jurfdica pode ocorrer quando 0 requerente se

abstiver de demonstrar os motives jurfdicos que esta questionando no ate que quer que seja declarado constitucional, porquanto ao STFe vedado 0 exercfcio deadivinhacao da tese jurfdica proposta.

A improcedencia manifesta da-se quando 0 relator vislumbra 0 insucesso

patente e futuro da acao, assim como na ADln. Pode ocorrer quando 0 STFja

se manifestou em caso identico, incidental mente. Ha improcedencia manifestatarnbern quando a constitucionalidade do ate ou da norma questionada e tao

assente que a instauracao da acao ofenderia 0 princfpio da economia processual.

Da decisao que indefere a liminar, cabe agravo em 5 dias. Aqui, deve-se fazer

uma analogia aos artigos 545 e 557, paraqrafo 1.0, do (PC. Por coerencia, esse

recurso somente e cabfvel em caso de exame singular da peca inicial, restando,

por 6bvio, que, se submetida a apreciacao do Plenario, descabe 0 recurso, por quanta se esta diante do ultimo grau recursal existente na ordem jurfdica bra

sileira.

Andamento da Ação

Recebida a inicial, sera aberta vista ao Procurador-Geral da Republica para

que se pronuncie no prazo de 15 dias. A presence do representante do Ministerio Publico (MP) como fiscal da lei e essencial, nos casos de propositura da acao

pelos tres primeiros legitimados do artigo 13 da Lei 9.868/99. Se porventura ele

for 0 propositor da acao, evidente que a vista dos autos torna-se desnecessaria.

Acoes Constitucionais

o artigo 20 da lei reitera a concessao de poderes instrut6rios ao relator que,

de offcio, em caso de necessidade de esclarecimentos ace rca da materia ou

circuns

tancia ou, ainda, se verificar alguma insuficiencia de lnformacoes, podera requisi

tar dados adicionais, ate mesmo por perfcia, e oitiva de pessoas com experiencia

e autoridade na materia, com 0 objetivo de firmar seu convencimento.

o relator podera ainda solicitar aos tribunais em geral como esta se

verificandoa apllcacao da norma questionada no ambito da respectiva jurisdicao.

Realizados esses procedimentos, 0 relator lancara relat6rio nos autos e pedira

dia para julgamento.

Ação Caute lar Declaratór ia em Açãode constitucionalidade

o STF, por decisao da maioria absoluta de seus membros - oito ministros se

presentes todos (onze) e seis ministros se presente 0 quorum mfnimo de oito -,

pod era deferir pedido de medida cautelar na acao declarat6ria de constituciona

lidade, consistente na deterrninacao de que os jufzes e os tribunais suspendam 0

dos processos que envolvam a apllcacao da lei ou do ato normativojulgamento

objeto da acao ate seu

julgamento

da ADC.

definitivo. E 0 que consigna 0 artigo 21 da Lei

A crftica que pode ser feita a esse artigo e a de que a Constituicao atribui efei

tos contra todos, e e vinculante apenas as decis6es de rnerito e definitivas -

com transito em julgado - e nao as liminares.

Dessa forma, todo 0 Judiciario brasileiro restara afetado com essa rnedida.'

1 AC;AoDECLARATORIDAE CONSTITUCIONALIDADOEU. TORGADE MEDIDACAUTELARCOM EFEITOVINCULANTEP.OSSIBILI DADE.- 0 Supremo Tribunal Federal disp6e de cornpetencla para exercer, em sede de acao declarat6ria de constitucionalidade,o poder geral de cautela de que se acham investidos todos os orqaos judiciaries, independentemente de expressa previsao constitucional. A pratica da jurisdicao cautelar, nesse contexto, acha-se essencialmente vocacionada a conferir tutela efetiva e garantia plena ao resultado que devera emanar da decisao final a ser proferida no processo objetivo de controle abstrato. Procedente.o provimento cautelar deferido, pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de acao declarat6ria de constitucionalidade, alern de produzir eficacia "erga omnes", reveste-se de efeito vinculante, relativamente ao Poder Executivo e aos demais orqaos do Poder Judiciario, Procedente.A eficacia vinculante, que qualifica tal decisao - precisamente por derivar do vinculo subordinante que Ihe e inerente -, legitima o uso da reclarnacao, se e quando a integridade e a autoridade desse julgamento forem desrespeitadas. (STF,Tribunal Pleno, ADC-MC8, ReI.Min. Celso de Mello,j. 13/10/1999).

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Acao declarat6ria de constitucionalidade

Concedida a medida cautelar, 0 STFfara publicar em secao especial do Diario

Oficial da Uniao a parte dispositiva da decisao, no prazo de dez dias, devendo 0

tribunal proceder ao julgamento da acao no prazo de 180 dias, sob pena de

perda de sua eficacia.

Julgamento da ADC pelo Orgao Pleno do STF

A decisao colegiada da ADC devera ser tomada se presentes pelo menos oitoministros do STF.

Efetuado 0 julgamento, proclarnar-se-a a constitucionalidade ou a inconstitu

cionalidade da disposicao ou da norma impugnada, se num ou noutro sentido

tiverem-se manifestado pelo menos seis ministros. E a necessidade de maioria

absoluta, sob pena de suspensao do julgamento ate que 0 quorum mlnimo seja

estabelecido.

Proclamada a constitucionalidade, julqar-se-a improcedente a acao direta ou

procedente uma eventual acao declarat6ria; e, proclamada

dade, julqar-se-a procedente a acao direta ou improcedente

a inconstitucionali uma eventual

acaodeclarat6ria. Eo que se denomina de teo ria dos sinais trocados, adotada pela Lei9.868/99.

Ouestao de suma importancia envolvendo a ADC diz respeito aquilo que adoutrina chama de teo ria dos sinais trocados, ou seja, a acao direta de inconstitu

cionalidade e a acao declarat6ria de constitucionalidade perseguem resultadosdiferentes. Porern, as declsoes, quando inversas, considerando-se uma e outra

acao, produzem 0 mesmo resultado, por coerencia. Assim, 0 efeito vinculante

tarnbern e aplicavel a ADC.

Questoes importantes da ADC

A decisao que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei

ou do ate normative em acao declarat6ria e irrecorrlvel - por ser exarada pelo

orqao maior da Corte Maxima do pais - ressalvada a interposicao de embargos

declarat6rios, nao podendo, igualmente, ser objeto de acao rescis6ria.

Acoes Constitucionais

A decisao tera efeito contra todos (orqaos do Poder Judiclario e Adrninistracao

Publica federal, estadual e municipal). Apos sua publicacao, produzira efeitos de

coisa julgada, sendo desnecessaria a remessa do feito ao Senado Federal para

suspensao da execucao, como e feito no controle difuso.

Quadro comparativo dos efeitos da ADln e da ADC

ergaomnes ergaomnes

ex tunc, exceto a prevlsaodo artigo 27 da Lei 9.868/99.

ex tunc, exceto as restric;:6esconstantes no artigo 27 da Lei 9.868/99.

Efeito vinculante: tarnbem e aplicavel

a ADln, em razao da teoria dos sinais trocados.Efeito vinculante (eF, art. 102, §2.o): efeitovinculante em relacao ao Poder Executivo e demais orqaos do Poder Judiciario (sehouver desobediencla a decisao de declara

c;:aode constitucionalidade, 0 recurso cabfvel e a reclamacao - que oriqinara uma ordemao desobediente para que acate a decisao

do STF.0 Poder Legislativo e 0 STFnao ficam

vinculados a decisao da ADC.

Liminar/cautelar: artigo 21 da Lei 9.868/99. Tem efeito vinculante a declsao concessiva de medida liminar (Lei 9.868/99, art. 21, caput). Pode haver a paralisacao dos processos em curso que envolvam quest6esreferentes a lei discutida na ADC.

Liminar/cautelar: artigos 10 e 11 da Lei9.868/99. 0 STFreconhece efeito vinculantea decisao concessiva de medida liminar.

Pode haver a parallsacao dos processosem curso que envolvam a materia constante na ADln.

ConclusaoA acao declaratoria de constitucionalidade, tarnbem conhecida como acao de

resguardo constitucional, visa espancar duvidas sobre a constitucionalidade

de leis ou de atos normativos federais.