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Concessão de Dragagem: Parâmetros para Definição do Modelo

Leandro Vargas

(Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil)

Resumo O presente trabalho propõe parâmetros para definir o modelo de concessão de dragagem no Brasil, justificando sua necessidade após sucessivos cortes financeiros e orçamentários impostos pelo Governo Federal que, atualmente, é o maior contratante público desses serviços. Nesse contexto, iniciativas da Administração Pública são a base para fomentar uma parceria público-privada para, assim, promover um ambiente regulatório seguro e, também, solidificar estabilidade jurídica para os investidores que venham a realizar dragagem nos portos e hidrovias brasileiras. Palavras-chave: Concessão Portuária; Dragagem; Canal de Acesso. 1 – INTRODUÇÃO

Nas duas últimas décadas do século XX o Governo Federal realizou investimentos no âmbito da infraestrutura federal de transportes que corresponderam em média a 0,4% do PIB brasileiro, bem menor que o valor investido na década anterior (1970), 1,0% do PIB brasileiro (CNT 2014 apud CARVALHO 2015). Porém, o setor iniciou o século XXI com vontade política e orçamento específico para alterar esse cenário (BRASIL, 2011a). Fatores como a estabilização da economia, aumento da renda da população, aumento crescente da arrecadação fiscal federal e, principalmente, o aumento das exportações e importações levaram os últimos governos a tentativa de retomada dos investimentos em manutenção, ampliação e construção da infraestrutura viária (CARVALHO 2015, modificado).

Segundo a INTER B (2016), em sua Carta de Infraestrutura, o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 2007, foi uma tentativa do governo de impulsionar os investimentos em infraestrutura, tendo por premissa que caberia ao Estado liderar esse processo por meio de uma rápida ampliação dos investimentos públicos. De fato, os investimentos federais dão um salto de 0,19% do PIB entre 2007 e 2010, porém voltam a se contrair em termos relativos nos anos seguintes. Já a participação das empresas privadas, apresenta crescimento apoiado pela considerável ampliação do financiamento disponibilizado pelo BNDES (e, em menor escala, por outros bancos públicos).

Em 2011, o novo governo faz uma inflexão relevante e, por motivos pragmáticos, lança o PAC 2, colocando a empresa privada no fulcro da execução dos investimentos, o que pode ser mais claramente observado no caso de transportes. Enquanto os investimentos federais (OGF) e dos estados (empresas e autarquias) descrevem uma parábola, e das empresas estatais federais se elevam de forma marginal, os investimentos privados se ampliam de maneira sistemática no pós-crise até 2014, quando houve uma contração de 0,03% do PIB em relação ao ano anterior. Ainda assim, o total de investimentos em transportes permanece em

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aproximadamente 1% do PIB, menos da metade do observado na década de 1970 (2,03% do PIB), e claramente insuficiente para reposicionar o Brasil no que diz respeito à densidade e à qualidade dos serviços de transporte.

Quadro 1- Investimento em infraestrutura de transportes por instância pública e privada

2007-14, em R$ bilhões e % do PIB.

Fonte: Inter B (Carta de Infraestrutura 2016)

A partir de 2015, as dificuldades de execução dos investimentos em

infraestrutura pelo setor público se tornaram ainda mais aparentes. Por consequência, os frágeis resultados — tanto quantitativos quanto qualitativos — levaram o governo a reconsiderar o papel do setor privado, particularmente a importância de seu protagonismo. Este movimento teve um impulso adicional por conta das significativas restrições fiscais que o país passou a enfrentar – e que se tornaram em 2015-16 uma efetiva emergência. Já não é suficiente o protagonismo privado; tornou-se imperativo que o financiamento passasse a caber no orçamento do Estado, e sem apelar para transferências extemporâneas do Tesouro (Inter B 2016).

2 – O CONCEITO DE DRAGAGEM

Prévio ao contexto dos investimentos para execução de dragagem no Brasil, deve-se situar o conceito legal do termo ―dragagem‖, conforme disposto no artigo 53, § 2º, inciso I, da Lei nº 12.815/2013, diz respeito à ―obra ou serviço de engenharia que consiste na limpeza, desobstrução, remoção, derrocamento ou escavação de material do fundo de rios, lagos, mares, baías e canais‖ Além do aprofundamento e alargamento de portos e vias navegáveis, a dragagem é aplicada também no aterramento de pântanos, charcos e áreas alagadas, a fim de serem utilizados como terra firme.

Ainda, no tramo técnico, Bray (2008), define que a dragagem pode ser descrita como o processo de remoção de parte do fundo do mar ou do seu recobre sedimentos, com o objetivo de aprofundar a área comumente para fins de navegação ou associada a projetos de construção.

E, também, de acordo com Alfredini (2009), o serviço de dragagem consiste na escavação e remoção (retirada, transporte e despejo) de solo, rochas decompostas ou desmontadas (por derrocamento), submersos em qualquer

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profundidade e por meio de variados tipos de equipamentos (mecânicos ou hidráulicos) em mares, estuários e rios.

Para diferenciar o serviço de dragagem de manutenção, cabe trazer à tona o conceito de Capital de dragagem, que é a remoção de material para criar uma profundidade maior do que tinha existia anteriormente segundo o International Maritime Organization – IMO (1997).

Segundo Bray, Bates & Land (1997) a dragagem de capital para fins de navegação é a escavação de sedimentos para aumentar a profundidade em uma área, geralmente, mas nem sempre, pela primeira vez, para acomodar novo projeto de canal de navegação. O nome deste tipo de dragagem deriva das implicações que o trabalho exige, e, também, quanto ao pagamento de uma soma simples capital. A escavação ocorre geralmente em material "virgem", que é relativamente estável e se consolidou sob o regime hidráulico existente. No entanto, a dragagem de capital, também inclui a remoção de material em áreas com a ocorrência de sedimentação, e que foram anteriormente dragadas, mas não foi perturbadas por dragagem ao longo de um período de tempo. Em tais casos, a consolidação do material depositado pela sedimentação, retomando as propriedades físicas, e, ainda, assemelhando às características do material ―virgem‖ e, portanto, é tratado como material dragado de capital.

Atrelado ao conceito mencionado, o centro de pesquisas de dragagem da Universidade do Texas nos Estados Unidos, define a dragagem como: ―material resultante da escavação do leito marinho, em geral, para construção ou efeitos de navegação, em uma área ou para baixo para um nível não previamente dragado durante os últimos 10 anos‖.

3 – CONTEXTO DA DRAGAGEM NO BRASIL

Quanto aos acessos aquaviários dos portos públicos, até o ano de 1990 as obras e serviços de dragagem para aprofundamento e manutenção eram realizados diretamente pela extinta Empresa de Portos do Brasil S/A – PORTOBRÁS e sua subsidiária Companhia Brasileira de Dragagem – CBD, com emprego de parque próprio de equipamentos. Em 1997, foi definido o afastamento das Companhias Docas da execução direta de dragagem e a alienação obrigatória dos equipamentos de dragagem, cujas obras e serviços passaram a ser objeto de licitações públicas para contratação à iniciativa privada. O custeio das atividades de dragagem passou a ser coberto a partir de recursos decorrentes das receitas próprias das Administrações Portuárias, via Fundo de Depreciação e Tabela 1 – Taxa de Utilização do Porto (TUP), atual Tabela de Utilização da Infraestrutura Marítima (Inframar). Esse período foi caracterizado pelo comprometimento dos acessos marítimos, seja pela inadequada gestão dos projetos e receitas portuárias, seja pela indisponibilidade de recursos federais para investimentos na melhoria dos acessos (SANTOS, 2013).

Em 2007, o Governo Federal, via Secretaria de Portos da Presidência da República – SEP/PR, reconhecendo o comprometimento dos acessos às instalações portuárias, deu início a um amplo programa de aprofundamento dos canais de acesso, denominado Programa Nacional de Dragagem – PND, objeto da Lei nº 11.610/2007. No PND foram inseridos 16 (dezesseis) dos principais portos públicos brasileiros: Fortaleza-CE, Natal-RN, Cabedelo - PB, Recife - PE, Suape - PE, Salvador-BA, Aratu - BA, Vitória-ES, Rio de Janeiro - RJ, Itaguaí-RJ, Angra dos Reis-RJ, Santos-SP, São Francisco do Sul-SC, Itajaí-SC, Imbituba - SC e Rio Grande-RS, com recursos federais da ordem de R$ 1,6 bilhão (SANTOS, 2013).

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Com as ações de investimento público realizado pela SEP/PR, detido à dragagem nos portos supracitados, é inegável o ganho operacional após a realização desses serviços, e, especificamente, nos portos de Rio Grande – RS, Santos – SP, Paranaguá – PR, Suape – PE e São Francisco do Sul – SC, durante os anos de 2011 a 2015, foi possível atestar o acréscimo da movimentação portuária (em toneladas) após a execução da dragagem no âmbito do PND, e, ainda, verificar a queda no número de atracações dos navios, isto é, a dragagem proporcionou que o novo perfil de navios-tipo pudesse atracar nos portos mencionados, uma vez que as dimensões dos canais e acesso nos principais portos públicos do Brasil estavam defasadas para atender a demanda internacional.

De tal modo, o paradigma estabelecido pelo PND, promoveu eficiência, atendimento ao mercado mundial e, também, competitividade aos portos públicos, contudo, as descontinuidades dos serviços de dragagem, retroagem os patamares alcançados, e, recentemente, o problema devido à falta dessas obras, seja emergencial ou de manutenção, tornam os canais de navegação incompatíveis com o grande volume de carga movimentado hoje em nossos portos. Essas restrições têm feito com que os maiores navios em operação no mundo, capazes de gerar economia de escala, já não possam operar no Brasil - o que é um fator a mais de ineficiência.

Figura 1 – Relação do aumento da movimentação e queda na atracação de navios após o PND I (Fonte:

dados da SEP/PR e Antaq, elaborado pelo Autor)

Em 30 anos, de 1981 a 2010, houve uma baixa execução dos serviços de dragagem, mas em contrapartida, a capacidade dos navios porta-contêiner que escalam o país medida em TEUs (unidade padrão para contêineres de 20 pés), cresceu 14 vezes. Em cinco anos, de 2008 para 2013, o porte dobrou, passando de 53 mil Toneladas de Porte Bruto (TPB) para 105 mil, enquanto o comprimento aumentou de 286 para 342 metros e a boca (largura), de 32 para 40 metros. E, atualmente, já há navio porta-contêiner de 19 mil TEUs em operação, com previsão de que navios com até 24 mil TEUs sejam lançados até 2020. A tendência é irreversível, devido à redução de custos (CENTRONAVE, 2015).

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34% 34%

162%

97%

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Portos que receberam dragagem no PND I

Relação do aumento da movimentação e queda na atracação de navios

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Deve-se relembrar o gargalo, que não está na estrutura e operação da maioria dos terminais, em que pese à modernização e os investimentos realizados pelas empresas, mas sim, nas restrições dos canais de acesso, e, também, por falta de obras de dragagens adequadas e com perenidade nos portos brasileiros. Ainda, segundo a Centronave (2015), apenas dez centímetros de acréscimo no calado permitem que um porta-contêiner carregue mais mil toneladas, multiplicando as riquezas geradas em cada operação.

4 – REGIME DE EXECUÇÃO DA DRAGAGEM NO BRASIL

O atual regime jurídico da dragagem no Brasil e, também, Marco Regulatório do setor portuário, a Lei nº 12.815/2013, consolidou também, em seu art. 53 o Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária – PND II. A segunda fase desse programa funda-se na dragagem por resultado, que inclui o aprofundamento e manutenção, incluindo berços de atracação. Pretendeu-se conferir melhores condições ao contratado para conceber os métodos de dragagem, para permanecer mais tempo prestando o serviço (art. 54, §3º) e em locais mais extensos (art. 54, §1º) do que permitido a primeira fase do Programa. Por exemplo, por meio da licitação pelo Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, que admite a contratação integrada, na qual o contratado pode elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo para ele mesmo realizá-los (OLIVEIRA, 2015).

A dragagem por resultado abrange tanto o aprofundamento, quanto a manutenção da profundidade e condições de segurança de navegação, com vistas a estabelecer a contratação das obras em caráter contínuo, ou seja, possui a finalidade de manter a profundidade do canal com perdurabilidade.

Nesse contexto, Oliveira (2015), apresenta que o § 1º do art. 54 da Lei nº 12.815/2013, estabelece a “vantajosidade para a Administração” como critério de extensão da contratação da dragagem por resultado a mais de um porto. Ao contrário do que a revogada Lei nº 11.610/2007 disciplinava, no art. 2º, §3º, a extensão da dragagem a até três portos, limitadamente, no mesmo contrato, a alteração promovida pela Lei nº 12.815/2013 eliminou a restrição e atualmente não existe quantidade determinada de portos a serem abrangidos por um mesmo contrato de dragagem por resultado. Muito embora a vantajosidade autorize a Administração a extravasar os limites do objeto da dragagem por resultado para mais um porto, subsistem fatores de ordem econômica que justificam essa solução. O fator coligado à vantajosidade para a Administração, em termos econômicos, é a eficiência obtida pelo particular contratado para realizar a dragagem por resultado, por intermédio da escala obtida com a concentração de recursos necessário a realizar o serviço.

Ademais, o mesmo autor, apresenta que a vantajosidade e a eficiência são manifestações coligadas por uma origem comum de viés tanto jurídico quanto econômico. A economicidade a ser atingida pela Administração revela-se como emanação da eficiência a ser perseguida pelo particular contratado. Logo, não será demasiado considerar que a norma expressa no dispositivo legal contém o condicionamento tácito de que a contemplação da dragagem a mais de um porto seja a medida mais eficiente para ambas às partes na contratação.

No tocante ao prazo, o mercado da indústria de dragagem, não absorveu como um bom negócio a vigência do contrato por resultado estabelecida pela Lei nº 12.815/2013, que era no máximo de 10 anos, sem possibilidade de prorrogação.

Cabe observar, que o prazo previsto de 10 anos promove uma eficiência no regime hidrodinâmico de sedimentação no canal navegável, segundo Segundo Bray,

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Bates & Land (1997), quando a dragagem realmente é executada com regularidade, fornece condições para que a consolidação do material depositado pela sedimentação não retome as propriedades físicas como uma dragagem de capital,

Em referência a licitação de dragagem no âmbito do PND II, a Lei nº 12.815/2013, definiu duas modalidades adicionais, paralelamente às demais espécies disponíveis pelo ordenamento. O art. 54, §4º, tornou inquestionável a possibilidade de adoção da licitação internacional e do RDC. O vocábulo ―poderão‖ torna explicito não se tratar de modalidades compulsórias e nem as únicas disponíveis para constar do edital. Houve tão-somente a ampliação das espécies de licitação para a Administração, portanto permanecendo viáveis, por exemplo, a concorrência e mesmo o pregão, embora com menor probabilidade porque limitadamente a objeto comum (OLIVEIRA, 2015).

Na esfera do PND II, o programa destinava-se ao aprofundamento e posterior manutenção das profundidades atingidas nos canais de acesso, bacia de evolução e, também dos berços, em contratos de longo prazo e possibilidade de contratação em blocos, para garantir o ganho de escala. Os investimentos previstos totalizavam R$ 3,8 bilhões em dragagem de manutenção nos próximos dez anos em diferentes portos do país, contudo, somente quatro editais lograram êxito pela SEP/PR, especificamente nos portos do Rio de Janeiro – RJ, Rio Grande – RS, Paranaguá – PR e Santos – SP.

Tabela 1 – Dragagens licitadas no PND II (SEP, 2015)

Porto Valor R$ Volume m³ Profundidade de

Projeto (m)

Prazo

(meses)

Rio de Janeiro – RJ 210 mi 2.841.737 15,0 20

Rio Grande – RS 368 mi 14.042.735 16,0/15,0 22

Paranaguá – PR 394 mi 18.736.985 18,0/16,0 21

Santos - SP 369 mi 8.933.624 15,0 17

Total 1,424 bi 44.555.081 - -

Diante do contexto apresentado, e, igualmente, no âmbito do Marco Regulatório do setor portuário, deve-se atrelar qualquer serviço de dragagem aos usuários, e, por isso, cabe ressaltar o papel dos empreendedores nos portos do Brasil, inicialmente o que implanta e opera terminais privados, pois utiliza recursos financeiros próprios para executar e contratar os serviços de dragagem.

No tocante aos arrendamentos portuários nos Portos Públicos, os empresários, pagam os contratos arrendados e tarifas à Administração Portuária, que por sua vez ―disponibilizaria‖ os serviços de dragagem, contudo, reside dois problemas no sistema atual, pois os arrendatários contratam diretamente os serviços em algumas situações, bem como a União realiza investimentos diretamente.

5 – JUSTIFICATIVA DA CONCESSÃO

O contingenciamento financeiro e orçamentário agenciou parte da programação de despesa prevista na Lei Orçamentária em função da insuficiência de receitas. O Governo Federal emitiu Decretos limitando os valores autorizados na LOA, relativos às despesas discricionárias ou não legalmente obrigatórias (investimentos e custeio em geral), ademais, foram impostos limites orçamentários para a movimentação e o empenho de despesas, bem como limites financeiros que impedem pagamento de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar, inclusive de anos anteriores.

Ademais, o poder regulamentador do Decreto de Contingenciamento, obedece ao disposto nos artigos 8º e 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e

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da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e, de tal modo, os investimentos em dragagem também foram atingidos pela restrição fiscal.

Nessa toada, as dragagens contratadas no âmbito do PND II totalizam R$ 1,424 bi, mas sua plena execução está na contramão da disponibilidade orçamentária e financeira da SEP/PR em 2016, uma vez que os sucessivos contingenciamentos impactaram diretamente na capacidade da União em realizar diretamente esses serviços.

Figura 2 – Disponibilidade orçamentária e financeira da SEP em 2016. (Fonte: dados da SEP/PR, elaborado pelo

Autor).

Perante ao ajuste fiscal, e, ao mesmo tempo, na busca por soluções, a SEP/PR abriu consulta pública entre os dias 02 de abril e 9 de maio de 2015, para colher contribuições para a definição do modelo para concessão de dragagem do canal de acesso aos portos organizados com o vistas de obter subsídios para: (i) definir aspectos estratégicos do modelo de concessão do acesso aos portos; e (ii) estruturar o edital de Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) para a elaboração de estudos de viabilidade técnica e econômica das concessões. Nessa mesma data de abertura houve a publicação de documento em forma de apresentação contendo aspectos relevantes do modelo e também deu-se início ao recebimento de contribuições, por meio do endereço eletrônico divulgado no sítio da SEP/PR.

E a de se lembrar, e como afirma Carvalho (2015), no Brasil, sempre que se apresenta um projeto que envolve concessões de ativos, as discussões acabam sendo levadas tendenciosamente para a ideia equivocada de privatização. Na concessão, existe um contrato com tempo determinado para o uso e exploração do bem público. O bem ao final do prazo é devolvido ao governo. De acordo com o contrato, o concessionário tem que realizar investimentos para garantir padrões de atendimento do serviço, e pode ser recompensado pelo usuário direto do serviço, ou o governo o remunera de acordo com o serviço entregue ou a combinação dos dois. Durante a vigência do contrato o governo aloca recursos para acompanhar e fiscalizar a qualidade do serviço que está sendo prestado pelo concessionário.

6 – CONCESSÃO DOS SERVIÇOS DE DRAGAGEM

1341 1262

885

539

352

433

276

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

PLOA 2016 LOA 2016 LOA 2016(Investimento)

Decreto nº8676

(Orçamento)

Portaria nº69/2016(Limite

Financeiro)

Decreto nº8700

(Orçamento)

Portaria nº124/2016

(LimiteFinanceiro)

milh

ões d

e R

$

REGULAMENTAÇÃO

PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DA SECRETARIA DE PORTOS

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Perante da iniciativa proposta pela extinta SEP/PR, serão sugeridos no presente trabalho, parâmetros para definição do modelo de concessão de dragagem, a metodologia de análise partiu da maturidade do mercado de concessões e parcerias com a iniciativa privada, isto é, considerou que o Brasil ainda integra um rol de países com que carecem de aprimoramento dos mecanismos para seleção de parceiros privados para auxiliar a administração pública a modelar concessões, principalmente devido a entraves burocráticos, instabilidade regulatória e volatilidade econômica.

Nesse contexto, Velloso et al (2015) apresenta que para corrigir o grande atraso da infraestrutura brasileira, e garantir a sua qualidade. Frente às restrições econômicas vividas pelo País, a realização de concessões de serviço de infraestrutura que resultem em negócios que se sustentem ao longo do tempo e possam prover serviços de qualidade é a chave para impulsionar o crescimento econômico via aumento da produtividade econômica. É fundamental que: (1) a modelagem das concessões abra mão de forçar a fixação de tarifas irrealistas à custa do concessionário (isto é, sem cobrir com recursos públicos os subsídios implícitos aos usuários); (2) os leilões sejam estruturados com vistas a vencer a melhor proposta, minimizando o aparecimento de licitantes oportunistas (ou seja, sem capacidade técnica para cumprir as exigências do edital ao preço contratado); (3) se dê prioridade ao estímulo para que o concessionário privado invista na ampliação e qualidade dos serviços e busque alta produtividade operacional.

A curva de maturidade de mercado das Parcerias Público-Privadas (Deloitte Touche Tohmatsu, 2007), apresenta estágios que caracterizam o nível de vários países para atrair investimentos e mantê-los com estabilidade econômica e regulatória, são considerados o estágio da atividade comercial em relação ao aperfeiçoamento das parcerias e regulação em cada país.

Figura 3 – Curva de Maturidade de Mercado das Parcerias Público-Privadas (Fonte: Deloitte Touche

Tohmatsu)

Diante do contexto, o Brasil está presente no primeiro estágio, ou seja, carece de melhores políticas de transportes, regras regulatórias claras e modelos sustentáveis de negócio, e, de tal modo, é discutido no presente trabalho, pontos no texto do contrato de concessões, alterações nas características da prestação do serviço (se o navio-tipo, a profundidade e a demanda podem mudar), se inovações tecnológicas das dragas podem alterar os custos da dragagem, para assim, deixar

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aberta a possibilidade de renegociação dos contratos, para ajustá-los a essas mudanças de cenário.

Cabe ressaltar, que os contratos de dragagem do PND I, ainda sofrem com pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, e, nesse contexto, para privar que as concessões sejam engessadas, Velloso et al (2015) afirma que principal motivo pelo qual ocorrem renegociações boas decorre de contingências não previstas que derivam do fato de o contrato de concessão ser incompleto (incapaz de prever todas as situações futuras). A correção ex-post dos problemas derivados dessas contingências é desejável, pois reduz o risco do concessionário. Há também contingências previsíveis ex-ante cuja solução deve ser tratada no próprio edital e/ou contrato de concessão como gatilhos para renegociações.

O importante é que nos dois casos (contingências imprevisíveis e/ou previsíveis e incluídas no contrato), a renegociação não gera distorções no processo de escolha do vencedor do leilão de concessão e nem de oportunismo. A renegociação traz mais benefícios do que custos, seja no curto (ex-post), seja no longo prazo (ex-ante e ex-post).

Detido a dragagem, observa o fato que as empresas estrangeiras, sobretudo as belgas e holandesas, que detém a maioria do mercado internacional, a concessão pode correlacionar possibilidade de renegociação com a possibilidade de comportamento oportunista, uma vez que estas empresas possuem alto grau de eficiência, e ao ganhar um contrato de concessão podem realizar fortes ganhos de eficiência logo no início do contrato, mas em contrapartida o regulador pode ficar tentado a alterar o contrato, assim, quanto maior essa possibilidade, menor o incentivo da empresa a se esforçar para aumentar a produtividade.

Para que revisões ou renegociações contratuais não desestimulem o investimento por parte do regulado, é aconselhável que utilizem parâmetros que estejam fora do controle da concessionária. Assim, variações nas regras de tributação, de componentes importantes de custos, como a taxa de câmbio, ou eventos excepcionais e de difícil previsão. Em alguns casos, é possível condicionar o investimento ao comportamento de determinadas variáveis, como demanda. Ainda assim, essa situação pode gerar muitas oportunidades para renegociações boas. Em geral, há várias alternativas para solucionar problemas decorrentes do aumento da demanda, sendo difícil estabelecê-las em contrato (VELLOSO et al 2015).

Destarte, além da premissa adota para realização da concessão, isto é, que o Brasil está no primeiro estágio de maturidade no mercado de concessões, sugere-se também, a possibilidade de renegociação dos contratos, critérios de homologação do canal, prazos para retorno do investimento, estabelecer um sistema de custos para dragagem, requisitos de desempenho, não restringir a concessão a apenas empresas de dragagem, estabelecer a participação de empresas privadas nacionais e promover a gestão de competência das Companhias Docas, em que pese parte dessas empresas públicas não conseguirem realizar os serviços de dragagem mediante o Programa de Dispêndios Globais – PDG das estatais.

Tabela 2 – Tipos de Concessão

Tipo de Concessão Descrição

BT - Build and

Transfer

O proponente financia e constrói o empreendimento que, uma vez

terminado, é transferido.

BLT - Build, Lease

and

Transfer

O empreendimento, após concluído, é entregue ao Governo em

operação de leasing.

BOT - Build, O empreendedor constrói, opera e, após um prazo previsto,

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Tipo de Concessão Descrição

Operate and

Transfer

transfere ao poder concedente.

BOO - Build, Own

and

Operate.

O empreendedor financia, constrói e toma posse do

empreendimento.

BTO - Build,

Transfer and

Operate

O empreendedor financia, constrói e transfere e, após, contrata os

serviços de operação.

CAO - Contract Add

and Operate

O empreendedor é contratado para expansão de uma unidade já

existente e explora esta atividade.

MOT/O -

Modernize,

Operate, Transfer or

Own

O empreendedor moderniza instalações existentes, opera e

transfere ou não.

BOTT - Build,

Operate,

Train and Transfer:

Idêntico ao BOT, acrescentando-se o treinamento.

Empreendimentos com necessidade de transferência de tecnologia

DBFOM (Design,

Build, Finance,

Operate and

Maintain.

Neste caso DBFMO, o empreendedor será o responsável por todas

as etapas do empreendimento: pré-obra (Projeto e Financiamento),

obra (construção) e pós-obra (operação e construção).

Fonte: Moreira (1999) e Yescombe (2007) apud Carvalho (2015) modificado.

Não obstante, e, ainda, no intuito de fomentar a indústria nacional de

dragagem, sugere que o objeto de concessão não se restinga ao canal de navegação, mas também, abarque as definições e tipologia dos serviços acobertadas pela Lei nº 12.815/2013, incluindo-se possíveis corredores hidroviários, principalmente àqueles com eclusas em pleno funcionamento (Hidrovia Tietê-Paraná) e outros que receberão investimentos, como a Hidrovia do Tocantins que além das eclusas de Tucuruí (já concluídas), também, receberá a obra de derrocamento dos pedrais.

Outro ponto a ser observado na futura concessão, é a tecnologia empregada, bem como a sua transferência ao Mercado Nacional, que carece de empresas na indústria de dragagem, por isso, o modelo BOTT - Build, Operate,Train and Transfer, pode apresentar uma solução para fomentar a industria naval e a competição brasileira perante ao mercado internacional.

7 – METODOLOGIA E RESULTADOS

Retoma-se algumas considerações, que o Brasil está no primeiro estágio de maturidade no mercado de concessões, bem como os pontos principais para implantar um modelo: a possibilidade de renegociação dos contratos (Regulação e Insegurança Jurídica), critérios de homologação do canal, prazos para retorno do investimento, estabelecer um sistema de custos para dragagem, requisitos de desempenho, não restringir a concessão a apenas empresas de dragagem, estabelecer a participação de empresas privadas nacionais e promover a gestão de competência das Companhias Docas.

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Assim, será apresentado uma análise S.W.O.T. (Forças (Strengths), Fraquezas (Weaknesses), Oportunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats), com base nos seguintes pontos:

A. Estágio e maturidade do Brasil no Mercado de Concessões: Instabilidade Jurídica e Regulação carecendo de melhorias;

B. Foram observados as exposições obtidas durante o processo contribuição para a definição do modelo para concessão de dragagem do canal de acesso aos portos organizados realizada pela SEP; e

C. Definir as questões-chave: foi estruturado a da matriz e as ideias que foram priorizadas para estabelecer o que deve ser feito, bem como alavancar os objetivos para um determinado período.

Para estabelecer os parâmetros foram adotados pontos como força do Poder Concedente, para assim, viabilizar o modelo de concessão de dragagem:

A. Implantar um Sistema de Custos de Dragagem: cabe ressaltar que atualmente está em elaboração pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil – MTPA, juntamente com a universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, o sistema de custos, que por sua vez visa proporcionar um padrão nacional de referência de custos envolvidos nas novas contratações de serviços de dragagens e derrocamento em portos do Brasil;

B. Demanda: é inegável a necessidade de dragagem no Brasil, ademais, foram pesquisados os dados da matriz SWOT dos Planos Mestres (PLNP) de 30 portos públicos, conforme as publicações da SEP (2012 - 2015), e, também, foi verificado os contratos de dragagem e pleitos entregues na SEP em 2015 e 2016, e foi possível constatar que em 70% do casos observados, a dragagem e os problemas com canal de acesso são uma necessidade premente dos portos; e

C. PPI: a Medida Provisória 727/2016, publicada no D.O.U em 12 de maio de 2016, criou o Programa de Parcerias de Investimentos - PPI, que tem como objetivo principal ampliar e fortalecer a relação do Estado com a iniciativa privada, por meio da celebração de contratos de parceria para a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de desestatização, visando trazer melhorias, principalmente, em termos de governança pública, estruturação dos projetos e liberação dos empreendimentos. Com essa diretriz, são definidos como objetivos do PPI: (i) ampliar as oportunidades de investimento e emprego e estimular o desenvolvimento tecnológico e industrial, em harmonia com as metas de desenvolvimento social e econômico do País; (ii) garantir a expansão com qualidade da infraestrutura pública, com tarifas e preços adequados; (iii) promover ampla e justa competição na celebração das parcerias e na prestação dos serviços; (iv) assegurar a estabilidade e a segurança jurídica, com a garantia da mínima intervenção nos negócios e investimentos; e (v) fortalecer o papel regulador do Estado e a autonomia das entidades estatais de regulação.

Tabela 3 – Matriz SOWT

Fatores Internos

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1.1 Top 5 Forças 147 1.2 Top 5 Fraquezas 112

SISTEMA DE CUSTOS 75 Ausência de Modelo 24

DEMANDA 36 Prazos 24

PPI 36 Homologação 24

0 Regulação 20

0 Insegurança Jurídica 20

Fatores Externos

2.1 Top 5 Oportunidades 124 2.2 Top 5 Ameaças 83

Mercado com demanda 50 Desinteresse no mercado 30

Especialização das empresas 32 Oportunismo 27

Poucos tipos de equipamentos 24 Preços Elevados 20

Perenidade 18 Claim 6

0 0

8 – RESULTADOS

As Forças que resultaram da matriz SWOT, advém da base que fundamenta uma possível concessão, isto é, os Fatores Internos devem obrigatoriamente lograr êxito nas condutas governamentais para garantir um ambiente regulatório seguro.

Figura 4 – Gráfico radar com a Análise Geral dos Fatores Internos e Externos

Nesse contexto, o PPI, terá a incumbência de definir, nos termos e limites

das leis setoriais e da legislação geral aplicável: (i) as políticas federais de longo prazo para o investimento por meio de parcerias em empreendimentos públicos federais de infraestrutura e para a desestatização; (ii) as diretrizes estratégicas para sua estruturação, licitação e contratação; (iii) as políticas federais de fomento às parcerias nos Estados, Distrito Federal ou Municípios; (iv) as demais medidas de desestatização a serem implementadas; e (v) a agenda das ações.

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Figura 5 – Análise Geral dos Fatores Internos e Externos

Homologação do canal – Fraqueza interna

Deve-se rememorar que a Marinha do Brasil - MB não homologa dragagens ou qualquer Levantamento Hidrográfico realizado por entidades públicas e privadas extra-MB. Conforme a NORMAM-25, o Centro de Hidrografia da Marinha – CHM, recebe os dados de LH de categoria ―A‖ realizados por entidades extra-MB e os analisa segundo os critérios técnicos descritos naquela norma e os parâmetros de segurança da navegação elencados na Publicação Especial S-44 – Especificações para Levantamento Hidrográfico, da Organização Hidrográfica Internacional (OHI), com o propósito único e exclusivo de aproveitá-los para atualização dos documentos náuticos, de responsabilidade da Diretoria de Hidrografia e Navegação - DHN.

A DHN, por intermédio do CHM, é o órgão da Marinha do Brasil incumbido de exercer o controle sobre os LH realizados nas águas Jurisdicionais Brasileiras (AJB). Tal controle, não implica na análise, validação ou aproveitamento de todos os LH executados e recebidos pelo CHM. São analisados somente os LH de interesse para a segurança da navegação, que poderão ensejar atualização dos documentos náuticos de responsabilidade da DHN. Caso o LH esteja conforme e possa ser aproveitado para atualização cartográfica, poderá também, servir de auxílio à coordenação do Agente da Autoridade Marítima local junto com a Autoridade Portuária local na definição de parâmetros operacionais de portos e áreas afins, como aumento de calado, proposta de balizamento ou manutenção de canais, etc (MARINHA DO BRASIL, 2016).

Nesse sentido, é fundamental que seja definida como obrigação do concessionário, a manutenção da profundidade homologada e da geometria do

DEMANDA

SISTEMA DE CUSTOS

PPI

Análise das oportunidades

Análise das forças

75

36

36

0

0

0

Especialização das empresas 32

Perenidade 18

Poucos tipos de equipamentos 24

Mercado com demanda 50

24

Prazos 24

Homologação 24

27

20

Análise das fraquezas

20

Ausência de Modelo

Insegurança Jurídica

Análise das ameaças

Regulação

0

30

Oportunismo

20

Claim 6

Preços Elevados

Desinteresse no mercado

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canal, atrelado a isso, a tarifação pode ser definida pela Tonelada Porte Bruto -TPB útil do navio, pela movimentação de carga efetiva ou ainda pela combinação de ambos, em que pese o calado máximo homologado pode limitar ―TPB útil‖ das embarcações.

Contudo, a ausência de critérios uniformes de homologação do canal acarretam atrasos, subutilização do canal e perda de receitas, assim, sugere-se como papel do poder concedente (Autoridade Portuária): aprovar e divulgar oficialmente as dimensões do canal e calados máximos operacionais dos navios, providenciar junto a Marinha do Brasil a homologação das dimensões do canal e calados máximos operacionais, autorizar a operação das dragas com a posterior liberação das áreas a serem dragadas conforme o cronograma da obra.

Não obstante, no contrato de concessão deve-se estabelecer um Procedimento Único de Homologação, ou seja, cabe ao poder concedente definir o papel de cada envolvido no processo, considerando que o LH categoria ―A‖ a ser aproveitado pela MB, possua perfeitas condições para avaliação, para tanto, deve-se estabelecer prazos e responsabilidades para aprovação e posterior homologação do canal concedido.

Em complemento, e prévio a concessão, sugere-se a realização de investigações geológicas diretas e indiretas complementares, as quais permitirão a compreensão e dimensionamento detalhado das variáveis geológicas, e, também, caracterizem e dimensionem, de forma precisa, a superfície e a subsuperfície do fundo submarino sobre o traçado geométrico de acesso hidroviário projetado, de forma a detalhar todas as interferências à dragagem. Sistema de Custos – Força interna

Não se pode olvidar da necessidade de um sistema de custos para dragagem no Brasil, cabe observar que as licitações do PND II, utilizaram critérios bem definidos para elaboração do orçamento, inclusive, os editais foram submetidos previamente à auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU).

No caso das concessões de dragagem, um sistema de custos deve ser implementado, para que a estruturação do projeto possibilite um regramento adequado, e, ainda, traduza um valor real do capital criado. O Sistema de Composição de Custos de Projetos de Dragagem, atualmente em elaboração pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil – MTPA, juntamente com a universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, visa proporcionar um padrão nacional de referência d custos envolvidos nas novas contratações de serviços de dragagens e derrocamento em portos do Brasil.

O mencionado sistema adota de parâmetros e custos unitários de referência conforme a legislação vigente e as principais referências do segmento apresenta o orçamento detalhado por natureza de custo e etapa da obra, simula a eficiência máxima da obra em função dos equipamentos disponíveis e promove uma análise de sensibilidade para medir o impacto de cada variável no preço global da obra.

Portanto, assimetrias e distorções serão mitigadas com custos referenciais, acarretando ainda:

i. uma estabilidade regulatória; ii. fiscalização de variação abrupta de preço nos insumos para a execução das

obras, salvo aqueles que decorram diretamente de mudanças tributárias; iii. investimentos, custos ou despesas adicionais decorrentes da elevação dos

custos operacionais e de compra ou manutenção dos equipamentos;

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iv. estimativa correta do custo dos investimentos a serem realizados pela Concessionária; e

v. a estimativa correta do cronograma de execução dos investimentos;

Figura 6 – Atividades e recursos necessários ao processo de dragagem (MTPA, 2016)

PPI – Força Interna A Segurança Jurídica está expressa em dispositivos da MP 727/2016, a

exemplo do art. 2º, que define entre os seus objetivos o de “assegurar a estabilidade e a segurança jurídica, com a garantia da mínima intervenção nos negócios e investimentos”, e no art. 3º, que elenca entre os princípios do Programa a “máxima segurança jurídica aos agentes públicos, às entidades estatais e aos particulares envolvidos”. É certo que esta premissa está colocada ao lado de outras igualmente importantes, como o fortalecimento do papel regulador do Estado, a autonomia das entidades estatais de regulação e a garantia da ampla e justa competição, porém todas essas, a nosso ver, podem ser situadas dentro da premissa maior refletida no conceito ampliado de segurança jurídica (GAROFANO, 2016).

O tema da segurança jurídica é particularmente relevante nos negócios público-privados, manifestado em inúmeras disposições legais no âmbito do Direito Administrativo, a exemplo da vedação à retroatividade das leis e demais atos estatais, bem como de interpretações já realizadas pelos órgãos administrativos e judiciais acerca da legislação aplicável. A Lei nº 9.784/99, por exemplo, encampou o princípio da segurança jurídica ao prever, no Art. 2º, § único, XIII, a interpretação da norma da forma que melhor atenda ao interesse público, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação, e no art. 54, a decadência no prazo de cinco anos da possibilidade de anulação dos atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos administrados, salvo comprovada má-fé.

Ainda, segundo Garofano (2016), e diante do abrangente conteúdo trazido pela Medida Provisória 727/2016, e embora ela não tenha criado propriamente uma forma muito diferente de relacionamento público-privado, valendo-se dos institutos existentes, certamente trouxe inegáveis avanços em matéria de parcerias entre o Estado e a iniciativa privada, não tanto no aspecto normativo ou de regime jurídico das parcerias em si, mas especialmente sob o ponto de vista do relacionamento público contratual e da capacidade do Estado de se relacionar entre si e com os

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agentes de mercado. Há sim a positivação de uma ―mudança cultural‖ com foco no tema das contratações de projetos de infraestrutura, mas com potencial irradiação de seus efeitos para múltiplas formas de relacionamento público-privado. , inclusive reconhecimento de sua complexidade, com aceitação da impossibilidade de prévia conceituação e normatização de todos os tipos de relação público-privada possíveis, e, também, com a intenção de ampliar o conceito de parcerias entre o setor público e os agentes privados, para não ficar adstrito ao conceito limitado da legislação específica ou a um único regime jurídico.

9 – CONCLUSÕES

Diante do atual momento econômico, de fato, a concessão de dragagem é uma alternativa a curto prazo para que se execute esses serviços, ademais, atualmente se vislumbra uma ação de parceria com o ambiente proposto pelo PPI, ou seja, se adotada esta estrutura, o desafio será em lançar o Sistema de Custos de Dragagem, também, criar regras e procedimentos para homologação do canal navegável após a dragagem, e, ainda, fomentar o bom funcionamento interno e para a condução dos processos de estruturação e liberação junto aos órgãos competentes (MTPA, ANTAQ, Casa Civil, Marinha do Brasil, Órgãos de Controle, IBAMA, etc.).

Ademais, será essencial aperfeiçoar as estruturas de análise e aprovação dos projetos pelos órgãos reguladores e pelos órgãos de controle, e promover discussões para a criação de uma Sociedade de Propósito Especifico com arrendatários, empresas nacionais, investidores internacionais que possam gerenciar o negócio sem interferência estatal direta.

Por fim, é de suma importância que os prazos da concessão possam se estender para que o empreendedor recupere o investimento, assim, não engessando a períodos fixos, mais possibilitando renegociações até calibrar o modelo adequado.

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