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Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 5, n. 10, jul./dez. 2001 115

Conceito de despesa total de pessoal na Lei de Responsabilidade Fiscal

Parecer nº 10/01-SAFF

Ementa: Direito Financeiro e Administrativo. Contabilidade Pública. Consulta sobre a inclu-são de determinadas rubricas orçamentárias no cálculo do limite de despesas de pessoal estabelecido pela Lei Complementar nº 101/00. Considerações sobre a contabilidade pública, a autonomia federativa do Município e a unifor-midade de procedimentos contábeis entre os Poderes Executivo e Legislativo. Os róis do art. 18 e do parágrafo 1º do art. 19 da referida Lei Complementar não esgotam a totalidade das despesas possivelmente quadráveis ou não ao limite, cabendo ao intérprete analisar a natureza da despesa relativamente ao conjunto do orde-namento jurídico. Natureza do salário-família. Parecer pela não inclusão das rubricas “salário família” e “outras transferências a pessoas” no cômputo do limite do art. 19 da Lei Comple-mentar nº 101/00.

Senhor Procurador-Geral em Exercício

Trata o presente processo de consulta formulada pela Diretoria de Finanças desta Casa Legislativa e encaminhada pelo Exmº Sr. Pri-meiro Secretário, a respeito da aplicação de determinado dispositivo da chamada Lei de Responsabilidade Fiscal.

1. Histórico

Através do Ofício nº 147/CGM (fls. 02), o ilustre Controlador Geral do Município comunica a esta Casa Legislativa a receita corrente

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líquida desta Municipalidade, relativamente aos últimos doze meses. Informa também que está divulgando demonstrativos de despesa de pessoal de acordo com a Portaria STN nº 471/2000, “a fim de haver maior transparência e uniformidade nas informações”, além de estar divulgando dois demonstrativos distintos, o segundo deles incluindo algumas rubricas de despesas não incluídas nos primeiros.

Autuado o ofício no presente processo e encaminhado à Diretoria de Finanças, o seu ilustre Diretor, bem assim o Diretor da Divisão de Contabilidade e o Chefe do Serviço de Controle Contábil suscitam dú-vida sobre a inclusão das rubricas 3253 (salário família) e 3259 (outras transferências a pessoas) no cômputo das referidas despesas (fls. 03-07), solicitando o pronunciamento da Inspetoria Geral de Finanças (fls. 07). O órgão de controle interno manifesta-se no sentido de não ser sua a competência para opinar sobre o tema (fls. 09-10), razão pela qual o processo foi encaminhado à Assessoria Jurídica (fls. 11). Finalmente, o Sr. Assessor-Chefe da Assessoria Jurídica sugere que o Parecer seja desta Procuradoria-Geral (fls. 12), o que é determinado pelo Sr. Primeiro Secretário (fls. 18).

Passo a opinar.

2. Considerações Gerais

A questão que se coloca, em suma, é sobre a inclusão das rubri-cas 3253 (salário família) e 3259 (outras transferências a pessoas) nos limites do art. 19 da Lei Complementar 101 e conseqüentemente nos demonstrativos de despesa de pessoal.

Embora simples em sua origem, a questão enseja algumas con-siderações gerais sobre a contabilidade pública.

Desde a Lei 4.320/64, editada como lei ordinária federal e recep-cionada pela Constituição de 1988 como Lei Complementar, as questões da autonomia dos entes federativos têm sido em parte negligenciadas pelos aplicadores do direito financeiro. A Lei 4.320/64 definiu em seus


anexos diversos modelos de demonstrativos, orçamentos e balanços, a serem adotados indistintamente por União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Conquanto já fosse duvidosa a obrigatoriedade de tal imposição por lei federal, a prática e o costume acabaram consolidando sua aplicação.

Em épocas posteriores, Portarias de Ministérios Federais (ou outros atos do Poder Executivo da União) passaram seguidamente a detalhar os referidos modelos e tabelas de classificação, muitas vezes inovando contra legem. Se no âmbito federal já causava alguma estra-nheza este fato, mais equivocada ainda era a visão dos que pretenderam ver nestas Portarias uma obrigatoriedade para Estados e Municípios.

A Lei Complementar nº 101/00 encontrou um ambiente propício a que Estados e Municípios se curvassem, inconstitucionalmente, a portarias, circulares, instruções e outros atos de natureza inferior à lei, olvidando a sua própria autonomia. Neste contexto, prevê o seu § 2º do seu art. 50:

“Art. 50 – [omissis]§ 2º A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas ca-berá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67.”

Nota-se que o legislador foi cuidadoso na preservação das au-tonomias locais, não só ao utilizar a expressão “normas gerais”, mas principalmente por atribuir a competência a um órgão administrativo da União apenas no que diz respeito à “consolidação da contas públi-cas”. Vale dizer: cada ente federativo é autônomo para dispor sobre sua escrituração contábil da forma que melhor lhe aprouver, desde que respeitadas as disposições da lei. E, como o óbvio às vezes precisa ser repetido, decretos, portarias, circulares e instruções não são leis.

Apesar de tudo isto, a interpretação deste dispositivo incorreu no velho vício de imaginar que o Brasil é um Estado Unitário. Assim o fez a Portaria nº 471, de 19 de setembro de 2000, do Secretário do Tesouro Nacional. Após vários consideranda, que se referem apenas ao § 2º do art. 50 da Lei Complementar nº 101/00 (acima transcrito) e


a vários decretos e portarias de autoridades federais, resolve:

“Art. 1º. Aprovar os modelos anexos de números I a XVIII e respectivas instruções de preenchimento dos demonstrativos descritos nos artigos 52, 53, 55 e 72 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 para utilização pelos municípios da República Federativa do Brasil.

Art. 2º. Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.”

(não sublinhado no original)

Não tenho nenhuma dúvida em afirmar, com todo respeito às opi-niões contrárias, que é juridicamente absurda a pretensão de submeter os Municípios, entidades federativas autônomas, a modelos elaborados por um órgão da administração federal, a pretexto de cumprir normas de lei complementar.

Assim, a observância da Portaria nº 471/STN pode advir de um ato voluntário do Município, especialmente se este busca uma maior padronização de procedimentos contábeis relativamente à administração federal, jamais de uma obrigação. É o que parece decorrer do ofício inicial, em que o Sr. Controlador Geral do Município afirma que utiliza os referidos modelos visando “maior transparência e uniformidade nas informações”.

Esclarecido este ponto, cumpre observar também que a Lei Com-plementar 101/00 está gerando, paulatinamente, sobre a contabilidade pública, o mesmo efeito que a legislação tributária gerou sobre a con-tabilidade empresarial. Em decorrência das exigências da legislação tributária, a contabilidade empresarial deixou de ser um instrumento gerencial da administração das empresas (substituída por demonstrativos econômicos paralelos) e passou a ser o cumprimento de formalidades exigidas pelas leis societárias e fiscais. Do mesmo modo, a contabilidade pública caminha para tornar-se o mero cumprimento das infindáveis tabelas e demonstrativos da Lei Complementar 101/00, deixando de lado os conceitos econômicos que poderiam dar uma visão gerencial ao administrador público.

3. Apreciação da questão


3.1 Análise dos dispositivos da Lei Complementar nº 101/00

Neste contexto é que se devem analisar os artigos 18 e 19 da Lei, ao compará-los com a classificação da contabilidade orçamentária. Vale a pena, inicialmente, reproduzir os dispositivos:

“Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções, ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quais-quer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I – União: 50% (cinqüenta por cento);

II – Estados: 60% (sessenta por cento);

III – Municípios: 60% (sessenta por cento).

§ 1º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

I – de indenização por demissão de servidores ou empregados;

II – relativas a incentivos à demissão voluntária;

III – derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição;

IV – decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2º do art. 18;

V – com pessoal, do Distrito Federal, dos Estados do Amapá e Roraima, cus-teadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19;

VI – com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;


b) da compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Cons-tituição;

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superavit financeiro.”

Vê-se que o legislador definiu, no art. 18, uma lista das despesas incluídas no limite, e no § 1º do art. 19 as não incluídas no mesmo. Trata-se, sem dúvida, de sofrível técnica legislativa. Melhor seria fazer apenas um rol (ou das inclusões ou das exclusões), entendendo-se tudo o mais que não estivesse numa lista como pertencente à outra.

Ao dispor de tal maneira, o legislador obriga a uma interpretação de que ambas as listas são exemplificativas, e não exaustivas. Caso contrário, gerar-se-ia uma situação de anomia, caso uma determinada despesa não fosse quadrável, por analogia, a uma das duas enumera-ções. Neste sentido é a lúcida lição da Prof. ARÍCIA FERNANDES CORREIA:

“Resta perquirir, a este respeito, se a enumeração das verbas componentes da Despesa Total com Pessoal a que se refere o caput do artigo 18 da Lei Fiscal é, como já se discutiu, taxativa, fechada, ao menos no que tange às despesas com dependentes de ex-segurados da previdência pública própria, relativas ao benefício post mortem da pensão, ou exemplificativa, como estaria a indicar, em termos axiológicos, a expressão ‘quaisquer espécies remuneratórias´ e, em termos de interpretação gramatical, as preposições ‘tais como’, que dão ao intérprete uma idéia de exemplificação.

A resposta, porém, parece ser singela e se resolve por outros fundamentos jurídicos. Ainda que as verbas ali mencionadas o sejam a título de mero exemplo, parece-me que o pecúlio e outras verbas previdenciárias de na-tureza indenizatória ou que tenham cunho de mero auxílio, como no caso do auxílo-natalidade, não devem integrar o montante de Despesa Total com Pessoal, uma vez que não apresentam a natureza alimentar ínsita ao conceito de remuneração, como se dá com a pensão.”1 (não sublinhado no original)

1 CORREIA, Arícia Fernandes. O administrador público, o servidor e terceiros: como con-tabilizar as despesas de pessoal. In: CORREIA, Arícia Fernandes, FLAMMARION, Eliana Pulcinelli, VALLE, Vanice Regina Lírio do. Despesa de Pessoal: a chave da gestão fiscal responsável. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 41-42.


Nesta mesma passagem já se pode adiantar outro ponto impor-tante da análise: a doutrina tem-se inclinado, de forma majoritária, a excluir as verbas de caráter indenizatório do conceito de “despesa total com pessoal”.

A copiosa doutrina já editada, neste curto espaço de tempo, tem comentado de modo particularizado as duas listas: as inclusões do art. 18 e as exclusões do art. 19 § 1º. No entanto, não se ocupou, ao menos até o momento, de possíveis despesas não incluídas em nenhuma das duas relações2. Assim, resta ao intérprete tentar comparar a natureza de cada uma das despesas com os parâmetros definidos pela Lei.

Na classificação orçamentária atualmente adotada, por orien-tação da Secretaria Municipal de Fazenda, as referidas rubricas são assim definidas3:

3 - Despesas Correntes

3.2 - Transferências Correntes

3.2.0.0 - Transferências Correntes

Classificam-se como transferências correntes as dotações para despesas as quais não correspondam contraprestação direta de bens ou serviços, inclusive as destinadas a contribuições ou subvenções, para atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado.

3.2.5.0 - Transferências a Pessoas

Compreendem as despesas com inativos, pensionistas, salário-família, apoio financeiro a estudantes, assistência médico-hospitalar, benefí-

2 Assim, v.g., CRUZ, Flávio da et. al. Lei de responsabilidade fiscal comentada, 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001; MARTINS, Ives Gandra, NASCIMENTO, Carlos Valder (org.). Comentá-rios à lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001; MOTTA, Carlos Pinto Coelho, FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade fiscal. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001; MOTTA, Carlos Pinto Coelho, SANTANA, Jair Eduardo, FERRAZ, Luciano. Lei de res-ponsabilidade fiscal: abordagens pontuais. Belo Horizonte: Del Rey, 2001; OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Responsabilidade fiscal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001; QUADROS, Cerdonio (org.). Responsabilidade Fiscal: estudos e comentários. São Paulo: NDJ, 2001.3 Dados extraídos da versão eletrônica do classificador orçamentário disponibilizado pela Controladoria Geral do Município.


3.2 “Outras transferências a pessoas”

De plano, pode-se ver que as despesas classificadas na rubrica 3259, de natureza múltipla, não devem ser incluídas no conceito do art. 18 da Lei Complementar 101/00. Alguns dos seus subitens sequer se destinam a servidores públicos, mas a terceiros estranhos à Adminis-tração, não tendo natureza de pessoal nem previdenciária4. Mesmo os valores destinados a servidores, como os diversos “auxílios” enumera-dos na classificação, não têm natureza remuneratória, escapando assim ao campo de incidência da definição legal.

3.3 Salário família

No que diz respeito ao salário-família, o instituto encontra ainda definição legal no art. 137 da Lei Municipal nº 94/79:

“Art. 137 – Salário família é o auxílio pecuniário especial concedido pelo Município ao funcionário, como contribuição ao custeio das despesas de manutenção de sua família.”

Nota-se que o fator determinante para a percepção do salário-família é uma condição pessoal do servidor, independentemente dos serviços prestados à Municipalidade. Neste contexto, é de se reco-nhecer-lhe natureza indenizatória, e não remuneratória. Reforça este entendimento uma interpretação sistemática da Lei Municipal, como se pode verificar dos seus artigos 141 e 142:

“Art. 141 – O salário-família será pago mesmo nos casos em que o funcio-nário ativo ou inativo deixar de receber o vencimento ou provento.

Art. 142 – Em caso de falecimento do funcionário, o salário-família con-tinuará a ser pago aos seus beneficiários.”

Da leitura destes dispositivos, nota-se sem maior dificuldade que

4 Veja-se, a respeito da natureza jurídica do auxílio-funeral, o Parecer nº 18/00-SAFF. Revista de Direito [da Procuradoria-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro], v. 5, n. 9, p. 257-264, jan./jun. 2001.


o salário-família pode prescindir até mesmo da manutenção do vínculo fun-cional, como no caso de falecimento do servidor. Inegável, daí, que não se pode compreendê-lo como “espécie remuneratória”, ao menos no conceito do art. 18 da Lei Complementar 101/00 e de acordo com a tendência majoritária da doutrina.

Remarque-se bem a idéia: não se pretende aqui esgotar a discus-são sobre a natureza jurídica do salário-família em si, e sua colocação na doutrina do direito administrativo. A análise se circunscreve a saber se, para os efeitos do art. 18 da Lei Complementar nº 101/00, o referido benefício pode ser computado como “despesa total de pessoal”. Neste enfoque, pela análise aqui empreendida, a resposta é negativa.

Sublinhe-se, finalmente, que às fls. 06 é informado que a contabili-dade do Poder Executivo desta Municipalidade não considera as citadas rubricas como integrantes do valor delimitado pela Lei. Em trabalhos anteriores, já havia ressaltado que a uniformização de procedimentos contábeis entre os Poderes do Município, embora não seja obrigatória (em razão da independência entre eles), é sempre recomendável para um melhor funcionamento da Administração Pública e para facilitar a con-solidação de contas. Desse modo, a presente conclusão aponta também para essa salutar uniformidade.

3. Conclusão

Do exposto, concluo, em resposta à consulta formulada, que os itens orçamentários de despesa “3253 salário família” e “3259 outras transferências a pessoas” não estão incluídos no conceito de “despesa total de pessoal”, não devendo integrar a base de cálculo dos limites impostos pela Lei Complementar nº 101/00.

É o parecer, submetido à elevada consideração de Vossa Exce-lência.

Rio de Janeiro, 17 de outubro de 2001.

Sérgio Antônio Ferrari Filho

Procurador da Câmara Municipal do Rio de Janeiro

Visto. Aprovo o bem lançado Parecer nº 10/01-SAFF, retro. Encaminhe-se à consideração do Excelentíssimo Senhor Primeiro Secretário.

Em 18 de outubro de 2001.

Flávio Andrade de Carvalho BrittoSubprocurador-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro

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