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IX Convibra Administração – Congresso Virtual Brasileiro de Administração – adm.convibra.com.br

COMPORTAMENTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO DO PROGRAMA SOCIAL PRÓ-FAMÍLIA EM UM MUNICÍPIO DE MINAS GERAIS

GRACIELA DIAS COELHO JONES – UFU CARLOS ANDRÉ RODRIGUES – UFU EDNA RODRIGUES PEREIRA – UFU

DARLENE FÁTIMA GONÇALVES – UFU DALILA CHAGAS DE OLIVEIRA CAIXETA – UFU

MÍRIAM ADRIANA DE MAGALHÃES – UFU RESUMO O Pró-Família é um programa social do município de Patos de Minas, Minas Gerais, complementar a outros programas sociais implantados no Brasil, como o Bolsa Família, e visa à redução dos índices de pobreza extrema no município. Este trabalho tem o objetivo de verificar a eficiência do planejamento do Programa Pró-Família no município de Patos de Minas/MG, analisando o seu comportamento financeiro e orçamentário no que se refere ao Planejamento Integrado Municipal, aos seus impactos com relação ao comprometimento das receitas do município, a execução da despesa e aos resultados alcançados com a sua implementação, em 2010 e 2011. Este estudo classifica-se como qualitativo. Quanto aos objetivos, a pesquisa é classificada como descritiva. Quanto aos procedimentos para a coleta de dados, foi adotado o levantamento, por meio de pesquisa documental e realização de entrevistas com profissionais ligados ao Programa Pró-Família. Verificou-se que o Programa representou, tanto em 2010 quanto em 2011, pequena parcela da Receita Ordinária Arrecadada. Como resultado obteve-se que a execução orçamentária e financeira do Programa Pró-Família entre 2010 e 2011 foi satisfatória, apesar da meta original para esses exercícios não ter sido atingida. Palavras-chaves: Contabilidade Pública; Assistência Social; Execução Orçamentária e Financeira; Programa Pró-Família. ABSTRACT

The Pró-Família is a social program of the city of Patos de Minas, Minas Gerais, complementary to other social programs implemented in Brazil, such as Bolsa Familia, and aims to lower rates of extreme poverty in the city. This work aims to verify the efficiency of the planning of the Pró-Família Program in the city of Patos de Minas Gerais / MG, analyzing their financial and budgetary performance and with regard to the Integrated Planning Hall, their impact in relation to revenue commitment the municipality, the expenditure execution and the results achieved with its implementation in 2010 and 2011. This study is classified as qualitative. As to the objectives, the research is classified as descriptive. The procedures for data collection, the survey was adopted, through archival research and interviews with professionals associated with the Pró-Família Program. It was found that the program represented, both in 2010 and in 2011, a small portion of the Ordinary Revenue Collected. As a result it was found that the budgetary and financial execution of the Pró-Família Program between 2010 and 2011 was satisfactory, although the original target for these exercises has not been reached. Keywords: Public Accounting; Social Assistance; Budgetary and Financial Execution; Pró-Família Program.


1 INTRODUÇÃO

Um dos objetivos fundamentais estabelecidos pela República Federativa do Brasil, conforme disposto no inciso III, art. 3º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) é “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. Esse objetivo propulsiona as esferas de governo federal, estadual e municipal a implantar projetos de cunho social para atender às necessidades comuns a todos os cidadãos ou a especificidades regionais, visando à melhoria da qualidade de vida da população.

Em consonância a esse objetivo, na Lei 8.742 de 07/12/1993, também conhecida como Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS está descrito no art. 25 que:

Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituição de investimento econômico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gestão para melhoria das condições gerais de subsistência, elevação do padrão da qualidade de vida, a preservação do meio-ambiente e sua organização social (BRASIL, 1993, art. 25).

Além disso, a LOAS define que tais projetos devem ser financiados com recursos não

só da União, mas também com recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O Planejamento é função obrigatória dos governos. É por meio dele que a

Administração Pública define objetivos e estabelece metas e prioridades com base em diagnósticos, necessidades e dificuldades existentes, com objetivo de ampliar a capacidade produtiva e promover o desenvolvimento socioeconômico (POMPEO; GALLON, 2008).

Conforme dados do IBGE (2003), especificamente o município de Patos de Minas tinha prevalência de pobreza de 26,03% e coeficiente de GINI (que mede as desigualdades na distribuição de renda) de 0,41. Para reduzir esses índices, e visando cumprir as determinações legais nas questões sociais da região é que o município criou o Programa Pró-Família através da Lei nº 6.116 de 20/07/2009 (PATOS DE MINAS, 2009) e alterado pela Lei nº 6.345 de 21/10/10 (PATOS DE MINAS, 2010).

Sendo um programa de governo, com metas estabelecidas e descritas no Planejamento Integrado Municipal, faz-se necessário conhecer o seu comportamento financeiro e orçamentário, bem como seu impacto no planejamento orçamentário. Dessa forma, este trabalho tem o objetivo de verificar a eficiência do planejamento do Programa Pró-Família no município de Patos de Minas/MG, analisando o seu comportamento financeiro e orçamentário no que se refere ao Planejamento Integrado Municipal (PPA, LDO e LOA), aos seus impactos com relação ao comprometimento das receitas do município, a execução da despesa e aos resultados alcançados com a sua implementação, em 2010 e 2011.

Este trabalho está organizado em tópicos. O tópico seguinte contempla o Referencial Teórico, com apresentação de abordagem teórica sobre os temas relevantes, para dar suporte e embasamento ao estudo. No tópico três discute-se os aspectos metodológicos. No tópico quatro são apresentados os resultados do presente trabalho e sua discussão. Na sequência, têm-se as considerações finais. 2 EMBASAMENTO TEÓRICO

2.1 Planejamento Integrado

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) compõem o Sistema de Planejamento Integrado, previstos na Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000). Segundo


Kohama (2003), esse sistema busca, principalmente, analisar a situação atual para identificar metodologias a serem desenvolvidas visando atingir o desempenho estipulado em suas metas.

O autor acrescenta que a adoção de um Sistema de Planejamento Integrado deveu-se a estudos técnicos e científicos, levados a efeito pela Organização das Nações Unidas, com o objetivo de determinar as ações a serem realizadas pelo poder público, escolhendo as alternativas prioritárias e compatibilizando-as com os meios disponíveis para colocá-las em execução. Os estudos aludidos concluíram que o Sistema de Planejamento Integrado busca, através de prioridades, empregar da melhor maneira possível os recursos disponíveis para minimizar os problemas econômicos e sociais existentes, pois principalmente em países subdesenvolvidos, os governos precisam lidar com escassez de recursos financeiros, o que dificulta atender as necessidades da coletividade (KOHAMA, 2003).

Romo (1993) destaca que a gestão do setor público, no âmbito municipal, se caracteriza pelo improviso e pela falta de planejamento, com reflexos profundos na formulação e implementação de políticas públicas e, de modo particular, na articulação entre elas. Na gestão pública, o governante age normalmente sem um plano, atua de acordo com as circunstâncias emergenciais que vão acontecendo no dia a dia, atuando de forma anárquica ou de maneira improvisada.

No intuito de organizar e direcionar a gestão municipal, a Lei Complementar n° 101/2000, estabeleceu normas de finanças públicas. Em seu parágrafo 1°, artigo 1°, consta que:

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívida consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000, art. 1º).

O que a LRF propõe é utilizar o planejamento como ferramenta para a manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas de forma transparente e eficaz, não permitindo que os governos gastem mais que arrecadam.

2.2 Plano Plurianual

O PPA é um programa de trabalho elaborado pelo Executivo de cada esfera, para ser executado durante um mandato político, contado a partir do exercício financeiro seguinte ao da posse atingindo o primeiro exercício financeiro do próximo mandato (ANDRADE, 2002).

Considerando a legislação específica, os instrumentos para elaboração do PPA são: as diretrizes, os programas e os objetivos e ações, que detalham as metas de governo (BRASIL, 1988, 1998).

Para Andrade (2002, p. 42),“as diretrizes são bússolas que dão rumo ao planejamento e são os resultados principais ou maiores, em longo prazo, que necessitarão ser desenvolvidos e que se pretendem alcançar.” As diretrizes de governo apontam ou traçam as intenções, regulam os planos da administração e estabelecem critérios para o planejamento, compondo-se no conjunto de programas, ações e decisões orientadoras que integrará o planejamento como um todo. Numa espécie de cadeia, as diretrizes de governo são destrinchadas em ações e estratégias de governo, que são detalhadas em objetivos por meio dos programas (SOUZA, 2007).


Os Programas são o instrumento de organização da atuação governamental, articulando ações estabelecidas para alcance de um objetivo comum, mensuradas por indicadores estabelecidos no PPA. Priorizam a solução de problemas ou ao atendimento a uma necessidade ou demanda da sociedade. Os programas de governo são os instrumentos das diretrizes e devem estabelecer os objetivos, ou seja, os resultados esperados dos programas. São executados pelas ações e constituem o elo de ligação entre PPA e orçamento (BRASIL, 1988; ANDRADE, 2002).

Os objetivos constituem o detalhamento dos programas. Indicam os resultados pretendidos pela Administração a serem alcançados pelas ações. As ações são as iniciativas necessárias para cumprir os objetivos dos programas e devem estabelecer as metas. As metas, por sua vez, procuram definir quantitativa e qualitativamente o que se propõe ser atendido e qual parcela da população se beneficiará com a referida ação (ANDRADE, 2002).

2.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias

A LDO tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, que compreendem o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no PPA (KOHAMA, 2003). Também, a LDO estabelecerá as prioridades das metas presentes no PPA, ou seja, o planejamento operacional anual, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, além de orientar a elaboração da lei orçamentária anual e dispor sobre alterações na legislação tributária local (BRASIL, 1988).

A LRF trouxe novas e importantes funções à LDO, como dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e formas para limitação de empenho visando cumprir as metas fiscais e o resultado primário e nominal, além de direcionar formas de limites de gastos com pessoal, limites de dívidas e uso da reserva de contingência, dentre outros (BRASIL, 2000). É considerada também o elo de ligação entre o PPA e os orçamentos anuais, uma vez que compatibiliza as diretrizes do Plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício.

2.4 Lei Orçamentária Anual

O artigo 165 da Constituição Federal disciplina que a LOA é o instrumento legal que deve conter: o orçamento fiscal dos poderes da União, dos estados e municípios, de seus fundos, órgãos e entidades da administração pública direta e indireta; o orçamento de investimento das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e; o orçamento da seguridade social, incluindo todas as entidades e órgãos a ela vinculados (BRASIL, 1988).

Da mesma forma que na LDO, várias alterações foram introduzidas pela LRF na sistemática de elaboração do orçamento anual. Destacam-se o demonstrativo de compatibilidade da programação do orçamento com as metas da LDO previsto no Anexo de Metas Fiscais; previsão da reserva de contingência, em percentual da Receita Corrente Líquida destinadas ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, além de outros imprevistos fiscais e; apresentação das despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e suas respectivas receitas (BRASIL, 2000).

2.5 Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS

A Constituição de 1988 assume a pobreza como questão social. Dessa forma, o tema passa a ganhar destaque nas agendas públicas. O campo da assistência social também foi


afetado por essa nova visão, passando por reestruturação jurídica e institucional para garantir os direitos sociais mínimos aos cidadãos em situação de risco social (CASTRO, 2005).

A operacionalização do novo conceito de assistência social tem como referência a LOAS (Lei Orgânica de Assistência Social nº 8.742/1993) e as NOBs (Normas Operacionais Básicas) que são regulamentadas pela Secretaria Nacional de Assistência Social (BRASIL, 2004).

As funções da nova assistência são: “inserir excluídos, prevenir a exclusão, promover os antes ‘assistidos’ a cidadãos ativos e lhes garantir proteção social. Para cumpri-las, se prevê um conjunto diferenciado de ações desenvolvidas como programas e projetos” (COSTA, 2004 apud CASTRO, 2005). Neste sentido, entende-se que a estratégia para se enfrentar a questão social no Brasil embase-se nos modelos de programas e projetos.

2.6 Despesas e Receitas Orçamentárias

Neste tópico serão abordadas as definições de despesa e receita orçamentárias utilizadas pela administração pública no Brasil.

A despesa orçamentária classifica-se em: institucional, funcional, por estrutura programática e por natureza. A classificação institucional reflete a estrutura de alocação dos créditos orçamentários e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária (BRASIL, 2012).

Conforme artigo 14 da Lei nº 4.320/1964 (BRASIL, 1964), a unidade orçamentária é o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.

A classificação funcional segrega as dotações orçamentárias em funções e subfunções, buscando responder basicamente à indagação sobre qual a área de ação governamental em que a despesa será realizada. A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria n° 42/1999 (BRASIL, 1999), do então Ministério do Orçamento e Gestão, e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nas três esferas de Governo. Trata-se de aplicação comum e obrigatória no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.

Com relação à classificação por natureza, a despesa orçamentária é classificada quanto à categoria econômica, grupo de natureza de despesa e elemento de despesa (BRASIL, 2012).

A categoria econômica classifica a despesa em Despesas Correntes e Despesas de Capital (BRASIL, 1964). A diferença entre essas duas classes é que a Despesa Corrente é aquela que não contribui diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital, enquanto a Despesa de Capital é aquela que contribui diretamente para formação ou aquisição de bens de capital.

A natureza da despesa, conforme artigo 3° da Portaria n° 163/2001 (BRASIL, 2001), é um agregador de elementos de despesa que tenham as mesmas características quanto ao objeto de gasto. Classifica-se em: 1 – Pessoal e Encargos Sociais; 2 – Juros e Encargos da Dívida; 3 – Outras Despesas Correntes; 4 – Investimentos; 5 – Inversões Financeiras; 6 – Amortização da Dívida. A natureza da despesa é complementada pela informação gerencial denominada “modalidade de aplicação”, que tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades.

O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gastos, tais como vencimentos e vantagens fixas, material de consumo, serviços de terceiros e outros. O anexo II da Portaria 163/2001 (BRASIL, 2001) apresenta a classificação da despesa por categoria, natureza, modalidade de aplicação e elemento de despesa.


Contextualizada a despesa, discutir-se-á a Receita, na perspectiva da Administração Pública. Receita Pública é todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, efetivado através de numerário ou de outros bens representativos de valores que o Governo tem o direito de arrecadar, baseado em leis, contratos ou outros títulos de que derivem direitos a favor do Estado (KOHAMA, 2003).

A Receita Orçamentária são as disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício orçamentário e constituem elemento novo para o patrimônio público. Essas receitas viabilizam a execução das políticas públicas e são fontes de recursos utilizadas pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e demandas da sociedade (BRASIL, 2010).

Outro conceito importante diz respeito à classificação da Receita em Vinculada e Ordinária. A Receita Vinculada é aquela que tem destinação específica, como por exemplo, as transferências do SUS (Sistema Único de Saúde), que não podem ser utilizadas em outras finalidades senão custear despesas com a saúde. Já as Receitas Ordinárias são aquelas de alocação livre, isto é, podem ser utilizadas para atender a quaisquer finalidades (BRASIL, 2010).

A seguir, é apresentado o Programa Pró-Família, que é o foco de análise do presente estudo.

2.7 Programa Pró-Família

Patos de Minas é um município da microrregião do Alto Paranaíba que conta com uma população de 138.710 habitantes (IBGE, 2012). O grande potencial econômico do município está voltado para a agroindústria e o agronegócio. A produção agrícola é diversificada, com produção de grãos e hortifrutigranjeiros (PATOS DE MINAS, 2012). Com o intuito de reduzir os níveis de extrema pobreza no município, foi criado o Programa Pró-Família.

O Pró-Família é um programa de transferência de renda, criado na gestão 2009/2012 pela Lei Municipal 6.116 de 20 de julho de 2009, alterada pela Lei Municipal 6.345 de 21 de outubro de 2010 para beneficiar famílias em situação de extrema pobreza, atendendo as demandas do município de Patos de Minas e complementando outros programas sociais, como o Bolsa Família, do Governo Federal.

O Programa tem como objetivo beneficiar famílias em situação de extrema pobreza, com renda mensal por pessoa de até R$70,00, podendo estender-se às famílias em situação de pobreza, com renda mensal por pessoa de até R$140,00, em ordem crescente de renda, até o limite do número de famílias que o município puder atender, conforme disposto na LDO.

A Lei que criou o programa estabelece que o benefício seja concedido por um período de 24 meses consecutivos, renováveis mediante reavaliação socioeconômica ao término deste período. No entanto, a observância das condicionalidades é mensal (PATOS DE MINAS, 2009).

O programa dispõe sobre a transferência direta de renda, de natureza assistencial, obedecendo às seguintes condicionalidades (PATOS DE MINAS, 2009):

a) relacionadas à educação: matricular as crianças e os jovens de 6 a 18 anos na escola;

garantir frequência mínima mensal de 85% das aulas para crianças e adolescentes de 6 a 15 anos, e frequência mínima mensal de 75% das aulas para jovens de 16 a 18 anos;

b) relacionadas à saúde: acompanhamento do calendário de vacinas e do crescimento e desenvolvimento para crianças menores de 7 anos; pré-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etária de 14 a 44 anos e;


c) relacionadas à assistência social: manter os dados cadastrais atualizados; garantir frequência mínima de 85% da carga horária dos programas socioeducativos para as famílias; participar das reuniões e convocações da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social; não permitir que as crianças ou adolescentes permaneçam na situação de trabalho infantil.

O Programa Pró-Família visa complementar as políticas públicas do Governo Federal

de erradicação da pobreza e desigualdade social (PATOS DE MINAS, 2009, 2010), além de estabelecer ações para melhorar as condições de vida e, consequentemente, gerar impactos positivos nos indicadores sociais apresentados pelo IBGE. É com essa perspectiva que foram estabelecidas as condicionalidades, a fim de influir positivamente na melhoria das variáveis sociais de educação e de saúde.

3 METODOLOGIA

O impacto orçamentário e financeiro do Programa Pró-Família no município de Patos de Minas/MG foi abordado por meio da análise de relatórios emitidos pelo Sistema de Execução Orçamentária (SEOR) e Sistema de Execução Orçamentária e Financeira (SEOF), utilizados pela Prefeitura de Patos de Minas. Nestes relatórios foram verificados o orçamento previsto e a despesa realizada, considerando o comprometimento da receita ordinária do município.

A despesa pública (BRASIL, 2012) é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade e se classifica em despesa orçamentária (previstas no orçamento aprovado pelo Legislativo) e extra-orçamentária (saídas do passivo financeiro não previstas no orçamento), que não necessitam de autorização legislativa, pois compreendem entradas compensatórias no ativo financeiro). Neste trabalho, fez-se a análise somente de despesas orçamentárias.

O trabalho foi desenvolvido nos meses de abril e maio de 2012, e contempla a análise do Programa Pró-Família no município de Patos de Minas/MG. O Programa teve sua execução orçamentária iniciada no final de 2009, e serão considerados somente os exercícios de 2010 e 2011 para efeito de análise neste trabalho.

Quanto à forma de abordagem, este estudo classifica-se como qualitativo, amparado nas contribuições de Minayo (1996), que menciona que a pesquisa qualitativa responde a questões muito particulares, e se preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que não pode ser quantificado, o que corresponde a um espaço mais profundo das relações dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis. Nesta perspectiva, este estudo classifica-se como qualitativo na medida em que busca respostas a questões mais subjetivas, que não podem ser quantificadas.

Quanto aos objetivos, conforme autores como Gil (1991); Babbie (1999) e Vergara (2005), a pesquisa pode ser classificada como exploratória, descritiva ou explicativa. Define-se este estudo como descritivo, a partir das considerações de Malhotra (2001, p. 108) que menciona que a pesquisa descritiva “tem como principal objetivo a descrição de algo”, representado neste estudo por algumas particularidades oriundas do Programa Pró-Família, especificamente realizado no município de Patos de Minas/MG.

Quanto aos procedimentos adotados na coleta de dados, foi adotado como pressuposto as orientações de Yin (2005), que os classifica em experimento, levantamento, pesquisa histórica, documental ou estudo de caso. Neste trabalho foi adotado o levantamento, referente a análise do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentária e Lei Orçamentária Anual do período considerado pelo estudo, para levantamento das propostas nelas contidas e suas efetivas execuções.


Para a coleta de dados, ainda foi julgada como conveniente a realização de duas entrevistas: uma com a Assistente Social do Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), e outra com a Secretária Municipal de Desenvolvimento Social; ambas ligadas ao Programa Pró-Família.

Os resultados obtidos na presente pesquisa são apresentados por meio de tabelas e gráficos, com objetivo de traduzi-los de forma simplificada e ilustrativa. 4 RESULTADOS E DISCUSSÃO

4.1 O Comprometimento da Receita Orçamentária

O Programa Pró-Família é custeado através das Receitas Ordinárias que o município dispõe. Na tabela 1, são demonstradas as Receitas Ordinárias Arrecadadas pelo município de Patos de Minas para os exercícios de 2010 e 2011.

Tabela 1: Receita Ordinária Arrecadada – Janeiro a Dezembro 2010/2011

Descrição Arrecadado/2010 Arrecadado/2011

RECEITAS CORRENTES 101.726.032,74 122.672.356,92 RECEITA TRIBUTÁRIA 25.488.456,73 32.723.920,33 IPTU 7.320.648,06 8.412.701,86 ISSQN 8.946.404,25 12.088.288,89 IRRF 3.360.746,48 3.847.765,21 ITBI 3.180.688,26 4.892.327,69 Taxas 2.679.969,68 3.482.836,68 Contribuição de Melhoria 0,00 0,00 Receita Patrimonial 1.056.167,36 741.074,40 Receita Industrial 0,00 162,65 Receita de Serviços 822.446,62 672.004,89 TRANSF. CORRENTES 70.994.983,54 84.167.597,17 DA UNIÃO 29.892.591,37 36.350.262,49 FPM 28.403.162,77 34.901.426,90 Transf. Financ. Deson.ICMS 262.057,32 283.916,64 Apoio Financeiro Município 0,00 0,00 Comp. Financ. Exportação 345.497,05 449.516,81 Outras 881.874,23 715.402,14 ESTADO 41.084.392,17 47.808.680,84 ICMS 28.415.428,59 33.034.535,15 IPVA 12.156.857,97 14.113.890,88 IPI 512.105,61 660.254,81 FUNDO DESEN. URBANO 18.000,00 8.653,84 OUTRAS RECEITAS CORRENTES 3.363.978,49 4.367.597,48 Multas e Juros de Mora 1.241.422,70 1.212.615,87 Indeniz/Restituições e Outras 308.531,83 1.430.434,54 Dívida Ativa 1.814.023,96 1.724.547,07 RECEITAS DE CAPITAL - - DEDUÇÕES REC. CORRENTE (13.802.865,98) (16.373.162,05) TOTAL GERAL 87.923.166,76 106.299.194,87

Fonte: SEOF, 2012


A seguir, apresenta-se o confrontamento das Receitas Ordinárias Arrecadadas com as

Despesas do Programa em estudo (Tabela 2).

Tabela 2: Confrontamento Receitas Ordinárias Arrecadadas com Despesas do Programa Pró-Família - 2010 e 2011

Competência Receita Municipal Despesa Pró-Família

Impacto do Programa

2010 R$ 87.923.166,76 R$ 155.380,45 0,177% 2011 R$ 106.299.194,87 R$ 334.403,42 0,315%

Fonte: SEOF, 2012.

Analisando a Tabela 2, verifica-se que o Programa Pró-Família representou, tanto em 2010 quanto em 2011, pequena parcela da Receita Ordinária Arrecadada.

A seguir, é apresentado o gráfico comparativo dos montantes previstos para o Programa Pró-Família pelo PPA e LOA no período de estudo (Figura 1).

Figura 1: Gráfico comparativo dos montantes previstos para o Programa Pró-Família

pelo PPA e LOA em 2010 e 2011

Fonte: SEOF, 2010; 2011 Analisando a Figura 1, verifica-se que o planejamento da despesa do Programa Pró-

Família em 2010 manteve-se equilibrada quando analisadas as previsões do PPA e da LOA (R$314.300,00), conforme dados obtidos no SEOF (SEOF, 2010). Já no exercício de 2011, enquanto o PPA previa R$ 794.000,00, a Lei Orçamentária Anual estabeleceu as despesas em R$ 537.800,00 (SEOF, 2011). Isso ocorreu porque houve o ajuste de metas quando o orçamento para 2011 foi elaborado. A própria Lei do PPA – Lei 6.199/2009 (PATOS DE MINAS, 2009) – prevê no artigo 7° essa possibilidade de ajuste de metas.

Analisando a execução da despesa (Tabela 3 e Figura 2), a seguir, observa-se que a despesa prevista no planejamento não foi executada na sua totalidade, tanto em 2010 quanto em 2011. As metas físicas previstas inicialmente para 2011 foram ajustadas, o que não comprometeu a execução do programa nesse exercício.

PREVISÃO PPA PREVISÃO LOA


Tabela 3: Comparativo entre despesa prevista e realizada em 2010 e 2011 pelo Programa Pró-Família

Fonte: SEOF 2010; 2011

Figura 2: Gráfico da Despesa Orçada X Despesa Executada em 2010 e 2011 pelo Programa Pró-Família

Fonte: SEOF 2010; 2011

Os itens mais representativos, da Tabela 3, são: Outros Auxílios Financeiros a Pessoa

Física, que representa o montante gasto diretamente com a concessão do benefício às famílias; Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil; e Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física, que incluem os gastos com mão de obra dedicada ao programa (o Programa tem à disposição uma coordenadora, que trabalha na sua gestão no que tange às condicionalidades e às especificidades administrativas, e um estagiário).

Conforme pode ser visualizado na Figura 2, a diferença entre as despesas orçadas (R$223.500,00) para os dois exercícios (2010 e 2011) indica a intenção de estender o benefício para mais famílias, sendo a concessão de benefício o componente mais representativo da despesa total, conforme foi verificado pelos dados da Tabela 3. Porém, a despesa executada em 2011 (R$334.403,42) não correspondeu a essa expectativa, conseguindo apenas ultrapassar os valores basais orçados para 2010 (R$314.300,00).

Ademais, em 2010 e 2011 ocorreu a aquisição de materiais de consumo, basicamente composto de materiais gráficos e de escritório, como também ocorreu pagamento de diária a servidores, conforme pode ser visualizado nas Figuras 3 e 4 a seguir, que contemplam cada um dos itens que compuseram as despesas nesses dois exercícios.

CÓDIGO ITEM 2010 2011

ORÇADO EXECUTADO ORÇADO EXECUTADO 3.1.90.04 Contratação por Tempo Determinado 100,00 - 100,00 - 3.1.90.09 Salário Família 100,00 189,81 300,00 206,67 3.1.90.11 Vencimento e Vantagens Fixas - Pessoal Civil 17.800,00 24.351,82 12.100,00 11.053,18 3.1.90.16 Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil 100,00 - 100,00 - 3.3.90.14 Diária – Civil 100,00 72,00 300,00 - 3.3.90.30 Material de Consumo 500,00 613,32 1.000,00 - 3.3.90.36 Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física 6.100,00 7.513,50 12.800,00 13.863,57 3.3.90.39 Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica 1.000,00 - 3.000,00 - 3.3.90.48 Outros Auxílios Financeiros a Pessoa Física 288.000,00 122.640,00 508.000,00 309.280,00 4.4.90.52 Equipamentos e Material Permanente 500,00 - 100,00 - Total 314.300,00 155.380,45 537.800,00 334.403,42

ORÇADO

EXECUTADO


Figura 3: Gráfico da Execução da Despesa pelo Programa Pró-Família em 2010

Fonte: SEOF, 2012

Figura 4: Gráfico da Execução da Despesa pelo Programa Pró-Família em 2011

Fonte: SEOF, 2012

Pela análise das Figuras 3 e 4, percebe-se que os componentes (materiais de consumo, diárias e outros serviços de terceiros) pouco impactaram no total das despesas realizadas, tanto em 2010 quanto em 2011, confirmando os dados da Tabela 3.

A seguir, são apresentados os resultados da implantação do Programa Pró-Família em Patos de Minas.

4.2 Resultados da Implantação do Programa Pró-Família em Patos de Minas

Em entrevista concedida pela Assistente Social do Centro de Referência de Assistência Social - CRAS I que realiza o acompanhamento das famílias atendidas pelo programa, foi relatado como é feita a seleção das famílias, desde a implantação do programa:

Num primeiro momento buscou-se a identificação das famílias mais vulneráveis economicamente valendo-se do Banco de Dados do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e em seguida as famílias dos cadastros selecionados eram visitadas por assistentes sociais que emitiam o parecer favorável ou não à inclusão das famílias no programa. Num segundo momento, as inclusões passaram a ser realizadas sem a visita técnica específica para este fim, uma vez que o Cadúnico [Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal] já é fiscalizado por instância de controle social específico e as irregularidades encontradas são analisadas. Não havendo assim a necessidade de visita a todas as famílias. De toda forma, os cadastros em que se identificam irregularidades são submetidos a análise técnica.


Os critérios [para inclusão no Programa e recebimento do benefício] são renda per capta de até R$140,00/mês; estar cadastrado ou cadastrar-se no Cadúnico; nos casos em que a família tem entre seus membros crianças e/ou adolescentes é exigida frequência escolar superior a 85% para as crianças e 75% para os adolescentes. Além dos cartões de vacinação em dia.

Como as condições para concessão do benefício são verificadas mensalmente, o número de famílias beneficiadas variou ao longo do ano conforme demonstrado a seguir (Tabela 4).

Tabela 4: Famílias Atendidas em 2010 e 2011 pelo Programa Pró-Família

MÊS FAMÍLIAS ATENDIDAS 2010

FAMÍLIAS ATENDIDAS 2011

Janeiro 100 519 Fevereiro 200 534 Março 200 556 Abril 200 600 Maio 200 596 Junho 290 589 Julho 286 587 Agosto 286 579 Setembro 283 579 Outubro 281 575 Novembro 280 575 Dezembro 460 1443 Encerramento da Competência 460 1443

Média Mensal 255,5 644,3

Fonte: Patos de Minas, 2012b No que se refere ao número de beneficiários, em 2010, estava previsto o atendimento

de 600 famílias. No entanto, quando do encerramento do exercício, somente 460 famílias estavam recebendo o benefício.

Em 2011, a previsão de atendimento era de 1.600 famílias. O exercício foi encerrado com 1.443 famílias beneficiadas. Nesse período não houve alteração das condicionalidades do Programa.

Observou-se que o cumprimento dessas condicionalidades não representam grandes dificuldades às famílias. As condicionalidades do Pró-Família assemelham-se àquelas exigidas por programas como o Bolsa Família e visam à melhoria das condições de saúde e educação, o que é necessário para que o programa cumpra com seu objetivo original que é de apoiar na construção da autonomia social das famílias e na redução da pobreza extrema. O não alcance das metas pode levar a ajustes financeiros para os exercícios seguintes, que podem limitar o escopo de atuação do programa.

Com base nesses dados, tem-se que as metas para os dois exercícios não foram atingidas. Porém, os números propostos se concretizam satisfatórios, do ponto de vista de execução dos planos de governo, conforme pode ser visualizado na Figura 5.


Figura 5: Gráfico representativo do número de famílias beneficiadas pelo Programa Pró-Família ao final de cada exercício (2010 e 2011)

Fonte: Patos de Minas, 2012b Na Figura 5, é utilizada para comparação a quantidade de famílias beneficiadas pelo

programa ao final de cada exercício, uma vez que essa quantidade variou ao longo dos meses nos dois exercícios analisados, em função do cumprimento das condicionalidades. Optou-se pela utilização desse dado por ser o que efetivamente é utilizado pela administração pública do município ao discutir o desempenho do programa.

Porém, se a análise do número de famílias beneficiadas for realizada com base na média mensal em cada um dos exercícios, tem-se números menores que os apresentados na Figura 5 (média mensal de famílias em 2010 de 255,5 famílias e em 2011 de 644,3).

O programa não alcançou a meta estabelecida de número de famílias atendidas (600 em 2010 e 1.600 em 2011), não por problemas na execução do programa ou na execução orçamentária, uma vez que havia recursos disponíveis no orçamento para acobertar o atendimento do total de famílias previsto no PPA para cada exercício, mas sim porque algumas famílias que aderiram ao programa não conseguiram cumprir as condicionalidades estabelecidas na lei que criou o programa.

Em entrevista concedida pela Secretária Municipal de Desenvolvimento Social e Ordenadora da Despesa do Programa Pró-Família, foi relatado que quando identificado que a família não está cumprindo as condicionalidades, em primeira instância a família é notificada sobre o descumprimento de alguma das condicionalidades. Caso a família não regularize a situação o benefício é bloqueado. […] A meta para 2010 era beneficiar 600 famílias. Conseguimos 460, portanto faltou 140 famílias para completarmos a meta prevista.

Complementando, a entrevistada também relatou que a educação informa periodicamente a frequências dos alunos e nos casos em que a frequência está abaixo do mínimo exigido pelo programa, a coordenação do Pró-Família encaminha a demanda para acompanhamento dos CRAS.

O CRAS é responsável pelo acompanhamento e conscientização das famílias, para que não deixem de cumprir as condicionalidades. Quando é verificada a irregularidade, as famílias são notificadas. Segundo a Assistente Social do Centro de Referência de Assistência Social - CRAS I, pode ocorrer bloqueio, suspensão e cancelamento do benefício nos casos de reincidências ou evasão escolar.

Quanto às famílias que são elegíveis para receber o benefício, mas que não se cadastram para tal, a Secretária Municipal de Desenvolvimento Social e Ordenadora da Despesa do Programa Pró-Família destaca possíveis causas como: […] muitas famílias não sabem que tem direito ao benefício. Outras têm medo de aderir ao Programa e perderem


outro benefício que já recebem. A SMDS – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social tem buscado, através de reuniões de bairros, mudar essa realidade conscientizando as famílias sobre os aspectos específicos de cada Programa. Um fato interessante que tem ocorrido durante essas reuniões é a manifestação positiva por parte das famílias beneficiárias.

Comparando o programa Pró-Família com o Programa Bolsa Família, principal programa social em execução no Brasil, observa-se que o Bolsa Família tem condicionalidades semelhantes ao Pró-Família, baseadas na melhoria das condições de saúde e educação dos atendidos. E também a execução do Bolsa Família é afetada pelas condicionalidades.

Segundo Estrela e Ribeiro (2008), em sua análise das condicionalidades do Programa Bolsa Família, o cumprimento das condicionalidades e a qualidade do registro nos bancos de dados utilizados para consulta são problemas que interferem no sucesso e efetividade do Programa.

As condicionalidades se relacionam a variáveis sociais (saúde e educação) e o seu cumprimento leva a melhoria dos indicadores dessas variáveis. Uma vez que o programa visa justamente a quebra do ciclo intergeracional da pobreza, mais que o aumento da renda e consumo a curto prazo (ESTRELLA; RIBEIRO, 2008), se os indicadores sociais (como saúde e educação) não melhoram, o programa não atinge seu objetivo; daí a importância do cumprimento das condicionalidades.

Como ocorreu na transição do exercício de 2010 para 2011, o não alcance das metas estabelecidas pode levar ao ajuste da meta financeira, o que pode representar a redução da abrangência do programa.

A Secretária Municipal de Desenvolvimento Social e Ordenadora da Despesa do Programa Pró-Família relatou durante a entrevista que na avaliação do PPA 2010 foi verificado que a meta física não foi totalmente atingida. Na elaboração do orçamento para o exercício de 2011, levando-se em consideração os números atingidos em 2010, a meta financeira foi ajustada conforme prevê o artigo 7º, inciso I e II da Lei 6.199/09.

Em 2011 a previsão era de 1600, conseguimos beneficiar 1443, portanto faltou 157 famílias para atingirmos a meta. No PPA 2010/2013, aprovado pela Lei 6.199/09 as metas de atendimento foram incluídas no programa 06 – Promoção Social. Para 2010 a meta física prevista era de 600 famílias com meta financeira de R$314.300,00. Para 2011, foi prevista meta física de 1.600 famílias beneficiadas e meta financeira de R$794.000,00. Para o período de 2012 e 2013 há uma meta prevista de 2.500 famílias atingindo uma meta financeira de R$1.226.000,00.

Um novo ajuste financeiro pode levar a reformulação das metas de atendimento estabelecidas no PPA 2010/2013.

A Assistente Social do Centro de Referência de Assistência Social - CRAS I relatou em sua entrevista que: programas de transferência de renda são fundamentais para o combate à pobreza, mas por si só e isolados de acompanhamento não promovem as famílias. Daí a importância de se atrelar à concessão do benefício ações de promoção social que juntos possibilitem a autonomia familiar.

Seu relato corrobora com a hipótese de que variáveis sociais atreladas ao contexto das famílias contribuam para o não cumprimento das condicionalidades, ao passo que a promoção e apoio social podem promover a conscientização das famílias, melhoria de sua percepção quanto sua própria condição social e objetivos do programa, e melhorar os níveis dessas variáveis sociais, diminuindo seu impacto no cumprimento das condicionalidades.

Uma vez cumpridas as condicionalidades, pode-se melhorar o alcance das metas estabelecidas pelo programa.


5 CONSIDERAÇÕES FINAIS O objetivo do presente trabalho foi verificar a eficiência do planejamento do Programa Pró-Família no município de Patos de Minas/MG, analisando o seu comportamento financeiro e orçamentário no que se refere ao Planejamento Integrado Municipal (PPA, LDO e LOA), aos seus impactos com relação ao comprometimento das receitas do município, a execução da despesa e aos resultados alcançados com a sua implementação, em 2010 e 2011.

Verificou-se que a execução orçamentária e financeira do Programa Pró-Família entre 2010 e 2011 foi satisfatória, apesar da meta original para esses exercícios não ter sido atingida. Isso mostra que a efetividade na execução do programa não depende apenas da organização administrativa e contábil da administração pública, mas está atrelada a outras variáveis sociais que dificultam o cumprimento das condicionalidades impostas pelo Regimento do Programa.

Percebe-se, portanto, que a melhoria do desempenho orçamentário e financeiro do Programa, no que se refere ao cumprimento das metas estabelecidas, depende mais da atuação sobre as causas sociais do não cumprimento das condicionalidades do que da estrutura administrativa e contábil municipal, durante a execução do PPA, uma vez que as rotinas administrativas e contábeis estão fluindo na normalidade.

Para melhorar a cobertura do programa, pode-se destinar maior parcela de recursos do Programa ao CRAS, para incrementar as ações de apoio social às famílias, como programas de capacitação profissional, assistência terapêutica ocupacional (focados principalmente na inclusão social) e psicológica (focados na motivação e envolvimento das famílias), para reduzir a magnitude das variáveis que possam limitar às famílias no cumprimento das condicionalidades, para que assim o programa atinja suas metas.

É necessário, para isso, avaliar se as diretrizes do programa suportam esse trabalho de base, se há recursos do programa para o financiamento dessas ações e se há possibilidade de inclusão dessas ações no PPA. A execução orçamentária e financeira dessas ações pode ser inserida normalmente na rotina que já é realizada.

Como limitações do presente estudo, tem-se a mencionar que há poucos artigos publicados sobre a execução orçamentária e financeira de programas sociais ou sobre suas condicionalidades, o que dificultou a discussão dos resultados verificados nesta pesquisa.

Como contribuição teórica, espera-se que este trabalho possa ser uma fonte de informações para demais pesquisas sobre o assunto. Como contribuição prática, espera-se que os resultados deste trabalho contribuam para melhor entendimento e gestão do desempenho orçamentário e financeiro de programas sociais como o Pró-Família.

Sugere-se que sejam desenvolvidos estudos sobre o Programa Pró-Família, em caráter permanente, na cidade de Patos de Minas/MG, para acompanhar os resultados e monitorar as tendências a cada mês. Com isso, há possibilidade de ajustes ao longo do período no intuito de que, ao final de cada exercício, as metas sejam alcançadas.

REFERÊNCIAS

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