Comité de Peritos Independentes SEGUNDO ? de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma…

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Comit de Peritos Independentes

SEGUNDO RELATRIO

sobre a

reforma da Comisso

Anlise das prticas actuais e propostas para o tratamento doproblema da m gesto, das irregularidades e da fraude

VOLUME I

(10 de Setembro de 1999)

Comit de Peritos Independentes

Membros

Sr. Andr MIDDELHOEK (Presidente)Sra. Inga-Britt AHLENIUS

Sr. Pierre LELONGSr. Antonio TIZZANO

Sr. Walter VAN GERVEN

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NDICE

VOLUME I

Captulo 1: Introduo..............................................................................27

Captulo 2: A gesto directa .....................................................................30

Captulo 3: A gesto partilhada ...............................................................79

Captulo 4: O ambiente de controlo ......................................................118

VOLUME 2

Captulo 5: Combate fraude e corrupo .......................................153

Captulo 6: Questes de pessoal .............................................................215

Captulo 7: Integridade, responsabilidade e prestao de contasna vida poltica e administrativa europeia .......................269

Captulo 8: Observaes finais...............................................................296

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Recomendaes do Comit dos Peritos Independentes

Captulo 2

O desenvolvimento de uma verdadeira doutrina contratual, a renovao do contextolegislativo, regulamentar e oramental, e o reforo da responsabilidade dos gestoresoramentais devero contribuir para o saneamento da gesto da Comisso, em que assituaes mais preocupantes se manifestaram no fenmeno dos GAT.

Recomendao 1

O domnio contratual deve ser, no seu todo, uma preocupao primordial da Comisso,na perspectiva da mxima transparncia. As instrues devem ser prescritas e deve serdada a formao adequada. No nvel comunitrio, o direito dos contratos pblicos pecapelo emaranhado de textos, de natureza diversa, que so sua fonte: cumpre estudar a suacodificao, no na perspectiva de sobrerregulamentar, mas sim na perspectiva deracionalizar para facilitar o trabalho dos praticantes (cf. 2.1.17).

Recomendao 2

A desadaptao do Regulamento Financeiro s exigncias de uma gesto moderna e deum controlo financeiro eficaz justifica a sua reviso de fundo. Em todo o caso, oRegulamento Financeiro deve estar inserido numa hierarquia clara de normascomunitrias e cingir-se aos princpios essenciais, que todas as instituies devamrespeitar. Quanto aos detalhes, o Regulamento Financeiro deve remeter pararegulamentos especficos para cada instituio (cf. todo o captulo 2).

Recomendao 3

A concluso de um contrato mediante concurso ou procedimento negociado -, ofinanciamento de um projecto no mbito da ajuda externa, ou a concesso de umasubveno, so modalidades distintas de dispndio dos dinheiros comunitrios. Quanto aisto, o Regulamento Financeiro deve enunciar as regras de base para todas as instituies,- transparncia da deciso, no discriminao, controlo ex post da utilizao feita, - eacabar com a desordem conceptual reinante em matria de contratos: a noo de contrato,os vrios tipos de contratos, devem ser especificados (cf. 2.1.21 e segs.).

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Recomendao 4

A nomenclatura oramental actual, que assenta na distino feita no RegulamentoFinanceiro entre a Parte A, para as despesas administrativas, e a Parte B, para as despesasoperacionais, inaplicvel na prtica. abundantemente contornada na fase daimputao das dotaes. Deve ser criada uma nomenclatura por polticas, que mostre ocusto global das mesmas, e dentro da qual as vrias despesas seriam identificadas pornatureza no interior de um mesmo destino, para facilitar a avaliao e permitir autoridade oramental exercer o seu controlo integral (cf. 2.1.15 a 2.1.19).

Recomendao 5

As despesas efectuadas a ttulo da cooperao com pases terceiros constituemactualmente um domnio autnomo e anrquico, se se atender multiplicidade deregimes jurdicos por que regido. Os princpios emanados das directivas comunitriasdevem no s aplicar-se aos contratos pblicos celebrados pela prpria Comisso, comotambm aos contratos celebrados pela mesma na qualidade de mandatria debeneficirios externos de fundos comunitrios (cf. 2.1.33 a 2.1.35).

Recomendao 6

Devem ser elaboradas regras aplicveis s subvenes. Na medida em que comportemuma contrapartida, que a causa da sua concesso, devem, tanto no que diz respeito aoprocedimento de concesso (abertura de concurso), como ao seu controlo (envio CCCC) e gesto (acompanhamento em bases de dados), ser equiparadas a contratos(cf.2.1.40.).

Recomendao 7

Subsiste uma lacuna importante quanto composio da comisso de avaliao: importasupri-la (cf.2.1.28.).

Recomendao 8

A programao de contratos de servios intelectuais deve ser sistematizada. conveniente proscrever a disperso de recursos humanos e financeiros por umamirade de contratos demasiado pequenos, pouco propcios ao controlo, assegurar a boacompreenso dos vrios procedimentos, realar o carcter crucial da boa definio doobjecto do contrato e garantir que a Instituio tenha disposio meios para controlar aboa execuo do contrato (cf. 2.2.17 a 2.2.48).

Recomendao 9

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A Comisso deve solicitar aos seus contratantes e aos grupos de interesses, se for casodisso, que lhe indiquem a composio do seu conselho de administrao e a identidadedos detentores do seu capital. Por uma questo de pedagogia em relao aos proponenteseliminados e na perspectiva de assegurar a sua rigorosa igualdade, a Comisso devepermitir-lhes o acesso aos elementos processuais do concurso ( cf. 2.2.36. a 2.2.38 e2.2.60. a 2.2.63).

Recomendao 10

Os gestores oramentais devem ser responsveis, sentir-se responsveis e serresponsabilizados. O papel do gestor oramental deve ser valorizado, nomeadamentetendo o cuidado de que tenham as necessrias garantias de independncia ou mesmocertas vantagens em termos de carreira, bem como toda a formao e informaonecessrias. O accionamento da responsabilidade disciplinar e pecuniria dos gestoresoramentais no deve permanecer uma eventualidade puramente terica. A dissociaoentre a deciso de autorizar a despesa e a assinatura da proposta de autorizao prejudicial ao esprito de responsabilidade. Assim, deveria existir sempre, se no aidentidade, pelo menos a proximidade entre o gestor oramental e o signatrio docontrato (nico acto que obriga juridicamente a Comisso perante terceiros, enquanto quea autorizao de despesa apenas uma deciso interna) (cf.2.2.49. a 2.2.59.).

Recomendao 11

Deve excluir-se que a Comisso, ou a qualquer Comissrio habilitado pelo colgio,exeram a funo de gestor oramental (cf.2.2.58).

Recomendao 12

O aconselhamento dos gestores oramentais em matria de contratos deve serdesenvolvido. Para tal, devem ser dados Unidade Central de Contratos, recentementeconstituda pela Comisso, mais meios, sob a forma de recursos humanos e informticos,que lhe permitam prestar a assistncia ex ante necessria aos gestores oramentais para amontagem dos seus processos, seguir a execuo ex post dos contratos mais significativose extrair as concluses necessrias na perspectiva da adaptao permanente daregulamentao. Para o efeito, a Unidade Central de Contratos carece de estar emcontacto, atravs da Comisso Consultiva de Compras e Contratos (CCCC), com osprojectos de contratos mais importantes ou mais tpicos. Os seus representantes devem,portanto, nela ter assento e nela constituir o elemento tecnicamente preponderante (cf.2.2.75. a 2.2.77).

Recomendao 13

A CCCC, remetida actualmente a um controlo quase mecnico da aplicao dos textos, eque atrasa um processo j excessivamente pesado, deve ser reformada. O nmero de

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processos tratados pela CCCC deve ser extremamente limitado. A seleco dos processosdeve ser feita sob a responsabilidade pessoal do presidente da CCCC, assistido pelosecretariado desta e da Unidade Central de Contratos, trabalhando em sinergia. Osprocessos no seleccionados devem ser imediatamente liberados, fazendo-se emcontrapartida um exame profundo do pequeno nmero de processos seleccionados peloseu carcter exemplar. As reunies da CCCC devem fazer-se a um nvel hierrquicosuficientemente elevado, mas que, no entanto, permita que os membros efectivos estejamrealmente presentes na maioria das reunies. A CCCC deve ter composio paritria, deforma a ser uma cmara de dilogo entre as DG funcionais e as DG operacionais. Oslimiares para efeitos de envio CCCC devem ser substancialmente aumentados, sendo-omais ou menos consoante os tipos de contratos.(cf.2.2.78. a 2.2.98.).

Recomendao 14

Por fim, a Comisso deve criar um ficheiro central de contratos e contratantes: no sendoisso conseguido no quadro do sistema SINCOM, os servios centrais, em colaboraocom os gestores oramentais, devem examinar outras alternativas (desenvolvimento dabase da CCCC) (cf. 2.2.64. a 2.2.73).

Recomendao 15

A multiplicao e a diversificao das tarefas de gesto da Comisso, em conjunto com aimpossibilidade de lhes fazer face expandindo indefinidamente o nmero de funcionrios,justifica uma poltica de externalizao. Neste contexto, necessrio que a utilizao derecursos do sector privado esteja controlada, de forma a serem respeitadas as exignciasdo servio pblico. Alm disso, este comit sugere que seja aprofundadamente exploradaa soluo da criao de agncias de execuo sujeitas tutela exclusiva da Comisso (cf.todo o ponto 2.3.).

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Captulo 3

A extrema complexidade da legislao torna a seco Garantia do FEOGA vulnervel fraude e faz com o seu controlo seja muito difcil. O controlo da despesa a ttulo doFEOGA Garantia permanece uma questo importante e actual, apesar da reduogradual da parte percentual do FEOGA, seco Garantia, no oramento total daComunidade. Sectores sensveis como as restituies exportao e a ajuda directa aorendimento so igualmente sectores- chave que merecem uma ateno particular daComisso. O recente esclarecimento das responsabilidade respectivas da Comisso e dosEstados-Membros no tocante aos pagamentos e ao controlo poder ter um impactopositivo se lhe for dado um seguimento correcto. O apuramento das contas com osEstados-Membros o acto final e global de gesto por parte da Comisso no seuexerccio do controlo das despesas efectuadas pelos Estados-Membros sob aresponsabilidade da Comisso. De acordo com as concluses do Tribunal de Contas nassuas Declaraes de Fiabilidade anuais, deveria verificar-se um aumento dos montantesrecuperados atravs do apuramento de contas.

Recomendao 16

Todas as decises da Comisso no domnio do FEOGA Garantia, quer comoadministrao quer como colgio, devero ser tomadas em condies de totalindependncia. A Comisso dever garantir que a unidade responsvel pelo apuramentode contas possa trabalhar de forma independente e sem estar sujeita a presses ouinfluncias internas ou externas indevidas (3.12.3.-4.).

Recomendao 17

A Comisso dever garantir uma aplicao mais rigorosa das disposies dosRegulamentos ns 1287/95 e 1663/95 relativas ao credenciamento dos organismospagadores e certificao das respectivas contas (3.9.8.-3.9.10.).

Recomendao 18

A Comisso dever garantir uma aplicao mais rigorosa das disposies dosRegulamentos ns 1287/95 e 1663/95 relativas ao credenciamento dos organismospagadores e certificao das respectivas contas (3.9.8.-3.9.10.).

Recomendao 19

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No caso de serem detectadas deficincias sistemticas, devero ser aplicadas taxas decorreco fixas mais elevadas aos montantes a recuperar (3.8.6., 3.12.2.).

Recomendao 20

Podero ser recuperados montantes mais elevados se o esforo de apuramento forintensificado. Neste sentido, a unidade responsvel pelo apuramento de contas deverdispor de mais pessoal para poder proceder a uma mais ampla cobertura anual e realizarverificaes at ao nvel do beneficirio final. Deveria fixar um objectivo para osmontantes recuperados associado s taxas de erro detectadas pelo Tribunal de Contas nassuas Declaraes de Fiabilidade anuais (3.12.2.).

Recomendao 21

A Comisso dever aplicar juros, a partir da data do pagamento pelo organismo pagador,aos montantes recuperados que foram objecto de processos de conciliao (3.11.1-3.11.5.-6.).

Recomendao 22

O limite dos montantes em litgio que podem ser apresentados ao rgo de conciliaodever ser aumentado, caso necessrio, sendo expresso como uma fraco do valor mdiodas transaces em cada Estado-Membro (3.11.3.).

Recomendao 23

A Comisso dever procurar reduzir a extenso temporal do processo de apuramento,reduzindo o nmero de etapas e, em particular, o nmero de oportunidades de quedispem os Estados-Membros para se pronunciarem sobre as recuperaes propostas e asobservaes da Comisso que as fundamentam (3.10.9.).

Recomendao 24

A Comisso dever assegurar que o ciclo do apuramento de contas, inspeco domercado e regimes de pagamento directo seja suficientemente curto para garantir quetodos os domnios principais sejam cobertos num perodo de 24 meses, em conformidadecom o artigo 1 do Regulamento n 1663/95 (3.10.7.).

Recomendao 25

Com o novo sistema, as decises relativas ao apuramento da conformidade podem incidirsobre operaes de anos diferentes. A Comisso dever, por conseguinte assegurar que,por razes de transparncia, os seus registos e relatrios patenteiem os montantes

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recuperados atravs do apuramento da conformidade em relao aos pagamentosefectuados em cada ano contabilstico (3.10.5.-8.).

Recomendao 26

A Comisso deveria prestar uma particular ateno ao domnio das restituies exportao diferenciadas por destino e assegurar que as garantias sejam plenamenterecuperadas em caso de deteco de fraudes (3.13.2.-5.).

Recomendao 27

A Comisso deveria, prioritariamente, garantir a execuo apropriada e a aplicaocorrecta do Sistema Integrado de Gesto e Controlo (IACS) (3.13.6.-7.).

A dimenso dos Fundos Estruturais implica que o controlo quotidiano das despesas sejaexercido pelos Estados-Membros. O facto de a repartio de responsabilidades entre aComisso e os Estados-Membros ter sido recentemente esclarecida na legislao nosignifica que se tenha alcanado um equilbrio correcto na partilha deresponsabilidades. Alguns factores tendem a privar os Estados-Membros deresponsabilidade. A Comisso dever assegurar que os Estados-Membros criem sistemasde controlo eficazes.

Recomendao 28

necessrio intensificar o controlo no seio da Comisso mediante o reforo das unidadesde controlo interno nas Direces-Gerais. Tal indispensvel para evitar que a Comissoesteja inteiramente dependente dos Estados-Membros para o fornecimento deinformaes relativas implementao e s irregularidades, bem como s possibilidadessubsequentes de perseguir as mesmas. Esta recomendao est em consonncia com aspropostas feitas no Captulo 4 do presente relatrio relativo ao controlo financeirodescentralizado e a uma auditoria interna, profissional e moderna (3.17.2.-9.).

Recomendao 29

Os controlos levados a cabo pela Comisso nos Estados-Membros devem serintensificados quer qualitativa quer quantitativamente, isto , devero ir para alm decontrolos que conduzem simplesmente ao fornecimento de aconselhamento pelaComisso e a uma troca de pontos de vista. Os controlos deveriam ser concebidos paradetectarem irregularidades e, consequentemente, dar lugar a correces financeiras.Deveriam ser mais frequentes nos pases e regies com estruturas administrativasrelativamente fracas. Tal requer que a Comisso consagre mais recursos ao controlo nosEstados-Membros. Implica tambm um controlo mais firme e eficaz, por parte daComisso, dessas estruturas em todos os Estados-Membros (3.17.2.-9.).

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Recomendao 30

A utilizao de diferentes regras nacionais para determinar a elegibilidade dos projectos,se bem que compatvel com as disposies dos Tratados, deveria ser cuidadosamenteacompanhada pela Comisso no sentido de assegurar a igualdade de tratamento notocante contribuio dos Fundos Estruturais para todos os cidados da Unio. Nos casosem que as regras nacionais no o possam garantir, a Comisso dever apresentar uma oumais fichas tcnicas adicionais sobre a elegibilidade que funcionariam como notas deorientao.

Recomendao 31

A utilizao de diferentes regras nacionais para determinar a elegibilidade dos projectos,se bem que compatvel com as disposies dos Tratados, deveria ser cuidadosamenteacompanhada pela Comisso no sentido de assegurar a igualdade de tratamento notocante contribuio dos Fundos Estruturais para todos os cidados da Unio. Nos casosem que as regras nacionais no o possam garantir, a Comisso dever apresentar uma oumais fichas tcnicas adicionais sobre a elegibilidade que funcionariam como notas deorientao.

Recomendao 32

A Comisso deveria recusar-se a aceitar declaraes por excesso para reembolso porparte dos Estados-Membros e devolv-las para uma apresentao adequada (a declaraopor excesso verifica-se quando os Estados-Membros, nos seus pedidos, apresentam maisdespesas do que aquelas a que tm direito, deixando Comisso a tarefa de seleccionar asdespesas elegveis de entre o montante mais vasto). Cabe aos Estados-Membrosapresentarem os seus pedidos de pagamento de uma forma transparente e pormenorizadapor forma a que todas as partes possam ter a certeza de que a despesa em questo eraelegvel e de que os seus efeitos podem ser avaliados (3.18.1.-4.).

Recomendao 33

Os Estados-Membros deveriam informar a Comisso de todas as substituies deprojectos, bem como do respectivo valor. A Comisso deveria reter sistematicamenteestas informaes com vista a pode obter uma viso de conjunto da integridade e dacoerncia dos programas. Os Estados-Membros deveriam elaborar, para comparao, aproposta inicial sem substituies com o resultado final com substituies. Tal permitiriaa interveno da Comisso para avaliar certos casos de reutilizao e para assegurar arecuperao de montantes pagos indevidamente a ttulo do oramento comunitrio(3.18.1-4.).

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Recomendao 34

No caso de as reformas referidas nos pontos 3.24.1. e 3.24.6. supra no seremimplementadas, a Comisso dever tomar a iniciativa de elaborar uma propostalegislativa distinta.

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Captulo 4

A existncia de um processo atravs do qual todas as operaes devero receber umaaprovao prvia e explcita de um servio de controlo financeiro separado foi umimportante factor para aliviar os gestores da Comisso de um sentimento deresponsabilidade pessoal pelas operaes que autorizam, sem que pouco ou nada fossefeito para evitar graves irregularidades do tipo das analisadas no Primeiro Relatrio doComit. Alm disso, a combinao desta funo com uma (fraca) capacidade deauditoria interna, numa nica direco-geral, possibilita potenciais conflitos deinteresses pela parte do auditor financeiro. Afigura-se, assim, necessria uma sriareflexo sobre o controlo e a auditoria internos.

Recomendao 35

Deveria ser criado um Servio de Auditoria Interna profissional e independente, cujascompetncias e actividades se baseariam nos padres internacionais relevantes (Institutode Auditores Internos) e que estaria em dependncia directa do Presidente da Comisso.Devia dispensar-se a pr-auditoria centralizada efectuada pela DG XX e proceder descentralizao do controlo interno como parte integrante da responsabilidade linear delegando-o nas direces-gerais. Uma das principais tarefas do proposto Servio deAuditoria Interna proceder auditoria da eficincia e eficcia destes sistemasdescentralizados de controlo (ver 4.18.16 infra) (4.7.1-2, 4.9.8, 4.13.3,7).

Recomendao 36

A cadeia da delegao de poderes deveria ser clarificada e tornada explcita: cada gestorsubordinado responsvel e presta contas pelo controlo interno na sua rea deresponsabilidade. Compete ao director-geral (e chefes dos servios independentes)assumir a responsabilidade (genrica) por todas as questes operacionais na sua direco-geral ou servio, incluindo o controlo interno. A cadeia de delegao de poderes comeaao nvel da Comisso pelo Comissrio. este que detm a responsabilidade ltima portodas as questes financeiras, incluindo o controlo financeiro, bem como aresponsabilidade poltica que lhe advm da qualidade de Membro do Colgio (4.9.5-9).

Recomendao 37

Cada direco-geral deveria poder preencher duas condies prvias de base para umagesto financeira eficaz: (I) uma funo especializada de controlo interno, exercida sob aresponsabilidade de um funcionrio superior directamente subordinado ao director-geral;(ii) uma funo de tesouraria, exercida sob a responsabilidade de um tesoureirodestacado. Este ltimo trabalharia sob a superviso funcional do tesoureiro da Comisso,mas seria responsvel pelas contas e pelo processamento das operaes financeiras

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exclusivamente na direco-geral a que pertencesse.

Recomendao 38

Cada direco-geral deveria elaborar o seu prprio relatrio financeiro anual e contasanuais, auditadas pelo auditor interno da Comisso, incluindo tanto as informaesfinanceiras como uma anlise mais vasta das actividades da direco-geral. Estesrelatrios seriam primeiramente analisados pela Comisso, que depois os submeteria sinstituies competentes no mbito do processo de quitao (4.9.13-17).

Recomendao 39

O Servio de Auditoria Interna deveria agir sob a responsabilidade e autoridade doPresidente da Comisso e independentemente de qualquer outro servio da Comisso.Deveria, sobretudo, assumir-se como ferramenta de diagnstico nas mos do Presidente,permitindo-lhe identificar debilidades estruturais e orgnicas na Comisso. Ascompetncias, objectivos, poderes e estatutos deste servio deveriam ser estabelecidasnum documento basilar (uma Carta). O programa de trabalho do Servio de AuditoriaInterna asseguraria uma cobertura peridica de todas as actividades da Comisso. Teria,contudo, de deixar espao suficiente para tarefas ad hoc de auditoria adicionais, aefectuar a pedido do Presidente e/ou baseadas nas necessidades entretanto surgidas.

Recomendao 40

O chefe do Servio de Auditoria Interna deveria ser um membro altamente qualificado eexperimentado desta profisso, especialmente recrutado para a tarefa. O seu grauadministrativo deveria ser equivalente ao de um director-geral. O chefe do Servio deAuditoria Interna, apesar de estar na dependncia directa do Presidente, deveria usufruirde total independncia na conduo das auditorias, na manuteno de padresprofissionais, no teor dos relatrios, etc. (4.13.8).

Recomendao 41

O processo contraditrio interno entre o Servio de Auditoria Interna e os serviosauditados deveria demorar, no mximo, um ms, tendo a publicao do relatrio daauditoria lugar por deciso do chefe do Servio de Auditoria Interna (4.13.11-12).

Recomendao 42

O Presidente da Comisso deveria apresentar a este rgo, todos os anos, um relatrio doServio de Auditoria Interna, traando as suas actividades, principais concluses e acestomadas, ou a tomar, por deciso do Presidente e em resultado desse facto. Este relatriodeveria ser publicado (4.13.13-14).

Recomendao 43

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Todos os relatrios de auditorias do Servio de Auditoria Interna deveriam ser enviadosao Tribunal de Contas. Alm disso, todos os dados coligidos pelo servio, todos ostrabalhos preparatrios e concluses de auditorias deveriam ficar disposio doTribunal e possuir uma qualidade profissional suficiente para esta Instituio os utilizar.(4.13.15).

Recomendao 44

A actual Inspeco Geral de Servios (IGS) deveria ser integrada no novo Servio deAuditoria Interna.

Recomendao 45

Uma unidade central e especializada, responsvel pela formulao e superviso dosprocessos financeiros e dos mecanismos de controlo interno, devia ser constituda no seioda DG XIX. Este servio no desempenharia qualquer papel nas operaes individuais(apesar de poder, em casos difceis, dar apoio em matria de aconselhamento), masdeveria estabelecer procedimentos e regras bsicas, a nvel comunitrio, para a gestofinanceira e verificar a sua aplicao (4.9.1-3).

Recomendao 46

Todos os funcionrios envolvidos em procedimentos financeiros deveriam ser sujeitos aformao obrigatria e regular sobre as regras e tcnicas aplicveis gesto financeira,como condio prvia para lhes serem atribudas estas tarefas (4.9.1-2, 4, 11).

Recomendao 47

Os aspectos formais das operaes financeiras deviam ser verificados pelo tesoureirodelegado. Quaisquer objeces seriam remetidas ao gestor oramental, que teria aresponsabilidade de decidir se deviam ser ignoradas as objeces e prosseguida aoperao. (4.9.12.).

Recomendao 48

Deveria criar-se um novo procedimento administrativo especfico, regido por um(modificado) Ttulo V do Regulamento Financeiro, concebido formalmente paraestabelecer as responsabilidades e/ou obrigaes individuais dos gestores oramentaisrelativamente a erros e irregularidades. Para tal, um novo Comit das IrregularidadesFinanceiras deliberaria com base nos relatrios provenientes do auditor interno daComisso. Seguir-se-iam, sendo caso disso, aces disciplinares ou outras (4.9.18-28).

Recomendao 49

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luz das recomendaes atrs expostas, a actual DG XX deixa de ter razo de existir. Opessoal da DG XX qualificado para auditorias deveria ser transferido para o novo Serviode Auditoria Interna, ao passo que os restantes colaboradores deveriam ser transferidos, medida das necessidades, para outros servios da Comisso, e designadamente aquelesque necessitassem de especialistas em procedimentos financeiros (4.15.1-2).

Recomendao 50

O Tribunal de Contas poderia tentar obter uma reaco mais construtiva por parte daComisso s observaes que formula nas suas auditorias, atravs de um maior recurso auditoria baseada em departamentos, apresentando as suas observaes de forma maisanaltica, dando uma panormica da situao encontrada e colocando uma maior nfasenas necessidades de gesto da Comisso (4.16.4).

Recomendao 51

Seria til que o Tribunal pudesse indicar, na sua Declarao de Fiabilidade (DAS), commaior exactido quais os sectores, sistemas e procedimentos e, no caso de uma gestopartilhada, que Estados-Membros so principalmente afectados pelos erros, bem como anatureza dos erros em questo (4.16.5).

Recomendao 52

A durao do processo contraditrio entre o Tribunal de Contas e a Comisso (e outrasentidades auditadas) deveria ser consideravelmente abreviada. O processo no deveriaassumir o carcter de uma negociao sobre a maior ou menor gravidade das observaesdo Tribunal, antes procurando apenas determinar os factos. O propsito subjacente sauditorias do Tribunal de Contas deveria ser o de identificar as aces de remediao emmatria de gesto exigidas no seio da Comisso de forma a solucionar os problemasidentificados pelo Tribunal de Contas (4.16.7).

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Captulo 5

No modo de ver do Comit, o enquadramento jurdico respeitante luta contra a fraudelesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, na sua forma actual, incoerente e incompleto, em grande parte porque a Comisso (ou seja, a UCLAF/OLAF)possui unicamente poderes e competncias no mbito do direito administrativo, que, noentanto, tm importantes implicaes no domnio do direito penal. Deste modo, noenquadramento existente: a) est ausente o reconhecimento da verdadeira natureza daUCLAF/OLAF, deixando-se de tirar partido da mesma; b) os instrumentos jurdicosdestinados investigao, julgamento e sancionamento das fraudes tornam-se ineficazes,e c) no so fornecidas suficientes garantias das liberdades individuais.

Recomendao 53

A independncia do OLAF em relao Comisso deve, nomeadamente, ser epermanecer uma questo fundamental de princpio, para que o rgo possa cumprir a suamisso, que se resume essencialmente numa instruo penal justa e eficaz (5.11.4-8).

Recomendao 54

O OLAF deve merecer o respeito e, por conseguinte, contar com uma franca cooperao,tanto por parte das Instituies e funcionrios comunitrios como das autoridadesresponsveis pelas investigaes e das autoridades judiciais dos Estados-Membros,assegurando que os seus inquritos sejam independentes, rigorosos, objectivos, correctosquanto aos procedimentos utilizados, suficientemente rpidos e, no fim de contas,capazes de produzir resultados (5.9.4-7).

Recomendao 55

As actividades do OLAF devem estar sujeitas superviso de uma autoridade judicial afim de garantir o estrito respeito dos procedimentos durante as investigaes, bem como aproteco dos direitos civis das pessoas directa o indirectamente afectadas pelosinquritos. Neste contexto, o actual Comit de Superviso do OLAF, apesar dedesempenhar um papel transitrio que no deixa de ser til, no pode ser consideradoadequado, devendo por isso ser substitudo por uma seco especial do Tribunal dePrimeira Instncia, criada para este efeito (e, em segunda instncia, igualmente por umaseco do Tribunal de Justia) (5.12.5-5.12.9).

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Recomendao 56

Tendo em vista o seu papel de rgo central de colheita de dados e de verificao deinformaes em matria criminal, necessrio que o OLAF tome medidas no sentido desuperar as deficincias da UCLAF (nomeadamente identificadas pelo Tribunal de Contas)no que respeita explorao da tecnologia da informao. Dentro do respeito pelosrequisitos impostos pela legislao comunitria, assim como pela dos Estados-Membros,relativamente proteco de dados, deveria tambm empenhar-se em maximizar assinergias potenciais com as autoridades nacionais e com a Europol nesse domnio (5.9.5,5.11.10).

Recomendao 57

Para poder dar conta da sua carga de trabalho de modo pelo menos to eficaz como o deum servio equivalente de um Estado-Membro, o OLAF deve dispor dos recursoshumanos adequados. Deveria ainda assegurar que sejam remediadas certas lacunas nosefectivos da UCLAF, nomeadamente atravs do recrutamento de peritos devidamenteespecializados a integrar no seu ncleo de funcionrios encarregados de tarefas deinvestigao, nos domnios: a) da verificao e, nomeadamente, da contabilidadejudicial; b) da tecnologia da informao; c) do julgamento de processos, e d) dosprocedimentos judiciais nos Estados-Membros. Em ltima anlise, todos os funcionriosdo OLAF deveriam ser seleccionados em funo da sua aptido tendo em vista osobjectivos do OLAF, devendo-se excluir, portanto, qualquer transferncia automticado pessoal da UCLAF para o novo rgo em questo (5.11.9-13).

Recomendao 58

A fim de preparar a introduo do novo enquadramento jurdico mais adiante descrito, osEstados-Membros deveriam: a) ratificar a Conveno relativa proteco dos interessesfinanceiros das Comunidades Europeias; b) prosseguir na elaborao de definiescomuns dos delitos e dos procedimentos penais pertinentes, e c) proceder aprovaoformal de normas comuns em matria de investigao criminal no mbito da ConvenoEuropeia dos Direitos do Homem (5.13.2).

Recomendao 59

Tendo presentes os princpios anteriormente referidos, o Comit recomenda a introduoem trs fases de um novo enquadramento jurdico para os efeitos de julgamento esancionamento dos delitos que afectem os interesses financeiros das ComunidadesEuropeias , em conformidade com a proposta formulada neste relatrio, que pode serresumida do seguinte modo:

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Primeira fase: Nomeao de um Procurador-Geral Europeu (PGE) independente. OPGE disporia de poderes irrestritos (a saber, sem o obstculo da imunidade dosfuncionrios ou da confidencialidade), em relao aos delitos cometidos pormembros e funcionrios das instituies e rgos da UE. O seu trabalho seriaefectuado em estreita colaborao com o Director do OLAF, cabendo-lhe preparar oenvio de processos a julgamento, quando necessrio. Os processos seriam enviadosao tribunal nacional competente. A superviso da legalidade das investigaes doOLAF e das decises do PGE caberia a uma seco especial do Tribunal de PrimeiraInstncia (5.13.4).

Segunda fase: Criao em cada um dos Estados-Membros de um gabinete nacionaldo Ministrio Pblico para os Delitos Europeus (MPDE), que teria competncia emtodo o seu respectivo territrio. Um gabinete do MPDE seria criado no mbito dosservios nacionais do Ministrio Pblico, sendo encarregados especificamente doscasos total ou parcialmente relacionados com os interesses financeiros dasComunidades Europeias. A actuao desses gabinetes seria exercida por intermdiodas foras policiais nacionais e perante os tribunais nacionais, de acordo com asnormas de direito processual penal nacional. A superviso da legalidade das suasactividades seria confiada em cada Estado-Membro a um nico tribunal, o do localem que esteja sediado o gabinete em causa (5.13, 5.7). Incumbiria ao OLAFcomunicar todas as informaes susceptveis de dar origem instaurao deprocedimento penal ao PGE, ficando este ltimo encarregado de as transmitir,acompanhadas do respectivo parecer, ao MPDE competente. O PGE teria, alm disso,um papel de ligao entre os MPDE dos diversos Estados-Membros, advertindo-os,nomeadamente, para possveis conflitos de competncia em casos que envolvam maisde um Estado-Membro e formulando recomendaes com vista sua resoluo. OPGE deveria apresentar anualmente um relatrio s Instituies da UE sobre as suasactividades e sobre as medidas tomadas pelos MPDE na sequncia das suasrecomendaes (5.13.6).

Terceira fase: Instituio, com base no PGE e nos gabinetes do MPDE de umMinistrio Pblico Europeu (MPE) nico e indivisvel, com delegados ao Procurador-Geral nos Estados-Membros habilitados a conhecer de todo e qualquer delito queafecte os interesses financeiros das Comunidades Europeias. O MPE operaria atravsdo OLAF e das unidades de investigao nacionais. No que diz respeito s fraudes emdetrimento da UE, esta fase da reforma possibilitaria a criao de um nico espaode liberdade, segurana e justia, tal como previsto no Tratado (artigo 29 do TUE)(5.13.7).

Recomendao 60

A preparao da introduo em trs fases de um novo enquadramento jurdico deveria terincio imediatamente e a sua implementao ser concluda de acordo com o seguintecalendrio:

Primeira fase: dentro do prazo de um ano;Segunda fase: logo de seguida, o mais cedo possvel

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Terceira fase: a acordar na prxima Conferncia Intergovernamental (CIG) ou numa CIGad hoc, pouco tempo depois.

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Captulo 6

A poltica de pessoal exige reformas substanciais. A alterao das prticas e dosprocedimentos condio indispensvel para assegurar a eficcia da aco daComisso e preservar o seu papel tradicional de motor da construo europeia. Averdadeira questo no reside numa alterao profunda do actual sistema estatutrio,mas na correcta aplicao das suas regras e princpios.

A Comisso dever aplicar energicamente o princpio da valorizao dos mritos. Destemodo, a qualidade de toda a organizao melhorada, uma atmosfera positivatransmite-se a todos os nveis da hierarquia com um efeito de exemplaridade.

Neste esprito, a Comisso dever dotar-se de uma forte poltica de carreira, a fim deestimular o empenhamento e as ambies do pessoal e evitar os riscos de estagnao.

Recomendao 61

essencial que se verifiquem relaes sociais e sindicais correctas na Comisso. AAdministrao deve reconhecer o papel dos sindicatos, mas estes, por seu turno, devemevitar toda e qualquer tentao de pretenderem constituir uma espcie de hierarquiaalternativa e centrar-se nas responsabilidades essenciais que exercem para o xito doprocesso de mudana e de modernizao da funo pblica europeia (62.34-38).

Recomendao 62

O peso dos equilbrios nacionais no seio da Comisso dever ser reduzido. Para tanto,impe-se: fomentar uma formao profissional que tenha em vista o reforo do carctereuropeu da funo pblica nas instituies; incentivar uma verdadeiramultinacionalizao dos gabinetes; rever o nmero e a repartio das tarefas entre asDireces-Gerais, em funo das exigncias reais e no dos equilbrios nacionais;incrementar a flexibilidade das quotas nacionais; assegurar uma rotao mais frequentedo pessoal (6.2.18-33).

Recomendao 63

A poltica de formao e de reconverso profissional dever ser concebida como umprocesso que tem incio logo no perodo de estgio e se desenvolve, de forma permanentee obrigatria, ao longo da carreira do funcionrio. A Comisso dever consagrar recursosfinanceiros mais vultuosos s aces de formao (6.3.6-14).

Recomendao 64

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A mobilidade dever ser incentivada sem excepes e, uma vez decorrido um certoperodo, a mudana de funes dever ser tornada obrigatria. Tal implica que apolivalncia constitua um mrito apreciado e premiado aquando das promoes. Poroutro lado, a mobilidade dever constituir condition sine qua non para aceder a funesde direco ou de gesto do pessoal (6.3.15-18).Recomendao 65

A responsabilizao do pessoal exige que as tarefas de cada um sejam claramentedefinidas e que os esforos envidados e os resultados obtidos por cada funcionrio paraexecutar as tarefas que lhe so confiadas sejam reconhecidos, incentivados erecompensados (6.3.19-22).

Recomendao 66

A descentralizao desempenha um papel importante no reforo do sentido daresponsabilidade. Implica porm que as tarefas correspondentes a essa responsabilidadesejam bem definidas e efectivas. Por conseguinte, a prtica de criar ou manter lugares aque no correspondem verdadeiras responsabilidades (e um volume de trabalhoadequado) deve ser vista como contrria no s racionalidade e eficcia, masigualmente ao princpio da responsabilizao. A descentralizao no pode tornar-sesinnimo de confuso. necessrio que o processo de descentralizao v de par com umreforo da programao e da coordenao interna e que seja exercida uma verdadeiraautoridade de direco (6.3.23-25).

Recomendao 67

No que respeita aos outros agentes da Comisso e, designadamente, aos agentestemporrios, dever ser eliminada a prtica da temporalidade ad infinitum. Os agentestemporrios devero ser nomeados para lugares permanentes, o que os obrigarestatutariamente a partir num prazo de trs anos, no mximo. Paralelamente, o quadro dosefectivos referente aos lugares temporrios dever ser progressivamente reduzido (6.4.22-27).

Recomendao 68

O recurso aos contributos do exterior dever ser reduzido, por forma a que a dependnciada Instituio em relao ao pessoal externo seja progressivamente limitada, o recurso aeste tipo de pessoal volte a ter carcter excepcional e as suas condies e modalidadessejam devidamente regulamentadas (6.428-41).

Recomendao 69

O sistema de concurso externo de recrutamento do pessoal da Comisso dever serobjecto de profunda reviso, dado que o nmero de candidatos tem consideravelmenteaumentado e que os processos seguidos se revelaram inadequados. Poder-se-ia mesmoconceber a descentralizao das provas de pr-seleco em cada Estado-Membro,

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generalizar a prtica dos concursos por especialidade com descries mais precisas doslugares e, ainda, organizar concursos por lngua.

A fim de obviar s prticas no transparentes que se produzem entre a fixao da lista dereserva e a contratao, os candidatos aprovados num concurso deveriam figurar emlistas de mrito que reflectissem os resultados do concurso. Todo e qualquerdesfasamento, aquando do recrutamento efectivo, relativamente ordem da lista, deveriaser devidamente fundamentado e tornado pblico.

Os concursos internos de titularizao do pessoal temporrio deveriam ser suprimidos.Em contrapartida, deveria manter-se o concurso interno para a passagem dos funcionriosde uma categoria a outra (6.5.4.-25).

Recomendao 70

Necessria se afigura uma reforma do sistema de relatrios e promoes, no intuito dereafirmar a capacidade de seleco e restabelecer a credibilidade do regime de carreiras.Para o efeito, impe-se reforar a cultura da avaliao, rever a forma dos relatrios esimplificar as respectivas rubricas, estabelecer critrios de avaliao mais pontuais ehomogneos, recomendar a atribuio de notas mais diferenciadas e observaes maiscircunstanciadas e mais bem fundamentadas e, ainda, incentivar uma participao maisactiva e responsvel por parte dos funcionrios interessados.

Poder-se-ia mesmo pensar num sistema de concursos internos para um nmero limitadodos lugares disponveis, nomeadamente, para quadros intermdios (middle management),relativamente aos quais as nomeaes so decididas segundo um processo flexvel e, porconseguinte, expostas a riscos de favoritismo. Este tipo de concurso, documental e porprestao de provas, confiado a jris externos ou presidido por uma personalidadeexterna, permitir aos funcionrios mais ambiciosos e motivados tentarem a sua sorte poruma via que no a da promoo estatutria (6.5.28.-42).

Recomendao 71

As nomeaes dos altos funcionrios (A1 e A2) tm vindo a revelar carncias bastantegraves. A definio de regras ou, no mnimo, de um cdigo de conduta aplicvel ao seurecrutamento constitui, assim, uma necessidade. No tocante aos equilbrios nacionais,poder-se-ia, nomeadamente, pensar numa progresso da flexibilidade das quotas, numalimitao temporal do mandato e, ainda, na proibio de nomear um sucessor da mesmanacionalidade. Quanto s modalidades de recrutamento, conviria introduzir, no interiordas prprias quotas, critrios de seleco mais rigorosos e procedimentos maistransparentes.

Muito embora se imponham melhorias ulteriores quanto ao processo a seguir, aoscritrios e s modalidades de seleco, o Comit entende que as reformas previstas pelanova Comisso vo no bom sentido (6.5.43.-58).

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Recomendao 72

A incompetncia profissional dever constituir objecto de uma regulamentaoestatutria mais clara e precisa. Dever instituir-se um processo distinto do aplicvel sfalhas disciplinares (6.5.61.-66).

Recomendao 73

A prtica em matria de responsabilidade disciplinar deveria ser corrigida. Com efeito,revelou a mesma graves limites de eficcia e rapidez, com consequncias negativas para afuno pblica europeia e respectiva imagem.

Em particular:

. as regras aplicveis s condies formais e s modalidades especficas doprocesso, bem como a proteco dos direitos individuais, deveriam ser precisadas;

. a composio do Conselho de Disciplina deveria ser muito mais estvel e menosinterna Comisso, nomeadamente no que respeita ao Presidente. Poderia, assim,pensar-se na possibilidade de um Conselho de Disciplina interinstitucional. Aideia de externalizar inteiramente a parte do processo que actualmente tem lugarperante o Conselho de Disciplina merece igualmente ser explorada, sobretudo notocante aos graus elevados;

. deveria, por outro lado, ser assegurada, nos trabalhos do Conselho de Disciplina, aparticipao de um representante da Autoridade Investida do Poder de Nomeao,no mnimo em todas as fases do processo em que o funcionrio e/ou o seuadvogado se encontrem presentes;

. deveriam, por outro lado, ser fixadas tabelas disciplinares estabelecendo umquadro relativamente fixo de correspondncia entre faltas e sanes, no intuito deevitar que sanes muito diferentes sejam aplicadas a incumprimentos idnticos(6.6.11.-34).

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Captulo 7

O Comit considerou que os cdigos de conduta elaborados pela Comisso continuam aser insuficientes e no dispem ainda do enquadramento jurdico necessrio. Aatribuio de responsabilidades e a cadeia de delegao das mesmas entre a Comisso,os Comissrios individuais e os departamentos esto mal definidas e so mal entendidaspelas instncias em questo. Finalmente, os conceitos de responsabilidade poltica e dedever de prestao de contas permanecem pouco claros, e os mecanismos para a suaaplicao prtica afiguram-se inadequados.

Recomendao 74

O cdigo de conduta para os Comissrios dever redefinir o conceito de responsabilidadecolectiva, por forma a abranger no apenas a proibio de pr em causa decisesadoptadas pelo Colgio, mas igualmente o direito e a obrigao que assistem a cadaComissrio de se manter plenamente informado sobre as actividades de todos os outrosComissrios e de agir neste contexto, quando necessrio, travando, por exemplo, umadiscusso franca e aberta com outros Comissrios, quer dentro, quer fora do Colgio.(7.5.1-4, 7.10.1-2)

Recomendao 75

A dimenso dos gabinetes dos Comissrios dever ser limitada a 6 funcionrios dacategoria A, no mximo. O Comissrio dever assegurar o carcter multinacional do seugabinete, e h que introduzir regras destinadas a excluir qualquer tratamentoindevidamente favorvel de membros do gabinete aquando da sua cessao de funes.(7.5.7-8)

Recomendao 76

Devero ser estabelecidas regras claras para os critrios aplicveis nomeao dosmembros dos gabinetes dos Comissrios, tendo especialmente por objectivo excluir apossibilidade de favoritismo baseado em relaes pessoais. Dever ser assegurada a plenatransparncia no mbito de qualquer tipo de relaes pessoais entre um Comissrio e ummembro do seu gabinete. (7.5.9-10)

Recomendao 77

Qualquer Comissrio que faa uso indevido de influncias para favorecer concidados ouinteresses nacionais mais amplos em sectores pelos quais responsvel incorre emviolao grave do seu dever de independncia e dever ser sujeito a uma sanoadequada. (7.5.9-10)

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Recomendao 78

Os Comissrios devem exercer as suas funes com total neutralidade poltica. Nodevero ser autorizados a desempenhar cargos em organizaes polticas durante o seumandato. (7.5.11-12)

Recomendao 79

A Comisso dever estabelecer orientaes internas claras - que devero ser publicadas visando assegurar a mxima visibilidade e transparncia dos actos e das decisesadoptados pela Comisso, assim como dos processos que conduziram sua adopo.(7.6.3-7)

Recomendao 80

Os direitos e as obrigaes que assistem aos funcionrios de denunciar casos de suspeitade actos criminosos ou outros comportamentos repreensveis s autoridades competentesfora da Comisso devero ser consignados no Estatuto dos Funcionrios, havendoigualmente que instituir os mecanismos necessrios. O Estatuto dos Funcionrios deverproteger igualmente os funcionrios que, denunciando situaes irregulares, respeitam assuas obrigaes nesta matria contra indevidas consequncias adversas da sua actuao.(7.6.8-11)

Recomendao 81

Dever ser criado, atravs de um acordo interinstitucional, um Comit de Normas doServio Pblico, independente e permanente, que ter como funo formular esupervisionar normas ticas e padres de conduta nas Instituies europeias e fornecerconselhos, quando necessrio. Este Comit de Normas do Servio Pblico deveraprovar os cdigos de conduta especficos estabelecidos por cada uma das Instituies.(7.7.1-5)

Recomendao 82

Todo o pessoal da Comisso dever participar em aces de formao profissionaldestinadas a despertar a conscincia para questes ticas e a fornecer orientaes, tantodo ponto de vista pessoal como administrativo, que permitam lidar com as situaesquando estas surjam na prtica. ( 7.7.6-9). O cdigo de conduta para os Comissrios e osseus departamentos dever estabelecer que cada um dos Comissrios responsvel tantopela formulao das polticas como pela execuo das mesmas por parte do(s) (seu(s)departamento(s). O Comissrio ser assim responsvel perante a Comisso, no seuconjunto, pelas aces do(s) seu(s) departamento(s) e prestar contas ao Parlamento

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Europeu. Os funcionrios dos departamentos sero responsveis perante os respectivosdirectores-gerais, que, por seu lado, prestaro contas ao Comissrio competente. (7.9.1-9)

Recomendao 83

O Secretrio-Geral dever ser considerado como sendo a principal interface entre osnveis poltico e administrativo da Comisso. Acima de tudo, cumpre-lhe assegurar que aadministrao dar efectivamente seguimento s decises adoptadas pela Comisso.(7.11.1)

Recomendao 84

Os membros dos gabinetes no devero ser autorizados a falar em nome dos Comissrios.A funo principal dos gabinetes consiste em fornecer informaes e facilitar acomunicao tanto no plano vertical (entre o Comissrio e os servios) como no planohorizontal (entre Comissrios). Em nenhum dos casos, o gabinete dever impedir acomunicao directa com o Comissrio, mas antes estimular esta comunicao. (7.12.1-6)

Recomendao 85

A Comisso responsvel perante o Parlamento Europeu. Para esse efeito, incumbe-lhe odever constitucional de demonstrar plena abertura em relao ao Parlamento, fornecendo-lhe as informaes exaustivas, rigorosas e fiveis e a documentao de que o Parlamentonecessite para exercer o seu papel institucional, nomeadamente no contexto do processode quitao e no mbito de comisses de inqurito. O acesso informao edocumentao apenas dever ser recusado em circunstncias excepcionais e devidamentefundamentadas, e de acordo com procedimentos acordados entre as Instituies.(7.14.1-13)

Recomendao 86

Dever competir ao Presidente da Comisso velar pelo exerccio da responsabilidadepoltica individual dos Comissrios. Dever ser conferido ao Presidente o poder dedemitir Comissrios individuais, alterar a repartio de responsabilidades entre osComissrios ou adoptar quaisquer outras medidas relativamente composio ouorganizao da Comisso que considere necessrias para velar pelo exerccio daresponsabilidade poltica. O Presidente da Comisso ser responsvel perante oParlamento Europeu por toda e qualquer aco (ou omisso) neste contexto. Estespoderes do Presidente devero ser explicitados nos Tratados, mas, at que tal seja

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possvel, todos os Comissrios devero comprometer-se a respeitar estes princpios.(7.14.16-22)

Recomendao 87

Qualquer Comissrio que, com conhecimento de causa, induza o Parlamento em erro ouno corrija, na primeira oportunidade, qualquer erro cometido por inadvertncia nainformao prestada ao Parlamento dever apresentar a sua demisso. Caso aquele noapresente a sua demisso, o Presidente da Comisso dever tomar as medidas adequadas.(7.14.14)

Recomendao 88

O Conselho dever atribuir uma maior prioridade poltica preparao da suarecomendao anual ao Parlamento Europeu sobre a quitao, uma vez que tal reforar oestatuto poltico do principal mecanismo institucional atravs do qual a Comisso chamada a prestar contas pela gesto financeira. (7.15.8-9)

Recomendao 89

O Conselho e o Parlamento devero estar vinculados ao princpio da disciplinaoramental, de molde a terem em conta as necessidades em matria de recursosassociadas a qualquer iniciativa que solicitem Comisso. A Comisso dever poderrecusar-se a assumir quaisquer novas tarefas para as quais no existam recursosadministrativos nem possam ser disponibilizados atravs de uma reafectao. (7.15.10)

Recomendao 90

A gesto dos programas comunitrios e, em particular, todas as questes relacionadascom a gesto financeira so da exclusiva responsabilidade da Comisso. Os comitsintegrados por representantes dos Estados-Membros no devero estar, pois, habilitados aadoptar decises relacionadas com a gesto financeira corrente dos programas. Deverser excludo todo e qualquer risco de que consideraes de ordem nacional afectem agesto financeira em detrimento dos critrios da boa gesto financeira (7.15.11-14)

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1. INTRODUO

1.1. Mandato

1.1.1. No seu primeiro relatrio, e de harmonia com o mandato que lhe foi conferido paraa primeira fase do seu trabalho1, o Comit de Peritos Independentes (adiante designadopor o Comit), debruou-se sobre o problema das responsabilidades individuais dosmembros da Comisso em relao a certas alegaes de fraude, m gesto e nepotismo.

1.1.2. Na sequncia da publicao do primeiro relatrio do Comit, em 15 de Maro de1999, e dos acontecimentos consecutivos, a Conferncia dos Presidentes do ParlamentoEuropeu, na sua reunio de 22 de Maro de 1999, examinou e aprovou uma nota sobre ombito do segundo relatrio do Comit. Concretamente, o Comit foi mandatado nosseguintes termos:

" luz das concluses do primeiro relatrio e aps consulta dos membros do Comit, prope-semandatar o Comit para elaborar o seu segundo relatrio, concentrando-se na formulao derecomendaes para melhorar:

os procedimentos para a adjudicao de contratos financeiros e de contratos de pessoaltemporrio para a execuo de programas;

a coordenao dos servios da Comisso responsveis pela deteco e tratamento dasfraudes, irregularidades e m gesto financeira (e, particularmente, departamentos internos deauditoria e de controlo financeiro);

a aplicao e, possivelmente, adaptao do Estatuto dos Funcionrios, de modo a facilitar aresponsabilizao de funcionrios em casos de fraude e m gesto.

1.1.3. Em 23 de Maro de 1999, o Parlamento Europeu aprovou uma resoluo queconfirma, nos seguintes termos, o mandato conferido ao Comit:

"Aguarda a apresentao do segundo relatrio do Comit de Peritos Independentes, quedever incluir um estudo mais abrangente da cultura, das prticas e dos procedimentosda Comisso e, concretamente, recomendaes no sentido de um reforo de taisprocedimentos, bem como de quaisquer outras reformas adequadas a contemplar pelaComisso e pelo Parlamento; esse relatrio dever alm disso abordar outras questesrelativas aos procedimentos em vigor no que diz respeito a contratos financeiros erecrutamento de pessoal temporrio para efeitos de execuo de programas, aosprocedimentos relativos verificao de alegaes de fraude, m gesto e nepotismo(deteco e tratamento) e ao tratamento, pela Comisso, dos casos de fraude, m gesto enepotismo que envolvam o pessoal; insiste em que o presente relatrio seja concludo atincios de Setembro de 1999;"2

1.1.4. Ao preparar o seu segundo relatrio, o Comit cumpriu os termos deste mandato.Por conseguinte, o relatrio prende-se com a cultura, prticas e procedimentos da 1 Cf. Primeiro Relatrio, ponto 1.1.2 Resoluo B4-0327, 0328, 0329, 0330, 0331, 0332 e 0333/99 de 23.3.99, ponto 4.

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Comisso, na perspectiva da formulao de recomendaes para a introduo de reformasnos domnios abrangidos pelo seu mandato, designadamente os procedimentosfinanceiros, os mecanismos de controlo, a gesto de pessoal, as medidas de combate fraude, etc. Por conseguinte, o segundo relatrio no tem em vista em contraste com oprimeiro relatrio, - atribuir responsabilidades individuais. Os casos citados no presenterelatrio servem apenas de ilustrao para as ideias mais gerais que este Comit desejaexpor.

1.1.5. A abordagem adoptada foi formalmente comunicada pelo Presidente deste Comit,em carta de 3 de Agosto de 1999, ao Presidente do Parlamento Europeu:

Tudo o que diz respeito s responsabilidades individuais ou colectivas dosComissrios foi tratado no primeiro relatrio, apresentado em 15 de Maro de1999. O segundo relatrio no voltar a esse gnero de questes Nenhum doselementos que ir conter poder ser de molde a pr em jogo responsabilidadespassadas. O segundo relatrio tratar da anlise dos procedimentos e sistemascriados por todo o conjunto de actores da Unio Europeia Instituies e Estados-Membros para combater a fraude, e procurar simplesmente apresentar anlisese recomendaes na perspectiva de aumentar a sua eficcia.

1.1.6. Nesta perspectiva, este Comit no prossegue, reexamina ou actualiza no presenterelatrio nenhum caso analisado no seu primeiro relatrio.

1.2. Estrutura do segundo relatrio

1.2.1. Os temas tratados no segundo relatrio so determinados pela atrs citado mandato.O relatrio composto por uma breve introduo, seis captulos de fundo, que contm,cada um deles, recomendaes especficas, e uma breve concluso. Para facilitar aconsulta, as recomendaes do Comit foram tambm reunidas no princpio do relatrio.Todavia, importa desde j referir que a completa compreenso das recomendaes s possvel luz dos argumentos desenvolvidos no corpo do texto. Por esta razo,convidamos o leitor, para explicao e elucidao das recomendaes, a remeter-se paraos pontos citados a seguir a cada uma delas.

1.2.2. Os captulos do segundo relatrio so os seguintes:

Captulo 1: IntroduoCaptulo 2: Gesto directaCaptulo 3: Gesto partilhadaCaptulo 4: As actividades de controloCaptulo 5: Luta contra a fraude e a corrupoCaptulo 6: Questes de pessoalCaptulo 7: Integridade, responsabilidade e transparncia na vida poltica e

administrativa europeiaCaptulo 8: Observaes finais

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1.3. Mtodos de trabalho e lngua

1.3.1. Tal como na primeira fase do seu trabalho, este Comit trabalhouindependentemente do Parlamento Europeu e da Comisso. Assim, o Comit adoptou osseus prprios mtodos e procedimentos de trabalho. O Comit continuou a funcionar combase nos acordos j estabelecidos quanto disponibilidade dos agentes da Comisso paracomparecerem no Comit e facultao de informao documental sob pedido.Agradecemos a todos aqueles que, atravs das suas declaraes e das informaesprestadas, contriburam para a formulao das ideias expostas neste relatrio.

1.3.2. As partes componentes do presente relatrio foram redigidas e aprovadas numa ounoutra das duas lnguas de trabalho do Comit: ingls e francs. O Comit declinaqualquer responsabilidade por outras verses lingusticas que no as originais, sendo atraduo do texto uma questo para o Parlamento Europeu. Informa-se, pois, o leitor deque as lnguas originais dos captulos so as seguintes:

Ingls: Captulos 1, 3, 4, 5, 7Francs: Captulos 2, 6, 8

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GESTO DIRECTA

NDICE

2.0. INTRODUO

2.1. CONTEXTO

A estrutura oramental: dotaes administrativas e dotaes operacionaisMini-oramentos e GATUma nova estrutura oramentalAs regras aplicveis aos contratosO caso das subvenes

2.2. A GESTO

A vida de um contrato: exemplos concretosProcesso de adjudicao de contratos e de atribuio de subvenesOs gestores oramentaisGrupos de interessesOs instrumentos de gestoAconselhamento aos gestores oramentaisUnidade Central de ContratosComisso Consultiva de Compras e Contratos (CCCC)Dever suprimir-se a CCCC?

2.3. A EXTERNALIZAO DAS TAREFAS DA COMISSO

O que so os GAT?Dificuldades associadas ao recurso aos GATResposta da ComissoMelhorar a externalizaoContratos mais rigorososO recurso a organismos de direito privadoAgncias de execuo

2.4 RECOMENDAES

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2. GESTO DIRECTA

2.0. INTRODUO

2.0.1. O presente captulo trata de certas despesas realizadas em regime de gesto directapela Comisso, que, nos ltimos anos, suscitaram numerosas crticas. Com efeito, parafazer face a tarefas de gesto cada vez mais numerosas e especficas, sem dispor dopessoal adequado, a Comisso viu-se obrigada a externalizar certas actividades. Oscontratos celebrados com esta finalidade com entidades geralmente denominadas GAT,viram-se no centro das dificuldades surgidas. Certas subvenes, por outro lado, foramobjecto de crticas. Os contratos em questo so essencialmente os que se reportam aprestaes de servios complexos: gesto de projectos, assistncia tcnica, consultoria,estudos, servios cuja importncia conheceu um crescimento nos ltimos dez anos).

2.0.2. As despesas (FEOGA-Garantia, Fundos Estruturais, nomeadamente) efectuadas emgesto partilhada pela Comisso e os Estados-Membros so objecto do Captulo 3.

2.0.3. partida, este Comit pensava proceder, de forma clssica, a uma auditoria doscontratos e subvenes que so geridos directamente pela Comisso. Para tal, haveriaque, a partir de uma anlise de riscos conducente identificao dos tipos de contratos ede subvenes mais sensveis, estabelecer de forma representativa amostras de processos,examin-los e extrair concluses de mbito geral. Tal no foi possvel, devido ausnciade dados classificados por rubricas adequadas que permitissem efectuar as seleces.

2.0.4. Esta constatao ilustra a mediocridade das ferramentas de gesto da Comisso noque se refere aos contratos e s subvenes.

2.0.5. De uma maneira geral, pode pensar-se que no apenas a falta de recursoshumanos que motivou as dificuldades actuais da Comisso, mas que a ausncia deferramentas de gesto e o sistema contratual insuficiente provocaram esto tambm naorigem da dificuldade de externalizar em direco a estruturas fiveis. No que se refereaos contratos, foi, no entanto, estudado o mximo de casos concretos, a ttulo deexemplo. Alm disso, o Comit baseou-se no conhecimento dos textos regulamentares edas prticas existentes, obtido atravs de diversas entrevistas e da documentaodisponvel, para, apesar de tudo, levar a cabo um estudo de sistema, e formular sobre esteconcluses de carcter geral.

2.0.6. Contratos e subvenes so, para a Comisso, noes mal definidas, e que, naprtica, se sobrepem. A maioria das subvenes so objecto de documentos de carcterquase contratual, assinados pelas duas partes interessadas, denominados convenes, ouat mesmo contratos. O que uma subveno? Em que difere esta de um contrato? Aresposta no clara. Em todo o caso, as regras que regem a atribuio de subvenes soquase inexistentes: o Regulamento Financeiro ignora esta categoria de despesas.

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2.0.7. As regras por que se rege a celebrao de contratos so um emaranhado, no qual asdisposies de direito comum, que figuram no Regulamento Financeiro, tm apenas umlugar secundrio, nomeadamente face s directivas dos contratos pblicos. Alm disso,independentemente dos dois grandes domnios de excepo reconhecidos noRegulamento Financeiro, a saber, a investigao e os programas destinados execuo deaces externas, cada programa comunitrio comporta os seus prprios procedimentos.

2.0.8. A ajuda atribuda a certos Estados terceiros (ou a outros agentes intervenientes nombito dos acordos estabelecidos com os Estados) d, ela prpria, origem a outroscontratos, que so celebrados pelas entidades beneficirias e no pela Comisso. Todavia,regra geral, a Comisso conserva a responsabilidade de mandatria, ficando incumbida dapreparao dos concursos e da seleco dos candidatos. Alm disso, cumpre-lhe, perantea autoridade oramental da Comunidade, verificar a boa utilizao das ajudas.

2.0.9. O Regulamento Financeiro aplicvel a todas as instituies da Unio Europeia.Por esta razo, o Regulamento Financeiro no pode deixar de ser um instrumentodesadaptado amplitude e diversidade das tarefas que a Comisso hoje obrigada agerir, as quais no tm qualquer semelhana com as das demais instituies. Alm disso,o Regulamento Financeiro pouco evoluiu desde a sua origem. O procedimento aplicvelpara a modificao do Regulamento Financeiro longo e complicado.

2.0.10. A Comisso tem tendncia a recorrer a instrues internas, em que se misturamconselhos, votos enunciados no condicional e as proibies mais ou menos estritas. Essestextos diversos instrues, manuais de procedimento, vade-mcum so aplicados, medida das necessidades e das circunstncias, a domnios como a CCCC, osprocedimentos externos, as subvenes, os GAT, e nem sempre se mostram coerentes.

2.0.11. No que se refere aos procedimentos de gesto, a indigncia tambm extrema. Osprocedimentos de deciso tm em muitos casos um carcter artificial. A extremacentralizao de muitos dos procedimentos dilui as responsabilidades. Quando a deciso tomada pela prpria Comisso o que no excepo , o processo fornecido a cadamembro do Colgio inclui todo um conjunto de pareceres favorveis emitidos emdiversas fases por servios que nunca tiveram outra interveno que no meramentemarginal no processo. Tais pareceres so considerados suficientes para determinaremuma deciso final positiva. O acompanhamento dos contratos j celebrados, ou dassubvenes j concedidas, praticamente inexistente.

2.0.12. As observaes seguintes iro tratar, em primeiro lugar, do contexto jurdico eoramental em que as operaes relativas aos contratos de prestaes de servioscomplexos e s subvenes se desenvolvem e da gesto desses mesmos contratos esubvenes. Focaremos, em seguida, de forma global, a problemtica da externalizao.

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2.1. Contexto

2.1.1. As dotaes2 anuais destinadas a operaes realizadas em regime de gesto directaso da ordem dos 14 mil milhes de euros3, isto , um sexto do oramento daComunidade.

2.1.2.O nmero anual de contratos enviados CCCC4 de aproximadamente 1200, a quecorresponde um montante de 2 mil milhes de euros, a que h a somar mais cerca de10000 contratos, a que corresponde um montante de 2 mil milhes de euros, celebradosno mbito de ajudas externas (8000 dos quais so adendas a contratos em curso e 2000so contratos celebrados aps concurso). Estes dados incluem os contratos de assistnciatcnica.

2.1.3. No que se refere s subvenes, so concedidas ao abrigo de uma base legal(programa decorrente de directiva, regulamento ou deciso) subvenes no montante de 7mil milhes de euros, enquanto que 7000 subvenes concedidas no so regidas poroutra base jurdica que no o oramento (sendo tambm chamadas de subvenes noregulamentadas)5, correspondendo-lhes o montante aproximado de mil milhes de euros.

2.1.4. A distino entre contratos e subvenes extremamente discutvel tanto na teoriacomo na prtica.

A estrutura oramental: dotaes administrativas e dotaes operacionais

2.1.5. s no seu anteprojecto de oramento para 1982 que a Comisso, ao que parecepor razes de transparncia poltica, vem propor a distino entre duas partes: asdotaes administrativas englobando as despesas com pessoal, as despesas comedifcios e outras despesas de funcionamento (Parte A) e os dotaes operacionais(Parte B). No entanto, desde o incio, certas dotaes da Parte B, classificadas pordestino, e nomeadamente as dotaes para aces de investigao (oramento funcional),foram afectadas a pessoal.

2.1.6. Para que esta distino melhorasse a transparncia, teriam que existir critriosprecisos que permitissem traar exactamente a fronteira entre o funcionamentoadministrativo e a actividade operacional, o que se revelou impossvel. O manual deprocedimentos oramentais no diz mais do isto: As dotaes administrativas sodotaes destinadas a assegurar o funcionamento de toda a mquina administrativa dasinstituies, para que estas possam desempenhar as suas tarefas; as dotaesoperacionais so directamente destinadas realizao das diversas aces ou polticascomunitrias: so dotaes de interveno.

2 Aps envio CCCC. Os dados dos pontos 2.1.1 a 2.1.3 provm de estimativas da DG XIX.3 12 mil milhes excluindo as despesas administrativas, nomeadamente as despesas com pessoal.4 Comisso Consultiva de Compras e Contratos. Ver ponto 2.2.81 e segs.5 O valor de mil milhes de euros baseia-se no estudo da IGS sobre o exerccio de 1996, mas no tem em

conta a evoluo havida neste domnio, que permitiu dar base legal a vrias rubricas oramentais, o quetem incidncia bvia na relao regulamentadas/no regulamentadas (ver anexos I e II).

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2.1.7. Diz-se muitas vezes que a distino entre Parte A e Parte B tem a vantagem, para oParlamento, de isolar na Parte B as dotaes operacionais, o que lhe permite exercer umainfluncia poltica visvel, facilitando ao mesmo tempo o exerccio do controlo doParlamento sobre as despesas classificadas na Parte A, as despesas administrativas. OParlamento, como autoridade oramental, tem a ltima palavra sobre todas as despesasno obrigatrias, quer estas se encontrem na Parte A ou na Parte B. Por conseguinte, estadistino no tem incidncia na questo da classificao das despesas. A distino entreDO (despesas obrigatrias) e DNO (despesas no obrigatrias) seria perfeitamente vivelnuma estrutura oramental em que a nomenclatura no distinguisse entre Parte A e ParteB.

2.1.8. No que se refere s subvenes, a distino entre Parte A e Parte B, longe de serum factor de clareza, vem aumentar a confuso. Como adiante se ver, grande parte dassubvenes so, na realidade, contratos dissimulados, que a Comisso, por toda uma sriede razes, se recusa a tratar como tal, sendo a razo principal o facto de a transparncia,no caso das subvenes, estar ainda menos bem garantida do que no caso dos contratos.

2.1.9. Com efeito, muitas subvenes contribuem directamente para a realizao deste oudaquele objectivo da Unio Europeia. S so atribudas a beneficirios, que so, narealidade, contratantes, porque, ao lhas atribuir, a Comisso lhes pede, em contrapartida,que contribuam para a realizao desses objectivos. De acordo com a distino entreParte A e Parte B feita pela nomenclatura, todas estas subvenes deveriam serfinanciadas em conta da Parte B (dotaes operacionais), o que est longe decorresponder realidade. O mesmo deveria acontecer em relao a todos os subsdiosatribudos a organismos exteriores aos quais est atribuda uma misso especfica, como,por exemplo, o Instituto Europeu de Florena. Inversamente, as subvenes que nocontribuem, ou s indirectamente contribuem para a realizao de um dado objectivo daUnio Europeia deveriam ser classificadas na Parte A (dotaes de funcionamento), oque no se verifica. A ttulo de exemplo, refira-se uma dotao de 325.000 eurosdestinada ao financiamento da Fundao Yehudi Menuhin, classificada na rubrica B3-2005, e uma dotao de 100.000 euros destinada a subsidiar o Frum Europeu para asArtes e o Patrimnio classificada na rubrica A-3021.

2.1.10. Esta confuso viu-se ainda agravada com o Acrdo do Tribunal de Justia de 12de Maio de 19986, que condenou a Comisso pela execuo de dotaes inscritas emrubricas desprovidas de base legal (directiva, regulamento, deciso). Desde ento, aComisso, e mais ainda o Parlamento tm procurado proteger as subvenes noregidas por base legal atravs da sua inscrio na Parte A do oramento. Dado que ainscrio de dotaes na Parte A, destinadas a assegurar o funcionamento dasinstituies, no carece de base legal que a justifique, esta parte do oramento tornou-seum refgio para o financiamento de subvenes sem base legal, independentemente dasua finalidade.

6 TJCE 12.05.1998, processo 106/96, Reino Unido da Gr-Bretanha e da Irlanda do Norte contra Comissodas Comunidades Europeias, Colectnea I-2729

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Mini-oramentos e GAT

2.1.11. H uma dezena de anos atrs, a noo de dotaes operacionais (Parte B)favoreceu a criao de mini-oramentos, que foram a primeira tentativa da Comissopara responder a necessidades de pessoal de carcter especfico e temporrio, decorrentesdo lanamento de novas aces comunitrias em regime de gesto directa.

2.1.12. Os mini-oramentos eram dotaes de funcionamento que, no entanto, eraminscritos na Parte B, j que estavam estreitamente ligados realizao de uma acofinanciada por dotaes operacionais. Em 1991, os mini-oramentos estavam avaliadosno total em 153 milhes de ecus. A partir de 1993 e at 1998, essas dotaes foramrepatriadas para a Parte A. Os mini-oramentos foram transformados em 1.830 novoslugares oramentais criados ao longo de cinco anos. Foi assim efectuado, medianteprocedimentos de concurso interno pouco transparentes, um nmero equivalente derecrutamentos (agentes temporrios, agentes auxiliares, agentes locais, prestadores deservios).

2.1.13. Paralelamente, no incio da presente dcada, surgiram os contratos com o que seconvencionou chamar de gabinetes de assistncia tcnica (GAT), que so objecto daterceira parte do presente captulo. Em Novembro de 1998, esses contratos asseguravam,segundo parece, emprego a 800 pessoas incumbidas de tarefas administrativas, repartidaspor uma centena de GAT7. Longe de serem imputados Parte A do oramento, conformeexigido pelo Regulamento Financeiro, os GAT, uma vez que a noo de despesasoperacionais permitia a sua camuflagem, foram financiados em conta da Parte B,enquanto que os limites mximos fixados pelas Perspectivas Financeiras plurianuais nopermitiam que fossem suportados em conta de despesas de funcionamento (Parte A).

2.1.14. Para tentar normalizar esta desordem, surgiu posteriormente a bizarra distinoentre as diversas actividades entregues aos GAT, considerando-se que as actividades quefossem para beneficio da Comisso deveriam ser financiadas em conta da Parte B,enquanto que as actividades para benefcio exclusivo dos Estados parceiros poderiamser financiadas em conta da Parte B, semelhana das actividades inseridas na esfera deinteresse mtuo (destinadas a suprir as deficincias dos Estados beneficirios eaumentando ao mesmo tempo a carga de trabalho da Comisso). Estas acobraciasagravaram ainda mais a desordem.

Uma nova estrutura oramental

2.1.15. , pois, necessrio criar uma estrutura oramental propcia a uma gestotransparente e a um controlo eficaz. A distino entre despesas administrativas e despesasoperacionais deveria ser eliminada. Poder ser substituda por uma dupla nomenclaturaoramental, cujas rubricas se cruzariam de forma matricial.

2.1.16. A primeira nomenclatura, em colunas, distinguiria as actividades exercidas porcada Direco-Geral de modo a avaliar o respectivo custo e rendimento e a repartir de 7 Os servios da Comisso no puderam confirmar estes dados com exactido.

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forma ptima as despesas de pessoal e as aquisies de bens e servios externos, comincluso dos contratos de assistncia tcnica. O custo real de cada aco poderia ento serconhecido e cotejado com os resultado obtidos. No futuro, esta apresentao oramentaldeveria ser feita por poltica, sendo o nmero de Direces-Gerais ajustado ao nmero depolticas.

2.1.17. A segunda nomenclatura, em linha, apresentaria as autorizaes concedidas pelaautoridade oramental, por natureza da despesa, para cada uma das Direces-Gerais ouactividades identificadas em coluna. Estas despesas, de diversa natureza, seriamdiscriminadas de forma a que nomeadamente fossem identificadas as dotaes parapessoal, as aquisies de bens e servios correntes, as aquisies de prestaes deservios complexos e as subvenes.

2.1.18. Desta forma, a autoridade oramental disporia de todas as informaesnecessrias para exercer o seu poder de deciso e controlo sobre o custo global daspolticas.

2.1.19. A gesto dos programas comunitrios adquiriria coerncia e transparncia comesta apresentao oramental, fornecendo simultaneamente para cada aco o seu custoadministrativo e o seu custo operacional. A Comisso ver-se-ia assim incitada a umamelhor reafectao dos seus recursos humanos e administrativos em funo dosprogramas prioritrios. A autoridade oramental conservaria a garantia de exercer o seupoder de deciso sobre a afectao de recursos destinados a esta ou quela aco. Apossibilidade de reduzir ou aumentar o nmero de lugares administrativos permaneceriasob a sua responsabilidade.

As regras aplicveis aos contratos

2.1.20. O Regulamento Financeiro, sem fornecer qualquer outro principio geral alm doprincipio da no discriminao entre nacionais dos Estados-Membros em razo da suanacionalidade (artigo 62):

- ignora pura e simplesmente os actos relativos atribuio de subvenes8;

- estabelece um conjunto de disposies relativas adjudicao de contratos: contratosde fornecimento, de obras e de servios, de compra e de locao adjudicados pelasComunidades (Ttulo IV), distinguindo sumariamente algumas grandes categorias(fornecimentos, obras, servios, locao ), nenhuma das quais corresponde aoscontratos particularmente sensveis que, desde h alguns anos, tm dado origem agrandes dificuldades, isto , as prestaes de servios complexos, os contratos deassistncia tcnica, os contratos de gesto de projectos;

8 Salvo para prever que qualquer beneficirio de subveno est obrigado a manifestar por escrito a suaaceitao da verificao da utilizao das subvenes pelo Tribunal de Contas (artigo 88)

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- prev diversas disposies especficas para os contratos adjudicados no domnio dainvestigao (Ttulo VII) e os contratos financiados no domnio das ajudas externas(Ttulo IX).

2.1.21. O Regulamento Financeiro foi modificado repetidamente. O texto nem semprecorresponde enorme evoluo das tarefas da Comisso (cf. 2.0.9.). Perdeu, entretanto,muita da sua coerncia. Importaria reformular completamente o Regulamento Financeiro,de modo a que neste fossem concentrados os princpios essenciais, e remetendo asnormas de execuo para regulamentos especficos para cada instituio. A exigncia dedeciso unnime do Conselho, por muito menor que esta seja, para a Comisso umimportante travo melhoria da sua gesto. O recurso abusivo soft legislation umadas suas consequncias.

O direito comum

Se o seu ponto de partida, o Regulamento Financeiro est longe de determinar por si stodo o regime de adjudicao de contratos. As disposies do Regulamento Financeiro sso directamente aplicveis aos contratos inferiores ao limiar de aplicabilidade (artigo56) das directivas relativas aos contratos pblicos9. Assim, o Regulamento 3418/93, queestabelece normas de execuo10, vem fixar disposies indispensveis aplicao dasdirectivas (Ttulo XIX), aos procedimentos de anncios de concursos (Ttulo XV), determinao dos diversos limiares em matria de contratos (Ttulo XVI) e s condiesde funcionamento das Comisses Consultivas de Compras e Contratos (Ttulo XVII),bem como no que se refere constituio de cauo prvia (Ttulo XVIII).

2.1.22. As directivas relativas aos contratos pblicos11, muito mais do que o RegulamentoFinanceiro e as normas de execuo, constituem afinal o verdadeiro corpo normativo emmatria de adjudicao de contratos. Estas so, na verdade, muito mais detalhadas, tantodo ponto de vista da escolha dos procedimentos de adjudicao, das regras depublicidade, das regras de participao dos candidatos admitidos a concurso, dos critriosde seleco, como dos critrios de adjudicao do contrato. Por fora da sua prprianatureza de directivas, a sua aplicabilidade s instituies exigiu o recurso a disposiesde remisso tendentes coordenao das disposies processuais nacionais: artigo 126 eseguintes das normas de execuo.

9 Directiva 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, relativa coordenao dos processos de adjudicao de

contratos pblicos de servios (JO L 209 de 24.7.1992, p. 1), Directiva 93/36/CEE, de 14 de junho de1993, relativa coordenao dos processos de adjudicao de contratos pblicos de fornecimento (JOL199 de 9.8.1993, p. 1), Directiva 93/37/CEE, de 14 de Junho de 1993, relativa coordenao dosprocessos de adjudicao de contratos de empreitadas de obras pblicas (JO L 199 de 9.8.1993, p. 54)

10 Regulamento da Comisso que estabelece normas de execuo de algumas disposies do RegulamentoFinanceiro de 9 de Dezembro de 1993 (JO L 315 de 16 de Dezembro de 1993, p. 1)

11 Directiva 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, relativa coordenao dos processos de adjudicao decontratos pblicos de servios (JO L 209 de 24.7.1992, p. 1), Directiva 93/36/CEE, de 14 de junho de1993, relativa coordenao dos processos de adjudicao de contratos pblicos de fornecimento (JOL199 de 9.8.1993, p. 1), Directiva 93/37/CEE, de 14 de Junho de 1993, relativa coordenao dosprocessos de adjudicao de contratos de empreitadas de obras pblicas (JO L 199 de 9.8.1993, p. 54)

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2.1.23. Sucede que aquelas foram concebidas mais para os Estados-Membros, com oobjectivo de assegurar a igualdade de tratamento entre candidatos e o respeito das regrasda concorrncia, do que para as instituies especificas da Comunidade. As directivasno tiveram a preocupao de prever todas as disposies tcnicas susceptveis degarantir a boa utilizao dos dinheiros da Comunidade, aspecto de que, no entanto, cadaEstado-Membro, por seu lado, no deixou de cuidar.

2.1.24. Independentemente das directivas relativas aos contratos pblicos e das normas deexecuo do Regulamento Financeiro para que este nos remete, cumpre aos gestoresoramentais terem em conta:

- o acordo internacional relativo aos contratos pblicos de 199412, subscrito pelaComunidade no mbito da OMC;

- diversos textos que, no tendo directamente por objecto os contratos pblicos, contmdisposies que cumpre ter em conta na adjudicao de contratos pblicos, como, porexemplo, o Cdigo de boa conduta de Outubro de 1994, que contm disposiesgerais aplicveis s relaes entre os servios da Comisso e certas categorias depessoal;

- a jurisprudncia do Tribunal;

- a prtica da CCCC, a que se reporta o vade-mcum deste rgo, e eventualmente aprtica do servio de Controlo Financeiro;

- as disposies especficas eventualmente fixadas no contexto de um dado programa.

2.1.25. Esta proliferao claramente excessiva, j que os gestores oramentais soobrigados a conhecer em detalhe os textos, a sua evoluo, a sua articulao e a prticaseguida pelos outros servios.

2.1.26. No surpreende, por isso, que ao nvel da aplicao se suscitem problemas decoerncia. o caso do procedimento de avaliao das propostas: certas DG avaliamprioritariamente os aspectos tcnicos da proposta e s depois do exame destes abrem oenvelope relativo aos elementos financeiros. A maioria das DG avalia simultaneamenteambos os aspectos. tambm o caso do mtodo de seleco: critrio do menor preo,critrio da proposta economicamente mais vantajosa. So aceitveis diversas concepes,desde que o candidato conhece previamente aquela que ir ser utilizada, o que nemsempre acontece. Na verdade, nem o mais perfeito dos actos regulamentares podeantecipadamente regular tudo: a este nvel de detalhe, que , no entanto, essencial, asobservaes da CCCC deveriam ter contribudo, caso a caso, para definirprogressivamente uma doutrina comum a todos os servios da Comisso.

12 Deciso 94/800/CE do Conselho de 22 de Dezembro de 1994 (JO L 336 de 23.12.94, p. 1, 2, 10 e 273 a

289), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1996: Acordo OMC de 15 de Abril de 1994 relativo aoscontratos pblicos, Uruguai Round

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2.1.27. Considerados todos os textos, actualmente muito dspares, o Comit detectou umalacuna em relao avaliao das propostas, ponto este que absolutamente crucial. Asnormas de execuo do Regulamento Financeiro no prevem qualquer disposio sobreesta matria13. Nos seus pareceres, a CCCC limita-se a manifestar o voto de que pelomenos um membro do comisso de avaliao seja exterior ao servio que no caso tiver acompetncia de gesto oramental. Esta disposio imprecisa e no vinculativa no suficiente.

Os contratos de investigao

2.1.28. As contribuies financeiras efectuadas no domnio da investigao do origem acontratos, regidos por um dispositivo legislativo autnomo e claro (programa-quadro deinvestigao, Anexo IV). O programa-quadro executado segundo trs modalidades: emprimeiro lugar, as contribuies financeiras, que do lugar publicao de pedidos depropostas, que so objecto de avaliao por um jri de especialistas, previamente negociao contratual. As aquisies de bens e de servios correntes so submetidas aoregime de direito comum, sem prejuzo da aplicao de limiares distintos. Por ltimo,existe um procedimento especifico de pedido de candidaturas aplicvel ao recrutamentode peritos independentes na perspectiva da avaliao dos projectos.

Os contratos celebrados a ttulo da cooperao com pases terceiros

2.1.29. No contexto da cooperao com pases terceiros, so celebrados pelaComunidade ou por autoridade pblica do Estado beneficirio da ajuda comfinanciamento pela Comunidade cerca de 10.000 contratos por ano, dos quaisaproximadamente 2.000 do origem publicao de pedido de apresentao depropostas.

2.1.30. No seu Ttulo IX, o Regulamento Financeiro prev um conjunto de disposiesaplicveis s ajudas externas, que abrangem (artigos 112 a 119) a adjudicao decontratos. No entanto, a situao ainda mais complexa, j que certos programascomunitrios prevem as suas prprias regras aplicveis exclusivamente no quadro doprograma em causa eventualmente sendo mesmo estas prolongadas por disposiesprevistas em convenes de financiamento negociadas com os Estados ou as entidadespblicas beneficirias da ajuda.

2.1.31. Estas ajudas, que na sua maioria do lugar a contratos celebrados porbeneficirios externos sob o controlo da Comisso, so, apesar de tudo, despesascomunitrias, estando a Comisso sujeita, em relao sua execuo, a uma duplaresponsabilidade. Por um lado, exige-se Comisso que justifique perante as autoridadesda Unio a boa gesto financeira e a eficcia das despesas. Por outro lado, em seu prprionome ou como mandatria, na sua funo de execuo dos contratos decorrentes dasajudas atribudas, a Comisso no pode ignorar o respeito pelos princpios de base,

13 Enquanto que so previstas disposies bastante precisas sobre as normas de abertura das propostas:artigo 104 das normas de execuo do Regulamento Financeiro

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nomeadamente para as directivas aprovadas neste domnio, estabelecidos pela Unio nodomnio dos contratos pblicos.

2.1.32. No que se refere aos contratos externos, a existncia de tantos regimes especficosquantas as bases legais que subjazem ao lanamento de cada actividade externa (FED, osdiversos acordos de cooperao, PHARE, TACIS, MEDA, etc.) um facto que importasublinhar. Independentemente do carcter especfico desta ou daquela actividade emrelao s actividades de gesto directa asseguradas pela Comisso no interior doterritrio da Unio, tal diversidade, para no dizer desordem, no tem justificao. AComisso tomou conscincia disso, tendo confiado nova estrutura de gesto dacooperao com pases terceiros (Servio Comum Relex) a tarefa de fazer o inventriodesses particularismos e de propor uma codificao das regras processuais aplicveis atodos os contratos de servios, fornecimentos e empreitadas celebrados pela Comisso nocontexto das suas actividades nos pases terceiros, bem como no contexto dos contratoscelebrados pelos prprios pases beneficirios no mbito dos acordos de cooperao.

2.1.33. Todavia, o trabalho de codificao esbarra na limitao do poderesregulamentares autnomos da Comisso. Dado que, em certos programas, o prprio actode base vai ao ponto de regulamentar os procedimentos aplicveis aos contratos, omanual codificado14 apresentado pela Comisso s poder substituir essas disposiesna condio de assumir, tambm ele, a forma de acto legislativo, at aos seus mnimosdetalhes: cria-se assim uma espcie de tutela sob o poder de gesto da Comisso, que contrria ao reforo da sua responsabilidade. Seria prefervel partir de uma reflexoinstitucional sobre os contornos dos poderes de gesto de cada um, para que a Comissopossa dispor de poder de regulamentao na matria.

2.1.34. Entretanto, e aguardando um regulamento do Conselho, a fim de assegurar acoerncia e a transparncia da aco comunitria, a Comisso poderia impor a si prpriao disposto no atrs citado manual. Alm disso, sempre que possvel, as disposies domanual teriam carcter contratual com os proponentes respectivos. Note-se, porm, queisto no dispensaria as instituies da atrs referida reflexo.

O caso das subvenes

2.1.35. Em 1998, mais de 7.000 operaes de autorizao de despesas reportaram-se asubvenes. Todavia, a regulamentao aplicvel s subvenes frgil. Os textosvinculativos limitam-se a disposies de mbito geral, como os artigos 2, 24 ou 87 doRegulamento Financeiro e as normas de execuo (Regulamento 3418/93) da Comisso,de 9 de Novembro de 1993. As disposies especficas em matria de subvenes noso vinculativas. So, alm disso, dispersas. Podem encontrar-se no apenas novade-mcum relativo s subvenes, publicado em 1988, mas tambm no manual deprocedimentos oramentais ou no Anexo 17/2 do vade-mcum da CCCC.

14 Servio Comum Relex Regras dos procedimentos (verso final 25.05.99)

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2.1.36. O vade-mcum sobre as subvenes, publicado em Novembro de 1998, s emparte acolheu as recomendaes do relatrio apresentado pelo IGS em 199715. Almdisso, acolhe-as por vezes em termos vagos ou sucintos. Em todo o caso, o vade-mcumno tem fora jurdica vinculativa. As Direces-Gerais V, VI, VIII, X e XIII, bem comoo Secretariado Geral, do-lhe um interpretao restritiva, sob o pretexto de possurem osseus prprios vade-mcum.

2.1.37. O facto de o vade-mcum conter dois tipos de disposies, umas pretendendo serimperativas e outras facultativas, leva utilizao de um vocabulrio equvoco, quesuscita o recurso a excepes: deveria de preferncia, deve ter, os servios devemprocurar, aconselha-se solicitar, no se exclui a priori, pode ser til, podeser-lhe solicitado que fornea, a regra normal que, etc. Importa, no entanto, quenos interroguemos sobre os meios que estavam disposio da Comisso: optar pela viaautoritria da regulamentao vinculativa apresentando uma modificao aoRegulamento Financeiro, que exige a unanimidade dos Estados-Membros (procedimentoeste longo e pesado), ou optar pela via persuasiva da soft lelislation, sob a forma deuma texto padro e comum, de carcter pedaggico para os servios gestores dasdotaes e para o exterior, realando por isso o aspecto contratual da concesso dasubveno (o vade-mcum dirige-se, alis, aos requerentes e beneficirios). Asprincipais limitaes deste texto dizem respeito ao risco de acumulao pelo mesmobeneficirio (inexistncia da obrigao de as DG gestoras de dotaes consultarem oficheiro de terceiros do SINCOM antes da seleco dos seus projectos para verificao daexistncia de autorizaes/pagamentos a favor do beneficirio potencial); ausncia daobrigao de fixao prvia e por escrito das regras de avaliao ex ante, que limitem amargem discricionria do gestor oramental, e falta de rigor na composio dascomisses de avaliao.

2.1.38. A lacuna mais grave do dispositivo actual prende-se, no entanto, com a ausnciada definio da noo de subveno. Por esta razo, os gestores oramentais gozam deliberdade excessiva para optarem, como desejarem, pelo procedimento da adjudicao decontrato ou pelo procedimento da subveno. Nesta matria, o vade-mcum sobre assubvenes no d qualquer indicao precisa. O vade-mcum da CCCC esfora-se, porseu lado, por orientar a escolha do procedimento a partir de critrios demasiadoscomplexos: objecto do contrato, existncia ou no de contrapartida facilmenteidentificvel, sede da iniciativa e da direco da aco, proprietrio do resultado final daaco, importncia da participao financeira e modalidades de escolha do contratante.Por fim, o manual de procedimentos internos apresenta uma definio principalmenteassente no critrio da propriedade. Assim, est-se perante um contrato sempre que aComisso adquire a propriedade de um bem ou de um servio. Caso contrrio, e mesmoque o interesse da Comunidade esteja em jogo, trata-se de uma subveno. Estadefinio, aparentemente lgica, na realidade demasiadamente redutora.

Com efeito, a noo de contrapartida que, na grande maioria dos casos, constitui aprpria essncia da noo de contrato, est presente na maioria das subvenes, sendo a

15 Relatrio da IGS: Inspeco atribuio de subvenes pelos servios da Comisso", IGS, 16 de Maiode 1997.

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justificao para a sua concesso. Em muitos casos, mesmo explicitamente formalizadano acto jurdico (conveno) que liga a Comisso ao beneficirio. O empenho e aparticipao activa da beneficirio so indispensveis para a realizao dos objectivosfixados utilizando os meios fornecidos. Mesmo quando no est completamenteformalizada, a relao contratual existe.

2.1.39. Por conseguinte, as subvenes devem, em princpio, ser tratadas como contratos.

2.1.40. Quando no existe elemento de reciprocidade e s nesse caso trata-se de umasubveno. Assim, devem considerar-se dessa natureza as contribuies financeiras coma finalidade de prestar um apoio material ou moral. Nesse caso, no imediata nemdirectamente esperada qualquer prestao do beneficirio do financiamento comunitrio.

2.1.41. Surgiro situaes em que se poder hesitar quanto sua classificao comocontratos ou subsdios. Caber ao gestor oramental decidir (cf. 2.2.60. e seguintes) qualo sistema de gesto a que a despesa em causa deve ficar sujeita. Para tal, o gestororamental ser orientado pelas decises da autoridade oramental expressas no contextode uma nomenclatura (cf. 2.1.15.) que, nos recursos atribudos a uma dada DG, prevseparadamente as dotaes autorizadas para atribuio de subvenes e as dotaesdestinadas ao financiamento de contratos.

2.2. A gesto

2.2.1. As convenes de subveno e os contratos de prestao de servios complexos(consultoria, estudos, assistncia tcnica, gesto de projectos), constituem actos jurdicosgeradores de obrigaes financeiras, por intermdio dos quais as polticas comunitriasso executadas. A responsabilidade respectiva recai nos gestores oramentais. Oscontratos e as subvenes so, por vezes, concedidos de forma demasiado recorrente aorganismos que gravitam em torno da Comisso, contribuindo para que estes vivamartificialmente.

2.2.2. Para identificar as causas e os mecanismos desta situao, as observaes que seseguem comeam por descrever a vida de um contrato, apresentando, em primeiro lugar,dois exemplos concretos, e analisando a seguir o processo de adjudicao de contratos ede atribuio de subvenes.

A vida de um contrato: exemplos concretos

2.2.3. Sempre que a autoridade oramental inscreve no oramento da Comisso asdotaes necessrias para a realizao de um projecto comunitrio, o gestor oramental eos servios competentes do incio aos procedimentos conducentes concluso docontrato ou atribuio da subveno em contrapartida dos quais a instituio beneficiarda prestao esperada.

As principais etapas so as seguintes:- a deciso de contratar

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- a escolha do procedimento: o concurso e/ou a negociao- a escolha do contratante- o financiamento e o acompanhamento dos contratos

Cada uma destas etapas comporta o risco da prtica de irregularidades, ou mesmo defraudes, que foram constatadas por este Comit examinando um nmero limitado deprocessos, que no tm a pretenso de constituir uma amostra verdadeiramenterepresentativa, mas que julgamos, no entanto, permitir tirar um certo nmero deconcluses e de alertas.

Um contrato de prestao de servios complexos feito por medida

2.2.4. H uma dezena de anos, foi celebrado pela Comisso um contrato para a realizaode aces de publicidade no domnio agrcola, de montante ligeiramente superior a 4milhes de ecus. Formalmente, a deciso foi tomada ao mais alto nvel, isto , o colgiode Comissrios, e acompanhada de todas as garantias imaginveis: concurso, nmeroelevado de candidatos, pareceres favorveis da CCCC, do Servio Jurdico, do AuditorFinanceiro, proposta apresentada pelo Comissrio competente sob a forma de umprocesso com a espessura de vrios centmetros. A deciso do colgio s podia serpositiva, como efectivamente aconteceu.

2.2.5. No entanto, todo este procedimento, formalmente regular, estava, na realidade,falseado, facto este, que na ausncia de contrapartida efectiva, a Comisso foiprogressivamente levada a constatar.

2.2.6. Em primeiro lugar, os termos do anncio do concurso publicado no Jornal Oficialeram extremamente vagos. O objecto do contrato, isto , os servios a prestar emcontrapartida da importncia paga pela Comunidade, estava mal definido. Mais graveainda, os critrios de avaliao com que as vrias propostas seriam confrontadas nofiguravam no anncio do concurso. legtimo pensar que s aps a recepo daspropostas os mesmos tenham sido fixados. Os critrios foram ponderados de forma queconferia vantagem decisiva a um nico concorrente, nada, nos termos do anncio deconcurso publicado, o deixando prever. Este Comit interrogou os funcionrios ao tempointervenientes no processo, que confirmaram no ter havido comisso de avaliao,propriamente dita. No h actas da comisso de avaliao.

2.2.7. Foi requerido CCCC um exame do projecto ao abrigo do procedimento escrito,com fundamento na urgncia do mesmo. No h vestgios no processo da justificao daurgncia do projecto. Foi assim emitido pela CCCC, por escrito, sem comentrios, umparecer favorvel. O mesmo se passou com o Servio Jurdico. Dado que o processo foiinscrito no ponto A, a Comisso tomou, nas circunstncias atrs referidas, semdeliberao, uma deciso positiva sobre o projecto.

2.2.8. O prprio contrato comportava anomalias graves. Em primeiro lugar, 40% do seumontante total seria pago imediatamente aps a assinatura, enquanto que a garantia dadapela empresa era mnima. Em segundo lugar, como j referimos, o objecto do contrato

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estava mal definido. O contratante no assumia qualquer compromisso financeirovinculativo. Em terceiro lugar, nada permitia controlar os subcontratos. Dessa forma, ocontratante pde ceder, em curto espao de tempo, 90% do montante do contrato a umasociedade registada num Estado-Membro, mas distante da sede das instituies, emBruxelas, o que contradizia o critrio fortemente ponderado que tinha levado a darpreferncia ao contratante em relao aos seus concorrentes. Alm disso, a sociedadesubcontratante desapareceu ao fim de algum tempo. Uma auditoria efectuada pelaComisso, cujas concluses foram extremamente negativas, acabou por levar a limitar acerca de 75% do montante inicialmente previsto a importncia efectivamente paga aocontratante. Foi indicado que a execuo das aces previstas no contrato seria vigiadapor um comit de orientao composto de peritos nomeados pela Comisso. Este Comitno encontrou qualquer vestgio da nomeao dos membros desse comit, nem das suasreunies.

Um contrato de assistncia tcnica para a execuo de projectos-piloto

2.2.9. O processo que acabamos de mencionar um processo antigo. As directivasrelativas aos contratos pblicos ainda no tinham sido publicadas. Embora hoje estassejam aplicveis, os progressos realizados na prtica no so manifestos. A histria deum contrato de assistncia tcnica, recentemente celebrado, para a execuo deprojectos-piloto testemunho disso.

2.2.10. O gestor oramental abriu um concurso, que foi publicado no JOCE. Foramregistadas sete propostas, todas elas admissveis, sendo que cinco delas preenchiam oscritrios de seleco publicados no anncio do concurso. Os preos propostos pelosconcorrentes situavam-se, grosso modo, entre 1,1 e 2,0 milhes de ecus. A proposta maisbaixa foi classificada em segunda posio pelo gestor oramental, sob o ponto de vista daqualidade dos servios, imediatamente a seguir a uma das propostas mais dispendiosas,com o custo suplementar de 700.000 ecus, que foi classificada em primeiro lugar. Aproposta classificada em primeiro lugar sob o ponto de vista da qualidade era oriunda deuma ASBL de que fazia parte, em posio de domnio, uma outra ASBL que j tinhacelebrado um contrato com a Comisso e que ao tempo se encontrava em situao deliquidao, aps litgios com ela havidos.

2.2.11. Em lugar de adjudicar o contrato proposta menos dispendiosa, o gestororamental declarou o concurso infrutuoso com fundamento no artigo 11 da directivarelativa aos contratos pblicos, e consultou, com esse propsito, a CCCC, argumentandoque a configurao das propostas no lhe permitia determinar a relao qualidade/preo.A CCCC deu parecer favorvel. Assim, o gestor oramental contactou os cincoproponentes, solicitando-lhes o envio de uma proposta de preos modificada,mantendo-se os demais elementos do concurso inalterados. Face s novas propostas depreo, o proponente anteriormente menos oneroso aumentou a sua proposta em 400.000ecus, enquanto que o proponente que tinha por trs a ASBL que j havia trabalhado coma Comisso, baixou a sua proposta em 80.000 ecus. Assim, a diferena de preos entre asduas propostas j no ia alm de cerca de 200.000 ecus.

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2.2.12. O gestor oramental enviou ento CCCC um projecto de contrato relativo proposta cujos servios tinha, desde o incio, classificado em melhor posio.Suspeitando a CCCC de um possvel conflito de interesses emergente da composio doconselho de administrao do contratante (cf. 2.2.10.), o gestor oramental respondeu-lhe, por escrito, dando informaes tranquilizadoras, mas incorrectas, nomeadamentequanto s relaes contratuais da ASBL em questo com a Comisso e possibilidade deconflitos de interesses. As respostas foram retiradas, tal qual, de um documento redigidona vspera pelo Presidente da ASBL proponente, que tambm presidia ASBL jcontratante.

2.2.13. Imediatamente aps a assinatura do contrato, foi efectuado o pagamento de ummontante representativo de metade do contrato, enquanto que a garantia depositada pelocontratante correspondia apenas a 1,25% do contrato. Alguns meses mais tarde, ocontratante subcontratou certas prestaes de servios com um dos seus membros. Menosde um ano depois, o Presidente foi obrigado a demitir-se por fora das dificuldades daatrs citada ASBL (cf. 2.2.11), qual tambm presidia.

2.2.14. Dois meses antes do termo do contrato, o servio de Controlo Financeiroapresentou um relatrio muito critico sobre a execuo do contrato, nomeadamentefocando a questo da sua execuo parcial, os subcontratos atribudos a membros doagrupamento geradores de conflitos de interesses, os insuficientes procedimentos degesto e controlo, a falta de transparncia das operaes contabilsticas, a aceitao, semverificao, de despesas de viagem e estadia, etc., e concluindo que o contrato nodeveria ser revalidado.

No entanto, foi decidido renovar o contrato, por um ano, em 1998.

2.2.15. luz das constataes feitas no seu primeiro relatrio, bem como dos processosexaminados posteriormente, e nomeadamente dos dois exemplos precedentes, esteComit julga dever chamar a ateno para a necessidade de o sistema de adjudicao decontratos e de atribuio de subvenes dever ser completamente revisto. Por umaquesto de maior transparncia, essa profunda reviso diz respeito, em particular, aosseguintes estdios:

- o processo de adjudicao de contratos e de atribuio de subvenes- a hierarquia dos gestores oramentais e suas relaes com os funcionrios

encarregados de negociar os contratos- as relaes com os grupos de interesses- as ferramentas de gesto- o aconselhamento dos gestores oramentais: unidade central de contratos e CCCC.

Estes pontos vo agora ser sucessivamente examinados.

Processo de adjudicao de contratos e de atribuio de subvenes

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2.2.16. O procedimento a seguir depende da qualificao da despesa como contrato oucomo subveno. Esta classificao importante pois, no primeiro caso, o procedimentoser regido pelas regras dos contratos pblicos, enquanto que a atribuio de subvenes,quando regulamentada pelos textos que a autorizam, depende de disposies maisflexveis ou escapa mesmo a qualquer regra, quando tal no acontece.

2.2.17. Como se refere no ponto 2.1.40., a maior parte das despesas actualmenteconsideradas como subvenes deveriam, futuramente, ser consideradas como contratos.Com efeito, no s essas despesas comportam um elemento de reciprocidadedeterminante da sua natureza contratual, como, sobretudo, ficariam assim sujeitas aprocedimentos mais transparentes.

A nomenclatura oramental (cf. ponto 2.1.15 e segs.) deveria ser utilizada de forma queas dotaes relativas a contratos no pudessem ser despendidas em subvenes evice-versa.

2.2.18. No que se refere aos contratos, a primeira fase a da definio e justificao danecessidade a satisfazer. Os servios da Comisso tm tendncia a esquecer esta fase,nomeadamente no domnio da assistncia tcnica. Tal reflecte-se forosamente naqualidade dos anncios de concurso e na clareza da definio do objecto do contrato.Certos sectores da Comisso compreenderam, entretanto, que na maioria dos casos umanecessidade se insere numa programao. Importa encorajar esta tendncia. Um contratode prestao de servios complexos deve estar sempre inserido numa programao. Estaprogramao constituiu o quadro poltico, que deve ser objecto de deciso a nvel docomissrio responsvel. O programa exprime a necessidade e enquadra a sua satisfaono tempo. Programar um trabalho. Contratar outro. No entanto, no deve ser possvelsuscitar contratos que no possam enquadrar-se numa programao.

2.2.19. Alm disso, a Comisso deve ter o cuidado de no multiplicar os pequenoscontratos de assistncia tcnica, de estudos, de consultoria, etc., mesmo que estes seenquadrem num programa. Um nmero demasiado grande de contratos, muitas vezesbastante inferior a um milho de euros, consome o tempo dos funcionrios. Seriainteressante examinar se este fenmeno no ser uma das causas da falta de pessoal daComisso. Alm disso, o gestor oramental, dada a insignificncia da importncia emjogo, e pensando no correr riscos, assina esses contratos sem lhes dar ateno suficiente.Ou, hiptese ainda menos favorvel, assina sabendo que atribui uma vantagem indevida auma pessoa ou a uma empresa, mas que a mesma passar despercebida.

2.2.20. Este Comit pensa que Comisso deveria fixar limiares abaixo dos quais seria deexcluir, tanto quanto possvel, a celebrao de pequenos contratos, salvo no caso deserem executados no quadro de um programa. Fora disso, a necessidade de assistnciatcnica deveria ser satisfeita pelo recrutamento de agentes auxiliares ao abrigo do regimeaplicvel aos outros agentes (cf. captulo 6).

Adjudicao de um contrato Escolha do procedimento

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2.2.21. Quando so aplicveis as regras dos contratos e a necessidade reconhecida, ogestor oramental decide do procedimento a seguir para a adjudicao do contrato. Oconcurso pblico ou limitado so a regra, enquanto que o ajuste directo e o procedimentonegociado so as excepes limitativamente autorizadas pelas regras aplicveis.

2.2.22. A celebrao de contratos sem concurso possvel 1) quando o montante emcausa inferior a 12.000 euros, 2) em caso de urgncia imperiosa, 3) no caso de aberturade concurso infrutuosa ou de que resultam preos inaceitveis, 4) quando, por fora deexigncias tcnicas ou de situaes de facto ou de direito, a execuo do contrato s podeser assegurada por um fornecedor ou empreiteiro ou 5) no caso de contratos quetecnicamente no possam ser separados do contrato principal.

2.2.23. A realizao de concurso , em principio, prefervel, mas s quando estoreunidas as condies concretas necessrias e quando existe uma transparncia absoluta.Os gestores oramentais tm tendncia a optar sempre pelo concurso, procedimento que preconizado por todas as instncias de controlo interno. Os gestores oramentais pensamassim ficar precavidos das crticas. Esta atitude lamentvel, pois cada tipo deprocedimento tem o seu domnio de eleio, fora do qual existe um elevado risco defraude. Nada pior do que o falso concurso (cf. 2.2.4 e segs.), a no ser a falsa negociao(cf. 2.2.9 e segs.). Na hiptese de negociao, importa que a administrao disponha demeios de anlise suficientes (cf. 2.2.27) e da vontade de os utilizar.

2.2.24. A redaco do processo de concurso exige um esforo de concepo e deredaco: o gestor oramental deve explicitar as suas necessidades e definir com precisoe exaustividade o objecto do contrato, bem como os critrios de seleco e deadjudicao que, mais tarde, no podero ser modificados. Os documentos do concursoso o instrumento de informao das empresas, a ferramenta para a seleco doscandidatos e o primeiro elemento do contrato, que os proponentes, ao apresentarem a suaproposta, se comprometem a executar. Este Comit verificou que os servios daComisso revelam dificuldade em redigir processos de concurso suficientementeelaborados no que se refere ao objecto do contrato.

2.2.25. Em certos concursos, nota-se a existncia de um beneficirio desejado ouantecipadamente escolhido e que o concurso foi organizado sem vontade de aceitar osseus resultados. O procedimento parcial. Esta parcialidade ocorre, tanto quanto possvel verificar a partir dos casos examinados, em dois momentos, no necessariamentede forma cumulativa: a redaco dos documentos do concurso e a deciso sobre asconcluses que devam retirar-se da avaliao das propostas (cf. infra).

2.2.26. Se est em jogo o interesse da Comisso ou se a situao de monoplio ou dequase-monoplio do mercado torna o concurso ilusrio, o gestor oramental no devehesitar em o reconhecer formalmente (cf. 2.2.23.) e fechar o contrato aps a negociaocom a empresa, conforme lhe permitem o artigo 59 do Regulamento Financeiro e oartigo 11 da directiva sobre contratos pblicos. Com efeito, em situao de monoplio, oconcurso suscita o estabelecimento de acordos entre empresas e conduz a preos maiselevados do que aqueles que poderiam ser obtidos por negociao.

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2.2.30. indispensvel que as instncias s quais compete aconselhar os gestoresoramentais lhes possam prestar um apoio especializado em matria de negociao.Efectivamente, face aos monoplios e quase monoplios, o poder pblico, seja o Estadoou a Comisso, est relativamente desarmado. A durao, no entanto, est a seu favor. Opoder pblico deve prevaler-se deste trunfo e seguir o mtodo de solicitar ao candidato aocontrato um oramento que obedea s suas prprias rubricas contabilsticas certificadaspor revisor oficial de contas aceite pelas duas partes. As negociaes basear-se-o nooramento e o contrato incluir uma clusula de verificao que, no termo do mesmo,permitir garantir que no houve enganos. A eficcia deste mtodo pressupe que ocontratante tenha a conscincia de estar a jogar a sua reputao e a possibilidade de opoder pblico lhe conceder novos contratos.

Informao prvia

2.2.28. As regras de publicidade so precisas, pormenorizadas e vinculativas tanto no querespeita s informaes a comunicar como no que respeita aos prazos a respeitar para aentrega das candidaturas ou a apresentao das propostas. Os gestores oramentaisprocedem escrupulosamente ao seu acompanhamento, excepo, at 1998, da obrigaode informao prvia, que, no entanto, obrigatria quando o montante dos contratos deservios previstos para os doze meses seguintes for igual ou superior a 750.000 euros.Esta disposio, que visa favorecer o acesso das pequenas e mdias empresas aosconcursos pblicos e melhorar a transparncia da poltica contratual, exige umaprogramao dos contratos que os gestores oramentais tm algumas dificuldades emconcretizar. At 1998, a sua no observncia no foi sancionada.

Abertura das propostas

2.2.29. As propostas so abertas por um comisso de abertura que verifica se essaspropostas respeitam as modalidades formais previstas no concurso. Todas as propostasso abertas e a abertura registada em acta. Esta fase, bem experimentada, no suscitacrticas por parte do Comit.

Apreciao das candidaturas

2.2.30. Os proponentes so obrigados a apresentar declaraes e justificativos da suacapacidade jurdica, econmica e financeira.

Actualmente, a primeira operao na apreciao das propostas consiste em verificar se oproponente no deve ser excludo do concurso por falncia, liquidao, liquidaojudicial ou ainda por ter sido condenado por erro profissional grave ou por delito queafecte a sua idoneidade profissional, se est em situao regular no que respeita aopagamento dos seus impostos e taxas, se est inscrito nos registos profissionais, etc.. Asegunda operao consiste em verificar a sua capacidade econmica e financeira atravsda anlise das declaraes bancrias, dos balanos e das referncias que obrigado aapresentar.

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2.2.31. O Comit recomenda que se tomem estas precaues com o maior rigor.

2.2.32. No entanto, o conhecimento destes elementos no basta para que o gestororamental se assegure da capacidade efectiva do proponente, dado que esses elementosno fornecem informaes suficientes sobre a sua verdadeira identidade. um facto quea Comisso dispe do sistema de alerta precoce (cf. infra 2.2.73), mas seria tambmconveniente que se assegurasse da verdadeira identidade dos seus eventuais parceirospedindo a composio do seu conselho de administrao, assim como informaes sobreos detentores do seu capital. Deveria, alm disso, dispor de um ficheiro dos contratantes(cf. infra 2.2.69 e seguintes).

Comparao das propostas

2.2.33. As propostas so comparadas com base em critrios de atribuio anunciados noaviso de concurso. proibido acrescentar novos critrios, assim como modific-los ousuprimi-los. Cada proposta dever ser analisada de forma no discriminatria por umcomit de avaliao cujas modalidades de constituio no se encontram definidas porum texto vinculativo. Houve desvios na fase de avaliao e das respectivas concluses.Os critrios previstos so aplicados para estabelecer uma ordem de mrito geralmentequantificada, mas ou so demasiado frouxos permitindo uma discriminao a favor dobeneficirio desejado ou os resultados da avaliao no so coerentes com os resultadosobtidos atravs de critrios.

2.2.34. Poder ser necessrio anular o concurso se a anlise das propostas tiverdemonstrado que a concorrncia no influiu nesse processo ou apenas o fez de formaimperfeita. Nesta situao no desejvel aceitar sem discusso o preo proposto pelaempresa mais bem colocada. preciso tentar negociar quer com a empresa nica se serevelar que se encontra em posio de monoplio, quer com todas as empresas que semanifestaram no mbito do processo de concurso. Para tal, no se deve hesitar em anularo concurso para abrir o procedimento por negociao (artigo 59 do RegulamentoFinanceiro), mas como se viu mais acima (2.2.27), esta atitude s eficaz se a Comissodispuser dos instrumentos de anlise necessrios por forma a fornecer ao servionegociador os conhecimentos tcnicos de que necessita.

2.2.35. Este procedimento pode ser utilizado de forma contrria aos interessesfinanceiros da Comisso quer a inteno seja ou no fraudulenta quando, antesmesmo do incio do processo de concurso, o gestor oramental pretender concluir umcontrato com um determinado parceiro (cf. 2.2.9 e seguintes, supra). Com efeito, se aempresa desejada apresentou uma proposta demasiado dispendiosa, o procedimento pornegociao, caso haja esse acordo, permite que se lhe d uma segunda oportunidade, oque abre possibilidades de fraude. Com efeito, esta empresa poder, assim, apresentaruma proposta financeiramente mais vivel, quando j qualitativamente a melhor, e, sefor caso disso, ser informada dos valores das propostas concorrentes.

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Concluso do contrato e informao dos proponentes

2.2.36. O servio responsvel pela gesto conclui o contrato com o adjudicatrio einforma os outros proponentes da rejeio das suas propostas. Quando o contrato abrangido pelas directivas relativas aos concursos pblicos, os resultados doprocedimento so objecto de um anncio de atribuio do contrato, publicado, o maistardar, 48 dias aps a sua adjudicao. Este anncio descreve o processo de adjudicaoaprovado em caso de procedimento por negociao sem publicao prvia de um annciode concurso, a justificao do recurso a este procedimento, a data de adjudicao docontrato, os critrios de adjudicao, o nmero de propostas recebidas, o nome e amorada do adjudicatrio, o preo pago ou o intervalo de preos com a indicao domnimo e do mximo e o valor e a parte do contrato susceptveis, se for caso disso, deserem subadjudicados a terceiros.

Alm disso, o gestor oramental obrigado a comunicar, num prazo de 15 dias a contarda data de recepo do seu pedido, a todos os candidatos ou proponentes rejeitados, asrazes da rejeio da sua candidatura ou da sua proposta e o nome do adjudicatrio. Se ogestor oramental renunciar a adjudicar um contrato para o qual houve um concurso ou sereiniciar o processo, dever tambm comunicar as razes da sua deciso ao proponenteque deseje conhec-las.

Para os contratos que no atinjam o limiar de aplicao das directivas, os proponentessero informados de que a sua proposta no foi aceite. Se solicitarem informaescomplementares, elas ser-lhe-o comunicadas por escrito.

2.2.37. indispensvel que todas as empresas recebam uma explicao clara e completadas razes da rejeio da sua proposta, o que, na prtica, nem sempre se verifica. Noentanto, se a rejeio for justificada, o gestor oramental no deveria encontrardificuldades em comunicar as razes dessa rejeio. Seria necessrio que o proponentefosse informado dos seus prprios resultados e dos do adjudicatrio para cada um doscritrios de seleco anunciados. Uma explicao pedaggica deveria ser consideradaobrigatria, pois o interesse da Comisso no desencorajar os proponentes, mas faz-losavaliar as suas falhas para, a longo prazo, obter um maior nmero de propostas dignas deinteresse.

2.2.38. Dada a obrigao de transparncia, os dossiers do processo devem ser colocados disposio dos candidatos que o solicitem, inclusivamente os dossiers apresentados pelosconcorrentes, sob reserva da proteco legtima do sigilo dos negcios.

Execuo e acompanhamento do contrato

2.2.39. Geralmente aps a concluso do contrato, a Comisso paga uma percentagemsignificativa do seu montante, que se deve considerar um verdadeiro pr-financiamento.Os dois exemplos apresentados nos nmeros 2.2.4. e seguintes demonstram como estaprtica pode ser perigosa. A garantia paga pelo contratante torna-se ilusria e a resciso

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do contrato praticamente impossvel: difcil imaginar um gestor oramental lanar-senum processo desse tipo quando, partida, sem quaisquer contrapartidas, 40 ou 50% docontrato em causa j esto pagos. Todos os concursos e, de uma maneira geral, todos oscontratos deveriam, portanto, prever no prprio aviso de concurso um plano realista depagamento dos adiantamentos ligado s prestaes efectivas, a fim de garantir aigualdade dos proponentes face concorrncia. Um proponente que depende totalmenteda Comisso para executar o seu contrato e que, alm disso, apenas garante 1,25% domontante do contrato constitui um verdadeiro risco para a utilizao dos dinheirospblicos se a instituio tiver de interpor uma aco contra ele.

2.2.40. absolutamente necessrio que haja um controlo efectivo para garantir a boaexecuo de um contrato ou de um acordo de subveno e para, eventualmente, lhe prtermo por antecipao tomando atempadamente as disposies necessrias para garantir acontinuidade do servio. Acontece que o acompanhamento e o controlo dos contratos ousubvenes pela Comisso so insuficientes. A ausncia de controlo pelos gestoresoramentais uma causa directa da no execuo e da m execuo, nomeadamente nocaso dos GAT: diminuio das obrigaes do contratante sem contrapartidas para ainstituio, concluso de contratos de subadjudicao sem autorizao com os membrosdo grupo proponente que no podem cumprir a sua misso e, simultaneamente, controlara forma como o fizeram, dfice de gesto, etc..

Renovao e termo do contrato

2.2.41. Quando um contratante no satisfaz, o seu contrato no deveria ser renovado,embora a complexidade das questes nem sempre o permita. No entanto, a renovao deum contrato sem uma necessidade imperativa ou a celebrao de um novo contrato nombito de outros concursos, com uma empresa que no tenha dado provas satisfatriasdeveriam ser objecto de uma justificao muito circunstanciada, o que est muito longede se verificar na prtica. Uma deciso desse tipo, no justificada, dever ser consideradaum erro profissional passvel de sanes disciplinares.

2.2.42. Os dossiers apreciados pelo Comit aquando da preparao do seu primeirorelatrio, assim como os exemplos acima referidos, demonstram vrios casos dedeficincias graves. Estas deficincias produzem-se em todas as fases em que existe umpoder de apreciao e nem sempre so detectadas pelas pessoas encarregadas doexerccio de controlo. A ausncia de informao ou a prestao de informaesinadequadas no permite aos responsveis pelo sistema decidir em pleno conhecimentode causa nem aos proponentes lesados solicitar explicaes e fazer valer os seus direitos.

Atribuio de uma subveno

2.2.43. At entrada em vigor do vade-mcum sobre as subvenes em 1 de Janeiro de1999, no havia, para toda a instituio, directivas que definissem as regras a seguir paraa atribuio das subvenes. No entanto, os montantes pagos a este ttulo soextremamente elevados. Assim, para o ano de 1996, os montantes das subvenes cujo

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procedimento de concesso no est regulamentado foram, segundo o relatrio do IGS de16 de Maio de 1997, da mesma ordem de grandeza que o montante dos contratosapresentados CCCC (mil milhes e 1,4 mil milhes de ecus, respectivamente).

2.2.44. No que respeita s subvenes, h que distinguir aquelas cuja base jurdica fixa ascondies de concesso. So distribudas em funo de critrios definidos pela autoridadelegislativa e oramental, a maior parte das vezes por ocasio do lanamento de umprograma, e geralmente concedidas aps interveno de comits em que osEstados-Membros se encontram representados. As outras subvenes so atribudas combase em critrios e segundo modalidades prprias da direco-geral que gere o captulooramental em que se integram. As modalidades de atribuio destas subvenes soapresentadas seguidamente.

2.2.45. A informao prvia passa pelo convite apresentao de propostas, publicado noJornal Oficial ou dirigido a uma lista actualizada de potenciais beneficirios, ou porcontactos com beneficirios e organismos conhecidos dos servios ou que tenhamtomado a iniciativa de solicitar uma subveno. A publicao no Jornal Oficial impeuma disciplina que leva os gestores a fornecer informaes mais completas. Os doisoutros modos de informao, se no forem associados a uma publicao na imprensa,abrem possibilidades a todos os tipos de abusos.

Ex post, a publicao de listas dos beneficirios espordica e os meios de comunicaoutilizados so frequentemente inadequados.

2.2.46. No existe uma prtica bem definida no que respeita s modalidades deapresentao das candidaturas, aos critrios de avaliao ou ao contedo dos acordos. Onico controlo exercido sobre as subvenes antes da sua atribuio o do auditorfinanceiro. O seu acompanhamento e o controlo da avaliao do seu objectivo dependemda direco-geral competente em matria de gesto oramental.

2.2.47. O sistema SINCOM (cf. 2.2.70 e seguintes infra) regista sob o cdigo SUB osdados relativos s subvenes. No entanto, devido impreciso das definies em queassentam os cdigos informticos utilizados em SINCOM, algumas subvenes escapamao inventrio. A fiabilidade dos dados no se encontra, portanto, assegurada. Talvez comexcepo da DG XIX, nenhum servio ou comit dispe de uma viso de conjunto dassubvenes concedidas. Devido a uma divulgao insuficiente, so os mesmosorganismos e associaes que recebem as subvenes, se for caso disso de vrias DG emparalelo. Algumas subvenes so geridas de forma transparente e com base naigualdade de tratamento dos beneficirios, mas nem sempre isso acontece. Algunsgestores oramentais decidem sozinhos, sem que os seus servios preparem sequer umdossier.

2.2.48. Tendo em conta a proposta referida em 2.1.40, seria desejvel que as verdadeirassubvenes - ou seja, aquelas para as quais no se espera imediata e directamente dobeneficirio qualquer prestao - no sejam deixadas apreciao das direces-gerais,mas geridas de forma centralizada, por exemplo pelo secretariado geral, com

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transparncia e aps elaborao de uma directiva interna da Comisso. As prescries dorecente vade-mcum so absolutamente insuficientes.

Os gestores oramentais

2.2.49. So os gestores oramentais que esto habilitados a contrair obrigaes em nomeda Comisso relativamente a terceiros. Segundo o artigo 73 do Regulamento Financeiro,os gestores oramentais pem em jogo, neste caso, a sua responsabilidade disciplinar e,eventualmente, pecuniria nas condies previstas nos artigos 22 e 86 a 89 do Estatutodos Funcionrios.

Nos termos do artigo 22 do Estatuto, nomeadamente, o funcionrio pode ser obrigado areparar, na totalidade ou em parte, o prejuzo sofrido pela Comunidade em consequnciade culpa grave em que tenha incorrido no exerccio das suas funes. Na prtica, como sever no Captulo 4 do presente relatrio, esta disposio no geralmente aplicada.

legtimo perguntar se esta ausncia de recurso ao artigo 22 do Estatuto, assim como,de resto, a extrema raridade da aplicao de sanes disciplinares aos gestoresoramentais, no tem a sua origem no complexo jogo das delegaes e subdelegaesque, misturando poderes de gestores oramentais, responsabilidades polticas e poderhierrquico, anulam o conceito de gestor responsvel e dispersam as responsabilidades.

O sistema em vigor

2.2.50. O sistema em vigor extremamente complicado. A Comisso autorizada adelegar os seus poderes de execuo do oramento (n 4 do artigo 22 do RegulamentoFinanceiro) nas condies determinadas pelos seus regulamentos internos adoptados em20 de Dezembro de 19741. De acordo com estas disposies, esto habilitados a contrairobrigaes em nome da instituio:

- a Comisso;- os gestores oramentais delegados;- os gestores oramentais subdelegados desde que tenham recebido o poder de

autorizar despesas;- para as dotaes para funcionamento administrativo, o funcionrio autorizado

formalmente por um gestor oramental delegado ou subdelegado a assinarcontratos ou notas de encomenda. Neste caso, o gestor oramental autoriza asdotaes e o funcionrio assina o contrato sob a responsabilidade do gestororamental, assumindo a sua prpria responsabilidade no que respeita sdisposies contratuais.

2.2.51. O acto de delegao especifica os limites dentro dos quais os delegados soautorizados a agir.

1 Regulamentao interna sobre a execuo do oramento geral das Comunidades Europeias

(Seco Comisso).

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A lista dos gestores oramentais (650 em 1999) estabelecida e actualizada pela DGXIX.

2.2.52. Quando, a fim de tratar determinadas rubricas oramentais consideradaspoliticamente sensveis (cf. exemplo supra, n 2.2.4. e seguintes), a Comisso detm ospoderes reservados ao gestor oramental, ela toma a sua deciso em sesso, porprocedimento escrito ou mandatando um dos seus membros. A proposta submetida suaapreciao segundo um destes trs procedimentos objecto de um parecer dasdireces-gerais ou servios interessados, sendo depois apresentada ao auditor financeiro,para aposio de visto, e, finalmente, Comisso ou ao Comissrio responsvel, paradeciso (no caso de ter sido mandatado, o Comissrio decide e a Comisso, informada dadeciso, toma conhecimento, mas a deciso imputada ao Comissrio, o que diferenciaeste procedimento da delegao num Comissrio). Tomada a deciso, a proposta deautorizao de despesas assinada pelo chefe da unidade administrativa gestora que podedelegar este poder. Assim, quando detm o exerccio dos poderes de gesto oramental, aComisso decide, mas no assina nem a autorizao de despesa, nem o contrato que, noentanto, constitui o nico acto criador de direitos e de obrigaes.

A Comisso pode igualmente delegar os seus poderes num Comissrio e, neste caso,aplicam-se as regras relativas s delegaes (cf. infra 2.2.53).

Assim, a responsabilidade jurdica decorre, nos casos acima referidos, simultaneamenteda responsabilidade a nvel poltico e a nvel administrativo. Os funcionrios do incioaos processos, examinam os dossiers, assinam as autorizaes de despesa e os contratos.A deciso de princpio tomada pela Comisso.

2.2.53. Quando a Comisso delega a responsabilidade pelo conjunto das operaesrelativas s despesas e receitas, s poder faz-lo num Comissrio, num director-geral, ounum chefe de servio, ou seja, num alto funcionrio que chefie a unidade administrativamais importante (a direco-geral) ou uma unidade administrativa autnoma. Adelegao investe o seu titular do poder de execuo das dotaes para as rubricasoramentais correspondentes.

2.2.54. Os delegados podem, seguidamente, subdelegar poderes em funcionrios decategoria A ou de grau B1, colocados sob a sua autoridade, ou num outro gestororamental delegado que pode, por sua vez, subdelegar em funcionrios A e B1colocados sob a sua autoridade. Independentemente desta hiptese que apenas dizrespeito aos directores-gerais e aos chefes de servio, o titular de uma subdelegao nopode, por seu lado, delegar esses poderes.

2.2.55. Em todos os casos, o gestor oramental delegado que subdelega os seus poderespode, em qualquer altura, sem que o acto de delegao seja modificado, continuar aexercer ele prprio o poder subdelegado, quer por sua iniciativa, quer a pedido do titularda subdelegao. A subdelegao no retira, portanto, ao seu autor o exerccio das suascompetncias.

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Esta disposio permite conciliar os poderes do gestor oramental e o dever deobedincia hierrquica que decorre do artigo 21 do Estatuto. O titular de umasubdelegao que no possa assumir a sua responsabilidade disciplinar e pecuniria noque respeita a uma operao ordenada pelos seus superiores, pode solicitar ao gestororamental delegado que autorize as dotaes e conclua o contrato em seu lugar. O queacontece, na prtica, nesse caso que o gestor oramental delegado no assume aresponsabilidade e o dossier retirado.

2.2.56. Quando opta por subdelegar os seus poderes, o gestor oramental livre deescolher qualquer pessoa do seu servio em funo da confiana que nela depositar. Noentanto, o exerccio do poder hierrquico paralelamente aos poderes do gestor oramentalfaz com que, na prtica, as subdelegaes sigam a ordem hierrquica, a fim de evitarconflitos entre responsveis hierrquicos e gestores oramentais subdelegados. Muitosdirectores-gerais lamentam uma situao que os leva, assim, a subdelegar os poderes degesto oramental em pessoas que eles prprios no escolheram. Por sua vez, os gestoresoramentais subdelegados lamentam frequentemente que a sua carreira possa depender deuma recusa de assinatura que v contra os desejos dos seus superiores.

2.2.57. Seria conveniente reorganizar e simplificar o sistema das delegaes.

Libertar a Comisso como colgio e os diferentes Comissrios das responsabilidades degesto oramental

2.2.58. Quando a Comisso exerce o poder de gesto oramental, ela liberta a hierarquiaadministrativa de toda ou de parte da sua responsabilidade, situao pouco adequada.Seria prefervel que, de futuro, nem a Comisso nem nenhum Comissrio exercessemdirectamente o poder de gesto oramental. A generalizao das delegaes evitaria quedesresponsabilizassem os funcionrios. Estes, obrigados a agir no mbito da legalidadede acordo com as suas obrigaes estatutrias, seriam, assim, os nicos responsveispelos seus dossiers. evidente que cada comissrio e a Comisso colegialmenteconservaro o poder hierrquico de dar ordens aos gestores oramentais sem prejuzo dosdireitos e responsabilidades da AIPN. Como evidente, ficam politicamenteresponsveis.

2.2.59. Caso um gestor oramental considere que uma ordem se encontra imbuda deirregularidades ou viola os princpios da boa gesto financeira, deveria exp-lo porescrito. Se o Comissrio em questo ou, se for caso disso, a Comisso confirmarem aordem por escrito, a sua responsabilidade poltica seria claramente assumida. Ofuncionrio ver-se-ia, assim, livre da sua responsabilidade.

Responsabilizao dos funcionrios

2.2.60. O sistema das subdelegaes deveria ser organizado num esprito dedesconcentrao muito mais avanado de forma a que o gestor oramental seja aquele

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que negocia o contrato ou um funcionrio que lhe esteja hierarquicamente prximo parater com ele uma relao directa, se necessrio.

2.2.61. Deveria tambm pr-se termo situao em que o gestor oramental, ao assinaruma autorizao de despesas, assume a responsabilidade relativamente a um montante e identidade do beneficirio, quando um funcionrio de categoria inferior assina o contrato,e assume, portanto, a responsabilidade pelo acto impugnado.

2.2.62. Cada delegado, ao aceitar formalmente a delegao, deveria ser submetido a umestatuto especfico que implique a sua responsabilidade pecuniria, em caso de erro ou denegligncia, para com a Comunidade (cf. Captulo 4), sem prejuzo da aplicao dosprocessos disciplinares. Alm disso, a lista dos gestores oramentais deveria manter-seactualizada em tempo real, o que no o caso, e ser amplamente difundida em toda ainstituio.

2.2.63. Poderiam prever-se, para os gestores oramentais de graus inferiores (A6, A7, A8,B1) disposies que visem uma melhor proteco da sua independncia, ou mesmo umacompensao, em termos de evoluo da carreira, das responsabilidades exercidas e dosriscos em que incorrem, nomeadamente em relao aos funcionrios do mesmo grau queno so gestores oramentais.

Grupos de interesses

2.2.64. Os gestores oramentais e outros responsveis, se decidem e assumem aresponsabilidade das operaes, no so os nicos protagonistas da gesto directa, dadoque se vem confrontados com as intervenes dos grupos de presso. Com efeito, apresena, em Bruxelas, de grupos de interesses muito significativa. A estes gruposacrescentam-se, por vezes, intervenes das representaes nacionais. Por seu lado, osmembros do Parlamento Europeu podem intervir directamente junto dos servios,nomeadamente a pedido dos grupos de presso nacionais, para que se concedam ajudas.Eventualmente, inscrevem observaes no oramento a fim de especificar o beneficiriode uma subveno ou o montante a conceder-lhe.

O princpio dos grupos de interesse no posto em causa. Tm por misso influenciar aactividade legislativa das instituies e obter subsdios. A Comisso tem necessidadedesses grupos para conhecer o conjunto dos elementos de um dossier.

2.2.65. A abordagem seguida at data foi a de preservar o carcter transparente dasrelaes da Comisso com os grupos de interesses, sem diferenciao de tratamento. Nose quis impor nem um sistema de acreditao nem um registo obrigatrio, nem sequer umcdigo de conduta. Considerou-se que os sectores em questo eram capazes de elaborar ede fazer respeitar os seus prprios cdigos de conduta, com base em critrios mnimosfixados numa Comunicao de 5 de Maro de 19931.

1 JO C 63, de 5 de Maro de 1993.

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A Comisso optou tambm por uma divulgao da informao sem quaisquer restries.Assim, dispe de um site informtico sobre as suas relaes com os grupos de interesses.Esse site inclui o conjunto dos instrumentos de trabalho que permitem aos funcionriosfazer participar os meios socioeconmicos e os representantes da sociedade civil noprocesso legislativo. O objectivo visado levar os funcionrios a consultarsistematicamente os meios interessados. O site inclui igualmente os cdigos de condutadas organizaes sindicais e profissionais de que a Comisso tem conhecimento.

2.2.66. A experincia demonstra que estas disposies no so suficientes. A Comissono deve regulamentar os grupos de interesses propriamente ditos, mas deveria tomarmedidas mais vinculativas para garantir a transparncia. Deveria ser necessria umadeclarao dos grupos de interesses especificando a sua situao jurdica e financeira parapermitir que esses grupos sejam convidados a participar nas reunies quando a Comissodesejar consult-los sobre um problema especfico. evidente que esta consulta deveriafazer-se sempre sem excluses, entre todos os grupos de interesses que tenhampreenchido as formalidades de declarao. Mas os grupos de interesses no declaradosno deviam ser convidados. A Comisso deve ser transparente quando consulta oslobbies, devendo os grupos de interesses s-lo tambm relativamente Comisso, o queimplica que se apresentem jurdica e financeiramente de rosto descoberto. As reuniesdeveriam ser anunciadas publicamente e os seus debates exarados em acta.

2.2.67. Os grupos de interesses no declarados s deveriam ser recebidos nos servios daComisso com determinadas precaues. Os funcionrios deveriam ser obrigados, atravsde uma directiva interna, a, nos seus contactos com esses grupos, fornecer ao seu superiorhierrquico, num prazo de 24 horas, um relato por escrito das suas reunies com osgrupos de interesses no declarados. Isso feito sistematicamente na maior parte dosservios, aquando de reunies com polticos ou altos funcionrios dos Estados-Membros.Seria paradoxal que no se cumprisse essa obrigao quando se trata de grupos depresso pouco transparentes.

Os instrumentos de gesto

2.2.68. Uma gesto eficaz das dotaes exige que o gestor oramental possa, antes deatribuir um contrato ou uma subveno, informar-se dos eventuais antecedentes doproponente na instituio: contratos concludos directamente com ele ou por sociedadesou associaes interpostas, subvenes concedidas, dificuldades encontradas, eventuaislitgios.

2.2.69. necessrio um ficheiro central dos contratos e dos contratantes, sobretudo paraos gestores oramentais, mas tambm para os rgos de controlo, de auditoria e deconsultoria que devem dispor de uma viso global. Ora esse ficheiro no existe. Quer setrate de contratos, quer de subvenes, os responsveis pela tomada de decises no tmuma viso de conjunto da actividade da instituio a ponto de a mo direita ignorar oque faz a mo esquerda.

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A Comisso tomou conscincia disso em meados dos anos 90, sob a dupla presso damultiplicao de processos contenciosos e pr-contenciosos relativos celebrao ou execuo de contratos, e do facto de eles serem cada vez mais postos em causa peloParlamento, o Tribunal de Contas, ou mesmo o Provedor de Justia (50% das queixasdirigidas ao Provedor de Justia dizem respeito a problemas relacionados com aactividade contratual da Comisso).

2.2.70. O sistema oficial financeiro e contabilstico SINCOM no ia para alm dasexigncias ligadas ao respeito do Regulamento Financeiro, pelo que se limitava a permitirum conhecimento estatstico muito aproximado. (cf. para as subvenes, por exemplo,2.2.45).

O SINCOM compreende um ficheiro de terceiros (isto , dos beneficirios depagamentos por parte da Comisso), mas este, concebido como um instrumento deexecuo dos pagamentos, encontra-se organizado volta da conta bancria e nopermite identificar o nmero de contratos que ligam um beneficirio de pagamentos Comisso, nem saber se uma sociedade deve dinheiro Comisso.

As informaes relativas gesto dos contratos, quando disponveis, esto-no apenasatravs dos sistemas locais das direces-gerais, em interface com o SINCOM. Porconsultas sucessivas, possvel chegar a essas informaes, que dependem da qualidadeda informao do sistema local, mas no podem ser assimiladas s que estariamdisponveis a partir de um ficheiro central dos contratos e dos contratantes.

2.2.71. A CCCC gere a sua prpria base de dados, ADAM, que regista todos os dossiersde concursos pblicos examinados desde 1993. Esta base permite uma anlisecircunstanciada: so possveis todas as triagens. No entanto, uma vez emitido o seuparecer, a CCCC deixa de acompanhar o dossier (estava previsto que o gestor oramentaltivesse de introduzir em computador o nmero do parecer CCCC para qualquerautorizao, o que nunca foi feito por razes de custo). A base de dados regista asinformaes relativas concluso do contrato, mas no tem a ver com o procedimentofinanceiro e contabilstico referente sua execuo. Assim, a utilizao da base ADAMfora da CCCC de pouca utilidade.

2.2.72. A inexistncia de um ficheiro central revelou-se progressivamente uma fonte demltiplas dificuldades para a Comisso. Em primeiro lugar, complica consideravelmenteo tratamento dos processos jurisdicionais em que a Comisso se encontra implicada.Alm disso, entrava a sua reaco em caso de problemas relacionados com um contrato,como o demonstram, em diversas apreciaes pelo Comit no primeiro relatrio, asdificuldades encontradas para identificar a totalidade dos contratos concludos com umasociedade pelos diferentes servios. Finalmente, a inexistncia de ficheiro centralprejudica a concretizao de solues sistmicas para os problemas recorrentesrelacionados com a concluso e a execuo dos contratos, na medida em que torna difcila sua avaliao global e, portanto, a difuso de boas prticas.

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2.2.73. Consciente desta situao, a Comisso criou, em 19971, um sistema informatizadode alerta precoce (Early Warning Systems (EWS)) que se baseia no ficheiro de terceirosdo SINCOM, destinado a ser consultado na fase mais inicial possvel do procedimentopr-contratual (convites apresentao de manifestaes de interesse ou anncios deconcurso). Este sistema visa assinalar os beneficirios reais ou potenciais de ajudascomunitrias que podem ser legalmente excludos em virtude das directivas relativas aoconcursos pblicos: quer por terem sido objecto de constataes nessa matria pelaUCLAF, a auditoria financeira ou o Tribunal de Contas, quer por estarem envolvidosnuma aco judicial ou por ordens de cobrana emitidas pela Comisso.

A identificao de um beneficirio pelo EWS (pelo menos nas trs ltimas hipteses) nolhe probe, necessariamente, a concluso de contratos com a Comisso, mas leva oservio que tenciona concluir um contrato com ele a tomar precaues, nomeadamenteinformando-se junto da direco-geral que esteve na origem dessa identificao. O EWS uma iniciativa til que, no entanto, no substitui o indispensvel instrumento de apoio poltica contratual que seria um ficheiro contratos/contratantes.

2.2.74. A Comisso tomou a deciso de princpio, no prolongamento de SEM 2000 eem ligao com a criao da Unidade Central de Contratos de que falaremos maisadiante (2.2.78), de criar um registo dos contratos (a partir da constituio prvia de umregisto dos contratos-tipo) e de zelar em especial pela gesto dos contratantes(acompanhamento das fuses de empresas, da criao de filiais, das alteraes dedesignao, etc.) graas criao de um registo dos contratantes, sempre a partir doficheiro de terceiros, mas cuja orientao, actualmente dirigida para os pagamentos, seriatambm dirigida para as autorizaes.

No entanto, as mltiplas dificuldades tcnicas e os custos exorbitantes ligados aodesenvolvimento do sistema SINCOM II no permitiram, mais de trs anos aps adeciso, a realizao efectiva do previsto ficheiro integradoterceiros/contratos/contratantes.

2.2.75. Assim, oportuno interrogarmo-nos sobre a alternativa que poderia constituir umdesenvolvimento da base ADAM da CCCC, que j foi levado a cabo sob a designao deADAM mdulo 2, com o objectivo exclusivo, partida, de verificar a boa fundamentaodo recurso, pela Comisso, a estudos externos1. Nada se ope a que o mesmo mtodo sejaaplicado ao tratamento das informaes relativas a outros tipos de contratos (assessores esubvenes), a no ser a dificuldade de interligar esta base com o sistema SINCOM II2.

1 Comunicao SEC(97)1562, de 30 de Julho de 1997.1 ADAM2 substituiu CERES, uma base centralizada, gerida na DG XIX, e que nunca funcionou bem namedida em que as suas informaes dependiam da boa vontade dos servios de gesto oramental. Trata-sede um segundo mdulo introduzido em 1997 na base ADAM, que passa a registar todos os contratos deestudos mesmo inferiores ao limiar da interveno da CCCC, e no qual se encontram simultaneamentecoordenadas todas as referncias teis (referncia local, em ADAM2, nmero CCCC, nmero da decisoda CCCC) e reunidas as informaes qualitativas essenciais.2 Interface indispensvel, tanto mais que verdade que no h praticamente qualquer oportunidade de que aalimentao de uma base desse tipo seja sistemtica e fivel se for independente da criao dos fluxosfinanceiros ligados execuo do contrato. Infelizmente, a criao de um interface desse tipo encontra-se

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Para conseguir resultados positivos, a reflexo dever ser feita em colaborao com osgestores oramentais os nicos capazes de alimentar o sistema central.

Aconselhamento aos gestores oramentais

2.2.76. O aconselhamento aos gestores oramentais constitui, indubitavelmente, umapea-chave do sistema de gesto directa em matria de contratos, devendo recordar-se,uma vez mais, que o Comit engloba nesta noo todas as subvenes que implicam umacontrapartida, por parte do beneficirio das prestaes, que interessa directamente Comisso no mbito do exerccio das suas misses.

2.2.77. Esta afirmao reveste-se de tanto maior importncia para o Comit quanto opresente relatrio se esfora, antes de mais, por colocar a tnica nas noes detransparncia e de responsabilidade. Em compensao desta obrigao de transparncia edesta responsabilidade, os gestores oramentais tm direito a uma assistncia tcnicasempre disponvel e de boa qualidade.

Unidade Central de Contratos

2.2.78. Para controlar e harmonizar a sua actividade contratual e paralelamente suadeciso de princpio de se dotar de um ficheiro central dos contratos e dos contratantes, aComisso criou uma nova unidade no seio da DG XIX, a Unidade Central de Contratos.

2.2.79. Esta unidade, que est a ser criada, exerce as funes de grupo de contacto entre oServio Jurdico, a auditoria financeira e a CCCC. Tem por misso identificar categoriashomogneas de contratos, a fim de estabelecer uma tipologia mais circunstanciada, denormalizar as prticas contratuais e de levar os servios de gesto oramental a utilizarcontratos-tipo o mais sistematicamente possvel. A Unidade Central de Contratos deveriatambm fornecer uma assistncia pontual aos gestores oramentais, particularmentequando querem redigir um contrato mais especfico, e criar um registo dos contratos-tipo, a fim de desenvolver o ficheiro contratos/contratantes.

2.2.80. A Unidade Central de Contratos no est dotada nem de um poder de controlo,nem de um poder de deciso e a sua sede no na CCCC. Para desempenhar o seu papelde coordenao da actividade contratual, depende dos servios e deve esperar que eles aconsultem: os dossiers de concursos pblicos no lhe so apresentados automaticamentee no tem o poder de lhes aceder. Para compensar este relativo afastamento da matriaque lhe pertence tratar, deveria ou ir ao encontro das necessidades dos servios, o queimplicaria um reforo do seu organigrama, ou criar, para a redaco dos contratos, umquadro informatizado que seria imposto aos gestores oramentais e os obrigaria aconsult-la quando dela se pretendam afastar. Seria ainda necessrio que os instrumentosde gesto existente o permitam. Veremos mais adiante (2.2.97 e 98) como o Comit seprope responder a esta preocupao.

comprometida devido ao problema tcnico da definio das referncias das autorizaes oramentais emSINCOM II.

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Comisso Consultiva de Compras e Contratos (CCCC)

2.2.81. A CCCC desempenha um duplo papel de controlo e de consultoria. No mbito dasua misso de controlo, so-lhe apresentadas, para parecer, antes da deciso do gestororamental, todos os projectos de contratos de empreitada, de fornecimentos ou deprestaes de servios, incluindo os estudos, de um montante superior a 46.000 euros.Este limiar, extremamente baixo, , no entanto, mais elevado para os contratos concludospelo Centro Comum de Investigao.

2.2.82. Excluem-se actualmente da sua competncia, por definio, todas as subvenes,assim como os contratos inferiores ao limiar de interveno e os que relevam do TtuloIX do Regulamento Financeiro que fixa as disposies aplicveis s ajudas externas, excepo dos contratos de prestao de servios adjudicados no interesse da Comisso(artigo 119 do Regulamento Financeiro). De facto, perguntamo-nos que contratospoderiam no ser adjudicados no interesse da Comisso, dado que, por natureza, qualquercontrato implica uma contrapartida, favorvel Comisso, em troca da quantia dedinheiro paga por esta. Isto demonstra a inutilidade de determinadas definies que seconsolidaram recentemente na Comunidade.

Embora, na prtica, seja impossvel fazer a distino entre os contratos de prestao deservios concludos no interesse da Comisso e os concludos no interesse dobeneficirio, a Comisso decidiu, em 1998, que todos os contratos relativos aos gabinetesde assistncia tcnica1 seriam submetidos CCCC.

2.2.83. O parecer da CCCC incide na regularidade do procedimento seguidorelativamente s disposies aplicveis na escolha do adjudicatrio proposto e, em geral,nas condies com base nas quais sero celebrados os contratos.

A CCCC chamada a garantir que as despesas previstas no sejam desproporcionadasrelativamente aos objectivos visados e que estes objectivos no podem ser conseguidoscom menores custos. Tem, portanto, competncia para se pronunciar sobre aoportunidade da celebrao de um contrato ou, pelos menos, para analisar se as medidaspropostas so economicamente as melhores para atingir o objectivo fixado. De umamaneira geral, zela por que a aplicao das regras de um concurso garanta a transparnciadas operaes e a igualdade dos proponentes.

2.2.84. O parecer da CCCC tem um carcter meramente consultivo: no implica, em simesmo, nenhum elemento de veto. Mesmo que, na prtica, o gestor oramental retire oseu dossier, quando prossegue com o procedimento e o submete ao auditor financeiro,este baseia-se frequentemente na posio tomada pela CCCC para recusar o seu visto.Alm disso, existem casos bastante numerosos em que o auditor financeiro recusa o vistoquando o parecer da CCCC favorvel.

1 Vemo-nos, assim, confrontados com a necessidade de definir o gabinete de assistncia tcnica (cf. seco2.3. infra). Teria sido prefervel fazer passar pela CCCC os contratos de assistncia tcnica ou mesmoapenas os contratos de gesto de projectos (noo, infelizmente, ignorada na Comisso).

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O Regulamento Financeiro e as regras de execuo atribuem, alm disso, CCCC umamisso de consultoria. Assim, ela pode ser chamada a dar o seu parecer, a pedido dogestor oramental competente ou de um dos seus membros, sobre os projectos deconcurso que se revestem de uma importncia ou de um carcter especfico, sobre asquestes levantadas aquando da celebrao ou da execuo dos contratos (anulao deencomendas, pedido de suspenso de indemnizaes por mora, derrogaes sdisposies do caderno de encargos) ou sobre os contratos inferiores ao limiar deinterveno que levantam questes de princpio (artigo 68 das regras de execuo). Estafuno de consultoria encontra-se pouco desenvolvida na prtica. Limita-se, sobretudo, aquestes processuais.

2.2.85. Com efeito, embora o artigo 112 das regras de execuo lhe conceda amplascompetncias nas suas funes de consultoria, incluindo a possibilidade de proceder oude fazer proceder a inquritos, a CCCC tende a limitar as suas actividades nessa matria.Com os seus pareceres, dirige recomendaes sobre dossiers pontuais e divulga circularesaos gestores oramentais sobre determinados aspectos referidos nos contratos,nomeadamente para chamar a sua ateno para os problemas de conflito de interesses epara a delegao das tarefas de poder pblico e dos contratantes. J h vrios anos que elano formula recomendaes instituio e o seu relatrio anual de actividades destinado Comisso no chama directamente a ateno desta para a poltica contratual dainstituio.

Composio e funcionamento da CCCC

2.2.86. O artigo 64 do Regulamento Financeiro prev que a CCCC deve incluir, pelomenos, um representante do servio encarregado da administrao geral, umrepresentante do servio encarregado das finanas e um representante do servioencarregado das questes jurdicas e que um representante do auditor financeiro assista attulo de observador. Quanto ao resto, Comisso que compete fixar a sua composio.Actualmente, a CCCC teoricamente composta por dez membros, a maior parte dasvezes de grau A2, que representam a Direco-Geral do Pessoal e da Administrao (DGIX), o Servio Jurdico, a Direco-Geral dos Oramentos (DG XIX), a Direco-Geraldo Mercado Interno e dos Servios Financeiros (DG XV), a Direco-Geral daConcorrncia (DG IV), a Direco-Geral da Indstria (DG III), o Servio Comum deGesto da Ajuda Comunitria aos Pases Terceiros (SCR), o Servio das Publicaes e oServio de Estatstica. A sua presidncia cabe Direco-Geral dos Oramentos,representada por um director-geral adjunto.

Efectivamente, cada DG ou unidade representada na CCCC designa igualmente ummembro suplente. excepo do presidente, so, de facto, os membros suplentes quetm assento na CCCC. De um nvel hierrquico extremamente inferior ao dos titulares e,por vezes, sob contrato de agente temporrio, a sua designao varia durante o ano e deuma reunio para outra. Esta prtica lamentvel no permite dar comisso dos contratosum sentimento de coeso e de responsabilidade nem aos seus pareceres a qualidade e oprestgio convenientes.

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2.2.87. A explicao dada pelos servios da Comisso para uma situao desse tipo significativa de uma degradao do papel da CCCC: segundo esses servios, a adopodas directivas relativas ao concursos pblicos justificaria o recurso aos membrossuplentes, ou mesmo aos suplentes de suplentes, cuja presena bastaria para controlar aaplicao, de certa forma mecnica, de uma regulamentao j perfeita, tanto mais queo nmero crescente dos dossiers apresentados tornaria o cargo de membro da CCCCdemasiado pesado para altos funcionrios.

2.2.88. Cada representante na CCCC designado, durante um ano determinado, relatordos dossiers que emanam de uma DG que no pode ser a sua. efectuada uma rotaotodos os anos.

2.2.89. A CCCC assistida por um secretariado de 6 funcionrios, 2 dos quais decategoria A. O director-geral adjunto, encarregado de a presidir, consagra-lhe uma boaparte da sua actividade. Fora das suas funes de assistncia, o secretariado aconselha osservios de gesto oramental, nomeadamente aquando da redaco do caderno deencargos, e assegura a sua formao.

2.2.90. Um grupo preparatrio encarregado de examinar todos os relatriosapresentados, antes da reunio plenria, e de propor a sua aprovao sem debate (pontoA) ou a sua apreciao em sesso (ponto B). Este grupo composto de membrosefectivos e suplentes provenientes das mesmas direces-gerais que as representadas naCCCC.

2.2.91. A CCCC rene-se mais ou menos uma vez por ms (13 vezes em 1997). Asreunies realizam-se durante um dia muito sobrecarregado (das 9h00 s 20h00 ou mesmoat s 22h00 e mais). Os pareceres so emitidos por maioria simples, sendo o voto dopresidente determinante para o resultado do escrutnio em caso de igualdade de votos. Osvotos individuais no so registados em acta e os trabalhos da CCCC so secretos.

2.2.92. Dos seus relatrios de actividade ressalta que, em 1996, 914 dossiers foraminscritos na ordem do dia, ou seja, 100 dossiers por reunio e 1014 dossiers em 1997, ouseja, 78 por reunio. Foram inscritos, ao abrigo do ponto A, 560 dossiers em 1996 e 533em 1997, o que eleva a 354 dossiers em 1996 e a 481 em 1997 os contratos que tiveramde ser examinados, teoricamente, de uma forma aprofundada. A mdia dos dossiersexaminados numa sesso foi de 39 em 1996 e 37 em 1997, mas esta mdia no pertinente, dado que, devido ao carcter anual do oramento, a maior parte dos dossiers examinada no final do ano. Assim, em 1997, a CCCC chegou a tratar, ao abrigo do pontoB, 72 dossiers numa nica sesso, o que representa, portanto, 5 a 10 dossiers por hora.Nestas condies, no possvel haver qualquer anlise aprofundada, qualquer dilogocom o servio responsvel pelo contrato, qualquer pedagogia.

2.2.93. Cada dossier objecto de um parecer, que pode ser favorvel, favorvel mas comuma recomendao para os prximos contratos, favorvel com reservas, sendo o servioconvidado a modificar alguns elementos do projecto de contrato muitas vezes emconcertao com o Servio Jurdico, o de aconselhar a sua suspenso enquanto se

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aguarda um complemento de informao a fornecer pelo gestor oramental oudesfavorvel. A justificao dos pareceres, por vezes inexistente, frequentementesucinta ou redigida de forma imprecisa.

Em 1997, a CCCC emitiu 912 pareceres favorveis e 27 pareceres desfavorveis.Quarenta e dois dossiers foram retirados pelo gestor oramental durante a faseprocessual, na maior parte dos caso para evitar um parecer desfavorvel.

Em 912 pareceres favorveis, 24% diziam respeito a estudos ou a contratos de consultas.Assim, apenas 23,5% dos dossiers constituam dossiers sensveis (estudos, consultores)passveis de suscitar dificuldades. Seiscentos e quarenta e trs contratos foram concludosaps um concurso e 274 atravs de um processo por negociao

2.2.94. Para obter um parecer favorvel, um servio tem de aguardar entre trs semanas aum ms, quando o dossier no levanta qualquer problema, e dois meses se suscitadificuldades. Os mesmos prazos aplicam-se a todos os dossiers seja qual for a suaclassificao pelo grupo preparatrio, acontecendo que os dossiers classificados comoponto A no tm qualquer oportunidade de serem apreciados pela CCCC, que no chegasequer a examinar aprofundadamente todos os dossiers classificados como ponto B.Alm disso, como se viu mais acima, um parecer favorvel no garante o visto do auditorfinanceiro, que obedece a critrios diferentes dos da CCCC.

Dever suprimir-se a CCCC?

2.2.95. A CCCC limitou-se progressivamente a um papel de verificao subalterna(verificao da data e do contedo das publicaes, respeito dos prazos, aplicaocorrecta dos critrios de seleco dos proponentes e de atribuio dos contratos, etc.). Amaior parte dos contratos de servios recentemente postos em causa recebeu o seu aval.Neste contexto, oportuno interrogarmo-nos sobre a possibilidade de os relatores (emtermos de tempo, competncia, independncia, nomeadamente no que respeita aos seussuperiores) verificarem com pertinncia os dossiers da sua responsabilidade.

2.2.96. Como constitui uma etapa dilatria no processo de concluso dos contratos e ovalor acrescentado que produz nem sempre evidente, poder-se-ia prever a supresso daCCCC.

2.2.97. No entanto, esta abolio retiraria ao gestor oramental e Comisso apossibilidade de obter o conselho esclarecido de um colega que disponha de uma visoglobal da poltica dos contratos que a unidade Contratos na sua frmula actual no seencontra em condies de substituir.

Efectivamente, a prpria Unidade Central de Contratos que tem necessidade destecolgio e que deveria utilizar a CCCC para resolver o seu prprio problema (cf. 2.2.71).

2.2.98. A CCCC deve, portanto, ser reorganizada. Os seus membros efectivos deveriamser directores ou directores-gerais, substitudos por funcionrios titulares de grau A3 aA6, no mnimo, escolhidos pela sua autoridade e competncias pessoais e independentes

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dos seus superiores no exerccio do seu mandato. O seu nmero deveria ser reduzido: umrepresentante do Servio Jurdico, um ou dois membros da unidade Contratos (DGXIX) e um representante do Secretariado-Geral, cujas competncias funcionais sejamequilibradas por igual nmero de gestores oramentais escolhidos em funo da suaexperincia e da sua posio administrativa no seio de DG muito activas no domnio deconcursos pblicos.

2.2.99. Recorrer-se-ia a relatores independentes, eventualmente antigos funcionrios quefigurariam numa lista estabelecida pelo presidente da CCCC. Este aspecto importante,dado que a frmula actual no garante a independncia dos relatores em relao uns aosoutros.

2.2.100. A necessidade de uma presena efectiva dos seus membros implica umamodificao da organizao dos trabalhos da CCCC. Em vez de examinar cerca de 50contratos por sesso, a uma velocidade mdia de dez contratos por hora (!), a CCCCdeveria estudar trs ou quatro, seleccionados tanto a ttulo de exemplo para servir de basepara estudos de determinados casos como em funo de uma poltica de consultoria casoa caso. Os limiares da interveno deveriam ser amplamente aumentados e diferenciadossegundo os tipos de contrato. So os contratos de prestaes intelectuais, e,especialmente, os contratos de gesto de projectos que devem ser examinadosatentamente. Assim, o limiar de apreciao dos contratos de fornecimentos e de servioscorrentes poderia ser aumentado para 3 milhes de euros, ao passo que o dos contratos deprestaes intelectuais excepo dos de gesto de projectos se poderia limitar a 100mil euros. Todos os contratos de gesto de projectos (GAT) deveriam continuar, tal comoacontece actualmente, a ser apresentados CCCC.

2.2.101. O aumento dos limiares no suprimiria a necessidade de uma seleco, dado queo nmero de contratos apresentados CCCC continua a ser muito elevado. Esta selecodeveria ser garantida, no j pelo grupo preparatrio que deveria ser suprimido, mas pelopresidente da CCCC, sob a sua prpria responsabilidade, assistido por um secretariadocujos efectivos poderiam ser ligeiramente aumentados. Os projectos de contratos noconsiderados pelo presidente para serem apresentados CCCC seriam imediatamentelibertados, de forma a evitar atrasos inteis. Se necessrio, dever-se-, alm disso,separar a CCCC em seces especializadas em funo dos tipos de contratos. No total, aapreciao pela CCCC diria apenas respeito a uma centena de casos por ano para parecer.

2.2.102. Qualquer gestor oramental que o desejasse deveria poder obter a apreciaorpida de um dossier pela CCCC, em caso de no seleco desse dossier. Deveria, noentanto, ficar muito claro que solicitar demasiadas vezes essa apreciao no constitui umaspecto positivo para um gestor oramental responsvel.

2.2.103. Para preservar a independncia dos seus membros, a confidencialidade dostrabalhos da CCCC deveria ser particularmente protegida. Os seus pareceres, emcontrapartida, deveriam ser cuidadosamente fundamentados e a sua divulgaosistematicamente alargada a todos os gestores oramentais.

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2.2.104. As reformas preconizadas voltariam a conferir CCCC o prprio esprito dopapel que lhe foi confiado pelo legislador e permitiriam constituir com a Unidade Centralde Contratos, devido s sinergias assim criadas, um plo de consultoria com umaexperincia concreta, um viso global e, consequentemente, a autoridade necessria paraajudar os gestores oramentais e enquadrar a poltica contratual da Comisso,nomeadamente aperfeioando a tipologia dos contratos para os adaptar s novasnecessidades.

2.3. A externalizao das tarefas da Comisso

2.3.1. A Comisso assume actualmente a realizao de um elevado nmero de tarefascujo carcter temporrio e especializado requer a sua externalizao: a subcontrataojustifica-se por razes de eficcia, de oportunidade e de custo. O recurso, por parte daComisso, assistncia tcnica nunca foi colocado em causa nem pelo Conselho nempelo Parlamento.

2.3.2. Concretamente, a noo de assistncia tcnica ou antes, de assistncia tcnica eadministrativa cobre uma variadssima gama de tarefas ligadas gesto de uma acoou de um programa comunitrio, susceptveis de ser objecto de subcontratos comentidades externas, como, por exemplo, a divulgao de informaes sobre o programa, arecolha e o tratamento de dados, a verificao do pagamento dos trabalhos, a preparaodos pagamentos (tarefas de assistncia administrativa), a avaliao da validade tcnicadas propostas apresentadas, o interface operacional entre as autoridades dos pasesterceiros e a Comunidade, a organizao de conferncias e seminrios, a verificao e aavaliao da conduo do programa (tarefas de assistncia tcnica). Esta enumerao notem qualquer carcter limitativo2.

2.3.3. A grande proximidade destas tarefas s misses de poder pblico da Comisso e aimportncia dos riscos de conflitos de interesses teriam justificado a realizao decontrolos muito rigorosos destes subcontratos. A sua evoluo revelou, pelo contrrio, osaspectos mais patolgicos da prtica contratual da Comisso. Arbitrariedade nasimputaes oramentais, m compreenso das regras que regem a celebrao decontratos, diluio na cadeia hierrquica da responsabilidade dos gestores oramentais,indigncia no aconselhamento e no controlo assegurados pelos servios centrais: todasestas deficincias do sistema de gesto directa da Comisso foram ilustradas de formaconcreta na dcada de 90 atravs do fenmeno a que se chama GAT (Gabinetes deAssistncia Tcnica), alguns dos quais suscitaram recentemente grande polmica a nvelcomunitrio3.

O que so os GAT?

2 Segundo a tipologia estabelecida no relatrio da IGS: Inspeco sobre o recurso dos servios daComisso aos gabinetes de assistncia tcnica, IGS, 4/02/1998, ver anexo III.3 Primeiro relatrio do CPI: ARTM (programas MED), pontos 3.1.1 a 3.8.4, AGENOR (programaLEONARDO) pontos 5.1.1 a 5.8.7, nomeadamente.

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2.3.4. Como j sublinhado no primeiro relatrio: Tal como decorre dos diversos temasdiscutidos no presente relatrio, a questo de confiar a contratantes privados aimplementao de programas pblicos europeus necessita de ser cuidadosamenteconsiderada e gerida4. Com efeito, o GAT no mais do que um contratante daComisso. No o seu estatuto em relao a esta, nem a sua forma jurdica (que podevariar: associao sem fins lucrativos, universidade, sociedade privada, etc.) que cria oGAT, mas sim o objecto do contrato que o liga Comisso: subcontratos com entidadesexternas, celebrados pela Comisso, para a realizao de todas ou de parte das tarefasligadas execuo de um programa pelo qual esta seja responsvel.

2.3.5. A procura de uma definio genrica de GAT enquanto estrutura , porconseguinte, artificial. A IGS sublinha este facto na introduo ao seu relatrio de 199816,ao declarar que no existe, na Comisso, uma definio nica de Gabinetes deAssistncia Tcnica. So possveis mltiplas definies, em funo das convenes quese adoptar para delimitar o campo de reflexo. Assim, no seu relatrio, a IGS apenasconsidera os GAT constitudos sob a forma de pessoas colectivas que prestemassistncia tcnica prpria Comisso (e no aos beneficirios dos programas) duranteum perodo superior a um ano, utilizando recursos humanos extra muros. Contudo, ovade-mcum relativo aos Gabinetes de Assistncia Tcnica, em preparao sob a gideda DG IXX (cf. infra), embora mantenha a noo de prestao extra muros comocritrio de identificao do GAT, considera que a designao abrange no apenas aassistncia fornecida no interesse exclusivo da Comisso, mas tambm a assistnciafornecida no interesse mtuo da Comisso e dos beneficirios dos programascomunitrios (considera-se que a assistncia fornecida no interesse exclusivo dosbeneficirios dos programas comunitrios no regida pelo referido vade-mcum).

2.3.6. A apresentao da assistncia tcnica sob a ptica dos GAT no apenasartificial: tambm enganosa. Na verdade, o cunho administrativo que lhes assimconferido tende a desviar a ateno do essencial, a saber, o acto jurdico, frequentementemal controlado, que a celebrao de um contrato pblico de prestao de servios.Alm disso, esta apresentao impede que se compreenda de uma maneira global ofenmeno da assistncia tcnica e administrativa, o qual pode assumir diferentes formas.

2.3.7. luz do que precede, no surpreendente que a dimenso do fenmeno no sejaconhecida com exactido. Relativamente ao ano de 1996, a IGS enumerou 51 GAT queintervieram em 45 aces ou programas comunitrios, ocupando 653 pessoas externas Comisso e implicando um custo prximo dos 80 milhes de ecus para gerir ummontante global de dotaes de 270 milhes de ecus. Contudo, uma avaliao posterior17,baseada num mtodo diferente, considera que os GAT representam o equivalente a cercade 1.000 homens/ano e implica um custo total de cerca de 190 milhes de euros

4 Primeiro relatrio do CPI, ponto 5.8.2.

16 Relatrio da IGS atrs referido.17 Inqurito sobre a utilizao da assistncia tcnica e administrativa externa pelos servios da Comisso nota de sntese, 30.11.1998. Este documento apresenta ainda os GAT por DG, ver anexo IV.

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(indicando que a assistncia tcnica e administrativa margem dos GAT representa oequivalente a 710 homens/ano e implica um custo total de 64 milhes de euros).

2.3.8. Em qualquer caso, no se pode subestimar o fenmeno. O desenvolvimento dorecurso assistncia tcnica e administrativa durante a dcada de 90 deveu-se, naverdade, conjugao de diferentes factores:

- aplicao, no mbito do processo de convergncia com vista instaurao damoeda nica, ao oramento da Unio Europeia de um grau de rigor semelhante aoque aplicado aos oramentos nacionais. Este rigor afectou mais duramente asdespesas administrativas, de modo que os servios optaram pela compensao,aumentando o recurso assistncia tcnica e financiando-a atravs das rubricasoperacionais;

- aumento importante das tarefas de gesto da Comisso decorrente da realizaode numerosos programas plurianuais tanto a nvel das polticas internas(Leonardo, Scrates, Media, Rafael, Caleidoscpio, Ariane) como a nvel dasaces externas (Phare, Tacis, Meda), aumento a que a Comisso no conseguiufazer face adequadamente atravs de medidas de reorganizao dos recursosdisponveis;

- insistncia no objectivo de execuo dos diferentes programas, nomeadamentepor parte do Parlamento Europeu, que procurou associar a atribuio de novasdotaes boa execuo (em termos quantitativos) das dotaes dos anosprecedentes.

2.3.9. Independentemente da dimenso do fenmeno, a anlise revela sobretudoconsiderveis diferenas entre os diversos GAT: quanto s DG que a estes recorrem,quanto sua imputao oramental (uma vezes na parte A, outras vezes na parte B),quanto ao custo mdio de um posto de trabalho num GAT (de 14.420 a 214.000 ecus),quanto natureza das prestaes fornecidas (ver infra), quanto aos controlos efectuadospela Comisso em funo dos domnios de actividade dos seus co-contratantes, quanto proporo de dotaes afectadas a um programa comunitrio que passe pelas mos doGAT (de 6 a 90%), etc..

Dificuldades associadas ao recurso aos GAT

2.3.10. O recurso aos GAT coloca, em primeiro lugar, a questo da determinao dafronteira entre as tarefas da Comisso que podem, sem riscos para o servio pblico ouat com certas vantagens em termos de eficcia, ser objecto de subcontratos, e aquelascuja delegao em empresas privadas constitui um abandono das suas responsabilidades.Criou-se o hbito, no seio da Comisso, de designar estas ltimas com a expressotarefas de poder pblico1, e considera-se que as mesmas no devem ser confiadas apessoal externo. isso pelo menos o que recomendava aos servios uma nota do

1 Trata-se, na verdade, de um servio pblico, isto , tarefas que no podem ser confiadas a fornecedores deassistncia tcnica.

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Secretrio-Geral de 19972, que, com o pretexto de divulgar regras mnimas, de restovagas e no vinculativas, legitimava sub-repticiamente os GAT. Na ausncia de qualqueroutra directiva3, de mecanismos de assistncia e de aconselhamento dos servios, bemcomo de qualquer sistema de divulgao de boas prticas (lacunas muito claramentedenunciadas no relatrio da IGS), foi possvel confiar aos GAT tarefas como averificao e o pagamento de trabalhos, a gesto de contratos com os beneficirios finaisda aco comunitria ou a avaliao das propostas.

2.3.11. O desenvolvimento dos GAT ilustra as frequentes deficincias e a grandeheterogeneidade da prtica contratual da Comisso no que diz respeito ao cuidadocolocado na redaco do caderno de encargos, instaurao de mecanismos de controlodos meios utilizados pelos GAT para dar cumprimento ao seu contrato, preocupao deevitar o surgimento de situaes de recorrncia em que os GAT sejam efectivamenteparceiros privilegiados da Comisso, escolha do processo de celebrao do contratopblico, aos critrios de adjudicao deste ltimo ou ao papel da CCCC instnciatestemunha dos desvios, mas sem uma verdadeira capacidade de interveno.

2.3.12. Alm disso, o recurso aos GAT tornou clara a inadaptao do quadro oramental(cf. pontos 2.1.5 e seguintes). A limitao das dotaes afectadas s despesasadministrativas conduziu bastante cedo ao financiamento de despesas administrativasatravs de rubricas operacionais sob a forma de mini-oramentos, o que constitui umaviolao flagrante das regras de imputao oramental previstas no RegulamentoFinanceiro. Na sequncia das crticas da autoridade oramental, os mini-oramentosforam gradualmente suprimidos a partir do oramento para 1993, as dotaescorrespondentes foram repostas na parte A e simultaneamente transformadas empostos de trabalho (foram criados 1.830 postos de trabalho) e foram divulgadas novasregras relativas imputao oramental. Contudo, estas regras, baseadas em definiesvagas e sujeitas a numerosas excepes, longe de assegurarem a transparncia,apresentavam desde o incio o risco de poderem ser contornadas: em particular, admitiamque a imputao oramental da assistncia tcnica diferia em funo dos beneficiriosdesta ltima Comisso ou pases terceiros. Este esforo no impediu de forma alguma oressurgimento de novas dotaes de funcionamento na parte B: devido aos programasPhare e Tacis, a Comisso teve, a partir de 1996, necessidade de pessoal suplementar quefoi novamente disperso, sob o ponto de vista da imputao oramental, pela parte A epela parte B (* facilidade Liikanen +). O Conselho, o Parlamento e a Comisso nolevaram a srio, em momento algum, a dimenso do problema.

Resposta da Comisso

2.3.13. Apesar de um relatrio da IGS de 1993 j denunciar os riscos inerentes celebrao de subcontratos com organismos de direito privado para a gesto de

2 SEC(97)1542 de 30.07.1997.3 Para alm de uma nica e vaga definio no cdigo de boa conduta relativo ao recurso a pessoal externode 1994, segundo a qual se incluem nestas tarefas as funes ligadas representao, negociao, aocontrolo e ao respeito do direito comunitrio.

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programas comunitrios1, de o Regulamento Financeiro continuar a ser constantementeviolado embora os mini-oramentos tivessem sido suprimidos, de terem sido anunciadasreformas espectaculares relativas s estruturas (SEM 2000) e ao pessoal (MAP 2000), osGAT continuaram a desenvolver-se impunemente, tendo as reaces da Comisso emrelao aos mesmos sido tardias e parciais.

2.3.14. Encontra-se actualmente em preparao um vade-mcum cujos princpios foramadoptados pela Comisso demissionria na sua reunio de 22 de Junho de 1999. Estasorientaes representam um progresso em relao ao vazio anteriormente existente.Contudo, tendo em conta os problemas atrs descritos, estas so incompletas einsuficientes. Em primeiro lugar, a prpria ideia de divulgar um vade-mcum sobre osGAT constitui um erro de anlise. Os GAT, como j referido, constituem uma categoriajurdica que s pode ser definida com base na relao contratual que os liga Comisso. esta relao contratual que necessrio analisar e regulamentar de forma rigorosa, talcomo atrs indicado. Para que um GAT seja criado necessrio um contrato. Por querazo ignorou a Comisso durante tanto tempo esta realidade, perdendo assim o controloda assistncia tcnica? Porque o Regulamento Financeiro nunca regulamentou de formasuficiente o direito dos contratos, nem teve em conta a especificidade dos contratos deprestaes intelectuais, nem, em particular em relao a estes ltimos, as noes deassistncias tcnica e de gesto de projectos.

2.3.15. Alm disso, as orientaes propostas no so suficientemente consistentes no quediz respeito questo essencial das tarefas interditas aos GAT enquanto elementosconstitutivos do ncleo duro da misso de servio pblico, a qual no deve poder serdelegada mediante um contrato. Se, por exemplo, o contrato delegar num GAT ainstruo dos dossiers, o poder de aprovao dos pedidos de financiamento por parte daComisso fica esvaziado de qualquer substncia.

2.3.16. Pode-se duvidar da oportunidade de criar, como previsto no vade-mcum, umObservatrio dos GAT no seio da DG XIX. verdade que um acompanhamentocentral indispensvel. Mas por que razo no o confiar unidade central de contratos,estreitamente associada ao secretariado da CCCC? (cf. ponto 2.2.78 e seguintes). Atendncia da Comisso para multiplicar as unidades para efeitos de divulgao,correndo o risco de as tornar redundantes e rivais.

2.3.17. O vade-mcum mantm a distino contestvel entre GAT em funo dos seusbeneficirios para justificar a inscrio das dotaes atribudas a alguns deles na parte Bdo oramento, o que, na verdade, constitui uma infraco a um Regulamento Financeiroque demonstra assim, mais uma vez, a sua obsolescncia (cf. seco 2.1.). No entanto, ovade-mcum tem em conta a tripla condio colocada pela autoridade oramental paraque o financiamento dos GAT que prestam assistncia no interesse mtuo da Comisso e 1 Relatrio da IGS: Organismos de direito privado, IGS, 11 de Maro de 1993: riscos para a imagem daComisso; riscos financeiros; riscos de conflitos de interesses para os funcionrios (casos de prestaes deservios no conformes s exigncias dos contratos); riscos de desvio dos processos financeiros; riscosdecorrentes do estabelecimento de laos privilegiados e permanentes com determinados prestadores deservios; riscos de concorrncia desleal.

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dos beneficirios da aces ou dos programas comunitrios seja imputado na parte B:autorizao nesse sentido da base jurdica, meno nas observaes oramentais relativasao programa em questo e indicao de um limite anual das despesas ligadas ao GAT.

Melhorar a externalizao

2.3.18. Todos os novos projectos de aco ou de programa, aprovados pela autoridadelegislativa e oramental, deveriam ser objecto de uma avaliao a priori em termos demeios necessrios sua execuo.

Contratos mais rigorosos

2.3.19. Em primeiro lugar, deve-se procurar melhorar o controlo da celebrao e daexecuo do contrato, respeitando os seguintes princpios: as responsabilidades doservio pblico nunca devem ser atribudas a GAT; o recurso a estes deve ser o meiomais econmico de efectuar tarefas precisas; deve ser criado um sistema apropriado, queassente sobretudo no servio de auditoria interna cuja instituio recomendada nocaptulo 5 do presente relatrio, para vigiar e controlar todas as suas actividades; osconflitos de interesses devem ser evitados; o seu custo s pode ser financiado a partir daparte B do oramento mediante o acordo da autoridade oramental. A grande dificuldadereside na determinao das responsabilidades do servio pblico: entre princpios erealidade h uma longa distncia.

2.3.20. Uma primeira situao aquela em que um contratante realiza para a Comisso,em virtude de um determinado nmero de contratos distintos uns dos outros comdiferentes direces-gerais, tarefas precisas e mltiplas que podem ser claramenteespecificadas: neste caso, no existe qualquer inconveniente para que cada uma das DGem questo negoceie com o GAT, o qual surge como um fornecedor de serviosmltiplos.

2.3.21. Muito diferente a situao em que o que est em causa a externalizao deuma srie integrada de tarefas indissociveis umas das outras a ponto de constituremfrequentemente um programa ou, pelo menos, um conjunto de medidas. Neste caso, asoluo contratual confrontada com uma limitao tripla:

- pressupe que o objecto do contrato possa ser perfeitamente definido no cadernode encargos: ora, se uma anlise rigorosa suficiente em grande nmero de casos,existem outros relativamente aos quais no possvel definir previamente nem oresultado exacto que se espera da assistncia tcnica, nem os meios efectivos autilizar para que esta seja prestada;

- pressupe que a distino entre as tarefas ditas de poder pblico e as outras tarefas de no poder pblico possa sempre traduzir-se em termosorganizacionais, de modo a que as primeiras continuem a ser atribudas Comisso e as segundas assistncia tcnica. Ora, as tarefas de simples execuocomo, por exemplo, a divulgao de informaes ou o tratamento de dados,

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podem ser atribudas ao poder pblico, caso no possam ser dissociadas doexerccio de um poder de apreciao; por outro lado, as tarefas de alto nvelpodem requerer competncias especficas que se encontram com mais facilidadeno sector privado do que no seio da Comisso (execuo de um programa depromoo do turismo, por exemplo);

- por ltimo, o enquadramento dos GAT atravs de contratos mais vinculativos nopode equivaler ao controlo quotidiano que, em determinados casos, podeafigurar-se necessrio, sobretudo quando se trata de gerir projectos importantesque tenham por objecto a execuo de um grande programa comunitrio.

2.3.22. Em relao a esta ltima situao, possvel que o reforo do controlo doscontratos no seja suficiente para garantir Comisso um domnio satisfatrio das tarefasatribudas a entidades externas. , por conseguinte, conveniente examinar as diferentesmodalidades susceptveis de lhe permitir confi-las, sob a sua prpria responsabilidade, aestruturas externas, existentes ou a criar, sobre as quais possa exercer um controloefectivo.

O recurso a organismos de direito privado

2.3.23. O recurso a associaes sem fins lucrativos no uma soluo que possa de ummodo geral ser considerada. Desde que constitudas por funcionrios da Comisso agindoa ttulo individual ou por pessoas prximas destes, os conflitos de interesses soinevitveis. Por outro lado, estes funcionrios poderiam ser acusados de utilizar aassociao sem fins lucrativos para se furtarem ao cumprimento das disposies doRegulamento Financeiro e s exigncias do princpio de transparncia.

2.3.24. Isto no acontece quando a associao sem fins lucrativos, em vez de ser umaconstruo factcia, uma associao credvel e capaz de viver de modo autnomo:nmero elevado de aderentes, rgos sociais que funcionam efectivamente, objecto socialde natureza humanitria ou, pelo menos, desinteressada, etc.. Nesta situao, ou nosencontramos perante uma associao que mantm com a Comisso laos contratuaismltiplos e perfeitamente admissveis (cf. ponto 2.3.20 supra), ou a prestao nica eno contratualizvel (cf. ponto 2.3.21 supra), caso em que a frmula da associao semfins lucrativos no adequada.

2.3.25. A participao da Comisso em sociedades de direito privado, cujo controloasseguraria na qualidade de accionista maioritria, ou mesmo nica, uma alternativa aexaminar. Existem determinados elementos a seu favor: quadro jurdico incontestvel,rgos de gesto bem estruturados, mas tambm a flexibilidade caracterstica do direitoprivado, nomeadamente no que diz respeito ao recrutamento de pessoal.

2.3.26. Contudo, para a criao de tais sociedade seria necessrio recorrer a um processocomplexo, dado que a Comisso no pode reunir os fundos necessrios para aconstituio do capital sem obter o consentimento da autoridade oramental. Alm disso,o seu poder de deciso e de controlo na sociedade ficaria subordinado s disposies da

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legislao nacional relativa s sociedades (no que diz respeito ao destacamento defuncionrios, competncia do servio de auditoria interna previsto no captulo 5 dopresente relatrio, destituio do presidente do conselho de administrao, etc.). Acimade tudo, a via estreita para que a externalizao por este meio de determinadas tarefasda Comisso seja vivel. Por um lado, a eventualidade de a sociedade em questodepender da Comisso para sobreviver pode distorcer a concorrncia no sector e gerarconflitos de interesses. Por outro lado, se esta sociedade tiver uma clientela diversificada,a Comisso, enquanto accionista, ser levada a assumir, contrariamente ao objectivoprevisto (a saber, poder concentrar-se nas suas tarefas de servio pblico),responsabilidades comerciais para as quais no tem vocao.

Agncias de execuo

2.3.27. conveniente reflectir sobre o recurso assistncia tcnica reflexo j iniciadaem determinados crculos da Comisso1 atravs do desenvolvimento de novasestruturas de direito comunitrio que poderiam ser designadas agncias de execuo daComisso. Avanando por esta via, o Comit sublinha desde j a necessidade de evitarerros j cometidos em experincias anteriores:

- no se deve dotar a Comisso de agncias do tipo das que existem actualmente:estas, longe de constiturem nas suas mos um instrumento para uma gesto maisflexvel, permitindo-lhe recorrer a competncias que existem no sector privado ede que no dispe a nvel interno, so, pelo contrrio, estruturas permanentes nombito das quais a Comisso v os seus poderes de gesto diminudos pelosEstados-Membros (presentes no conselho de administrao); alm disso, o seumodo de criao bastante complexo devido exigncia de uma deciso unnimedo Conselho e so por vezes sujeitas a um controlo pouco profundo no que dizrespeito determinao e execuo do seu oramento;

- conveniente afastar qualquer risco de eternizao, subordinando estritamente acriao destas agncias de execuo da Comisso identificao de necessidadesespecficas (ligadas execuo de um programa) e temporrias.

2.3.28. A soluo adequada poderia, por conseguinte, consistir no recurso a uma frmulade agncias de execuo, dotadas de uma personalidade jurdica distinta e de autonomiafinanceira. Um regulamento-quadro, baseado no artigo 308 do Tratado (ex-artigo 235),a adoptar pela autoridade legislativa, definiria as condies e as modalidades de criaodestas estruturas, que seria decidida pela Comisso caso a caso.

2.3.29. As agncias de execuo permitiriam juntar de forma pragmtica, por um lado,funcionrios destacados para o desempenho de determinadas funes estratgicas

1 Resposta contraditria da DG IX ao relatrio de inspeco da IGS sobre os GAT, nota 0367 doDirector-Geral IX de 3.02.1998; nota 0200 do Director-Geral IX de 25.01.1999 Gabinetes europeus deexecuo do programa, entre outras. No relatrio DECODE feita uma aluso a esta reflexo, ponto7.2.3.2.

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(direco-geral, contabilidade, servio jurdico) no seio da agncia e, por outro, pessoalde entidades de direito privado que asseguraria a realizao de tarefas de execuo ou detarefas especializadas directamente relacionadas com natureza da agncia e do programa.Os agentes temporrios ou auxiliares recrutados com base no Estatuto dos Agentes dasComunidades no deveriam, em caso algum, fazer parte do pessoal de uma agncia. Orisco de eternizao seria evitado, na medida em que a agncia seria criada e o pessoal deentidades privadas seria recrutado apenas para o perodo de durao do programa.

2.3.30. A criao de agncias no deveria implicar um aumento do pessoal permanente daComisso, isto , do nmero de funcionrios. O carcter permanente das misses daComisso exige que esta disponha de funcionrios com uma formao de carcter geral(jurdica, econmica, financeira), podendo necessitar, para responder a necessidadesespecficas e temporrias, de recorrer s competncias de colaboradores especializadoscuja integrao definitiva nos servios da Comisso no desejvel. claro que algunsempregados dos GAT, que seriam substitudos pelas agncias, poderiam, caso a caso,celebrar um contrato de trabalho com estas.

2.3.31. Com base nos comentrios precedentes, o Comit encoraja a Comisso aaprofundar a reflexo sobre a criao de uma nova categoria de organismos de direitocomunitrio. Ao faz-lo, considera ser seu dever advertir para o seguinte: o eventualrecurso modalidade de agncia de execuo, embora permita indubitavelmenteassegurar uma maior flexibilidade na gesto da Comisso e evitar discusses inteissobre o que ou no da competncia do poder pblico, no dispensar uma reflexosobre a distino entre misso poltica e tarefas de gesto: no se deve, de modo algum,descentralizar os aspectos polticos da aco comunitria nas agncias.

2.4 Recomendaes

O desenvolvimento de uma verdadeira doutrina contratual, a renovao do contextolegislativo, regulamentar e oramental, e o reforo da responsabilidade dos gestoresoramentais devero contribuir para o saneamento da gesto da Comisso, em que assituaes mais preocupantes se manifestaram no fenmeno dos GAT.

2.4.1. O domnio contratual deve ser, no seu todo, uma preocupao primordial daComisso, na perspectiva da mxima transparncia. As instrues devem ser prescritas edeve ser dada a formao adequada. No nvel comunitrio, o direito dos contratospblicos peca pelo emaranhado de textos, de natureza diversa, que so sua fonte: cumpreestudar a sua codificao, no na perspectiva de sobrerregulamentar, mas sim naperspectiva de racionalizar para facilitar o trabalho dos praticantes (cf. 2.1.17).

2.4.2. A desadaptao do Regulamento Financeiro s exigncias de uma gesto modernae de um controlo financeiro eficaz justifica a sua reviso de fundo. Em todo o caso, oRegulamento Financeiro deve estar inserido numa hierarquia clara de normascomunitrias e cingir-se aos princpios essenciais, que todas as instituies devam

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respeitar. Quanto aos detalhes, o Regulamento Financeiro deve remeter pararegulamentos especficos para cada instituio (cf. todo o captulo 2).

2.4.3. A concluso de um contrato mediante concurso ou procedimento negociado -, ofinanciamento de um projecto no mbito da ajuda externa, ou a concesso de umasubveno, so modalidades distintas de dispndio dos dinheiros comunitrios. Quanto aisto, o Regulamento Financeiro deve enunciar as regras de base para todas as instituies,- transparncia da deciso, no discriminao, controlo ex post da utilizao feita, - eacabar com a desordem conceptual reinante em matria de contratos: a noo de contrato,os vrios tipos de contratos, devem ser especificados (cf. 2.1.21 e segs.).

2.4.4. A nomenclatura oramental actual, que assenta na distino feita no RegulamentoFinanceiro entre a Parte A, para as despesas administrativas, e a Parte B, para as despesasoperacionais, inaplicvel na prtica. abundantemente contornada na fase daimputao das dotaes. Deve ser criada uma nomenclatura por polticas, que mostre ocusto global das mesmas, e dentro da qual as vrias despesas seriam identificadas pornatureza no interior de um mesmo destino, para facilitar a avaliao e permitir autoridade oramental exercer o seu controlo integral (cf. 2.1.15 a 2.1.19).

2.4.5. As despesas efectuadas a ttulo da cooperao com pases terceiros constituemactualmente um domnio autnomo e anrquico, se se atender multiplicidade deregimes jurdicos por que regido. Os princpios emanados das directivas comunitriasdevem no s aplicar-se aos contratos pblicos celebrados pela prpria Comisso, comotambm aos contratos celebrados pela mesma na qualidade de mandatria debeneficirios externos de fundos comunitrios (cf. 2.1.33 a 2.1.35).

2.4.6. Devem ser elaboradas regras aplicveis s subvenes. Na medida em quecomportem uma contrapartida, que a causa da sua concesso, devem, tanto no que dizrespeito ao procedimento de concesso (abertura de concurso), como ao seu controlo(envio CCCC) e gesto (acompanhamento em bases de dados), ser equiparadas acontratos (cf.2.1.40.).

2.4.7. Subsiste uma lacuna importante quanto composio da comisso de avaliao:importa supri-la (cf.2.1.28.).

2.4.8. A programao de contratos de servios intelectuais deve ser sistematizada. conveniente proscrever a disperso de recursos humanos e financeiros por umamirade de contratos demasiado pequenos, pouco propcios ao controlo, assegurar a boacompreenso dos vrios procedimentos, realar o carcter crucial da boa definio doobjecto do contrato e garantir que a Instituio tenha disposio meios para controlar aboa execuo do contrato (cf. 2.2.17 a 2.2.48).

2.4.9. A Comisso deve solicitar aos seus contratantes e aos grupos de interesses, se forcaso disso, que lhe indiquem a composio do seu conselho de administrao e aidentidade dos detentores do seu capital. Por uma questo de pedagogia em relao aosproponentes eliminados e na perspectiva de assegurar a sua rigorosa igualdade, a

77

Comisso deve permitir-lhes o acesso aos elementos processuais do concurso ( cf. 2.2.36.a 2.2.38 e 2.2.60. a 2.2.63).

2.4.10. Os gestores oramentais devem ser responsveis, sentir-se responsveis e serresponsabilizados. O papel do gestor oramental deve ser valorizado, nomeadamentetendo o cuidado de que tenham as necessrias garantias de independncia ou mesmocertas vantagens em termos de carreira, bem como toda a formao e informaonecessrias. O accionamento da responsabilidade disciplinar e pecuniria dos gestoresoramentais no deve permanecer uma eventualidade puramente terica. A dissociaoentre a deciso de autorizar a despesa e a assinatura da proposta de autorizao prejudicial ao esprito de responsabilidade. Assim, deveria existir sempre, se no aidentidade, pelo menos a proximidade entre o gestor oramental e o signatrio docontrato (nico acto que obriga juridicamente a Comisso perante terceiros, enquanto quea autorizao de despesa apenas uma deciso interna) (cf.2.2.49. a 2.2.59.).

2.4.11. Deve excluir-se que a Comisso, ou a qualquer Comissrio habilitado pelocolgio, exeram a funo de gestor oramental (cf.2.2.58).

2.4.12. O aconselhamento dos gestores oramentais em matria de contratos deve serdesenvolvido. Para tal, devem ser dados Unidade Central de Contratos, recentementeconstituda pela Comisso, mais meios, sob a forma de recursos humanos e informticos,que lhe permitam prestar a assistncia ex ante necessria aos gestores oramentais para amontagem dos seus processos, seguir a execuo ex post dos contratos mais significativose extrair as concluses necessrias na perspectiva da adaptao permanente daregulamentao. Para o efeito, a Unidade Central de Contratos carece de estar emcontacto, atravs da Comisso Consultiva de Compras e Contratos (CCCC), com osprojectos de contratos mais importantes ou mais tpicos. Os seus representantes devem,portanto, nela ter assento e nela constituir o elemento tecnicamente preponderante (cf.2.2.75. a 2.2.77).

2.4.13 A CCCC, remetida actualmente a um controlo quase mecnico da aplicao dostextos, e que atrasa um processo j excessivamente pesado, deve ser reformada. Onmero de processos tratados pela CCCC deve ser extremamente limitado. A selecodos processos deve ser feita sob a responsabilidade pessoal do presidente da CCCC,assistido pelo secretariado desta e da Unidade Central de Contratos, trabalhando emsinergia. Os processos no seleccionados devem ser imediatamente liberados, fazendo-seem contrapartida um exame profundo do pequeno nmero de processos seleccionadospelo seu carcter exemplar. As reunies da CCCC devem fazer-se a um nvel hierrquicosuficientemente elevado, mas que, no entanto, permita que os membros efectivos estejamrealmente presentes na maioria das reunies. A CCCC deve ter composio paritria, deforma a ser uma cmara de dilogo entre as DG funcionais e as DG operacionais. Oslimiares para efeitos de envio CCCC devem ser substancialmente aumentados, sendo-omais ou menos consoante os tipos de contratos.(cf.2.2.78. a 2.2.98.).

2.4.14. Por fim, a Comisso deve criar um ficheiro central de contratos e contratantes:no sendo isso conseguido no quadro do sistema SINCOM, os servios centrais, em

78

colaborao com os gestores oramentais, devem examinar outras alternativas(desenvolvimento da base da CCCC) (cf. 2.2.64. a 2.2.73).

2.4.15. A multiplicao e a diversificao das tarefas de gesto da Comisso, emconjunto com a impossibilidade de lhes fazer face expandindo indefinidamente o nmerode funcionrios, justifica uma poltica de externalizao. Neste contexto, necessrio quea utilizao de recursos do sector privado esteja controlada, de forma a serem respeitadasas exigncias do servio pblico. Alm disso, este comit sugere que sejaaprofundadamente explorada a soluo da criao de agncias de execuo sujeitas tutela exclusiva da Comisso (cf. todo o ponto 2.3.).Anexos

Subvenes: nmero de autorizaes e montante de autorizaes por ano e por DGSubvenes: repartio dos montantes concedidos; custo de gesto das subvenes

em recursos humanosGAT: tipologia das tarefas solicitadas aos GATGAT: repartio por DG

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ANEXO ISUBVENES

Nmero de autorizaes e montante de autorizaespor ano e por DG

DG Nmero deautorizaes

Montante de autorizaes

V 2.074 125.121.959,38

VIII 867 321.267.932,00

X 833 38.565.327,59

XXIII 739 31.576.579,30

XXII 395 16.792.928,26

XI 366 25.526.499,93

I.B. 255 119.247.115,00

I.A. 222 57.088.036,46

XXIV 205 17.378.498,00

S.G. 121 31.003.406,00

VII 120 18.326.444,00

III 109 14.517.171,59

XVII 106 16.494.207,87

XII 104 3.405.455,19

XIII 66 4.414.064,49

I 60 5.588.711,00

XVI 60 168.886.202,00

XIV 57 40.149.074,00

VI 50 5.550.434,00

OSCE 30 4.668.844,87

XX 18 136.200,00

II 13 387.000,00

XXI 11 1.074.248,00

XV 6 69.069,38

IX 2 40.000,00

SCIC 1 155.550,00

TOTAL 6.890 1.067.430.958,31

Fonte: relatrio IGS (Maio 1997)

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ANEXO IISUBVENES

Repartio dos montantes concedidos

Intervalos (em euros) Montantes Nmero deautorizaes

0-10 000 5.153.223 964

10 000-20 000 13.132.395 947

20 000-30 000 25.921.598 1.167

30 000-40 000 16.402.266 486

40 000-50 000 18.227.930 420

50 000-60 000 20.322.270 383

60 000-70 000 16.945.653 266

70 000-80 000 17.183.048 230

80 000-90 000 14.789.794 176

90 000-100 000 15.129.427 160

100 000-110 000 19.107.976 187

110 000-120 000 10.937.540 96

120 000-130 000 11.902.068 96

130 000-140 000 7.942.146 59

140 000-150 000 8.410.694 58

+ de 150 000 745.922.925 1.194

Montante total autoriz. 967.430.952 6.889

Custo de gesto das subvenes em recursos humanos

Tarefas Total %

- operacionais 366,37 72,8

- de avaliao 36,38 7,2

- financeiras 100,75 20,0

Total 503,5 100,0

O pessoal que se ocupa de tarefas de gesto das subvenes pode estimar-se em 503,4homens /ano.

Fonte: relatrio da IGS sobre o recurso dos servios da Comisso aos GAT" (4.02.1998)

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ANEXO III

GAT

Tipologia das tarefas solicitadas aos GAT

Nmero de GATque exercem a

tarefaA. TAREFAS DE ASSISTNCIA ADMINISTRATIVA

A1. Gesto de contratos administrativos com os beneficirios da acocomunitria

15

A2. Disseminao de informao relativa ao programa 21

A3. Trabalhos de secretariado para o programa 14

A4. Recolha e tratamento de dados, criao e/ou gesto de bases dedados

19

A5. Verificao de pagamentos de trabalhos 14

A6. Preparao de pagamentos 9

A7. Outras 5

T. TAREFAS DE ASSISTNCIA TCNICA

T1. Recrutamento de peritos para assistncia aos projectos 3

T2. Anlise da validade das propostas apresentadas 9

T3. Avaliao da validade tcnica das propostas 12

T4. Verificao e avaliao do decurso do programa 9

T5. Participao em reunies tcnicas e de informao sobre oprograma

18

T6. Participao na avaliao das propostas 8

T7. Participao na discusso sobre o financiamento de projectos,redaco de relatrios anuais de actividade

14

T8. Redaco do plano de aco para o programa 7

T9. Interface operacional entre as autoridades dos pases terceiros e aCEE

6

T10. Organizao de conferncias e/ou seminrios 13

T11. Fixao dos termos de referncia para um projecto/definio dastarefas a desempenhar

2

T12. Outras 16

Relatrio da IGS sobre o recurso dos servios da Comisso aos GAT (4.02.1998).

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ANEXO IV

GAT

Repartio por DG

(Euros)Partes A e B

DGh/a* Dotaes

1 0 01A 191 40.608.0101B 324 44.379.0002 0 0

2SOF 19 2.968.3503 0 300.0004 0 05 83 20.010.4996 21 5.574.2487 0 08 67 19.328.8919 0 010 56 5.273.23011 0 012 0 013 0 964.16514 0 015 0 476.22416 0 12.432.69517 0 019 0 020 0 021 0 171.00022 86 8.604.00023 51 6.789.75924 0 0

AAE 0 0BdS 0 0CCR 0 0CdP 0 0DI 0 0

ECHO 0 0IGS 0 0

OPOCE 0 0OSCE 52 4.693.000SCIC 0 0SCR 24 14.597.082

83

SdT 0 0SG 0 0SJ 0 0

SPP 0 0TFNA 0 0

TOTAL 974 187.170.153* Homem/ano (dados indicativos para 1998)Fonte: Estudo sobre a assistncia tcnica e administrativa exterior utilizada

pelos servios da Comisso para execuo de programas ou acescomunitrias (nota de 30.111998).

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3. GESTO PARTILHADA

NDICE

GESTO PARTILHADA EM GERAL

3.1. Introduo3.2. Definies3.3. Gesto partilhada e competncias da Comisso3.4. Gesto partilhada e competncias dos Estados-Membros3.5. Outras consideraes relevantes em matria de gesto partilhada em geral

GESTO PARTILHADA DO FEOGA GARANTIA

3.6. O sistema agrcola e a sua evoluo3.7. O regulamento de base para o controlo3.8. Historial do apuramento de contas3.9. O novo processo de apuramento de contas: acreditao e certificao3.10. O novo sistema de apuramento de contas: separao entre contabilidade e conformidade3.11. O processo de conciliao3.12. Recursos da, e presses sobre a Unidade Apuramento de Contas3.13. Outras observaes sobre o controlo das despesas3.14. Concluses

GESTO PARTILHADA NO DOMNIO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

3.15. Retrospectiva3.16. Os novos regulamentos e suas implicaes3.17. Controlo financeiro e irregularidades3.18. Elegibilidade3.19. Adicionalidade3.20. Avaliao3.21. Aspectos organizacionais3.22. Concluses

RECOMENDAES

3.23. Gesto partilhada no domnio do FEOGA3.24. Gesto partilhada no domnio dos Fundos Estruturais

85

3. GESTO PARTILHADA EM GERAL

3.1. Introduo

3.1.1. O primeiro relatrio do Comit tratou de questes relativas gesto directa pelaComisso. O captulo precedente do presente relatrio tambm trata dessas questes.Apesar de certos problemas terem vindo a tornar-se manifestos neste domnio durante osltimos dez anos, tal no dever desviar a ateno de dificuldades mais amplamenteexistentes em outros sectores, como a agricultura e os Fundos Estruturais18, casos em quea gesto partilhada entre a Comisso e os Estados-Membros.

3.1.2. Em ambos os sectores, a gesto das polticas foi inadequada durante muitos anos.O Tribunal de Contas Europeu, nos seus relatrios anuais, pareceres e relatriosespeciais, tem vindo a criticar repetidamente as lacunas, em particular as que levam auma elevada incidncia de irregularidades que vo de simples erros a fraudes graves ouineficcias. O problema do elevado nvel de irregularidades foi reconhecido aquando daaprovao do Tratado de Maastricht, o qual exige do Tribunal de Contas a publicao deuma declarao anual sobre a fiabilidade das contas da Comunidade e a legalidade eregularidade das operaes subjacentes19.

3.1.3. A insero de um novo artigo 280 (anterior 209A) no mesmo Tratado (em vigordesde 1993), segundo o qual os Estados-Membros tomaro, para combater as fraudeslesivas dos interesses financeiros da Comunidade, medidas anlogas s que tomarempara combater as fraudes lesivas dos seus prprios interesses financeiros, constituiuuma abordagem inovadora. Os prprios Estados-Membros estavam ento maisconscientes da necessidade de assumir uma postura mais decidida em matria deproteco dos fundos comunitrios, mesmo no caso de no terem qualquer interessefinanceiro imediato em faz-lo. O novo artigo do Tratado de Maastricht reflecte estamudana de atitude que levou, embora com grande atraso no que diz respeito aos FundosEstruturais, a alterar os regulamentos neste domnio (agricultura em 1995, FundosEstruturais em 1999).

3.1.4. Importa ter em conta que, apesar de os Estados-Membros serem os principaiscontribuintes dos fundos comunitrios nos seus prprios territrios, quando uma grandeirregularidade no detectada ou denunciada, o oramento comunitrio e no oEstado-Membro que sofre os danos (ver pontos 3.7.3. e seguintes).

3.1.5. A histria da gesto partilhada demonstra as dificuldades que a Comisso tem tidoperante os Estados-Membros para gerir os fundos, polticas e programas perante osEstados-Membros. O reforo da gesto financeira e dos controlos, a reduo do nmerode irregularidades e uma melhor deteco de fraudes so desde h muito tempo

18 Os Fundos Estruturais so o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social

Europeu, o Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola, Seco Orientao, e oInstrumento Europeu de Orientao das Pescas.

19 Artigo 248 (ex-artigo 188C).

86

necessrios. O reconhecimento desta situao deu igualmente lugar criao da UCLAF(ver o captulo 5 do presente relatrio).

3.1.6. Os Tratados deram Comisso uma vasta gama de poderes e uma grande rea depossibilidades para a sua aplicao . A relao diria entre a Comisso e os Estados-Membros constitui por vezes um equilbrio delicado e isto pode lev-la a mostrar falta decoragem ou fraqueza a fim de supostamente preservar esse equilbrio. A Comissochegou a estar disposta a negociar quando confrontada com presses indevidas por partedos Estados-Membros. Mas a existncia de uma Comisso submissa no do interesse daboa gesto nem, a longo prazo, dos Estados-Membros no seu conjunto. Comisso quecabe executar o oramento e sob a sua prpria responsabilidade, uma responsabilidadeque no pode partilhar com as outras Instituies, nem com os Estados-Membros (ver oponto 3.3.4). A legislao comunitria no domnio da agricultura e dos FundosEstruturais deve respeitar esta disposio do Tratado, atribuindo Comisso poderes paraexercer as suas competncias e cumprir a sua obrigao de responsabilizao perante aautoridade competente para a deciso de quitao.

3.1.7. A questo saber se foi encontrado o justo equilbrio entre as responsabilidade daComisso e os meios jurdicos e materiais de que dispe para o exerccio dessasresponsabilidade. Este aspecto tambm merece uma ateno particular, no fora pelasimples razo de que o alargamento da Unio est agora a ser preparado. A realizao doacervo comunitrio neste domnio no dever confinar-se apenas aos textos jurdicos;dever entender-se que inclui tambm as exigncias de controlo na execuo das polticascomunitrias.

3.1.8. Neste captulo ser examinada a gesto partilhada, tal como , na prtica, aplicadas polticas comunitrias, e no como conceito abstracto. Em termos oramentais, apartilha da gesto o que caracteriza a maioria das actividades da Comisso e dosEstados-Membros na implementao das polticas comunitrias. Algumas das questescolocadas sero debatidas, a partir de diferentes perspectivas, em outros captulos dopresente relatrio. A prtica da gesto partilhada e as reas a que se aplica sero aquiexaminadas de forma separada e distinta, em virtude da sua prevalncia e importnciahistrica e financeira. O respectivo mbito to vasto que no ser possvel examinarindividualmente cada uma das reas a que se aplica, nem examinar esta aplicao emtodas as diferentes formas e circunstncias. O propsito do presente captulo centrar-se-em determinados aspectos da gesto partilhada no domnio do Fundo Europeu deOrientao e Garantia Agrcola (FEOGA), Seco Garantia, e dos Fundos Estruturais.

3.2. Definies

3.2.1. A gesto partilhada no est definida na legislao comunitria. Os regulamentosprincipais do FEOGA e dos Fundos Estruturais limitam-se a estabelecer as funes e asatribuies da Comisso, assim como das autoridades administrativas dos Estados-Membros, de forma a deixar claro que a inteno do legislador de que a gesto doFEOGA e dos Fundos Estruturais dever ser partilhada. Estes regulamentos sero

87

examinados em maior detalhe subsequentemente, ao debater o funcionamento da gestopartilhada nestes domnios.

3.2.2. Para efeitos da exposio do presente captulo, dever ser entendido por gestopartilhada a gesto de programas comunitrios em que a Comisso e os Estados-Membros remetem para atribuies administrativas distintas, mas interdependentes eestabelecidas na legislao, e relativamente s quais, tanto a Comisso como asadministraes nacionais tm que cumprir as respectivas tarefas a fim de que as polticascomunitrias sejam implementadas com sucesso. Em contrapartida, a gesto directa aquela em que a Comisso gere directamente os programas, sem a participao necessriadas administraes dos Estados-Membros, como, por exemplo, no caso do programaPHARE.

3.2.3. A gesto partilhada constitui uma prtica desde h muito estabelecida, assimcomo uma caracterstica da Poltica Agrcola Comum que, em termos oramentais, amaior poltica comum. A Seco Garantia do FEOGA constituiu 48% do oramentoanual da Unio Europeia em 1998, incluindo ajudas directas ao rendimento, apoio aospreos, restituies exportao, prmios ao abandono de culturas e outras ajudasfinanceiras produo agrcola. A gesto partilhada tambm utilizada na execuo doFundo Regional e do Fundo social, assim como do elemento estrutural do FEOGA, asaber, a Seco Orientao. No total, estes Fundos Estruturais e o Fundo de Coeso20

constituem 36% do oramento anual da Unio Europeia. S uma pequena proporo dosFundos Estruturais, por exemplo os estudos-piloto de apoio a aplicaes polticas directase contratos de estudos no mbito do FEOGA Garantia, directamente gerida pelaComisso. Para facilitar a leitura, encontra-se no Anexo 1 um quadro em que seapresenta a afectao das diferentes despesas comunitrias por grandes categorias.

3.2.4. A prtica da gesto partilhada varia consoante as reas, mas a sua caractersticafinanceira singular consiste no facto de os pagamentos efectuados aos beneficirios attulo da execuo de polticas comunitrias serem realizados pelas autoridades nacionaisindicadas pelos Estados-Membros no mbito da regulamentao aplicvel a essaspolticas. Apesar das diferentes regncias jurdicas inerentes a cada domnio de polticas,o desembolso de fundos pelos Estados-Membros e o seu subsequente reembolso emfuno de correces financeiras efectuadas pela Comisso uma prtica constante.

3.3. Gesto partilhada e competncias da Comisso

3.3.1. O exerccio da gesto partilhada implica uma partilha eficiente deresponsabilidades entre a Comisso e as administraes na execuo das polticascomunitrias e para assegurar o cumprimento das disposies estabelecidas nosregulamentos e nos Tratados. No obstante, a Comisso tem uma responsabilidadeparticular e primordial no que diz respeito s polticas comunitrias cuja competncia nopode ser repartida, mesmo no caso da sua gesto diria. O artigo 211 (ex-155) doTratado que institui a Comunidade Europeia estipula que a Comisso vela pela

20 O Fundo de Coeso contribui para o reforo da coeso econmica e social entre os Estados-

Membros nos casos em que o PNB per capita inferior a 90% da mdia comunitria.

88

aplicao das disposies do presente tratado, bem como das medidas tomadas pelasInstituies por fora deste. A Comisso dever igualmente exercer a competncia queo Conselho lhe atribua para a execuo das regras por ele estabelecidas.

3.3.2. A competncia suprema da Comisso para assegurar a implementao daspolticas comunitrias clara. A gesto partilhada, no obstante a sua longa existncia eclara necessidade, uma contingncia cuja base jurdica releva do direito derivado e,nomeadamente, dos diferentes regulamentos relativos ao FEOGA Garantia e aosFundos Estruturais. A responsabilidade em ltima instncia pela sua implementaocontinua, assim, a ser da Comisso, em virtude do prprio Tratado. Tal competncia nopode ser delegada, nem mesmo a uma administrao nacional, pelo que aresponsabilidade partilhada jamais pode assumir a forma de delegao de competncias.

3.3.3. Este aspecto eloquentemente apresentado na resoluo do Parlamento Europeusobre o adiamento da deciso de quitao pelo exerccio de 199721 e, nos termos da qual, a Comisso , ao nvel comunitrio, a responsvel em ltima instncia pela aco dasadministraes nacionais co-responsveis pela execuo das polticas nacionais geridasem regime de parceria.

3.3.4. No que diz respeito vertente financeira da questo, no possvel ser mais claro,o artigo 274 (ex-205) do Tratado estipula que a Comisso executa o oramento deacordo com os princpios da boa gesto financeira. No contexto do presente captulo, aexpresso fundamental sob sua prpria responsabilidade. A distino entre aresponsabilidade que conferida pelos Tratados e a partilha de responsabilidades feita emvirtude do direito derivado fundamental para o que se segue. A gesto pode serpartilhada, mas a responsabilidade financeira no pode.

3.4. Gesto partilhada e competncias dos Estados-Membros

3.4.1. No obstante o anteriormente exposto, o Tratado confere efectivamente aosEstados-Membros certas responsabilidades neste domnio. Nomeadamente, e trata-se deum aspecto importante para a sequncia do debate, o artigo 280 (ex-209A) do Tratado,tal como alterado pelo Tratado de Amesterdo, estipula que:

1. A Comunidade e os Estados-Membros combatero as fraudes e quaisquer outrasactividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, por meio demedidas a tomar ao abrigo do presente artigo, que tenham um efeito dissuasor eproporcionem uma proteco efectiva nos Estados-Membros.

2. Para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, osEstados-Membros tomaro medidas anlogas s que tomarem para combater as fraudes lesivasdos seus prprios interesses financeiros. (O texto integral do artigo encontra-se no ponto 5.5.1.).

O Tratado de Amesterdo altera tambm o artigo 274 (ex-205), referido no precedenteponto 3.3.4., ao aditar o seguinte perodo: os Estados-Membros cooperaro com a

21 PE 230.650, pgina 7, ponto 0.

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Comisso a fim de assegurar que as dotaes sejam utilizadas de acordo com osprincpios da boa gesto financeira.

3.4.2. Alm disso, o Regulamento 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995,estipula que os Estados-Membros devero tomar as medidas necessrias para assegurar aregularidade e a realidade das operaes em que estejam em causa interesses financeirosda Comunidade, incluindo a realizao de controlos e inspeces22. Esto tambmprevistas outras disposies especficas na legislao sectorial.

3.4.3. Posto isto, duas questes se colocam. Ser que os regulamentos do Conselho queestabelecem as diferentes formas de gesto partilhada tomam suficientemente em conta aresponsabilidade indivisvel da Comisso na execuo do oramento, assim como a suaresponsabilidade executiva em ltima instncia? Nas reas de gesto partilhada, ser queas prticas da Comisso e dos Estados-Membros reflectem os respectivos artigos doTratado? Estas e outras questes podero ter melhor resposta atravs do exame dosaspectos da execuo do FEOGA e dos Fundos Estruturais.

3.5. Outras questes relevantes em matria de gesto partilhada emgeral

3.5.1. As declaraes de fiabilidade emitidas pelo Tribunal de Contas desde 1994confirmaram a existncia de um elevado nvel de erros nas operaes subjacentes,nomeadamente no que diz respeito aos pagamentos feitos pelos Estados-Membros emreas de gesto partilhada. Com base na informao, tanto quantitativa, como qualitativa,das sucessivas declaraes de fiabilidade, considera-se que a taxa de erros substantivosem matria de pagamentos relativamente ao oramento no seu conjunto de uns bons 5%(erros substantivos so os cometidos em matria de legalidade e regularidade que tmincidncia directa e quantificvel sobre o montante das operaes subjacentes financiadaspelo oramento comunitrio). No caso do FEOGA, esta taxa afigura-se relativamentemais baixa e, no caso dos Fundos Estruturais, muito mais elevada.

3.5.2. A separao parcial ou total do financiamento das polticas comunitriasrelativamente sua execuo, como no caso da gesto partilhada, um ponto que mereceespecial ateno. Em geral, nos Estados-Membros, tais estruturas so evitadas. NaComunidade, cobrem 85% do oramento.

3.5.3. Os Estados-Membros tm um conflito de interesses. Por um lado, enquantomembros do Conselho, seu dever adoptar regulamentao que crie condies para arespectiva implementao, regulamentao que dever ser prontamente implementada econtrolada pela Comisso. Por outro lado, enquanto Estados-nao, preferem os seusprprios sistemas de gesto e de controlo. Esta situao hbrida conduz a uma falta declareza quanto s responsabilidades e obrigaes recprocas e no d quaisquer garantiasde que se estabelea o justo equilbrio dos interesses de boa gesto dos dinheiroscomunitrios.

22 JO L 312 de 23 de Dezembro de 1995.

90

3.5.4. A ocorrncia de irregularidades e fraudes um factor extremamente importantena ponderao das vantagens e desvantagens da parceria com os Estados-Membros e paraa deciso das modalidades de gesto partilhada. Em todo o caso, a Comisso dever estarsempre em posio de exercer as suas prprias responsabilidades via acompanhamento,controlo e avaliao da eficincia dos seus parceiros e de proceder a correcesfinanceiras quando necessrio.

GESTO PARTILHADA NO DOMNIO DO FEOGA GARANTIA

3.6. O sistema agrcola e a sua evoluo

3.6.1. Em termos da Comunidade Europeia, a Seco Garantia do FEOGA tem umalonga histria. Os seis Estados-Membros iniciais criaram um fundo agrcola nico j em1962 (Reg. 25/62 - JO 30/1962). Em 1964, foram criadas duas seces distintas (Reg.17/64 - JO 34/1964). A Seco Orientao abrangia as despesas comunitriasincorridas com polticas relativas a estruturas agrcolas, ao passo que a Seco Garantiacobria as despesas com polticas relativas aos mercados agrcolas. At 1970, as despesascom a poltica agrcola comum foram gradualmente assumidas pelo oramentocomunitrio. O regulamento crucial que rege o FEOGA, aprovado em 1970, esubsequentemente alterado, o Regulamento 729/70 do Conselho, de 21 de abril de197023.

3.6.2. Este regulamento confirmava a existncia de duas seces no fundo: a SecoOrientao, para financiar as adaptaes estruturais necessrias ao bom funcionamentodo mercado, e a Seco Garantia, que aqui se debate. A Seco Garantia destinava-sea financiar o reembolso de exportaes para pases terceiros e as intervenes destinadasa estabilizar os mercados agrcolas. Em termos globais, a Seco Garantia funcionavaatravs de um sistema de apoio aos preos, a fim de assegurar um rendimento justo aosagricultores, assim como a estabilidade dos preos e da oferta aos consumidores. Asrestituies importao compensavam os produtores quando os preos do mercadomundial, calculados para cada produto e para todos os destinos, em funo de factoresclimticos determinantes de cotaes como, por exemplo, a do trigo na Bolsa de Chicago,eram inferiores aos preos de referncia da Comunidade. Alm disso, foi estabelecido umsistema de armazenagem com nveis de apoio comparveis, a fim de regular os mercadosinternos.

3.6.3. Os preos comunitrios foram sistematicamente mantidos a nveis muitosuperiores aos preos de mercado, o que se tornou um fenmeno quase permanente. Talsistema levou, nomeadamente no fim dos anos 70, existncia de grandes excedentesagrcolas e a custos que constituam um nus enorme para o oramento comunitrio. Apartir dos anos 80, os mecanismos de apoio ao rendimento dos produtos foramprogressivamente modificados. Os preos comunitrios tornaram-se relativamente maisbaixos, nomeadamente no que diz respeito aos cereais. No obstante, em termos globais,mantiveram-se claramente acima dos preos mundiais, continuando por escoar

23 JO L 94 de 28 de Abril de 1970.

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existncias considerveis. O sistema de subveno s exportaes foi diversificado deforma a ter em conta o destino destas ltimas. Transformou-se, assim, no s numdispositivo tcnico de gesto dos mercados agrcolas, como tambm num instrumento depoltica comercial e humanitria. Entretanto, foi desenvolvido um complexo sistema deajudas produo agrcola.

3.6.4. No perodo de 1988-1992, e depois no de 1993-1999, a existncia de uma linhadirectriz agrcola no contexto das Perspectivas Financeiras globais acordadas entre oParlamento e o Conselho, permitiu abrandar o crescimento das despesas agrcolas ereduzir a respectiva proporo no oramento comunitrio. As reformas MacScharry,introduzidas a partir de 1992, comearam a produzir uma deslocao do sistema de apoioaos preos para a ajuda directa aos produtores, geralmente com base na superfcie ou nasexistncias. No documento Agenda 200024, a Comisso props o aprofundamento e oalargamento das reformas de 1992 atravs de mais deslocaes do sistema de apoio aospreos para o sistema de ajuda directa a partir do oramento comunitrio. Os pagamentosdirectos constituem agora 70% das despesas do FEOGA Garantia e esta proporoaumentar para 80%.

3.7. O regulamento de base para o controlo

3.7.1. O Regulamento 729/70 tambm previa que, a partir de 1970, a questo doFEOGA Garantia fosse partilhada, Nos ermos do artigo 4:

Os Estados-Membros designaro os servios e organismos que habilitem a pagar, apartir da entrada em aplicao do presente regulamento, as despesas referidas nos artigos2 e 3. Os Estados-Membros comunicaro Comisso, o mais cedo possvel aps aentrada em vigor do presente regulamento, as informaes relativas a esses servios eorganismos que a seguir se indicam: - a sua denominao e, se for caso disso, o seuestatuto: a Comisso pe disposio dos Estados-Membros os crditos necessrios para queos servios e organismos designados procedam, de acordo com as regras comunitrias e alegislao nacional, aos pagamentos referidos no n 1.

Estes pagamentos pela Comisso aos Estados-Membros eram inicialmente de prestaomensal, sob forma de adiantamentos seguidos de uma declarao no fim do ms, e soagora efectuados sob forma de reembolso, com base em declaraes mensaisapresentadas pelos Estados-Membros. Com efeito, estes organismos que anteriormenteefectuavam pagamentos ao abrigo dos regimes agrcolas nacionais tornaram-seamplamente organismos de pagamento por conta do FEOGA Garantia.

3.7.2. O artigo 5 do Regulamento 729/70 exige que os Estados-Membros transmitam Comisso as contas anuais para a elaborao dos balanos desses organismos e para seassegurar da realidade e regularidade das operaes financiadas pelo Fundo; evitarirregularidades; recuperar as importncias perdidas em virtude de irregularidades ounegligncias. Este artigo constitua a base para o apuramento das contas anuais pela

24 Boletim da Unio Europeia, Suplemento 5/97.

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Comisso a partir dos dados fornecidos pelos Estados-Membros. Inicialmente, e nosdiplomas de aplicao, a expresso apurar contas foi utilizada.

3.7.3. O mesmo regulamento torna os Estados-Membros responsveis por evitar edetectar irregularidades, assim como pela recuperao dos montantes perdidos em virtudedestas ltimas. Nos termos do artigo 8:

Na falta de recuperao total, as consequncias financeiras das irregularidades ou dasnegligncias so suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidadesou negligncias atribuveis s administraes ou organismos dos Estados-Membros.

3.7.4. este artigo que suscita a situao referida no ponto 3.1.4., a saber, se uma fraudeou irregularidade no for detectada, o prejuzo suportado pela Comunidade. S no casode deteco que as consequncias de irregularidades ou negligncias podem semimputadas s autoridades administrativas dos Estados-Membros. Importa, neste ponto daexposio, referir a por vezes extrema complexidade da regulamentao do mercado eque so os prprios Estados-Membros que, no mbito do Conselho, aprovam corpus delegislao complexa, com todas as possibilidade de evaso que tal implica.

3.7.5. difcil crer que as autoridades administrativas ou outros organismos dosEstados-Membros estejam sistematicamente inclinados a denunciar s instncias daComisso os casos de irregularidade ou fraude cujas consequncias financeiras tenhamele prprios que suportar. E tambm difcil crer que nunca so negligentes. Por outraspalavras, as disposies previstas neste regulamento bsico, e que ainda pressupem odesembolso imediato de 48% por conta do oramento comunitrio (uma proporo que jchegou a atingir 70%), os organismos pagadores de despesas do FEOGA nos Estados-Membros no tm qualquer incentivo directo em matria de rigor ou severidade decontrolo da aplicao do dinheiro de outros, ou seja, da Comunidade.

3.7.6. Esta observao ser de novo tratada mais adiante, mas sugere que a Comissodeveria poder ser sempre, tanto em termos jurdicos, como de recursos, capaz de agir deforma decisiva e independente em defesa dos interesses financeiros da Comunidade,como estipulado no artigo 274 do Tratado.3.8. Historial do apuramento de contas

3.8.1. O processo de apuramento de contas tem sido, desde 1970, um facto crucial deproteco dos interesses financeiros da Comunidade, que mais no fosse, pelo facto de aprimeira rubrica operacional do oramento comunitrio, o FEOGA Garantia, ser a quemais importa defender. O apuramento de contas pela Comisso conduz directamente aoencerramento de contas. Ao faz-lo, a Comisso aceita o que pode ser definitivamenteimputado ao oramento comunitrio. Dever, portanto, assumir a plena responsabilidadepela verificao e avaliao dos sistemas em financiamento, assim como dos documentosque recebe, tanto em Bruxelas, como na sequncia de inspeces in loco, a fim de poderento apurar e subsequentemente encerrar as contas. Todos os restantes actos, incluindo aauditoria pelos Estados-Membros, apenas constituem preparativos tcnicos para este actofinal de gesto que a Comisso efectua por sua prpria responsabilidade.

93

3.8.2. A complexidade dos diferentes sistemas fez com que o apuramento fosse sempredifcil. A tentao sistemtica foi a de deslizar de uma aplicao estrita da legislao paraalgo como uma negociata entre a Comisso e os Estados-Membros. Tais dificuldadesconduziram, no final dos anos 70 e no incio dos 80, a atrasos no apuramentofrequentemente superiores a cinco anos. Finalmente, o processo de apuramento de contasfoi objecto de uma transformao importante em 1995, na sequncia da aprovao dedois novos regulamentos, a saber, o Regulamento 1287/95 do Conselho, de 22 de Maiode 199525, e o Regulamento 1663/95 da Comisso, de 7 de Julho de 199526, ambosaplicveis a partir de 15 de Outubro de 1995 e seguidamente examinados (ponto 3.9.1.).Para avaliar o alcance desta mudana e a situar no contexto, importa descreverbrevemente o processo precedente, as dificuldades que suscitou e as razes porque foirevisto. Recorde-se que, tanto antes, como aps a aprovao dos novos regulamentos, aComisso efectuava e continua a efectuar pagamentos mensais aos organismos pagadoresnos Estados-Membros, tentando subsequentemente recuperar os montantes que consideraterem sido indevidamente pagos.

3.8.3. Segundo as disposies pr-1995, a Comisso deveria proceder ao apuramentodas contas do FEOGA Garantia em 31 de Dezembro do ano seguinte ao exerccio emquesto, ou seja, at 31 de Dezembro do ano n+1. Os Estados-Membros apresentavam ascontas dos organismos pagadores at 31 de Maro do ano n+1, encetando a Comissosubsequentemente uma fase de verificao com base nos dados recebidos e nosresultantes suas prprias averiguaes. Seguia-se um processo contraditrio em que osEstados-Membros tinham a oportunidade de contestar as correces propostas pelaComisso, mas com elementos informais, mas substanciais, de presso e negociaopoltica que invariavelmente faziam reduzir os montantes a recuperar em virtude doapuramento de contas. Estas eram raramente encerradas a tempo. Na maioria dos casos,eram encerradas em 31 de Dezembro do ano n+2. Os atrasos comeavam com osEstados-Membros que nem de longe, nem de perto, respeitavam os prazos-limite para aapresentao das contas dos organismos pagadores, e tais atrasos faziam com que oTribunal de Contas no pudesse ter em considerao as contas encerradas no seu relatrioanual ou declarao de fiabilidade. Chegou a haver um caso em que as contas ainda noestavam encerradas na altura em que o Parlamento iniciou o processo de quitao peloexerccio em questo. O processo mais longo foi o do encerramento das contas relativasao exerccio de 1993, finalmente encerradas em Julho de 1997. E aps a deciso formalda Comisso, os Estados-Membros ainda fruram do direito de interpor recurso perante oTribunal de Justia.

3.8.4. Alm disso, o processo era, no seu conjunto, considerado como demasiadoconflituoso em certos crculos. Ao ser entrevistado sobre esta matria, um altofuncionrio da Comisso considerou que certos Estados-Membros no tinham confianasuficiente nas avaliaes feitas por esta ltima ao tratar-se de determinar as correcesaplicveis. Esta situao levou a uma reforma inicial do processo em 1994, altura em quea Comisso investiu um rgo de conciliao constitudo por cinco peritos para arbitrar

25 JO L 125 de 8 de Junho de 1995.26 JO L 158 de 8 de Julho de 1995.

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sobre as correces em causa. Mais adiante ser feita nova observao sobre aconciliao (ponto 3.10.1.). Independentemente de quaisquer efeitos que tal possa ter tidoem matria de reembolso de receitas pelos Estados-Membros, o efeito foi prolongar pormais seis meses o processo de apuramento de contas.

3.8.5. Os montantes em questo aquando das decises anuais de apuramento de contasso considerveis. O total no autorizado em 1992 foi de 788 milhes de ecus, e orelativo a 1993 foi de 755 milhes de ecus. Estes montantes correspondemrespectivamente, por ano, a 2,6% e 2,3% do total de despesas do FEOGA Garantia,mas situam-se acima da mdia em virtude das correces excepcionais relativas implementao das quotas leiteiras. At agora, os montantes relativos a 1994 e 1995 so,respectivamente, de 307,6 e 430,0 milhes de ecus, ou seja, o correspondente a 1% dasdespesas anuais do FEOGA Garantia.

3.8.6. No contexto do apuramento de contas so tratados dois tipos de correces. Oprimeiro feito em casos detectados de irregularidade ou pagamento indevido. Osegundo mais importante: trata-se de correces de valor fixo feitas pela Comisso aoidentificar, por inspeces efectuadas, lacunas sistemticas nos processos dos organismospagadores, ou seja, de deficincias que seja razovel supor terem conduzido a uma sriede pagamentos irregulares ao longo do tempo. O princpio subjacente o de que a taxa decorreco seja claramente articulada com a perda provvel. Desde 1990, a Comisso temaplicado taxas fixas de 2%, 5% e 10%, consoante a amplitude das lacunas sistemticas eos prejuzos estimados para a Comunidade. Por insistncia do Parlamento, foi aditada, apartir de 1998, uma taxa de 25%.O Tribunal de Justia apoiou a prerrogativa daComisso de aplicar taxas de correco at 100%27.

3.8.7. Pelo perodo de 1989-1993, foram recuperados cerca de 3.200 milhes de ecus Itlia e Espanha em virtude da implementao inadequada do regime de quotas leiteiraspor parte destes Estados-Membros. A Comisso foi inicialmente tolerante ao permitirtodas estas despesas, mas foi obrigada a reexaminar a situao na sequncia dasobservaes feitas pelo Tribunal de Contas e apoiadas pelo Parlamento.Subsequentemente, o Conselho decidiu que os Estados em causa deveriam proceder aoreembolso em quatro prestaes separadas. Este caso mostrou claramente a incapacidadeda Comisso perante a presso poltica que teve de suportar, no obstante ser claro que osreferidos montantes tinham que ser recuperados. Na circunstncia, a presso polticapermitiu o compromisso de uma pagamento escalonado. O processo ilustra tambm asinsuficincias do processo de apuramento de contas de ento, cujo resultado a Comissoestava disposta a aceitar, no obstante ou talvez mesmo em virtude dos enormesmontantes em questo.

3.8.8. O processo de apuramento de contas relativo ao exerccio de 1993 foiparticularmente contencioso. Com efeito, relativamente a esse ano, tinham que ser feitasduas decises de apuramento distintas, em Abril e em Julho de 1997, na medida em quena altura da primeira deciso ainda havia um montante elegvel ou sujeito ao processo deconciliao. Mesmo assim, e no obstante ter sido retirada autorizao a um montante de

27 Processo C-50/94, Grcia vs. Comisso - 4.7.96, Colectnea TJE 1996, pgina 1 - 3331.

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755 milhes de ecus, 27% dos quais relativos s quotas leiteiras em Itlia, 1.566 milhesde ecus, ou seja, 4,8% do total de despesas declaradas, foram excludos da deciso deapuramento e transitadas para o apuramento de anos subsequentes28.

3.9. O novo processo de apuramento de contas: acreditao ecertificao

3.9.1. O impulso da reforma lanada no contexto de uma preocupao mais vasta com afraude e as irregularidades est agora bem vincado. Tal como anteriormente referido,levou s reformas de 1995, consagradas no Regulamento 1287/95 do Conselho que alterao Regulamento 729/70 inicial no que diz respeito ao apuramento de contas.

3.9.2. O referido regulamento indica, no seu prembulo, as dificuldades criadas por umanica deciso anual e a necessidade de encurtar os prazos para a deciso de apuramentode contas. Fundamentalmente, estabelece dois tipos distintos de decises de apuramento,uma relativa contabilizao e outra ao cumprimento.

3.9.3. O Regulamento 1663/95 da Comisso, de 7 de Julho de 1995, estabelece regrasdetalhadas para a reforma do processo de apuramento de contas. Em sntese, estes doisregulamentos introduzem trs novos aspectos essenciais:

- os organismos pagadores devero doravante ser formalmente acreditados pelosEstados-Membros. O anexo ao Regulamento 1663/95 indica os critrios que osorganismos pagadores tm que satisfazer, e nos quais se inclui a existncia de umservio de auditoria interna e de uma estrutura de separao entre a autorizao,execuo e contabilizao de pagamentos29.

- certificao das contas anuais do organismo pagador antes da sua transmisso Comisso por um servio ou organismo que seja operacionalmente independentedo organismo pagador30 (trata-se apenas da conformidade das contas do ponto devista contabilstico e no da regularidade ou legalidade das operaessubjacentes).

- uma deciso de apuramento contabilstico, baseada nas contas anuaisapresentadas com um calendrio de deciso definido, e uma deciso distintarelativa ao apuramento da conformidade, com base nas verificaes feitas pelaComisso sobre a legalidade e regularidade das operaes subjacentes31. Todosestes aspectos sero seguidamente debatidos: a acreditao e a certificao noponto 3.8.4. e a separao entre a contabilizao e o apuramento no ponto 3.9.1.

3.9.4. A acreditao dos organismos pagadores e a certificao das contas dizemefectivamente respeito s operaes de gesto partilhada a nvel dos Estados-Membros. O

28 Relatrio especial n 2/98 do Tribunal de Contas - JO C 121/1998.29 Artigo 1 do Regulamento 1287/95 e artigo 1 do Regulamento 1663/95.30 Artigo 3 do Regulamento 1663/95.31 Artigo 1 do Regulamento 1287/95.

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Relatrio especial n 21/98 do Tribunal de Contas examinou em detalhe a acreditao dosorganismos pagadores e a certificao das contas pelos Estados-Membros, assim como oapuramento contabilstico das contas relativas ao primeiro ano de funcionamento do novosistema. Apesar de ter detectado insuficincias e atrasos que finalmente levaram a duasdecises de apuramento de contas para 1996 (5 de Maio e 30 de Julho de 1997, ambasaps a data-limite de 360 de Abril estabelecida pelo Regulamento 1663/95), concluiu que tanto os Estados-Membros, como a Comisso, fizeram esforos significativos paracumprir o novo regulamento (ponto 5.1., pgina 10)32. O Tribunal no apontou, porm,o facto de que nenhuma deciso for a tomada at altura da redaco do seu relatriosobre a conformidade das operaes, tanto de 1996, como de 1997.

3.9.5. A acreditao um elemento novo e um dos principais aspectos dos novosregulamento. O Regulamento 1287/95 do Conselho estipula que os Estados-Membroslimitaro o nmero de organismos pagadores acreditados ao mnimo necessrio paraexecutar as despesas em condies administrativas e contabilsticas satisfatrias.

3.9.6. At 1996, havia centenas de pequenas e no registadas agncias de facto paraefectuar os pagamentos do FEOGA Garantia nos Estados-Membros, sem quaisquerprocessos estruturados de controlo das suas actividades ou contas em termos deregulamentao CE. Esta situao era obviamente ilegal, mas tolerada pela Comisso epraticada pelos Estados-Membros. Uma vez que oficialmente no existiam para efeitos derealizao de pagamentos, quaisquer destes so judicialmente questionveis. O inicialRegulamento 729/70 era bastante claro. No havia excepes. E os Estados-Membrosdeveriam comunicar Comisso os nomes e estatutos de tais entidades e organismos,assim como os respectivos relatrios e contas anuais. (artigo 4, n 2), o que certamenteno foi o caso. A gesto partilhada neste domnio equivalia a pouco mais que umaaceitao recproca de que o regulamento poderia ser desprezado. A Comisso estmanifestamente em falta. Nestas condies, difcil imaginar como poderia assegurarque organismos que oficialmente desconhecia (apesar de, naturalmente, perfeitamenteconsciente da sua existncia) executassem adequadamente, e durante dcadas, fundospelos quais a Comisso era, em ltima instncia, responsvel.

3.9.7. O nmero de organismos pagadores de facto diminuiu desde 1996, em grandeparte devido presso da Comisso. Em consequncia, o nmero de organismosdevidamente registados para executar as contas do FEOGA Garantia aumentou, de 55em 1995 para 90 actualmente, uma vez que os Estados-Membros foram finalmenteobrigados, aps 26 anos, a cumprir a lei que haviam aprovado.

3.9.8. Os critrios de acreditao esto estabelecidos no Anexo ao Regulamento1663/95. No obstante, na prtica, a Comisso decidiu que no seria necessrio aplic-losaos organismos pagadores mais pequenos, caso em que permitiu aos Estados-Membros autilizao de critrios menos exigentes. Perante isto, e na eventualidade deirregularidades ou futura contestao jurdica, ser a Comisso capaz de insistir em que aacreditao de determinado organismo seja retirada ou suspensa?

32 JO C 389 de 14 de Dezembro de 1998.

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3.9.9. A certificao de contas outro elemento novo. tambm um elemento centraldos novos regulamentos. Os organismos de certificao devero ser operacionalmenteindependentes dos organismos pagadores (Regulamento 1663/95, artigo 3). Noobstante, na Dinamarca, e ainda com mais frequncia que na Alemanha, trata-se dedepartamentos de auditoria interna dos prprios organismos pagadores, como o Tribunalde Contas confirma no seu Relatrio especial n 21/98. Com efeito, nesses Estados-Membros, os organismos pagadores certificam as suas prprias contas, em contradiodirecta com o estabelecido no regulamento e negando a ideia de uma auditoria externa.

3.9.10. Com efeito, em termos globais, a situao no transparente, nem tranquilizante.O desvio que a Comisso permitiu aos Estados-Membros em matria de acreditao e decertificao equivale a uma implementao laxista do regulamento. Nestascircunstncias, existe um verdadeiro risco de que o nmero de organismos pagadoresvenha a aumentar de novo. O Comit considera que a Comisso dever assegurar ocumprimento da letra e do esprito da regulamentao a bem da transparncia e daeficcia.

3.10. O novo sistema de apuramento de contas: separao entrecontabilidade e conformidade

3.10.1. A terceira vertente da reforma era a separao entre a contabilidade (amplamentebaseada na acreditao e na certificao) e o apuramento da conformidade das contas. Oobjectivo era acelerar o apuramento. O interesse maior da Comunidade continua a ser ode recuperar, atravs do apuramento, montantes indevidamente pagos e num prazoaceitvel.

3.10.2. difcil avaliar como que a separao entre contabilidade e conformidade doprocesso tm, na prtica, contribudo para este objectivo.

3.10.3. O calendrio estabelecido nos Regulamentos 1287/95 e 1663/95 para oapuramento contabilstico claro. Os Estados-Membros devem apresentar Comisso ascontas certificadas at 31 de Janeiro do ano n+1. A Comisso deve apurar essas contasat 30 de Abril do ano n+1. Esta deciso sobre o apuramento contabilstico incide sobre aintegridade, exactido e veracidade das contas apresentadas (artigo 1 do Regulamento1287/95). Por outras palavras, esta deciso limita-se ao exame dos documentoscontabilsticos, no exigindo o exame das operaes subjacentes.

3.10.4. No obstante, a Comisso ainda no emitiu qualquer deciso de apuramentocontabilstico dentro dos prazos fixados pelo regulamento, seja relativamente a 1996,1997 ou 1998. Continua a desagregar as despesas (efectivamente, a adiar o seu exame)e a emitir duas decises de apuramento por ano. Tal sucede porque nem todos os Estados-Membros respeitam o calendrio de apresentao Comisso das contas certificadas dosorganismos pagadores.

3.10.5. O calendrio para a deciso relativa ao apuramento da conformidade no claro.Os regulamentos no estipulam qualquer prazo global para a realizao deste exerccio.

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verdade que a Comisso apenas se pode recusar a financiar despesas incorridas numperodo de 24 meses precedentes sua comunicao formal de uma dada questo aoEstado-Membro interessado. Por exemplo, as notificaes formais enviadas pelaComisso em 1 de Junho de 1999 no poder dar origem recuperao de despesasexecutadas pelos organismos pagadores em data anterior a 1 de Junho de 1997 (emboratal no se aplique a casos especficos em que as irregularidades so detectadas). Quando,como geralmente sucede, o montante a recuperar contestado, a Comisso e o Estado-Membro devero resolver a questo a nvel bilateral. Subsequentemente, oEstado-Membro pode solicitar o parecer de um rgo de conciliao e o caso pode ir atao Tribunal de Justia se o Estado-Membro no se considerar satisfeito com a decisodefinitiva da Comisso, tomada em conhecimento do parecer do rgo de conciliao.

3.10.6. O apuramento da conformidade baseia-se na verificao pela Comisso dasoperaes propriamente ditas e dos sistemas de operaes, e no sobre a leitura dascontas, como no caso do apuramento contabilstico. A Unidade Apuramento de Contasda Comisso procedeu a uma mdia de cerca de 120 misses de verificao daconformidade in loco por ano. Uma vez que o certificado de contas obtido pelos Estados-Membros no tem que ver com a validade das operaes subjacentes, no h razo paraenfraquecer o controlo da conformidade. Pelo contrrio h que refor-lo, como seindicar mais adiante.

3.10.7. H aqui dois problemas. bvio que a Comisso deve apressar-se no envio decomunicaes formais aos Estados-Membros, dado o prazo-limite de 24 meses. Peranteisto, a Comisso dever adoptar uma poltica diligente para emitir estas comunicaes omais depressa possvel aps as operaes a que estas se referem. O segundo problema aausncia de um prazo-limite para o apuramento da conformidade. A menos que aComisso seja enrgica e que os Estados-Membros cooperem, as correcesestabelecidas na sequncia das verificaes podero ficar de execuo pendente durantemuito tempo. difcil ver como que, do ponto de vista da Comisso, este processoconstitui uma melhoria relativamente situao precedente.

3.10.8. Com efeito, h boas razes de preocupao. A primeira deciso relativa aoapuramento da conformidade para o ano em que foi aplicado o processo reformado, 1996,foi emitida em Maro de 1999. At agora, foram recuperados ao abrigo da deciso deapuramento 111,2 milhes de ecus conjuntamente por conta de 1996 e 1997; e nadarelativamente a 1998. No total, foram enviadas 276 comunicaes formais, por um total arecuperar estimado em 1.214 milhes de ecus. A situao geral em 25 de Junho de 1999era a seguinte:

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N de cartas do ano Montante estimado arecuperar do ano

Montanterecuperado do ano

Montante deexecuo pendente

Milhes de ECUS1996 20 415 77,3 337,71997 66 406 33,9 372,11998 139 393 0 393,01999 (at data) 51 ? ? ?Totais 276 1214 111.2 1102.8

(Fonte: Servios da Comisso)

3.10.9. No possvel aplicar juros a estes montantes devidos Comunidade. Considera-se que o montante total de liquidao pendente por conta de 1996 no ser inteiramenterecuperado at 2000. Tanto quanto o Comit pde saber, trata-se de uma situaoimputvel lentido dos processos em geral, mesmo no interior da Comisso. Oescalonamento temporal deste processo no constitui uma melhoria relativamente santeriores disposies em matria de apuramento estabelecidas antes de 1996. Importa, aeste respeito, referir que o Estados-Membros tm 5 diferentes oportunidades processuaisat deciso colegial da Comisso para induzir ou contestar o montante que esta ltimatenciona recuperar33.

3.10.10. Nesta perspectiva, a reforma no constitui qualquer melhoria: o montante totalat agora recuperado via apuramento de contas pequeno (77,33 milhes de ecus porconta de 1996 e 33,9 milhes de ecus por conta de 1997). Esta situao deve-se, comotem sido alegado, introduo da acreditao, controlo interno efectivo e certificao.Estas trs novas exigncias resultaram, como tem vindo a ser justificado, num melhorcontrolo dos pagamentos. Mas tambm os montantes mais pequenos a recuperar emvirtude do apuramento contabilstico podem resultar dos grandes montantes por recuperara ttulo do apuramento de conformidade. Alm disso, o tempo necessrio para oencerramento dos dossiers a recuperar dos montantes em questo ainda est para avaliar,no em meses, mas em anos relativamente ao exerccio em questo.

3.10.11. Importa recordar que as correces a aplicar no tm que esperar pela decisofinal de apuramento da conformidade. O sistema de reembolso mensal, tal como referidono ponto 3.6.4., permite um mnimo de acompanhamento durante o ano. Os casosindividuais podem ser examinados com urgncia se houver suspeitas de fraudes ouirregularidades graves e regularizadas aps exame, de uma forma ou de outra. A boagesto depende da actividade do dia-a-dia na implementao do FEOGA Garantia.

3.11. O processo de conciliao

3.11.1. A conciliao constitui, da forma em que as coisas se encontram, um processovantajoso para os Estados-Membros. Na perspectiva da Comisso, a conciliao permite,na melhor das hipteses, uma recuperao atrasada dos fundos indevidamente pagos nosprocessos ganhos pela Comisso e, na pior das hipteses, um atraso ou reduo do 33 Resposta carta formal (artigo 8), reunio bilateral, resposta na sequncia da reunio bilateral,

conciliao e Comit de Fundo.

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reembolso, caso o Estado-Membro faa vingar a sua posio. Alm disso, osEstados-Membros no so obrigados a aceitar o parecer do rgo de conciliao,reservando-se o direito de recorrer ao Tribunal de Justia na sequncia da deciso final daComisso. Desde 1995, foram emitidos 115 pareceres na sequncia de conciliaes,tendo a Comisso aceitado redues do total de pagamento a recuperar no valor de 275milhes de ecus, ou seja, 17% do valor total dos casos apresentados ao rgo deconciliao. evidente que nenhuma destas decises provocou um aumento dosmontantes a recuperar. Na sequncia de decises da Comisso na sequncia de processosde conciliao foram, no obstante, objecto de recurso ao Tribunal de Justia 54 casos.At agora, a Comisso apenas ganhou causa em 20 destes processos e 40 ainda seencontram pendentes junto do Tribunal de Justia.

3.11.2. Um certo nmero de altos funcionrios, assim como o Comissrio competente, aoserem entrevistados pelo Comit, sugeriram que a conciliao ajudava a evitar pressesindevidas por parte dos Estados-Membros que, assim, apenas teriam que remeter-se aorgo de conciliao. Em termos globais, os ajustamentos propostos pelo rgo deconciliao ao longo dos seus anos de funcionamento no parecem ter sido enormes. Se,porm, foi utilizado para dar garantias adicionais aos Estados-Membros, no haver razopara que, em circunstncias normais, a deciso colegial final da Comisso sobre oapuramento seja mais do que a proposta pelos seus servios aps a conciliao. Afigura-se, porm, que, no obstante a conciliao, a Comisso nem sempre adere proposta quelhe apresentada pelos seus servios, procedendo por vezes a novos ajustamentos a favordo Estado ou Estados-Membros em questo.

3.11.3. A conciliao leva tempo e, apesar de o exame pelo rgo ser rigoroso eprofissional, o processo deixa margem para abusos. Quase metade dos casosapresentados pelos Estados-Membros ao rgo de conciliao foram subsequentementeapresentados ao Tribunal de Justia pelos mesmos Estados-Membros. Um Estado-Membro, a Itlia, parece enviar os casos ao rgo de conciliao sistematicamente (30%dos casos apresentados). Alguns Estados-Membros recorrem conciliao para reter portanto tempo quanto possvel os montantes que sabem j que muito provavelmente teroeventualmente que ser reembolsados Comunidade. O prprio rgo de conciliaoindica que existe claramente o risco de que alguns Estados-Membros (e maisparticularmente a Itlia) transmitam sistematicamente ao rgo de conciliao ascorreces notificadas pela Comisso e no apenas as que provavelmente possam serverdadeiramente discutveis.34

3.11.4. Os Estados-Membros tambm apresentam ao rgo de conciliao novas provas eargumentos que simplesmente poderiam ter sido apresentados Comisso durante a fasebilateral do processo. Segundo o relatrio de avaliao, no raro que um importanteobstculo ao bom desenrolar do processo de conciliao (e de apuramento em geral)seja criado pelos Estados-Membros ao apresentarem, na fase da conciliao, novas

34 Relatrio de avaliao sobre os processo de conciliao encetados pela Deciso 94/442/CE da

Comisso, de 1.7.94, ponto 23.

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explicaes e/ou provas no apresentadas aos servios da Comisso na altura daauditoria ou das discusses bilaterais.35

3.11.5. Uma opo seria dispor que sejam pagos pelos Estados-Membros Comunidadejuros pelos montantes retidos durante meses ou anos e sujeitos ao processo deconciliao, calculados a partir da data do pagamento das despesas em causa peloorganismo pagador e at deciso formal de apuramento da Comisso na sequncia daapresentao das correces ao rgo de conciliao. Tal disposio desencorajaria osEstados-Membros de recorrer sistematicamente ao processo de conciliao. A legislaoem vigor , neste aspecto, ponderadamente favorvel aos Estados-Membros. Quando ascorreces so contestadas, o nus da prova e a recuperao cabem Comisso, apesarde os organismos pagadores agirem, em ltima instncia, em nome desta em determinadarea de poltica comum.

3.11.6. Uma alternativa aplicao, em nome da Comunidade, de juros sobre montanteseventualmente recuperados na sequncia da deciso formal de apuramento, comoanteriormente sugerido, poderia ser dar Comisso o direito de recuperar imediata eintegralmente os montantes enquanto se aguarda a resoluo dos dossiers, devendo estaltima pagar juros por qualquer reduo do montante a recuperar.

3.12. Os recursos da, e as presses sobre a Unidade de Apuramento deContas

3.12.1. Dados os montantes em jogo e a complexidade da regulamentao, os recursoshumanos consagrados Unidade Apuramento de Contas da Comisso ainda no sosuficientes. Apesar de esta unidade ter duplicado de dimenso desde 1990, o nmero totalde pessoal profissional de 55 elementos. Perante um montante mdio anual de 40bilies de ecus apurados nos ltimos anos e um montante mdio recuperado ou arecuperar de 400 milhes de ecus, isto no representa uma enorme afectao de pessoal.Corresponde a 6% do total de pessoal da Direco-Geral da Agricultura, que de 1.100elementos. A Comisso dever verificar at que ponto poder um aumento de pessoalespecializado a trabalhar no apuramento de contas poder gerar um aumento darecuperao e reforar a unidade em conformidade, reafectando pessoal para o efeito, oque tambm permitiria aos gestores oramentais um melhor desempenho das suasfunes.

3.12.2. Neste contexto, o Comit salienta que o montante recuperado atravs doapuramento inferior taxa de erro na agricultura, como sugere a declarao defiabilidade do Tribunal de Contas. A taxa de erro indicada nesta ltima de 3% a 4%, oque implica um montante adicional de cerca de 1.000 milhes de euros para alm dascorreces resultantes do apuramento. Segundo o Comit, as razes para esta diferenadevero ser examinada pelas duas Instituies em questo. O Comit identificou um certonmero de factores que podem explicar amplamente (ou mesmo completamente) asituao:

35 Op. cit., ponto 22.

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* O Tribunal utiliza a Seco Garantia no seu conjunto como painel deamostragem para elaborar uma amostra da qual extrapola a taxa de erro global. Asverificaes para efeitos de apuramento centram-se em sectores determinados, emdeterminados anos;

* O Tribunal examina sistematicamente as operaes ao nvel dos beneficiriosfinais. A Comisso no;

* Pode muito bem suceder que as correces de taxa fixa que a Comisso aplicasejam demasiado baixas para assegurar uma recuperao adequada;

* O nmero em que os Estados-Membros podem declarar o seu caso e ter obenefcio da dvida favorece taxas de recuperao inferiores s desejveis.

Estas consideraes confirmam ao Comit a sua opinio de que existe margemsignificativa para um aumento dos montantes recuperados atravs do apuramento, caso aUnidade de Apuramento seja reforada.

3.12.3. Ao elaborar o presente relatrio, o Comit ouviu, tanto de fontes da Comisso,como de outras no ligadas Unidade Apuramento de Contas, falar de frequentespresses por parte dos Governos nacionais no passado, por vezes em conjuno comlobbies comerciais, gabinetes dos Comissrios e altos funcionrios, no sentido de alteraro montante das correces a favor dos Estados-Membros, por razes que no tmqualquer justificao jurdica ou tcnica.

3.12.4. Importa salientar, porm, que, desde que foram feitas certas mudanas estruturaise outras na Direco-Geral da Agricultura, mais ou menos coincidentes no tempo com oestabelecimento de novos processos, tais prticas tornaram-se menos comuns. Osfuncionrios que resistem a este tipo de presses devero ser encorajados no desempenhodas suas funes e, apesar de algumas das crticas precedentes serem duras, estas nodevero ser entendidas como negativas. No obstante, foi confirmado ao Comit que aComisso, enquanto rgo colegial, ainda ajusta as recuperaes ao estabelecer a suaposio final, luz de factores subjectivos e por vezes ligados a consideraes de carcternacional. A Comisso no dever, por razes como estas, reduzir os montantesrecuperados depois de um longo e detalhado processo realizado em conformidade com aregulamentao ter estabelecido quanto deve ser recuperado para o contribuintecomunitrio.

3.13. Outras observaes sobre o controlo das despesas

3.13.1. O apuramento de contas descrito nos pargrafos precedentes o acto final degesto por parte da Comisso neste domnio. O Comit no gostaria, contudo, de deixareste assunto sem salientar que o volume de trabalho neste domnio depende em grandemedida do controlo geral da poltica e dos sistemas implementados. No passado, ossistemas de restituies exportao, em particular, deram azo a irregularidades e afraudes. A dimenso das restituies exportao diminuiu (vide pontos 3.6.3. e 3.6.4.)devido passagem gradual do apoio ao mercado ajuda directa aos agricultores. No

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obstante, a poltica de restituies exportao ainda existe e existir no futuro prximoenquanto os preos da UE forem superiores aos preos no mercado mundial. A novapoltica de ajuda directa tem tambm os seus prprios problemas do ponto de vista docontrolo. A ajuda directa aos agricultores suscita diversas questes que merecem a nossaateno. As restituies exportao e a ajuda directa so tratadas, respectivamente, nospontos 3.12.2. a 3.12.5. e 3.12.6. a 3.12.7..

Restituies exportao

3.13.2. As restituies exportao destinam-se a superar a diferena entre os preos daComunidade para os produtos agrcolas e os preos no mercado mundial. A prtica daComunidade consistiu em diferenciar esses pagamentos em funo do tipo de produto,por vezes definido de forma muito rigorosa, e do destino da exportao. A experinciademonstrou que este sistema de diferenciao vulnervel fraude. Necessita de umaverificao cuidadosa de que o produtos verdadeiramente do tipo que tem direito arestituio exportao solicitada e de que o destino final o pas declarado e no outroem que os preos so mais elevados e para o qual teria sido paga uma restituio inferior.A experincia demonstrou igualmente que muito difcil fiscalizar esta poltica derestituies exportao, mesmo quando os operadores so obrigados a depositargarantias que sero accionadas no caso de fraude mediante, por exemplo, a alterao dodestino do produto. Um sistema sem diferenciao teria sido mais fcil de controlar. Oproblema ainda mais grave, e o controlo mais difcil, nos casos de exportao parapases no contexto da ajuda alimentar especial quando esto em jogo preos inferiores erestituies mais elevadas.

3.13.3. O exemplo que se segue serve para ilustrar o modo como o sistema dediferenciao descrito supra se encontra aberto fraude, especialmente quanto osservios da Comisso no conseguem aplicar uma gesto s nem tratar a fraude de formaadequada. Este exemplo, que se passou no incio dos anos 90, no certamente nico,mas um caso evidente por duas razes. Em primeiro lugar, porque constitui umexemplo de m gesto por parte da Comisso sob a presso de interesses comerciais quefoi transmitida por um Estado-Membro, bem como de uma fraude por um exportador, e,em segundo lugar, porque demonstra de que modo um sistema de restituies exportao diferenciado por destino encoraja distores do comrcio prejudiciais para ooramento da Comunidade quando resultam de fraudes, tal como demonstra o exemploinfra. Na verdade, essas distores podem tambm verificar-se quando as restituies exportao se realizam de uma forma completamente legal, uma vez que no h nada queimpea um exportador de, aps despachar na alfndega chegada, e permanecendodentro da lei, organizar a reexportao em conjunto com um parceiro local.

3.13.4. Segundo informaes presentes no processo a que o Comit teve acesso, masque no pde verificar, o operador em questo ter importado mercadorias para um pasque no o de destino e apresentado provas forjadas de importao ao destino pretendidopor forma a libertar a sua garantia. Quando tal chegou ao conhecimento dos servios daComisso, estes solicitaram s autoridades nacionais do pas de onde as mercadorias emarmazm foram exportadas que bloqueassem a libertao da garantia do operador. Apartir desse momento, tudo correu mal. Depois de as autoridades do Estado-Membro do

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operador (que no era aquele de onde as mercadorias tinham sido exportadas) interviremem defesa do operador, as autoridades nacionais do pas de exportao foram informadas,para sua surpresa, de que a Comisso no exerceria presso no sentido da recuperao dagarantia. De facto, os servios da Comisso elaboraram um projecto de alterao doRegulamento que teria tido o efeito de reduzir retroactivamente o montante da garantiaque o operador perderia. Alm disso, no h qualquer indicao de que os servios daComisso tenham solicitado s autoridades nacionais que perseguissem judicialmente osaspectos fraudulentos do caso indicado pela falsificao de documentos importantes.

O projecto de Regulamento supramencionado contou com a firme oposio do ServioJurdico e do Auditor Financeiro da Comisso. Em consequncia, foi elaborada uma novaalterao ao Regulamento, a qual acabou por ser adoptada sem efeitos retroactivos graas resistncia das autoridades nacionais do Estado-Membro de exportao e do AuditorFinanceiro da Comisso.

Mas a histria no acaba aqui. Os servios da Comisso elaboraram em seguida umadeciso destinada a aplicar a alterao adoptada do Regulamento, no obstante, comefeitos retroactivos. Apesar das objeces do Auditor Financeiro e, inicialmente, doServio Jurdico (que mais tarde mudou de atitude) e aps uma nova interveno dasautoridades do Estado-Membro do operador junto da hierarquia superior da Comisso, foienviada uma carta s autoridades nacionais do Estado-Membro de exportaoinformando-as da deciso da Comisso de aplicar retroactivamente o Regulamentoalterado. No final, foi decidido que o operador perderia menos de 20% da garantia.

3.13.5. Tal como indicado no ponto 3.12.2., o exemplo demonstra at que ponto ossistemas de restituies exportao diferenciados em funo do destino da exportaoso extremamente difceis de fiscalizar. Mas, o que mais importante e lamentvel,demonstra tambm o modo como a hierarquia superior da Comisso foi influenciadapelas autoridades nacionais do Estado-Membro do beneficirio da restituio e optou, noobstante a oposio da sua prpria administrao e da administrao nacional do Estado-Membro de exportao, por tomar uma deciso de legalidade duvidosa em detrimento dasfinanas da Comunidade que a Comisso tem o dever de preservar. A um nvel maisgeral, o exemplo demonstra que a possibilidade de reduo a posteriori de uma garantia,que se destina a ser dissuasora e proporcional ao risco envolvido no sentido de asseguraruma execuo correcta das operaes de exportao, pe em causa o objectivo dagarantia, bem como a continuidade jurdica e a igualdade de tratamento.

Ajudas directas

3.13.6. A passagem do apoio aos preos para as ajudas directas aos agricultores e, porconseguinte, para as ajudas ao rendimento, levou criao de um Sistema Integrado deGesto e Controlo (IACS) que entrou em funcionamento na maior parte dos Estados-Membros em Janeiro de 1997. No tocante aos produtos vegetais, o sistema assenta empedidos de ajuda de agricultores que indicam todas as suas parcelas agrcolas, numa basede dados informatizada que regista esta informao, num sistema alfanumrico deidentificao das parcelas agrcolas e num sistema integrado de controlo para o controloadministrativo e as inspeces no terreno. Em relao aos animais, o IACS previa o

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estabelecimento de um sistema alfanumrico de identificao e registo. O sistema regido pelo Regulamento n 3508/92 do Conselho, de 27/11/9236.

3.13.7. Ainda provavelmente muito cedo para afirmar com confiana que o novosistema foi estabelecido com sucesso, mas claramente essencial para o controlo futuroda despesa no mbito do FEOGA Garantia e depende em larga medida dos Estados-Membros para a sua implementao e execuo. O atraso de dois anos na sua plenaimplementao deveu-se em grande medida a uma preparao tardia dos sistemaspertinentes nos Estados-Membros. No tocante implementao parcial verificada, oTribunal de Contas, no seu Relatrio Anual relativo ao exerccio de 1996, afirmou, emrelao aos produtos vegetais, que, na sequncia dos controlos no local em mdia 20%dos pedidos verificados no local foram considerados incorrectos37. O estabelecimento ea utilizao bem sucedida do sistema IACS , provavelmente, uma das mais importantestarefas da gesto partilhada no tocante ao FEOGA Garantia no futuro imediato.

3.14. Concluses

3.14.1. A taxa de erro nas operaes do FEOGA ainda demasiado elevada. Uma taxa deerro de cerca de 3,5%, tal como referida pelo Tribunal de Contas (trata-se de erros e node fraudes), corresponde a 1.400 milhes de euros. A recuperao via apuramento temsido, em mdia, de 400 milhes de euros por ano.

3.14.2. Os Estados-Membros queixam-se de que, quando h os seus prprios controlos,os da Comisso e os do Tribunal de Contas, h demasiados controlos in loco. A UnidadeApuramento de Contas da Comisso procede a 150 visitas de controlo por ano(conformidade e contabilidade) para cobrir 40.000 milhes de euros de despesas anuais.Poder isto ser realmente considerado excessivo, ou mesmo suficiente, para que aComisso exera as suas responsabilidades de gesto oramental?

3.14.3. Uma das questes colocadas no ponto 3.4.3. a de saber se os regulamentos doConselho que estabelecem os diferentes dispositivos de gesto partilhada tmsuficientemente em conta as competncias financeiras e executivas da Comisso. Emgeral, o Regulamento 729/70 e, mais recentemente, os regulamentos relativos aoapuramento de contas, enunciam claramente as obrigaes dos Estados-Membros emmatria de acreditao dos organismos pagadores e de certificao das contas quecertamente fazem. A segunda questo consiste em saber se as prticas existentesrespeitam as competncias da Comisso. Est em causa, e desde j, a aceitao deorganismos pagadores no declarados. De igual modo, h um claro risco de que, com oandar do tempo, a responsabilidade da Comisso por assegurar que os organismos sejamdevidamente acreditados e que as contas sejam devidamente certificadas se venha adiluir, nomeadamente se, como o caso, a prpria Comisso no aplicarescrupulosamente as disposies dos novos regulamentos desde o incio.

36 JO L 355 de 5/12/92.37 JO C 348 de 18/11/97, ponto 3.6.8.

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3.14.4. Existiu no FEOGA, at 1995, um clima em que os Estados-Membros sepermitiam interferir indevidamente nas decises de apuramento da Comisso, tendocomo pano de fundo um conjunto complexo de regulamentos de mercado. Tal situaoimpediu atingir um bom equilbrio entre a Comisso e os Estados-Membros em matriade gesto partilhada do FEOGA Garantia, com situaes em que os Estados-Membrosno respeitaram as competncias da Comisso e outras em que esta ltima se acomodoucom demasiada facilidade posio dos Estados-Membros. Os prejudicados em ltimainstncia so os contribuintes europeus.

3.14.5. Em 1995, foi criado um quadro regulamentar mais prometedor para o apuramentode contas, tendo-se constatado uma certa melhoria das prticas dos Estados-Membros,por presso da Comisso.

3.14.6. Porm, o facto de no se assumir uma perspectiva mais ampla significa que estaactividade ainda continua a carecer de recursos. O estabelecimento de um objectivo paraos montantes a recuperar ligado s taxas de erro calculadas pelo Tribunal de Contas,conjuntamente com uma aplicao menos restritiva da regulamentao e reais esforospara encurtar os prazos, poderia permitir recuperaes mais rpidas.

3.14.7. Relativamente ao apuramento em geral, pode-se dizer que a situao global temmelhorado em comparao com a lassido que reinava antes de 1995, mas ainda soclaramente necessrias novas melhorias.

3.14.8. O trabalho relativo ao apuramento tornar-se- mais evidente se os Estados-Membros forem obrigados a exercer um controlo mais rigoroso da implementao dosdiversos regulamentos de mercado. Assim tambm, a taxa de erro ser menor.

3.14.9. Em termos gerais, para alm do apuramento, fundamental que haja umaComisso independente, com capacidade para agir, mesmo perante a oposio dosEstados-Membros, no sentido de proteger os interesses financeiros da Comunidade.

GESTO PARTILHADA NO DOMNIO DOS FUNDOSESTRUTURAIS

3.15. Retrospectiva

3.15.1. Os Fundos Estruturais, nos quais se inclui o FEOGA, seco Orientao, so ooutro domnio principal em que a Comisso e os Estados-Membros exercem uma gestoconjunta. Diferem do FEOGA, seco Garantia, na medida em que as despesas paraalcanar os seus objectivos so sempre suportadas pelo oramento da Comunidade epelos oramentos nacionais dos Estados-Membros, se bem que em diferentes graus.Enquanto a seco Garantia do FEOGA um domnio de poltica comum no qual aComunidade detm a competncia exclusiva, os Fundos Estruturais dizem respeito a umapoltica da Comunidade em que a responsabilidade poltica e de financiamento partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros. A evoluo histrica dos Fundos

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Estruturais tambm diferente da seco Garantia do FEOGA. Fornece-se em seguidauma breve sntese dessa evoluo no sentido de melhorar a compreenso da situaoactual.

3.15.2. A seco Orientao do FEOGA contempornea da seco Garantia e alegislao que a criou discutida no ponto 3.6.1 supra. A seco Orientao diz respeitos estruturas agrcolas e s medidas destinadas a apoiar os produtores na transformao ecomercializao dos produtos agrcolas, prevendo igualmente um sistema de ajuda paraos investimentos em exploraes agrcolas. O Fundo Social Europeu foi criado peloRegulamento n 9/196038 que sofreu adaptaes e modificaes substanciais desde essadata. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional foi criado pelo Regulamento n724/75 em Maro de 197539 e foi tambm adaptado e alterado desde a sua concepo. Nodomnio dos Fundos Estruturais, registou-se um padro de mudana e dedesenvolvimento que, em sntese, se caracterizou por trs aspectos interligados. Emprimeiro lugar, a parte do oramento comunitrio consagrada aos Fundos Estruturaisaumentou em termos absolutos e percentuais ao longo do tempo. Em segundo lugar,foram envidados maiores esforos no sentido de coordenar as actividades dos diferentesFundos com vista ao cumprimento de uma srie de objectivos comuns. Em terceiro lugar,assistiu-se uma devoluo acelerada aos Estados-Membros do poder de deciso notocante seleco e gesto dos projectos. Esta parte do relatrio incidir nos principaisproblemas relacionados com a gesto partilhada dos Fundos Social e Regional, os quais,em conjunto, representam cerca de dois teros de todas as aces estruturais.

3.15.3. O Regulamento n 2396/71 do Conselho, de 8 de Novembro de 197140, permitiuque o Fundo Social j previsto no Tratado de Roma apoiasse operaes tendentes aresolver os problemas de regies caracterizadas por um desequilbrio do empregoespecialmente grave e prolongado. 60% das dotaes destinavam-se ao combate aodesemprego estrutural de longa durao. Com base numa proposta da Comisso, oConselho elaborou uma lista de medidas de auxlio e os Estados-Membros apresentaramprojectos especficos. A Comisso avaliaria a sua elegibilidade com base na deciso doConselho. O reembolso era feito com base nos custos do projecto efectivamentesuportados. O funcionamento do Fundo Social foi aperfeioado pelo Regulamento n2950/8341 do Conselho, o qual deu aplicao Deciso 83/516/CEE do Conselho, de17/10/8342. A contribuio do Fundo destinava-se formao profissional e ao apoio contratao e aos salrios para jovens trabalhadores, desempregados de longa durao,mulheres e outras pessoas consideradas particularmente vulnerveis no mercado detrabalho e era concedida na base de 50% das despesas elegveis. Pela primeira vez, foramestabelecidas algumas disposies pormenorizadas de controlo e uma definio clara dastarefas respectivas dos Estados-Membros e da Comisso. Os Estados-Membros estavamencarregados de certificar a exactido dos factos e das contas nos pedidos de pagamento.

38 JO O 12 de 31 de Agosto de 1960.39 JO L 149 de 10 de Julho de 1975.40 JO L 249 de 10 de Novembro de 1971.41 JO L 289 de 22 de Outubro de 1983.42 JO L 289 de 22 de Outubro de 1983.

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A Comisso deveria efectuar verificaes no local com base numa amostragemrepresentativa.

3.15.4. Na sequncia da adopo do Acto nico em 1986, o Fundo Europeu deDesenvolvimento Regional tornou-se o principal instrumento da Comunidade para acorreco dos desequilbrios regionais. Mas a sua histria mais antiga. O Regulamenton 724/75 do Conselho, de 18 de Maro de 1975, que criou o Fundo Regional, definiucomo objectivo primordial a correco dos desequilbrios regionais resultantesnomeadamente da predominncia agrcola, das mutaes industriais e do desempregoestrutural. Contudo, a contribuio no deveria levar os Estados-Membros a reduzirem oseu prprio esforo de desenvolvimento regional. At 50% da ajuda pblica poderia sercoberta pelo Fundo. A deciso de conceder apoio cabia Comisso, excepto nos casosem que o Comit do Fundo decidisse remeter a questo para o Conselho. Cada propostade investimento era apreciada pela Comisso tendo em conta os programas dedesenvolvimento regional igualmente elaborados e apresentados pelos Estados-Membros.Os projectos e programas deveriam incluir informaes pormenorizadas sobre, inter alia,o efeito previsto na actividade econmica e no emprego. O pagamento era feito mediantea apresentao de declaraes que certificavam as despesas e de uma pormenorizadadocumentao de apoio. A Comisso, aps consulta do Comit do Fundo, podia reduzirou cancelar os pagamentos. Os montantes pagos indevidamente tinham de ser devolvidos.Os Estados-Membros deviam fornecer Comisso todas as informaes necessrias parao funcionamento eficaz do Fundo e a Comisso podia realizar verificaes no local.

3.15.5. Nesta fase, a inteno clara do legislador, no tocante quer ao Fundo Social quer aoFundo Regional, era que cada um dos projectos tivesse objectivos claros que deveriamser conformes com as disposies dos Regulamentos e que os pagamentos dependessemdos progressos realizados em direco a esses objectivos, no que respeita ao FundoRegional no mbito de um programa mais vasto. De acordo com estas disposies, aComisso dispunha de um papel muito mais interveniente na seleco, acompanhamentoe controlo dos projectos no quadro dos Fundos Estruturais. Posteriormente, como sedepreender em seguida, verificou-se uma deslocao no equilbrio de gesto entre aComisso e os Estados-Membros.

3.15.6. A primeira grande reforma destas disposies ocorreu em 1988 com oRegulamento n 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 198843. Este Regulamentodestinava-se a concentrar as despesas e a avanar no sentido de programas coordenados eno de projectos individuais. Foram estabelecidos cinco objectivos comuns para todos osFundos Estruturais da altura: a promoo do desenvolvimento e do ajustamento estruturalem regies com atraso de desenvolvimento, a reconverso de regies afectadas pelodeclnio industrial, o combate ao desemprego de longa durao e a facilitao da entradados jovens no mercado de trabalho, a facilitao da adaptao dos trabalhadores smutaes industriais, a facilitao do ajustamento estrutural da agricultura e a promoodo desenvolvimento rural (os objectivos 3 e 4 enquadravam-se exclusivamente no FundoSocial e o 5a no FEOGA, seco Orientao). O Regulamento n 2052/88 estabeleceuigualmente disposies destinadas a fixar uma despesa global dos Fundos Estruturais 43 JO L 185 de 15 de Julho de 1988.

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para um determinado nmero de anos e a repartir a mesma por Estado-Membro. Trata-seaqui de um aspecto recorrente e importante dos Fundos Estruturais. Os nveis de despesada Comunidade por Estado-Membro so fixados pelos Regulamento ou pela Comisso,com base nas disposies dos Regulamentos, mediante o recurso a processostransparentes. Assim, os Estados-Membros negoceiam os objectivos de despesa antes dequalquer informao cientfica sobre as necessidades ou as capacidades de absoroinfluenciar as decises relativas aos recursos. Em poucas palavras, para os FundosEstruturais, o limite mximo da despesa em cada Estado-Membro igualmente umobjectivo e tal acabar necessariamente por influenciar os domnios de seleco,avaliao e controlo dos projectos. exercida presso sobre as administraes nacionaispara encontrarem, e sobre a Comisso para aceitar, projectos suficientes para atingir osnveis predeterminados de despesa em cada Estado-Membro. Um acordointerinstitucional de 29 de Junho de 1988 previa que o montante total disponvel nombito dos Fundos Estruturais deveria duplicar no perodo compreendido entre 1987 e1993. Foram igualmente adoptados regulamentos especficos respeitantes aos Fundos nosentido de adaptar cada Fundo aos novos regulamentos horizontais discutidos nestepargrafo e nos seguintes.

3.15.7. O Regulamento de aplicao n 4253/88 do Conselho previa a coordenao entreos Fundos com base num sistema de programao plurianual. Os Estados-Membrosdeveriam apresentar planos integrados para regies especficas com base nos quais aComisso, em conjugao com o Estado-Membro, elaboraria Quadros Comunitrios deApoio que pormenorizavam as formas da interveno e o respectivo volume financeiropara um perodo de trs a cinco anos e que eram seguidos pelos programas operacionais.Os projectos seriam propostos nestes mbitos pelos Estados-Membros e a deciso daComisso cobriria um pacote de programas operacional.

3.15.8. Os Estados-Membros tomariam as medidas necessrias para impedirem ecombaterem as irregularidades, recuperarem os fundos perdidos ou assumirem elesprprios a responsabilidade pelo reembolso das somas indevidamente pagas, salvo seprovassem que esses abusos ou negligncias lhes no eram imputveis, e informarem aComisso sobre as medidas tomadas para esse efeito (artigo 23 do Regulamento n4253/88). Para alm de realizar verificaes no local, a Comisso podia reduzir oususpender a contribuio dos Fundos post facto (artigo 24 do Regulamento n 4253/88)se no estivesse satisfeita com a implementao do projecto. Foram criados Comits deAcompanhamento constitudos por representantes dos Estados-Membros e da Comissono sentido de verificar a evoluo dos programas no sentido dos objectivos declarados.

3.15.9. Nos regulamentos revistos de 1993 foram introduzidas alteraes que resultaramna manuteno ou consolidao dos princpios essenciais adoptados em 1988. Foramincorporadas novas regies, os processos de programao sofreram um ajustamento e foiprevisto financiamento comunitrio para novos tipos de medidas. Cinco novosregulamentos modificaram os regulamentos de 1988, para alm de se ter procedido adaptao de um regulamento relativo ao Instrumento Financeiro de Orientao dasPescas. Mais uma vez, o volume financeiro dos Fundos quase duplicou num perodo deseis anos e foi criado um novo Fundo, o Fundo de Coeso, destinado a promover a coeso

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econmica e social mediante o fornecimento de um apoio adicional Espanha, a Itlia, Irlanda, a Portugal e Grcia.

3.16. Os novos regulamentos e as suas implicaes

3.16.1. Os Fundos Estruturais encontram-se mais uma vez no limiar de uma importantereforma. O Conselho adoptou recentemente uma srie de propostas contidas em cinconovos regulamentos44 com base na proposta da Comisso COM(1998) 131 final, da qualo regulamento-chave mais uma vez o Regulamento horizontal n 1260/99 de 21 deJunho de 1999. No que se refere s polticas, reduzido para trs o nmero de objectivoscomuns: promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regies menosdesenvolvidas, apoiar o desenvolvimento econmico e social em regies comdificuldades estruturais e apoiar a adaptao e modernizao dos sistemas de educao eformao e do emprego. O primeiro objectivo apoiado por quatro Fundos (Regional,Social, FEOGA Orientao e Instrumento Financeiro de Orientao das Pescas), osegundo pelos Fundos Regional e Social, bem como pelo FEOGA Garantia para odesenvolvimento rural, e o terceiro apenas pelo Fundo Social. Uma segunda inteno degrande importncia consiste em concentrar os recursos numa populao global maisreduzida. At 2006, a percentagem da populao dos quinze Estados-Membros elegvelno mbito dos objectivos 1 e 2 sofrer uma reduo de 51% a entre 35% e 40%. Ofinanciamento ser mantido aos nveis de 1999 (286,4 mil milhes para o perodo 2000 a2006). Um dos principais objectivos da reforma consiste em esclarecer os papisrespectivos da Comisso e dos Estados-Membros.

3.16.2. No tocante gesto e administrao, esto previstas alteraes significativas,discutidas com mais pormenor nos pargrafos seguintes, que tero um grande impactonos papis da Comisso e do Conselho e que, mais uma vez, colocam questes sobre aresponsabilidade ltima e a distribuio das tarefas. Estas questes sero analisadas apartir de quatro perspectivas: controlo financeiro e irregularidades, elegibilidade dosprojectos, adicionalidade e avaliao ex ante, intercalar e ex post. Sero examinadasindividualmente nos pargrafos seguintes, sendo os novos regulamentos apreciados luzdas disposies actuais e anteriores sempre que tal seja adequado. Sero igualmenteformuladas observaes de carcter geral no tocante organizao.

3.17. Controlo financeiro e irregularidades

3.17.1. Neste domnio, verificou-se todo um historial de alterao e de desenvolvimentolegislativo. Os artigos 23 e 24 do Regulamento n 4253/88 tratavam, respectivamente,do controlo financeiro e da reduo, suspenso ou supresso da contribuio. O artigo 23requeria que os Estados-Membros verificassem se as aces financiadas pelaComunidade tinham sido conduzidas de forma correcta, impedissem as irregularidades erecuperassem os fundos perdidos. A Comisso deveria ser informada das medidastomadas e, em especial, da evoluo das diligncias administrativas e judiciais. AComisso tinha tambm a possibilidade de efectuar os seus prprios controlos no local. Oartigo 24 dava Comisso o poder de reduzir, suspender ou suprimir a contribuio

44 JO L 161 de 26 de Junho de 1999 e JO L 160 de 26 de Junho de 1999.

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financeira da Comunidade se se afigurasse que a operao no justificava a contribuio,aps solicitar ao Estado-Membro as suas observaes. No papel, o controlo foi aindamais intensificado mediante a adopo do Regulamento n 2064/9745 da Comisso, queentrou em vigor em Novembro de 1997. Este estabelecia com algum pormenor o que seexigia dos sistemas de controlo dos Estados-Membros. Foi introduzida a certificao dospedidos de pagamento. Deveria ser prevista uma pista de controlo suficiente. Deveriamser introduzidos controlos por amostragem dos sistemas e das declaraes de despesascom base em anlises de risco. Foi reiterado o requisito, j estabelecido na legislaoexistente, de comunicar as irregularidades Comisso e, o mais tardar no momento dopagamento final, os Estados-Membros deveriam apresentar Comisso um relatrio queresumisse as concluses dos controlos por si efectuados nos anos anteriores. Estadisposio no foi, com efeito, implementada, uma vez que, em relao ao actual perodode programao, no foram apresentadas quaisquer declaraes finais da despesa.

3.17.2. Nos termos do novo Regulamento n 1260/99, os Estados-Membros encontrar-se-o, mais uma vez, na linha da frente da defesa da Comunidade contra a irregularidade e afraude nos Fundos Estruturais. Os Estados-Membros verificaro se foram criadossistemas de gesto e de controlo, certificaro que as declaraes de despesas apresentadas Comisso so exactas (desta vez, essas declaraes so elaboradas por pessoasindependentes da gesto do projecto) e recuperaro os fundos perdidos na sequncia deirregularidades. Muitas destas disposies reafirmam por outras palavras os requisitosestabelecidos nos Regulamentos ns 4253/88 e 2064/97. Cite-se, a ttulo de exemplo, orequisito de verificar as disposies de gesto e controlo (artigo 38, n 1, alnea a), doRegulamento n 1260/99 e artigo 4 do Regulamento n 2064/97). O que h de novo noartigo 38 do Regulamento n 1260/99 uma afirmao clara no sentido de que aComisso certificar-se- da existncia e do bom funcionamento nos Estados-Membrosde sistemas de gesto e de controlo, por forma a que os Fundos Comunitrios sejameficaz e correctamente utilizados. Para o efeito, os controlos in loco da Comisso,efectuados com um pr-aviso mnimo de um dia til, cobriro, no s as operaes, mastambm os sistemas de gesto e de controlo dos Estados-Membros. Em seguida, aComisso pode formular observaes nomeadamente sobre as deficincias de gestodetectadas e, aps os comentrios dos Estados-Membros, suspender a totalidade ou partede um pagamento intermdio. O artigo 39 do mesmo Regulamento trata das correces epermite que a Comisso efectue recuperaes aps verificaes em que foram detectadasinsuficincias graves nos sistemas de gesto e de controlo. As correces devero serproporcionais e devero seguir-se a uma tentativa estruturada de chegar a um acordo como Estado-Membro. Esta disposio poder ser vista como um apuramento de contasembrionrio ou como a base para o desenvolvimento de uma disposio deste tipo.

3.17.3. No entender do Comit, o novo Regulamento esclarece as responsabilidades, masa questo de saber se conduzir a um melhor controlo depender do modo como forimplementado. A experincia at data com a implementao das actuais disposies decontrolo no permite uma perspectiva optimista. tambm evidente que os recursosconsagrados ao controlo nas Direces-Gerais operacionais com responsabilidades nodomnio dos Fundos Estruturais so manifestamente inadequados para assegurar uma 45 JO L 290, de 23 de Outubro de 1997.

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implementao apropriada da actual legislao, quanto mais para assegurar aimplementao do novo Regulamento. A Comisso dever tambm encontrar a vontade ea coragem necessrias para implementar o Regulamento, mesmo que tal implique que umdeterminado Estado-Membro no atinja o seu objectivo de despesa. O Comit consideraigualmente que, embora o Regulamento n 1260/99 introduza alguma clareza emdeterminados domnios, noutros estabelece tambm um mau equilbrio entre asresponsabilidades e os poderes dos Estados-Membros e da Comisso. Por exemplo, se asregras nacionais sero os critrios essenciais para a determinao da elegibilidade (artigo30 do Regulamento n 1260/99), ento a Comisso dever, no mnimo, estar em posiode acompanhar a sua aplicao e ter condies para avaliar se as diferenas entre asregras nacionais esto a dar azo a distores graves entre os Estados-Membros nocumprimento dos objectivos da poltica comunitria.

3.17.4. Caber recordar a observao formulada no ponto 3.1.4. supra. No que respeitaquer aos Fundos Estruturais quer ao FEOGA, seco Garantia, cumpre quase sempre aosEstados-Membros desembolsar os dinheiros comunitrios nos seus territrios. Contudo,quando irregularidades ou fraudes que envolvem recursos comunitrios no sodetectadas ou comunicadas, o oramento comunitrio que paga e no o do Estado-Membro. Afirma-se, por vezes que, uma vez que os programas e os projectos no sectordos Fundos Estruturais so co-financiados com os Estados-Membros, existe umaidentidade de interesses na recuperao de pagamentos indevidos e que os Estados-Membros tm um incentivo imediato para o fazer. Se assim , o Comit manifesta a suasurpresa pelo facto de, em 1997, ano em que se encontravam em curso cerca de 500.000projectos e em que a despesa do Fundo Regional ascendeu a 13 mil milhes de ecus,apenas 79 irregularidades, num valor total de 27.5 milhes de ecus, terem sidocomunicadas Comisso pelas autoridades nacionais, nos termos do disposto noRegulamento n 1681/9446 do Conselho, que requer que essas autoridades informem aComisso das medidas judiciais e administrativas tomadas no caso de irregularidades.

3.17.5. Os novos e antigos regulamentos permitem que a Comisso efectue controlos inloco que podem ser seguidos de uma reduo apropriada dos montantes pagos a ttulo dooramento comunitrio, em conformidade com o artigo 24 do Regulamento n 4253/88ou com o artigo 39 do Regulamento n 1260/99 quando este entrar em vigor. Em 1998, aComisso levou a cabo 37 controlos in loco respeitantes ao Fundo Regional. Desde Julhode 1996 at data, a Comisso tomou decises formais de recuperao no tocante a oitoprocessos relativos ao Fundo Regional que cobrem 14 milhes de ecus para o perodo deprogramao compreendido entre 1989 e 1993. Tal no credvel como indicador dosmontantes perdidos pela Comunidade devido a irregularidades respeitantes ao FundoRegional. Durante o ano de 1998, a Comisso cancelou duas intervenes no valor de 2,8milhes de ecus, devido existncia de provas de irregularidades. Contudo, quando foiconvidada a fornecer informaes sobre o nmero e o valor dos casos em que se tinharecusado a pagar a totalidade do montante solicitado pelos Estados-Membros noencerramento de uma interveno durante o perodo compreendido entre 1989 e 1993, aComisso no pde faz-lo. Tal aconteceu porque o registo de rotina da Comisso nolhe permitia estabelecer uma distino entre esses casos e aqueles em que os Estados- 46 JO L 178 de 12 de Julho de 1994.

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Membros solicitaram um pagamento final inferior ao inicialmente afectado. Nestascircunstncias, a Comisso no pode ter uma viso de conjunto do efeito, financeiro ououtro, da sua verificao dos pedidos de pagamento final por parte dos Estados-Membros.

3.17.6. Tendo sido convidados pelo Comit a fornecer informaes sobre o nmero decasos de aplicao formal do artigo 24 do Regulamento n 4253/88 e dos respectivosresultados, os servios da Comisso no puderam inicialmente fornecer uma repartioelementar do nmero de casos ou das suas consequncias financeiras. Apurou-se queinformaes deste tipo no eram mantidas por rotina pela Direco-Geral dos AssuntosRegionais, embora nos tenha sido garantido que tal aconteceria no futuro. Estaincapacidade demonstrada pela Comisso para acompanhar a aplicao de um importanteartigo relativo ao controlo financeiro num Regulamento fundamental confirma a opiniodo Comit no sentido de que o artigo foi letra morta e de que o problema est na noimplementao das disposies dos regulamentos e no na falta de uma legislaoadequada. Em parte, esta situao fica a dever-se averso dos Estados-Membros aplicao do Regulamento.

3.17.7. No que se refere ao Fundo Social, em 1997 foram comunicadas pelosEstados-Membros 123 irregularidades e foram recuperados 21.2 milhes de ecus. Em1998, foram efectuadas pela Comisso 86 misses de controlo que cobriram umoramento de 7,600 milhes de ecus. Mais do que qualquer outro, o Fundo Socialencontra-se exposto a irregularidades e mesmo a fraudes, uma vez que diz respeito aoperaes intangveis, tais como cursos de formao, etc.. Relatrios recentementeelaborados num Estado-Membro indicam uma irregularidade e uma fraude generalizadano Fundo Social em duas regies e, num dos grandes Estados-Membros, h indicaes detaxas de irregularidade no Fundo Social que ascendem aos 50%. No obstante, e apesardas investigaes levadas a cabo pelas autoridades nacionais no Estado-Membro maispequeno, em 15 de Junho de 1999 essas mesmas autoridades no tinham comunicado Comisso uma nica irregularidade respeitante ao Fundo Social em relao a 1998 quetivesse sido sujeita a investigaes administrativas ou judiciais iniciais, tal como lheseram imposto pelo artigo 3 do Regulamento n 1681/94 da Comisso, de 11 de Julho de1994.

3.17.8. O novo Regulamento n 1260/99 prev uma maior coordenao entre a Comissoe os Estados-Membros no domnio dos controlos in loco, mas as suas disposies debase, tal como estabelecidas no artigo 38, no so muito diferentes das disposiesanlogas do artigo 23 do anterior Regulamento n 4253/8847. O mesmo se aplica sdisposies destes artigos no tocante obrigao dos Estados-Membros de comunicaremas irregularidades Comisso. Se os Estados-Membros no respeitaram as disposies doantigo Regulamento nestes domnios e a Comisso manifestou laxismo na aplicao doRegulamento, por que motivo que a adopo de um novo regulamento, por si s,alteraria necessariamente estas prticas? No entender do Comit, o problema estessencialmente nas atitudes e na falta de respeito pelas regras e no nas regras em si. Noentanto, os esclarecimentos includos no novo Regulamento n 1260/99 conferem Comisso mais possibilidades para insistir na sua aplicao. 47 JO L 374 de 31 de Dezembro de 1998.

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3.17.9. As Declaraes de Fiabilidade anuais do Tribunal de Contas apontam para aexistncia nas contas de uma taxa de erro material nos pagamentos das transaces dosFundos Estruturais de cerca de 10%, o que representa 2 a 3 mil milhes de euros. Tal nodever ser visto como um indicador dos nveis de fraude. O problema que existe umaenorme discrepncia entre aquilo que a Comisso considerou irregularidade, tal comodescrito nos pontos 3.17.4 e 3.17.7 supra, e os nveis de erro determinados por umaauditoria neutra e cientfica. Existem duas possibilidades: ou a Comisso e os Estados-Membros no fazem qualquer ideia do que se est a passar, ou os Estados-Membrossabem e a Comisso no sabe. Em qualquer dos casos, a dimenso da ignorncia daComisso reprovvel. Esta situao resulta, pelo menos em parte, de uma substituiodos projectos e de uma declarao por excesso generalizadas (ver ponto 3.18 e seguintes).No ponto 3.22.5, sero formuladas mais observaes sobre as taxas de erro material e aatitude dos representantes da Comisso e dos Estados-Membros no tocante a estaquesto.

3.18. Elegibilidade

3.18.1. As disposies iniciais relativas ao Fundo Regional e ao Fundo Social permitiamque a elegibilidade dos projectos fosse apreciada pela Comisso caso a caso no mbitodos programas acordados. At 1988, o volume dos projectos e a expanso iminente daactividade dos Fundos Estruturais tornou as decises separadas da Comisso sobreprojectos individuais uma opo impraticvel. Os Regulamentos ns 2053/88 e 4253/8848,ao institurem um sistema de programao baseado em Quadros Comunitrios de Apoio eem Programas Operacionais, permitiram que os Estados-Membros determinassem osprojectos que constituam esses programas e transferiram a deciso-chave sobre aelegibilidade para esse nvel. A Comisso tomaria uma deciso nica sobre cadaprograma operacional como uma entidade (artigo 14 do Regulamento n 4253/88). Averdadeira oportunidade de que a Comisso dispunha para avaliar a elegibilidade dosprojectos foi, com efeito, transferida para o momento em que os Estados-Membrosapresentam as declaraes de despesas aquando da concluso do programa. Ao longo dotempo, tornou-se evidente que a inexistncia de definies claras no domnio daelegibilidade dos projectos estava a causar dificuldades quer Comisso, quer aosEstados-Membros. A prtica de substituio dos projectos foi utilizada desde o incio etornou-se cada vez mais frequente. Se um projecto declarado inelegvel pela Comisso,os Estados-Membros limitam-se a apresentar um projecto de substituio introduzido noprograma operacional post facto apenas para este efeito e frequentemente numa altura emque o novo projecto se encontra em curso ou est j completado. O novo Regulamento n1260/99 permite agora especificamente esta situao. O segundo pargrafo do seu artigo39 estipula que as correces efectuadas pelo Estado-Membro consistiro numasupresso total ou parcial da participao comunitria. Os fundos comunitrios assimlibertados podem ser reafectados pelo Estado-Membro interveno em causa ().

3.18.2. O objectivo essencial consiste em que, acontea o que acontecer, osEstados-Membros tenham a possibilidade de efectuar despesas at ao limite dos seus 48 JO L 144 de 27 de Maio de 1989.

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objectivos financeiros. A verdadeira preocupao identificar projectos em curso emnmero suficiente para alcanar esse objectivo. A este respeito, e para obterem umaespcie de proteco contra a possibilidade de um projecto ser considerado inelegvel,alguns Estados-Membros apresentam por rotina uma declarao de despesas por excesso.Tal encontra-se patente no relatrio elaborado sob os auspcios da Comisso e intituladoSEM 2000 - etapa III: 5 relatrio intercalar.49

No caso dos Fundos Estruturais, uma irregularidade em matria de elegibilidade nose saldou necessariamente numa perda de recursos, pelo facto de os pedidos depagamento dos Estados-Membros comportarem com frequncia mais despesas elegveisdo que o necessrio para justificar o pagamento da Comisso. (ponto 2.2.3.)

No essencial, o Estado-Membro dispe de um programa e apresenta uma despesa totalde, por exemplo, 80 milhes de ecus, esperando que a Comisso identifique, digamos, 50milhes de ecus de despesa desse total, uma vez que esse montante o que j foireservado para o Estado-Membro a ttulo do oramento do Fundo Estrutural. Se umprojecto no mbito dos 50 milhes for considerado inelegvel, ser substitudo por outroprojecto identificado pela Comisso de entre os 30 milhes adicionais.

3.18.3. De qualquer modo, a Comisso sempre aceitou a substituio dos projectos e apartir de 1988 comeou a aceitar a declarao por excesso. Numa carta de 19.5.99 aoPresidente do Conselho Europeu, o Tribunal de Contas conclui que em muitos casos, adeclarao por excesso de despesa elegvel insuficiente para assegurar que aqueleserros no tenham um impacto definitivo na totalidade dos pagamentos da Comisso notocante aos programas em questo. Os erros a que o Tribunal de Contas aqui fazreferncia so os descobertos na elaborao da sua Declarao de Fiabilidade anual sobreas contas. A questo essencial que a declarao por excesso no elimina em si o riscode que existam erros na despesa aceite pela Comisso. No ponto 3.22.5 so formuladasoutras observaes sobre as taxas de erro, as preocupaes manifestadas pelo Tribunal deContas e a reaco da Comisso e dos funcionrios pblicos superiores dosEstados-Membros.

3.18.4. Uma dificuldade conexa que se coloca neste contexto a impossibilidade deassegurar a igualdade de tratamento entre os Estados-Membros e entre os programas deum Estado-Membro. Se um Estado-Membro incluir a totalidade do campo de aco noprograma operacional no ter a possibilidade de substituir um projecto por outro ou deapresentar uma declarao por excesso.

3.18.5. No seguimento de um processo de consulta no contexto da fase 3 do exerccioSEM 2000, a Comisso elaborou um pacote de 20 fichas tcnicas ou notas de orientaoque tratam em pormenor de aspectos relativos a decises de elegibilidade no sentido defornecer uma orientao aos Estados-Membros e aos seus prprios servios nestedomnio. A consulta foi realizada com o Grupo de Representantes Pessoais composto porfuncionrios pblicos superiores, essencialmente dos Ministrios das Finanas dosEstados-Membros. Segundo afirma a Comisso, a legislao agora adoptada incorpora 49 O/99/142-7/5/99.

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elementos dessas fichas tcnicas que esto consequentemente a ser revistas. No entanto, amesma legislao afirma no artigo 30 do novo Regulamento n 1260/99 relativo elegibilidade que as regras nacionais relevantes so aplicveis s despesas elegveissalvo se, em caso de necessidade, a Comisso estabelecer regras de elegibilidade dasdespesas. Alm disso, ao propor o novo Regulamento, a Comisso declarou que ocontedo mais pormenorizado da programao e a gesto das intervenes sero, aoinvs, da plena e inteira responsabilidade dos Estados-Membros.50 As fichas tcnicasrevistas continuaro a estar disponveis como pontos de referncia, mas a deciso de baserelativa elegibilidade transferir-se- substancialmente para a esfera dos Estados-Membros. A Comisso defende que, devido ao co-financiamento, os interesses dosEstados-Membros e da Comunidade so paralelos no que se refere elegibilidade dosprojectos. Todavia, em muitos casos, a participao da Comunidade no custo de umprograma muito superior do Estado-Membro.

3.19. Adicionalidade

3.19.1. Como evidente, se a despesa comunitria se limita a substituir a despesanacional, no tem qualquer valor acrescentado. O prembulo do Regulamento inicialrespeitante ao Fundo Regional (Regulamento n 724/75) insiste em que a contribuiodo Fundo no dever levar a que os Estados-Membros reduzam os seus prpriosesforos de desenvolvimento, devendo, antes, complet-los. O artigo 4 do Regulamenton 2052/88, que cobre todos os Fundos, estipula que a Comisso tomar iniciativas eadoptar medidas de execuo para assegurar que a aco comunitria () confira umvalor acrescentado s iniciativas nacionais.

3.19.2. Nunca foi fcil verificar a adicionalidade. difcil determinar a sua existncia,quer no contexto de programas ou projectos especficos, quer de um modo mais global. Atransferncia da aprovao dos projectos a ttulo individual por parte da Comisso para aaprovao de programas, verificada com a introduo da reforma de 1988, retirouefectivamente Comisso a possibilidade de verificar a adicionalidade a este nvel, pelomenos ex ante. Os regulamentos de 1993 comearam a considerar a adicionalidadeapenas a um nvel global. O artigo 9 do Regulamento n 2082/9351 dispe que aComisso e o Estado-Membro em causa envidaro esforos para que o Estado-Membromantenha, no conjunto dos territrios em questo, as suas despesas estruturais pblicasou equiparveis pelo menos ao mesmo nvel que durante o perodo de programaoprecedente, tendo, no entanto, em conta as condies macro-econmicas em que seefectuam esses financiamentos () e a evoluo da conjuntura nas economiasnacionais. Esta j uma interpretao muito generalizada e altamente qualificada daadicionalidade. O novo Regulamento n 1260/99 procura trabalhar com esta amplainterpretao e prope a verificao pela Comisso da sua aplicao nas fases ex ante,intercalar e ex-post do perodo de programao. No tocante aos novos objectivos 2 e 3, aComisso e o Estado-Membro estabelecero o nvel da despesa nacional para o perodode programao. Torna-se, contudo, claro que esta nova definio da adicionalidadeapenas reflecte o facto de a Comisso j no ter meios eficazes para assegurar a

50 COM(1998) 131 final, p. 20.51 JO L 193 de 31 de Julho de 1993.

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adicionalidade abaixo do nvel macroeconmico. tambm difcil acreditar que a mesmadisponha de quaisquer meios eficazes para garantir a adicionalidade ao nvelmacroeconmico. O que poderia a Comisso fazer na fase intercalar ou ex-post se, apsas suas verificaes, conclusse que um Estado-Membro tinha reduzido o seu nvel dedespesa pblica devido disponibilidade das verbas dos Fundos Estruturais? ORegulamento no prev uma sano de qualquer natureza. A Comisso no pode, aqualquer nvel, macroeconmico ou outro, agir independentemente dos Estados-Membrospara observar, confirmar ou garantir a adicionalidade.

3.20. Avaliao

3.20.1. Avaliar e acompanhar so actividades diferentes. A avaliao implica calcular oimpacto da contribuio, ao passo que o acompanhamento envolve dispor de umapanormica da implementao. As duas actividades foram ligadas neste domnio pelopapel atribudo em sucessivos regulamentos aos Comits de Acompanhamentocompostos por representantes dos Estados-Membros e presididos pela Comisso. Umacomponente-chave da questo da avaliao foi a criao dos Comits deAcompanhamento mediante o artigo 17 do Regulamento n 2052/88, o qual previaigualmente uma avaliao ex ante e ex-post no tocante aos cinco objectivos fixados naaltura para os Fundos. O seu papel foi reforado de forma substancial neste domnio pelasdisposies do Regulamento n 2082/93 e o novo Regulamento formaliza ainda mais esteaspecto, prevendo uma avaliao ex ante, intercalar e ex-post. Especialmente no caso daavaliao ex ante, introduzida uma abordagem mais sistemtica no sentido de obter umponto de referncia para a subsequente avaliao intercalar e ex-post. O acompanhamentodever ser feito em funo de indicadores fsicos e financeiros e ser utilizado para mediro impacto global das medidas, a nvel do Quadro Comunitrio de Apoio e a nvel dosprogramas. Nestas circunstncias, seria melhor que os Comits de Acompanhamentotivessem sido concebidos como Comits de Acompanhamento e Avaliao. Emboratenha reconhecido o papel da Comisso ao persuadir os Estados-Membros da importnciada avaliao, o Tribunal de Contas formulou observaes no seu relatrio especial 15/98que o Comit considera inquietantes. Apesar dos esforos envidados pela Comisso notocante avaliao, o Tribunal de Contas refere que de acordo com declaraes dasentidades inquiridas durante os controlos [do Tribunal], s uma parte dos resultados oudas recomendaes so verdadeiramente teis para o processo de deciso, a gesto dosprojectos, a reprogramao ou a preparao da futura gerao de intervenes (ponto6.7.)52. Outros relatrios do Tribunal de Contas criticaram a relativa passividade dosComits de Acompanhamento, os quais avaliaram os progressos quase exclusivamenteem termos do montante da despesa efectuada.

3.20.2. No obstante, o novo Regulamento limitar a aco da Comisso nos Comits deAcompanhamento a um papel meramente consultivo. O artigo 40 do Regulamento n1260/99 menciona a avaliao como sendo uma responsabilidade conjunta. Contudo, aestrutura destas disposies deixa Comisso uma escassa possibilidade de conduzir umaavaliao independente cujos resultados podero ser diferentes dos de uma avaliaointeiramente dependente das informaes fornecidas pelo Estado-Membro. 52 JO C 347, de 16 de Abril de 1998.

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3.20.3. Uma outra considerao diz respeito ao impacto global nos objectivosenunciados. Uma avaliao a este nvel difcil, essencialmente porque um importanteaumento nos nveis de despesa num determinado domnio resultante da actividade doFundo teria um efeito keynesiano independentemente do facto de os recursos utilizadosterem sido empregues no interesse do desenvolvimento estrutural a longo prazo.

3.21. Aspectos organizacionais

3.21.1. Ao nvel administrativo, o Comit registou um recente desenvolvimento paralelo introduo do novo Regulamento. medida que a Comunidade passa de 6 para 3objectivos, o nmero de instrumentos envolvidos aumenta, contudo, mais uma vez, com aintroduo da contribuio do FEOGA, seco Garantia (por oposio secoOrientao) para o objectivo 2. O argumento avanado, isto , que o objectivo 2 porvezes implica o desenvolvimento rural, pouco convincente. Ser que o objectivo 1tambm no leva ao desenvolvimento rural? Em resultado da nova disposio havermtodos de programao diferentes para o desenvolvimento rural entre o objectivo 1 e oobjectivo 2. Se o elemento do desenvolvimento rural para o objectivo 1 pode, com toda asegurana, ser deixado seco Orientao, que dispe de anos de experincia dosFundos Estruturais, ento por que motivo a interveno da seco Garantia necessriano tocante ao objectivo 2? O argumento de que a despesa seria sujeita ao apuramento decontas tem alguma pertinncia. Contudo, se um processo de apuramento recomendadopara algumas das despesas do objectivo 2, ento porque no o para todas as despesas attulo dos Fundos Estruturais? O Comit considera que esta disposio administrativahbrida, agora reflectida no Regulamento, resulta de presses do lobby agrcola e deconsideraes burocrticas internas no seio da Comisso relacionadas com a provvelcontinuao da reduo da despesa com o apoio aos preos agrcolas.

3.21.2. O primeiro objectivo (promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural dasregies com atraso de desenvolvimento) e o segundo objectivo (apoiar a reconversoeconmica e social das regies que enfrentam dificuldades estruturais) poderiam ser maisbem atingidos, no entender do Comit, se ambos fossem cobertos por um Fundounificado gerido por uma s Direco-Geral. Tal permitiria uma coordenao e umcontrolo mais fceis, bem como a realizao de economias de esforos e de recursoshumanos para a Comisso. Foi sugerido ao Comit que uma disposio deste tipocontaria com a oposio dos Estados-Membros, uma vez que estes preferem que aestrutura dos servios da Comisso reflicta a das administraes nacionais, com umaDireco-Geral correspondente a cada Ministrio nacional. O Comit entendeigualmente que a oposio burocrtica no seio da Comisso impediu at data umaracionalizao desta natureza.

3.22. Concluses

3.22.1. A evoluo legislativa e administrativa dos Fundos Estruturais conduz concluso de que o equilbrio do poder de deciso e do controlo efectivo da orientao eda despesa passou decisivamente para os Estados-Membros. A Comisso no agiu

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energicamente para proteger da irregularidade os recursos envolvidos e a discrepnciaentre as irregularidades detectadas e a taxa de erros materiais revelados pela auditoria alarmante. Como responsvel ltima pela execuo do oramento, a Comisso no tem odireito de supor de forma complacente que as irregularidades so, por rotina, descobertase corrigidas em nmero suficiente no domnio dos Fundos Estruturais pelos Estados-Membros. Este aspecto est particularmente relacionado com a questo da elegibilidade.A perda da possibilidade de verificar sistematicamente a elegibilidade de cada um dosprojectos e a substituio de projectos no foi compensada, do lado da Comisso, por ummecanismo que lhe permita tomar uma deciso independente e informada para excluir adespesa e proteger a integridade dos programas operacionais. A experincia demonstrouque a Comisso se depara com grandes dificuldades para assegurar a aplicao dos maisimportantes artigos relativos ao controlo do Regulamento n 4253/88, nomeadamente osartigos 23 e 24. Apesar de serem mais claros, no h qualquer razo para acreditar queos principais artigos relativos ao controlo do novo Regulamento n 1260/99, os artigos38 e 39, sero mais fceis de aplicar. O controlo eficaz nos Estados-Membros e pelosEstados-Membros requer mais recursos humanos.

3.22.2. A adicionalidade actualmente quase impossvel de verificar e a verificao anvel da despesa nacional dos Estados-Membros por regio e por poltica toproblemtica que carece de sentido. A Comisso tem feito srias tentativas parapromover a avaliao, mas difcil entender por que motivo o seu papel no dever serreforado neste aspecto ao passo que o dos Comits de Acompanhamento o . De ummodo geral, ser difcil no concluir que se verificou uma eroso gradual da posio daComisso na gesto partilhada dos Fundos Estruturais. Neste contexto, a Comisso, seno perdeu completamente de vista a sua responsabilidade, decorrente do Tratado, deexecutar o oramento, pelo menos permitiu que a sua viso dessa responsabilidade setoldasse. Esta eroso da posio da Comisso no dever ser confundida com umadelineao mais clara das responsabilidades. Essa delineao meritria, mas nogarante que seja atingido o equilbrio correcto entre os poderes e responsabilidades daComisso, por um lado, e os dos Estados-Membros, por outro.

3.22.3. Embora o controlo tenha passado para os Estados-Membros, h seis factores quetendem a priv-los da responsabilidade:

a separao da responsabilidade pelo financiamento e pela execuo, em que aComisso co-financia uma poltica cuja gesto quotidiana da responsabilidadedos Estados-Membros;

os limites mximos das despesas so igualmente objectivos; o apoio comunitrio pode ascender a 70%; a substituio dos projectos, que pe em causa a seleco dos projectos desde o

incio; a declarao por excesso, que pe em causa a seleco dos projectos e o controlo

em geral; os processos de controlo e recuperao pela Comisso so de difcil aplicao nos

termos dos antigos, e provavelmente dos novos, regulamentos (ns 4253/88 e1260/99).

120

3.22.4. Outras disposies do novo Regulamento horizontal n 1260/99 do Conselhotm a vantagem de esclarecer algumas questes como, por exemplo, as de saber de quemodo, por quem e quando deve ser realizada a avaliao. No entanto, as suas disposiesrelativas comunicao de irregularidades e s misses in loco da Comisso no somuito diferentes das disposies anteriores que tiveram pouco impacto na prtica. Foram,em maior ou menor medida, letra morta, em parte devido substituio dos projectos e declarao por excesso pelos Estados-Membros, dois factores que tendem a pr em causaa responsabilidade destes no sentido de, desde o incio, actuarem com a devida prudnciana seleco dos projectos. O que interessa realmente saber se a Comisso actuar comenergia na implementao do novo Regulamento e no impulso que dar a novas reformas,adaptando simultaneamente as suas estruturas administrativas. O Comit entende que, setal no acontecer, no haver uma nova reforma dos Fundos Estruturais, mas que, sob apresso do alargamento e das dificuldades administrativas enfrentadas pelos novosEstados-Membros da Europa Central e Oriental, a abordagem poltica da Comunidadedar lugar a um mero mecanismo de redistribuio, em relao ao qual no existe, demomento, um apoio poltico suficiente.

3.22.5. Este Comit tem tambm como misso apreciar a cultura administrativa daComisso. O Grupo de Representantes Pessoais, composto por funcionrios superioresdos Ministrios das Finanas, foi constitudo por iniciativa da Comisso para examinar odomnio da gesto em parceria no contexto da iniciativa SEM 2000. No documento maisrecente deste grupo, citado no ponto 3.16.2. e elaborado em conjunto com a Comisso, odebate incidiu nas Declaraes de Fiabilidade do Tribunal de Contas. As observaesformuladas neste ponto ilustram uma relutncia comum por parte da Comisso e dasadministraes nacionais em aceitarem a existncia de problemas quando a sua resoluopode ser difcil para os Estados-Membros. Relativamente deciso do Tribunal de noemitir uma Declarao de Fiabilidade positiva sobre os pagamentos nos anos seguintes sua auditoria cientfica, o documento refere que a situao no encorajadora para aComisso: pelo quarto ano consecutivo, o Tribunal de Contas no pde emitir uma DASpositiva sobre os pagamentos. O contexto desta observao, na qual os mtodos doTribunal so comparados com os de um Tribunal de Contas nacional e a sua definio deerro tendenciosamente questionada, levaria o leitor a acreditar que o problema reside nofacto de o Tribunal no estar disposto a emitir uma Declarao de Fiabilidade positiva eno na taxa de erro subjacente que d azo a essa relutncia. Isto o mundo s avessas.Pretende-se que o Tribunal produza uma Declarao positiva, independentemente dosfactos, para ajudar o moral da Comisso a pedido dos funcionrios pblicos nacionais.Tal ilustrador de uma cultura administrativa que tem dificuldades em lidar com aobjectividade. A resposta do Tribunal, na sua carta de 19 de Maio de 1999, ao Conselhorecomenda prudncia antes de se tomar qualquer deciso que envolva um compromissoem relao aos resultados de uma DAS positiva sobre as operaes subjacentes aospagamentos da Comisso num dado perodo de tempo. Como evidente, no que serespeita despesa gerida directamente pelos Comissrios competentes, deveria estar aoalcance dos poderes da Comisso proceder s melhorias necessrias dentro desseperodo de tempo. Mas os Estados-Membros tambm tm de assegurar que os seusprprios processos de acompanhamento e controlo sejam reforados - por exemplo,

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implementando correctamente os novos regulamentos respeitantes aos FundosEstruturais - e que a sua informao financeira Comisso seja melhorada, se sepretende que a Comisso esteja apta a emitir declaraes financeiras fiveis cujasoperaes subjacentes sejam legais e regulares. O Comit partilha deste ponto de vista.

RECOMENDAES

3.23. Gesto partilhada no domnio do FEOGA

A extrema complexidade da legislao torna a seco Garantia do FEOGA vulnervel fraude e faz com o seu controlo seja muito difcil. O controlo da despesa a ttulo doFEOGA Garantia permanece uma questo importante e actual, apesar da reduogradual da parte percentual do FEOGA, seco Garantia, no oramento total daComunidade. Sectores sensveis como as restituies exportao e a ajuda directa aorendimento so igualmente sectores- chave que merecem uma ateno particular daComisso. O recente esclarecimento das responsabilidade respectivas da Comisso e dosEstados-Membros no tocante aos pagamentos e ao controlo poder ter um impactopositivo se lhe for dado um seguimento correcto. O apuramento das contas com osEstados-Membros o acto final e global de gesto por parte da Comisso no seuexerccio do controlo das despesas efectuadas pelos Estados-Membros sob aresponsabilidade da Comisso. De acordo com as concluses do Tribunal de Contas nassuas Declaraes de Fiabilidade anuais, deveria verificar-se um aumento dos montantesrecuperados atravs do apuramento de contas.

3.23.1. Todas as decises da Comisso no domnio do FEOGA Garantia, quer comoadministrao quer como colgio, devero ser tomadas em condies de totalindependncia. A Comisso dever garantir que a unidade responsvel pelo apuramentode contas possa trabalhar de forma independente e sem estar sujeita a presses ouinfluncias internas ou externas indevidas (3.12.3.-4.).

3.23.2. A Comisso dever garantir uma aplicao mais rigorosa das disposies dosRegulamentos ns 1287/95 e 1663/95 relativas ao credenciamento dos organismospagadores e certificao das respectivas contas (3.9.8.-3.9.10.).

3.23.3. A Comisso dever fazer pleno uso do seu direito de realizar controlos in loco nosEstados-Membros com vista ao apuramento contabilstico e de conformidade e excluirdas contas certificadas os montantes relativos a erros contabilsticos e s operaessubjacentes que sejam irregulares (3.10.6.).

3.23.4. No caso de serem detectadas deficincias sistemticas, devero ser aplicadastaxas de correco fixas mais elevadas aos montantes a recuperar (3.8.6., 3.12.2.).

3.23.5. Podero ser recuperados montantes mais elevados se o esforo de apuramentofor intensificado. Neste sentido, a unidade responsvel pelo apuramento de contas deverdispor de mais pessoal para poder proceder a uma mais ampla cobertura anual e realizarverificaes at ao nvel do beneficirio final. Deveria fixar um objectivo para os

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montantes recuperados associado s taxas de erro detectadas pelo Tribunal de Contas nassuas Declaraes de Fiabilidade anuais (3.12.2.).

3.23.6. A Comisso dever aplicar juros, a partir da data do pagamento pelo organismopagador, aos montantes recuperados que foram objecto de processos de conciliao(3.11.1-3.11.5.-6.).

3.23.7. O limite dos montantes em litgio que podem ser apresentados ao rgo deconciliao dever ser aumentado, caso necessrio, sendo expresso como uma fraco dovalor mdio das transaces em cada Estado-Membro (3.11.3.).

3.23.8. A Comisso dever procurar reduzir a extenso temporal do processo deapuramento, reduzindo o nmero de etapas e, em particular, o nmero de oportunidadesde que dispem os Estados-Membros para se pronunciarem sobre as recuperaespropostas e as observaes da Comisso que as fundamentam (3.10.9.).

3.23.9. A Comisso dever assegurar que o ciclo do apuramento de contas, inspeco domercado e regimes de pagamento directo seja suficientemente curto para garantir quetodos os domnios principais sejam cobertos num perodo de 24 meses, em conformidadecom o artigo 1 do Regulamento n 1663/95 (3.10.7.).

3.23.10. Com o novo sistema, as decises relativas ao apuramento da conformidadepodem incidir sobre operaes de anos diferentes. A Comisso dever, por conseguinteassegurar que, por razes de transparncia, os seus registos e relatrios patenteiem osmontantes recuperados atravs do apuramento da conformidade em relao aospagamentos efectuados em cada ano contabilstico (3.10.5.-8.).

3.23.11. A Comisso deveria prestar uma particular ateno ao domnio das restituies exportao diferenciadas por destino e assegurar que as garantias sejam plenamenterecuperadas em caso de deteco de fraudes (3.13.2.-5.).

3.23.12. A Comisso deveria, prioritariamente, garantir a execuo apropriada e aaplicao correcta do Sistema Integrado de Gesto e Controlo (IACS) (3.13.6.-7.).

3. 24. Gesto partilhada no domnio dos Fundos Estruturais

A dimenso dos Fundos Estruturais implica que o controlo quotidiano das despesas sejaexercido pelos Estados-Membros. O facto de a repartio de responsabilidades entre aComisso e os Estados-Membros ter sido recentemente esclarecida na legislao nosignifica que se tenha alcanado um equilbrio correcto na partilha de responsabilidades.Alguns factores tendem a privar os Estados-Membros de responsabilidade. A Comissodever assegurar que os Estados-Membros criem sistemas de controlo eficazes.

3.24.1. necessrio intensificar o controlo no seio da Comisso mediante o reforo dasunidades de controlo interno nas Direces-Gerais. Tal indispensvel para evitar que aComisso esteja inteiramente dependente dos Estados-Membros para o fornecimento deinformaes relativas implementao e s irregularidades, bem como s possibilidades

123

subsequentes de perseguir as mesmas. Esta recomendao est em consonncia com aspropostas feitas no Captulo 4 do presente relatrio relativo ao controlo financeirodescentralizado e a uma auditoria interna, profissional e moderna (3.17.2.-9.).

3.24.2. Os controlos levados a cabo pela Comisso nos Estados-Membros devem serintensificados quer qualitativa quer quantitativamente, isto , devero ir para alm decontrolos que conduzem simplesmente ao fornecimento de aconselhamento pelaComisso e a uma troca de pontos de vista. Os controlos deveriam ser concebidos paradetectarem irregularidades e, consequentemente, dar lugar a correces financeiras.Deveriam ser mais frequentes nos pases e regies com estruturas administrativasrelativamente fracas. Tal requer que a Comisso consagre mais recursos ao controlo nosEstados-Membros. Implica tambm um controlo mais firme e eficaz, por parte daComisso, dessas estruturas em todos os Estados-Membros (3.17.2.-9.).

3.24.3. O nmero de unidades administrativas envolvidas na gesto dos FundosEstruturais deveria sofrer uma diminuio e no um aumento. Neste sentido, as Direcesdo FEOGA Garantia na DG 6 no deveriam ter qualquer papel nas medidas relativas aodesenvolvimento rural, as quais deveriam ser deixadas s Direces Orientao. Noentender do Comit, a responsabilidade pelos novos objectivos 1 e 2 deveria caber a umanica Direco-Geral (3.18.5.).

3.24.4. A utilizao de diferentes regras nacionais para determinar a elegibilidade dosprojectos, se bem que compatvel com as disposies dos Tratados, deveria sercuidadosamente acompanhada pela Comisso no sentido de assegurar a igualdade detratamento no tocante contribuio dos Fundos Estruturais para todos os cidados daUnio. Nos casos em que as regras nacionais no o possam garantir, a Comisso deverapresentar uma ou mais fichas tcnicas adicionais sobre a elegibilidade que funcionariamcomo notas de orientao.

3.24.5. A Comisso deveria recusar-se a aceitar declaraes por excesso para reembolsopor parte dos Estados-Membros e devolv-las para uma apresentao adequada (adeclarao por excesso verifica-se quando os Estados-Membros, nos seus pedidos,apresentam mais despesas do que aquelas a que tm direito, deixando Comisso a tarefade seleccionar as despesas elegveis de entre o montante mais vasto). Cabe aosEstados-Membros apresentarem os seus pedidos de pagamento de uma formatransparente e pormenorizada por forma a que todas as partes possam ter a certeza de quea despesa em questo era elegvel e de que os seus efeitos podem ser avaliados (3.18.1.-4.).

3.24.6. Os Estados-Membros deveriam informar a Comisso de todas as substituies deprojectos, bem como do respectivo valor. A Comisso deveria reter sistematicamenteestas informaes com vista a pode obter uma viso de conjunto da integridade e dacoerncia dos programas. Os Estados-Membros deveriam elaborar, para comparao, aproposta inicial sem substituies com o resultado final com substituies. Tal permitiriaa interveno da Comisso para avaliar certos casos de reutilizao e para assegurar a

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recuperao de montantes pagos indevidamente a ttulo do oramento comunitrio(3.18.1-4.).

3.24.7. No caso de as reformas referidas nos pontos 3.24.1. e 3.24.6. supra no seremimplementadas, a Comisso dever tomar a iniciativa de elaborar uma propostalegislativa distinta.

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Anexo 1

CAPTULO 3: GESTO PARTILHADA

Oramento da Unio Europeia para 1999Despesa por categoria (dotaes de pagamento 1999)

milhes de EUROS1.1.1.1.1. em % do

oramentototal

FEOGA - Garantia 40735 48.5

FEOGA - Orientao 3774 4.5

Fundo Regional 12702 15.1

Fundo Social 7246 8.5

Outros Fundos Estruturais 3846 4.7

TOTAL Fundos Estruturais 27568 32.8

Fundo de Coeso 2887 3.4

TOTAL Fundo Estrutural e deCoeso

30455 36.2

Outras despesas 12798 15.3

TOTAL Oramento 83978 100.0

Fonte: JO L 39 - Adopo Definitiva do Oramento Geral da Unio Europeia parao exerccio de 1999.

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4. AS ACTIVIDADES DE CONTROLO

NDICE

INTRODUO4.1 Os aspectos bsicos4.2 As reformas em curso4.3 Outros mecanismos de controlo4.4 A abordagem adoptada4.5 O Primeiro Relatrio: identificao das reas problemticas

CONTROLO INTERNO4.6 A necessidade de mudar4.7 Os princpios da responsabilidade na gesto financeira4.8 Em que consiste o controlo interno?4.9 Um novo enquadramento para o controlo interno

Superviso e apoioDelegao de poderesOperaes financeiras procedimentosPrestao de contas e comunicao de resultados

Exerccio das responsabilidades pelos gestores oramentais

AUDITORIA INTERNA4.10 Auditoria interna versus auditoria externa4.11 As lacunas da actual funo de auditoria interna4.12 O que a auditoria interna?

1.1.1.1.2. DefinioObjectivo e mbitoResponsabilidade, autoridade e independncia

4.13 Um enquadramento para a auditoria interna na Comisso

1.1.1.1.3. Estatuto e posio no seio da organizaoSeleco de auditoriasRealizao de auditoriasSeguimento a dar s auditoriasRelaes com o Tribunal de ContasRecursos

4.14 Inspeco Geral dos Servios (IGS)4.15 Consequncias orgnicas4.16 A utilizao pela Comisso das concluses de auditorias realizadas

pelo Tribunal de Contas

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1.1.1.1.4. Cobertura da auditoria

1.1.1.1.5. Natureza das observaes da auditoriaDASCalendrio dos relatriosO Processo Contraditrio

4.17 O controlo oramental parlamentar4.18 Recomendaes

Anexo 1: Recomendaes do SEM 2000Anexo 2: DG XX Factos e nmeros

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INTRODUO

4.1 Os aspectos bsicos

4.1.1 O presente captulo analisa os mecanismos disposio da Comisso parao controlo das receitas e despesas53. Desses mecanismos fazem parte as medidastomadas para verificar a legalidade e regularidade das despesas antes da suaefectivao controlo ex ante e depois ou durante a sua efectivao controloex post.

4.1.2 Estas funes, actualmente sob a responsabilidade da Direco-Geral doControlo Financeiro (DG XX), tm, de facto, um cariz substancialmente diferente.A primeira categoria , essencialmente, um processo administrativo atravs doqual as propostas de despesa (tanto em autorizaes como em pagamentos) socontroladas quanto sua conformidade com as regras e procedimentos adequados,sendo depois validadas pelo servio do Controlo Financeiro. A operao deve serexplicitamente aprovada antes de poder ter lugar. Este procedimento conhecido,no jargo comunitrio, como concesso de um visto. A segunda categoria decontrolo assume a forma de auditorias, que podem ser de servios, programas ouprojectos especficos, etc., levadas a cabo por um servio especializado da DGXX, acabando as suas concluses por assumir a forma de relatrios do auditorfinanceiro da Comisso. Para os objectivos deste captulo iremos designar as duasfunes como controlo interno e auditoria interna.

4.1.3 As duas funes, embora de cariz diferente, incluem a verificao daconformidade com as regras financeiras da Unio Europeia, consignadas noRegulamento Financeiro54. Este documento, cuja aplicao tambm explicadanas Disposies Internas de Execuo adoptadas por cada instituio, o textobsico do controlo financeiro. Estabelece as disposies fundamentais para osprocessos oramentais de base: a elaborao, estrutura e apresentao dooramento, a implementao e gesto do oramento, a apresentao das contas, arealizao de auditorias externas s contas e a quitao a conceder Comissopela execuo do Oramento. Inclui tambm diversas disposies especiais parareas especficas de despesas. Para a finalidade que nos ocupa, as disposiesfundamentais so as que dizem respeito execuo do oramento pela Comisso e superviso a que est sujeita por parte da DG XX.

4.1.4 Uma disposio fulcral do Regulamento Financeiro a que estipula quecada instituio deve designar um auditor financeiro incumbido de duasimportantes tarefas: verificar (i) a autorizao e a ordem de pagamento de todas as

53 Para quem estiver familiarizado com a terminologia da auditoria o ttulo deste captulo, as

actividades de controlo, aqui utilizado na sua acepo estrita. No se ocupa das conotaesmais amplas deste termo (como, por exemplo, as prticas empresariais, o regime disciplinar, etc.),j que estes aspectos so sobejamente referidos nos restantes captulos do relatrio.

54 O Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicvel ao Oramento Geral dasComunidades Europeias (JO L 356 de 31.12.77), modificado em onze ocasies.

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despesas e (ii) o apuramento e cobrana de todas as receitas55. O RegulamentoFinanceiro aborda tambm o estatuto do auditor financeiro. Cada instituio deveinserir as suas prprias normas nas respectivas disposies de execuo, que serosempre fixadas de modo a garantir a independncia da sua funo56. No caso daComisso, o Director-Geral da DGXX o auditor financeiro.

4.1.5. Outro aspecto fundamental do sistema de controlo financeiro, que tambmconsta do Regulamento Financeiro, a separao de funes entre a pessoa queautoriza as despesas e a pessoa que verdadeiramente executa a operaofinanceira em causa, ou, como refere o texto, o gestor oramental e ostesoureiros, que so pessoas distintas 57. Por conseguinte, qualquer autorizaoou ordem de pagamento requer a concordncia de trs pessoas: o gestororamental, que d as autorizaes financeiras e emite as ordens de pagamento, oauditor financeiro, que d o seu visto operao, e o tesoureiro, que efectua aoperao em questo. Estes deveres, segundo o Regulamento Financeiro, so incompatveis entre si 58.

4.2. As reformas em curso

4.2.1. Sob determinados aspectos o Comit enfrenta um alvo em movimento nestedomnio, designadamente em virtude dos processos em curso ao abrigo dainiciativa SEM 200059. O intuito desta iniciativa identificar lacunas na gestofinanceira da Comisso que foram detectadas pela Comisso Santer no incio doseu mandato. O SEM 2000 foi encarado como uma reforma de grande alcance,no apenas em termos de estruturas e procedimentos formais, mas tambm detoda a cultura de gesto financeira da Comisso (as onze recomendaes doSEM 2000 figuram no Anexo 1 do presente captulo).

4.2.2. Recentemente relacionados com o processo SEM 2000, foram apresentadospela Comisso vrios conjuntos de modificaes do Regulamento Financeiro(pitorescamente conhecidos como pacotes), que respondem evoluo dascircunstncias da gesto financeira. Embora cada pacote tenha sido apresentadopor razes justificadas, o resultado geral foi, inevitavelmente, complicar oRegulamento Financeiro de tal modo que o tornou invivel. Sujeita a presses,mesmo do Tribunal de Contas, a Comisso suspendeu, por conseguinte, oprocesso de reviso parcial e desencadeou uma reviso total do RegulamentoFinanceiro sob o lema A reformulao do Regulamento Financeiro60. As suasreflexes ainda no assumiram, nem iro assumir por agora, uma forma concreta.Porm, no seu documento introdutrio a Comisso, depois de reconhecer que asmodificaes sucessivas dos ltimos anos levaram a que o texto de 1997

55 Artigo 24, primeiro e terceiro travesses.56 Idem, oitavo travesso.57 Regulamento Financeiro, artigo 21 (primeiro pargrafo)58 Idem (quarto pargrafo)59 Sound and Efficient Management 2000 ( Boa e Eficiente Gesto 2000)60 Ttulo do Documento de Trabalho da Comisso SEC (1998) 1228 de 22.7.1998

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perdesse uma parte da sua coerncia e legibilidade61, traa o cariz dasmodificaes que tenciona propor. Tais modificaes esto tanto relacionadascom a forma (clareza do texto e coadunao com outra legislao) como com asubstncia das disposies estabelecidas pelo Regulamento. Trata-se de uma vastatarefa, cuja concluso requerer potencialmente um perodo considervel detempo e est tambm sujeita a complexos processos legislativos, que envolvemuma participao substancial, designadamente do Parlamento Europeu, doConselho e do Tribunal de Contas. Assim sendo, seria inadequado (para no dizerimpossvel) que o Comit tentasse adivinhar o curso destes processos e fizesse asua prpria reviso sistemtica do Regulamento Financeiro. Limitar-se-, porconseguinte, a referir as suas ideias sobre reformas especficas, medida quesurgirem na sua anlise, partindo do pressuposto de que, desde que asrecomendaes do Comit sejam consideradas teis, sero incorporadas nonovo Regulamento Financeiro medida das necessidades.

4.3. Outros mecanismos de controlo

4.3.1. Apesar de o presente captulo se debruar predominantemente sobre asfunes de controlo interno actualmente desempenhadas pela DG XX, ir tambmanalisar mais brevemente outros aspectos do controlo.

4.3.2. Por este facto ir comentar rapidamente a funo de auditoria externa doTribunal de Contas e, neste contexto, o controlo da poltica oramental exercidopelo Parlamento (embora este tema seja, mais correctamente, analisado nocaptulo 7 e em maior detalhe). Far tambm referncia inspeco internarealizada por um servio especializado da Comisso62.

4.4. A abordagem adoptada

4.4.1. As recomendaes apresentadas neste captulo dizem respeito a questes deprincpio fulcrais, pelas quais se deviam pautar, no entender do Comit, asauditorias realizadas pela Comisso e as actividades de controlo, em vez depassarem discretamente despercebidas nas reformas que o Comit consideradesejveis. Compete a quem for directamente abrangido criar um sistema quefuncione com base nestes princpios.

4.4.2. Alm disso, e apesar de o SEM 2000 abordar, em muitas reas, um lequeidntico de problemas aos referidos neste captulo, o Comit preferiu, neste

61 Idem, Introduo, segundo pargrafo (ver tambm o Tribunal de Contas: As propostas sucessivas

da reviso do Regulamento Financeiro permitiram preparar, ou deixar desenvolver-se, um grandenmero de facilidades consideradas teis para os gestores mas que, pelo contrrio, no facilitamo rigor e complicam enormemente a gesto contabilstica e financeira parecer do Tribunal deContas n 4/97, de 10.7.1997, n14 mencionado pela Comisso na introduo).62 Ao qual este captulo se refere atravs da sigla francesa por que habitualmente conhecido,

IGS (Inspectorat Gnral des Services)

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relatrio, basear a sua anlise na situao actualmente prevalecente na Comisso,em vez de se orientar pelo prprio projecto da Comisso para a reforma da gestofinanceira. Apesar de estar ciente dos planos do SEM 2000, e de lhe fazerreferncia quando se registar uma clara coincidncia de opinio entre o SEM 2000e as prprias reflexes do Comit, na generalidade o Comit prefere seguir o seuprprio caminho na apresentao das suas recomendaes.

4.5. O Primeiro Relatrio: identificao das reas problemticas

4.5.1. No seu primeiro relatrio, o Comit fez um leque de crticas relacionadascom o papel da Direco-Geral do Controlo Financeiro. Duas observaes, emespecial, pem em destaque problemas que o Comit entende seremfundamentais.

4.5.2. O primeiro, no ponto 9.4.14, uma constatao simples mas reveladora:

A maior parte das irregularidades que o Comit pde constatar beneficiaramde um visto favorvel do auditor financeiro .

4.5.3. Subjacente a este facto deparamos com uma substancial interrogao sobrea eficcia, e mesmo a utilidade, do controlo financeiro ex-ante nos moldesactualmente adoptados pela Comisso63. Trata-se de uma questo que no apenas colocada por este Comit, mas perpassa tambm pela conscinciacolectiva do Servio de Controlo Financeiro da prpria Comisso, o que poucosurpreendente se atentarmos em que, segundo os dados da DG XX, em 1998foram processadas mais de meio milho de transaces financeiras (Tal podercontribuir para a infeliz reputao adquirida pela Comisso de demorar a pagaraos credores). A maioria do pessoal da DG XX dedica-se, directa ouindirectamente, ao controlo ex-ante64. Apesar desse facto, o volume das operaesconduziram j a um sistema em que as propostas so apenas estudadas numa basede amostragem (30% em 1998, que baixou para 10% em 1999), recebendo, porisso, a grande maioria das operaes uma aprovao automtica. Nesta base, ereconhecendo embora a realizao de alguns esforos para orientar os controlosem funo de uma anlise de riscos, a suposta garantia de qualidadeproporcionada pelo visto um mito e no se justifica, de facto ou por princpio,que os gestores oramentais se sintam alijados de responsabilidades pelaregularidade da operao em termos financeiros.

4.5.4. A segunda observao relaciona-se com a outra funo da DG XX, aauditoria interna. Neste caso, o problema surge como um fio condutor comum ao

63 Designadamente no contexto do SEM 2000 (consultar especialmente a recomendao 11 -

Anexo 1)64 Para os montantes detalhados consultar o Relatrio Anual do Auditor financeiro para 1998

SEC (1999) 446/2A/4,6,8 (sintetizado no Anexo 2). Deve dizer-se que estes valores soapresentados apenas como referncia, uma vez que questionvel a classificao do trabalho e dopessoal (especialmente na categoria da auditoria ex-post).

132

longo do relatrio. Verificou-se frequentemente a identificao de irregularidadesdurante as auditorias efectuadas pela DG XX, sendo que estas mostravam, pelomenos, a necessidade de se proceder a rpidas aces de correco. O primeiroexemplo deste fenmeno foi o caso Leonardo, em que observaes (quesubsequentemente viriam a ser consideradas como exactas) de verses iniciaisdesapareceram dos textos definitivos65. Alm disso, a concluso dos textos podedemorar um perodo invulgarmente longo, medida que se prolongam as trocasde opinies ao abrigo do chamado processo contraditrio entre auditor e serviosujeito a auditoria, especialmente em casos difceis.

4.5.5. O Comit aceita o princpio bsico do direito de resposta: no se coloca aquesto de o servio sujeito a auditoria poder responder s concluses da auditoriaantes de o relatrio estar concludo. O problema detectado pelo Comit noconsiste na existncia do processo contraditrio, mas na forma como funciona naprtica que resulta, por sua vez, da posio relativa ocupada pela DG XX noseio da Comisso. Em ltima anlise, o que questionado o prprio conceito deauditoria interna numa organizao to grande como a Comisso.

4.5.6. O presente captulo centra-se, por conseguinte, em duas reas: areformulao do controlo interno e a remodelao da auditoria interna.

4.5.7. As recomendaes apresentadas basear-se-o na premissa - tambm objectode uma observao no primeiro relatrio66 - de que as duas funes, o controlo exante da regularidade das operaes financeiras e a auditoria posteriori, soactividades inteiramente distintas, e mesmo em conflito entre si, que no devemestar integradas no mesmo departamento.

SUPERVISO INTERNA

4.6. A necessidade de mudar

4.6.1. Existem diferentes respostas possveis observao de que o sistema devistos do controlo financeiro da Comisso no funciona. A primeira (uma soluoideal) tentar fazer com que o sistema actual funcione, na prtica, como deviaem teoria, de forma a que todas as propostas financeiras sejam genuna eexaustivamente examinadas. Tal implicaria a colocao de um nmero muito maisvasto de funcionrios no servio do controlo financeiro, que impossvel porvrias razes. Uma outra soluo seria aceitar a impossibilidade de efectuar umaverificao universal, evoluindo para o sistema por amostragem, em querelativamente poucas operaes (idealmente seleccionadas) seriam sujeitas a umaapreciao pormenorizada, recebendo as restantes um visto automtico (o que a situao actual aceite pelo SEM 2000).

65 Ver o Primeiro Relatrio, captulo 5.66 Ponto 9.4.16.

133

4.6.2. Independentemente do carcter prtico ou no destas opes, o Comitcontinua a manifestar fortes reservas a estas solues baseado em dois princpios.Em primeiro lugar, a verificao ex ante, quer seja universal, quer poramostragem, no ser provavelmente um processo eficaz em termos de custos. Osesforos desenvolvidos para verificar todas as operaes so claramentedesproporcionados, ao passo que a amostragem no oferece probabilidades deexercer um efeito dissuasor suficiente. O segundo princpio, fundamental, quequalquer reteno dos controlos ex ante contraria a objeco crucial de que, defacto e at mesmo de jure, se transfere a responsabilidade pela regularidadefinanceira da pessoa que na realidade gere as despesas para a pessoa que asaprova. Esta transferncia de responsabilidades leva, com efeito, a que ningumseja em ltima anlise responsvel.

4.6.3. Chegamos, assim, ao terceiro tipo de resposta, que uma reapreciaocompleta do prprio conceito de controlo ex ante.

4.6.4. No universo da gesto financeira internacional, o sistema de controlofinanceiro ex ante das instituies comunitrias d um pouco a ideia de umsistema pr-diluviano. Corresponde a uma viso ultrapassada de controlo comdupla segurana, que atribui pouco valor ao sentido de responsabilidade pessoaldo gestor, centrando-se nos aspectos formais das operaes67, e que, de qualquermodo, apenas pode funcionar eficazmente num ambiente em que apenas umnmero relativamente restrito de propostas financeiras passe atravs do sistema.Estes dois pontos foram detectados pelo Comit como importantes reasproblemticas para a Comisso, a qual, tal como apontava o primeiro relatrio doComit, no incentiva de uma forma estruturada o sentido de responsabilidadepessoal dos seus funcionrios e realiza um nmero e um leque de actividadesfinanceiras que ultrapassa a sua capacidade de gesto. Em termos especificamenteda funo pblica europeia, o problema torna-se mais exacerbado pela quaseimpossibilidade de aplicar sanes administrativas de natureza pecuniria aosfuncionrios que cometam irregularidades68.

4.6.5. A maioria das prticas modernas manifestam uma evoluo que se afasta desistemas rgidos de controlo ex ante para outros que assentam numa conjugaode elevadas qualidades de gesto financeira na fonte com um regime rigoroso deauditoria ex post. A DG XX reflecte, em parte, esta evoluo, uma vez que criouum servio de auditoria interna paralelo aos departamentos tradicionais queemitem os vistos. Ao faz-lo, ficou provavelmente com o pior de ambas assolues, sob a forma de dois servios sem possibilidades srias de funcionaremefectivamente. Para agravar a situao, as funes dos dois servios estopotencialmente em conflito, uma vez que o servio de auditoria irinevitavelmente renunciar aos casos em que o auditor financeiro tenha concedido

67 Reconhecendo o facto de que o n 1 do artigo 38 do Regulamento Financeiro prev o respeito

pela tomada em considerao dos princpios de boa gesto financeira.68 Esta declarao resulta at da experincia emprica: nunca nenhum funcionrio da Comunidade foi

sancionado ao abrigo do artigo 22 do Estatuto do Pessoal (ver captulo 6).

134

um visto para uma operao irregular (e abundam os casos). A posio do auditorfinanceiro em tais casos no satisfatria.

4.6.6. A concluso a tirar clara. Em primeiro lugar, o controlo financeiro (ouseja, a garantia ex ante da regularidade das operaes financeiras) dever sercompletamente repensado para tornar os gestores das despesas genuna econcretamente responsveis por elas. Em segundo lugar, esta funo dever sercompletamente separada da funo da auditoria interna.

4.7. Os princpios da responsabilidade na gesto financeira

4.7.1. As consideraes supramencionadas apontam para uma srie de princpiosque devem ser respeitados em qualquer reformulao da gesto financeira:

o responsvel pela despesa (gestor oramental) deve ser e deve sentir-seresponsvel por todos os aspectos69 das operaes financeiras que realizar;

a responsabilidade dos gestores oramentais deve ser concreta eobrigatoriamente respeitada: devem existir mecanismos formais viveis quesancionem as contravenes;

a atribuio de competncias e a delegao de poderes em qualquer estruturade gesto financeira deve ser, por conseguinte, clara e sem ambiguidades, deforma a permitir a evoluo das responsabilidades atravs da hierarquia deuma forma que possa ser identificada;

os gestores oramentais devem ser devidamente formados e equipados parapoderem exercer as suas responsabilidades financeiras;

um sistema exigente de contabilidade, comunicao de informaes eauditoria dever ser reforar o princpio da responsabilidade e prestao decontas.

4.7.2. Com a criao deste sistema destinado aos gestores oramentais, o controlofinanceiro central, tal como actualmente encarado, torna-se essencialmenteredundante. certo que a apresentao, pelo gestor oramental, de propostasfinanceiras para aprovao a um Director-Geral diferente da Comisso deixa deter um lugar no sistema. O controlo de qualidade, que constitui o objectivoltimo do controlo financeiro, dever ser garantido ao nvel da direco-geralresponsvel pela despesa. Assim, est prevista uma forma de descentralizaoatravs da qual a responsabilidade seja devolvida aos servios operacionais. Alm

69 Em termos gerais, a legalidade, regularidade e boa gesto financeira das despesas (ver artigo

248, n 2 do Tratado da UE).

135

disso, por razes de eficincia, est excluda qualquer possibilidade de um sistemade vistos ser reproduzido nas direces-gerais70.

4.8. Em que consiste o controlo interno?

4.8.1. Antes de prosseguirmos, vale a pena fazer uma pausa para decidir o que sepretende exactamente com o controlo interno, se nos move o desejo desubstituir a antiquada noo de controlo interno como uma verificao regular exante. J foi utilizado o prtico termo sinttico controlo de qualidade. Para sermais especfico, o controlo interno consiste em todas as actividades, instrues erotinas de cada Direco-Geral que garantem um tratamento adequado e segurodos activos e recursos financeiros da DG. A lista destes pode ser a seguinte:

a prestao a todas as partes nos processos financeiros de informaesadequadas, completas e exactas sobre as suas tarefas;

medidas para verificar e garantir o cumprimento de todos os processos,instrues, regulamentos e leis relevantes;

medidas para proteger os bens pblicos e salvaguardar o valor dos activospblicos;

medidas para garantir uma utilizao econmica, eficiente e eficaz dosrecursos segundo princpios de boa gesto financeira;

medidas para supervisionar e, tanto quanto possvel, garantir a prossecuodos objectivos, prioridades e fins da aco71.

4.9 Um novo enquadramento para o controlo interno

Superviso e apoio

4.9.1. Face a esta sua viso de um sistema de controlo interno descentralizado sob aresponsabilidade de cada Director-Geral, o Comit gostaria de salientar que no est apropor a anarquia. O SEM 2000 j prev um contexto no mbito do qual est a tomarforma uma cultura financeira harmonizada, completada por um sistema de clulasfinanceiras em cada Direco-Geral. Este alargamento das competncias financeiras uma componente vital para a futura evoluo da Comisso. Alm disso, e por razestcnicas e de gesto bvias, importante que os mtodos de tesouraria e os

70 Apesar do SEM 2000 no se empenhar nesta ideia notrio que avana na mesma

direco Recomendao n11 (Anexo 1).71 Os critrios aplicveis ao controlo interno priori esto razoavelmente adaptados aos da

reviso e avaliao a efectuar por uma auditoria interna (ver 14.12.4)

136

procedimentos de gesto financeira de base sejam os mesmos em toda a Comisso.

4.9.2. A preocupao do Comit em que cada um dos Directores-Gerais, bem como osseus delegados, sejam pessoalmente responsveis pelo funcionamento dos sistemas decontrolo internos e a regularidade das operaes financeiras especficas no implica, porisso, que sejam deixados sua sorte. Pelo contrrio, torna-se cada vez mais importanteque as estruturas apropriadas estejam prontas e se encontrem disponveis uma orientaoe um apoio adequados para os gestores oramentais. Esta observao aponta duasnecessidades que devem ser supridas.

4.9.3. Em primeiro lugar, continuar a ser necessria uma unidade financeiraespecializada que supervisione as disposies de controlo interno, proponha e coordeneas alteraes do Regulamento Financeiro e outros procedimentos e regras de ndolefinanceira, interprete (quando necessrio) os regulamentos e d orientaes aos gestoresoramentais, etc. Esta unidade, que, no entender do Comit, devia estar baseada na DGXIX (Oramentos), no deve desempenhar um papel formal no processamento dastransaces individuais (apesar de, a pedido do Director-Geral, poder dar orientaes emcasos especficos), embora deva estabelecer os procedimentos e regras de base para agesto financeira e verificar a sua aplicao.

4.9.4. Em segundo lugar, todos os participantes nos processos financeiros devem poderaceder a uma formao obrigatria e regular. A actual prtica, em que cada funcionrio simplesmente incumbido de responsabilidades financeiras e deixado sua sorte, nocabe na gesto de uma organizao moderna. Uma condio essencial para atribuir aosgestores oramentais responsabilidades pessoais que estes sejam devidamenteequipados para exercerem funes financeiras, tanto no seu prprio interesse como nointeresse da instituio.

Delegao de poderes

4.9.5. Outra condio sine qua non para que o controlo interno funcione que o sistemade delegao na Comisso e, logo, as responsabilidades inerentes a cada nvel dahierarquia sejam absolutamente claros. A fonte de toda a autoridade na Comisso oprprio Colgio dos Comissrios. Assim, em ltima anlise, a responsabilidade por todasas aces da administrao deve poder ser determinada at aos Comissrios e, atravsdeles, ao Colgio. A relao entre os Comissrios e o nvel superior da hierarquiapermanente da Comisso debatida no captulo 7 e no necessitamos de o fazer aqui.Basta dizer que os poderes administrativos conferidos aos directores-gerais so delegadospela prpria Comisso atravs de cada um dos Comissrios, sendo as aces de cadadirector-geral efectuadas sob a superviso do Comissrio (no mbito do dever desteltimo de supervisionar o funcionamento geral da sua direco-geral) e sob a suaresponsabilidade poltica (ver 7.9.6.). A operao global de controlo financeiro internorecai no mbito do conceito da responsabilidade colectiva da Comisso no seu conjunto.

4.9.6. Para os propsitos actuais, a cadeia de delegao principia ao nvel da Comisso,atravs do Comissrio. O Comissrio detm, assim, a responsabilidade ltima por todas

137

as questes financeiras, incluindo o controlo interno, na sua qualidade de membro doColgio.

4.9.7. Compete ao director-geral assumir a responsabilidade (geral) por todas as questesoperacionais na sua direco-geral, incluindo o controlo interno. Qualquer subsequentedelegao em gestores subordinados directamente s ordens do director-geral dever serlevada a cabo por ele num documento especfico que abranja a ordem de delegao e asexactas competncias delegadas. Por esta ordem de delegao, o gestor directamentesobre as ordens do director-geral responsvel perante este ltimo pela gesto da suadireco/unidade. Esta delegao da responsabilidade e transparncia abrange tambm ocontrolo interno. Todo o gestor subordinado responsvel e responde pelo controlointerno no sector das suas responsabilidades.

4.9.8. Neste sentido, e independentemente da delegao de poderes, o director-geraldetm a responsabilidade de gesto primria, tal como lhe foi delegada pelo Comissriorelevante, para instituir e garantir um funcionamento sem atritos, eficiente e eficaz, dossistemas de controlo que garantam que os regulamentos so cumpridos e estabeleamestratgias polticas e planos a seguir.

4.9.9. Face cadeia de responsabilidades aqui traada, importante manter a coerncianas regras e processos financeiros em todas as direces-gerais. Garantir que issoacontecesse seria o papel primordial da unidade financeira central da DG XIX (ver 4.9.2-3).

Operaes financeiras procedimentos

4.9.10. No mbito do sistema de delegao estabelecido em qualquer direco-geral, cadamembro ter, como acontece actualmente, de autorizar as operaes financeiras. No ttulo5 do Regulamento Financeiro, estas pessoas, os gestores oramentais, so j(teoricamente) pessoalmente responsveis pela regularidade da operao em questo.Para que esta responsabilidade pudesse funcionar na prtica, no deveria haver, como jse afirmou neste captulo, qualquer procedimento formal atravs do qual a propostafinanceira fosse vetada ou aprovada por um terceiro como condio prvia da suarealizao.

4.9.11. Com isto no se pretende dizer que no devam existir salvaguardas no sistema.Em termos da qualidade de preparao das transaces financeiras, cada gestororamental dispor de recursos da clula financeira especializada da direco-geral suadisposio, de acordo com os procedimentos internos institudos pelo director-geral. Emcasos particularmente difceis e/complexos, o gestor oramental deveria tambm poderrecorrer aos especialistas da unidade financeira central da DG XIX para obterorientao72.

4.9.12. Alm disso, a interveno do tesoureiro deveria manter-se atravs da presena deum tesoureiro delegado em cada direco-geral. A necessidade de todas as operaes

72 Esta unidade incorporaria a Unidade Central de Contratos referida no captulo 2.

138

serem registadas na contabilidade da Comisso ir continuar a existir, implicando quealgum desempenhe este papel. Alm disso, os aspectos formais de uma operao(apresentao, presena das assinaturas requeridas, autoridade do gestor oramental paraassinar o montante em questo, etc.), bem como a disponibilidade de dotaes, deviamser verificados pelo tesoureiro. A recusa por parte do tesoureiro delegado de autorizaruma operao deveria implicar o envio imediato para o gestor oramental, que depoisdecidiria, por sua prpria responsabilidade, se se deveria ignorar a objeco e prosseguira operao. A disposio do Regulamento Financeiro que estipula que as funes degestor oramental e tesoureiro so separadas (ver ponto 4.1.5.) deve, por conseguinte, sermantida. (De notar que outras propostas feitas seguidamente iro afectar o papel exactodos tesoureiros mas no afectam, contudo, a sua participao no processo de execuo).

Prestao de contas e comunicao de resultados

4.9.13. Outra componente vital de qualquer sistema baseado na responsabilizao dosgestores oramentais um sistema adequado de verificao, contabilizao ecomunicao de informaes. Actualmente a contabilidade da Comisso mantida parafins oficiais apenas pela DG XIX. No entender do Comit, e apesar de ser necessrio queas contas consolidadas sejam mantidas para a Comisso na sua globalidade, um sistemaem que a responsabilidade pela gesto financeira seja descentralizada junto dasdireces-gerais implica que a contabilidade oficial seja tambm elaborada a esse nvel.

4.9.14. O Comit recomenda, por conseguinte, que cada direco-geral seja obrigada apreparar um relatrio anual e a dispor de uma contabilidade que abranja todas as suasactividades. De acordo com a prtica geral seguida pelos sectores pblico e privado, estedocumento no apenas deve conter informaes de cariz financeiro como tambmanalisar as actividades da direco-geral de um modo mais lato, indicando as suasactividades na prossecuo dos objectivos das aces e avaliando o seu sucesso naconsecuo desses objectivos. Este relatrio deve ser certificado pelo auditor internorelativamente fiabilidade das contas e ser, em primeiro lugar, apresentado Comissono seu conjunto pelo Comissrio competente, e, em segundo lugar, pela Comisso no seuconjunto s instituies competentes, no mbito do processo de quitao anual.

4.9.15. Esta proposta pretende ser mais radical nos seus efeitos do que na nova carga detrabalho que impe Comisso. A maior parte, se no mesmo toda, a informao aincluir no relatrio anual encontra-se j publicada pelos servios da Comisso (e por issoj est preparada), numa panplia de diferentes relatrios, brochuras, contas, etc. Mas atagora tal ainda no havia sido feito de forma a tornar clara a ligao entre as estruturas degesto atravs das quais implementada a aco e as despesas e os resultados das acese das despesas. Nos termos das propostas do Comit, esta ligao, que implicaresponsabilidade, explicitada para reforar a cadeia de prestao de contas.

4.9.16. Se as contas tiverem de ser formalizadas a nvel dos directores-gerais, haverimplicaes no que se refere funo dos tesoureiros. tambm por esta razo que cadadireco-geral necessitar do seu prprio tesoureiro destacado.

139

4.9.17. O sistema proposto ter, se se pretende que a contabilidade tenha sentido, quedepender de um maior grau de lgica e homogeneidade na diviso da responsabilidadefinanceira entre direces-gerais do que o que actualmente existe (Ver principalmente ocaptulo 2).

Aceitao das responsabilidades pelos gestores oramentais

4.9.18. Desde incio que este captulo reconheceu que a responsabilidade deve ser maisdo que um conceito abstracto. Se se pretende que o princpio seja utilizvel a longoprazo, devem ser previstas sanes administrativas especficas, possivelmente inclusivede natureza monetria, que sirvam de suporte noo de responsabilidade em casos emque os gestores oramentais actuem de forma dolosa face s suas obrigaes para com ainstituio.

4.9.19. Em teoria existe j actualmente a possibilidade genrica, no Estatuto do Pessoal,de obrigar um funcionrio a reparar, na totalidade ou em parte, o prejuzo sofrido pelasComunidades, em consequncia de culpa grave em que tiver incorrido no exerccio dassuas funes73. Esta possibilidade, que de qualquer modo no se restringe apenas aquestes financeiras, nunca foi utilizada, tanto quanto o Comit sabe, para exigir umaindemnizao financeira ao funcionrio (o Captulo 6 analisa os possveis procedimentosdisciplinares).

4.9.20. No entanto, o ponto de partida para determinar as responsabilidades individuaisfinanceiras dos gestores oramentais assenta nas disposies financeiras especficas daUnio Europeia, designadamente o Regulamento Financeiro.

4.9.21. O Ttulo V do Regulamento Financeiro, intitulado Responsabilidade dos gestoresoramentais, dos auditores financeiros, dos tesoureiros e dos gestores de fundos paraadiantamentos, estabelece o princpio de que os funcionrios detm a responsabilidadepessoal pelas suas aces:

Os gestores oramentais so responsveis disciplinar e, eventualmente,pecuniariamente, sempre que procederem ao apuramento dos direitos a cobrarou emitirem ordens de cobrana, autorizarem uma despesa ou assinarem umaordem de pagamento, sem cumprirem o presente Regulamento Financeiro ou assuas modalidades de execuo 74.

4.9.22. Mais adiante, ainda no Ttulo V, dada uma indicao sobre a forma como estaresponsabilizao pode ser aplicada:

A responsabilidade pecuniria e disciplinar dos gestores oramentais, dosauditores financeiros, dos tesoureiros, dos tesoureiros subordinados e dosgestores de fundos para adiantamentos pode ser determinada de acordo com as

73 Estatuto do Pessoal, artigo 22.74 Regulamento Financeiro, artigo 73 (extracto).

140

condies previstas nos artigos 22 e 86 a 89 do Estatuto dos Funcionrios dasComunidades Europeias75. (sombreado nosso)

4.9.23. O Regulamento Financeiro prev, por conseguinte, a possibilidade (e no aobrigao) de operacionalizar a responsabilidade dos gestores oramentais atravs deprocessos disciplinares ao abrigo do Estatuto do Pessoal. As dificuldades associadas comos processos disciplinares foram referidas no primeiro relatrio do Comit e sodebatidas em pormenor no Captulo 6 do presente relatrio, que inclui recomendaespara introduzir melhorias. No caso de uma questo muito especfica de m condutafinanceira, as dificuldades afiguram-se como especialmente graves, uma vez que anatureza da suposta m conduta em questo vem complicar ainda mais o processo dedeterminar a responsabilidade de um funcionrio, uma vez que so necessrios mtodosespecficos de tesouraria e finanas.

4.9.24. Com estas questes em mente, o Comit considera que a instituio formal daresponsabilidade dos gestores oramentais, e qualquer subsequente responsabilidade,dever ter lugar atravs de um novo processo, separado e especfico, limitado a questesestritamente financeiras e regido pelo Regulamento Financeiro. No entanto, nesta matriao Ttulo V do Regulamento Financeiro, na sua redaco actual, afigura-seinsuficientemente especfico nos mecanismos atravs dos quais podem ser estabelecidasresponsabilidades individuais (e podero eventualmente ser pedidas contas).

4.9.25. Em primeiro lugar, necessrio determinar as irregularidades financeiras epessoas abrangidas. Tal como referido supra, trata-se de uma tarefa que requer um saberfazer especfico em termos financeiros e contabilsticos e o respeito pelo processocorrecto. Mais ainda, o organismo a desempenhar esta funo deve ser independente doservio a que pertence o gestor oramental. O Comit entende, por conseguinte, que oServio de Auditoria Interna (cuja criao proposta mais adiante neste captulo) devecomunicar, seguindo os procedimentos habituais, casos individuais de irregularidadesfinanceiras e identificar os gestores oramentais em questo. Deve faz-lo por sua prpriainiciativa, sob a responsabilidade do seu chefe e com base em factos detectados duranteas suas tarefas normais, ou com base num pedido (devidamente fundamentado) doPresidente, do Comissrio competente ou de um director-geral.

4.9.26. Em segundo lugar, deve determinar-se a responsabilidade pessoal da pessoa emquesto. Esta tarefa deve caber a um comit especializado em irregularidades financeiras,composto por elementos com experincia relevante e directamente adstritos aoSecretrio-Geral. Este Comit deve deliberar com base nos relatrios descritos supra.

4.9.27. A tarefa do Comit supramencionado seria simplesmente a de determinar eidentificar a responsabilidade do gestor oramental. Poderia faz-lo de vrios modos,dependendo da gravidade do caso. Este processo, de natureza puramente administrativa,poderia ento prosseguir, mesmo atravs de processos disciplinares, se fosse caso disso.

75 Regulamento Financeiro, artigo 76 (extracto).

141

4.9.28. Para concluir, o Comit recomenda que o Ttulo V do Regulamento Financeiroseja modificado de forma a passar a prever o procedimento supramencionado.

AUDITORIA INTERNA

4.10. Auditoria interna versus auditoria externa

4.10.1. A auditoria no sector pblico tem ou deveria ter uma dupla funo, reflectidana existncia de duas formas de auditoria, externa e interna. O intuito da auditoria externa garantir ao contribuinte que os dinheiros pblicos so gastos de forma a respeitar osprincpios da legalidade, regularidade e boa gesto financeira76. Pode, por isso, serconsiderada como uma auditoria de interesse pblico. Uma tal auditoria externaporque deve estar completamente separada, e ser independente, do organismo sujeito auditoria. A auditoria visa objectivamente analisar as receitas e despesas e detectar osproblemas e as questes que devem ser divulgados publicamente.

4.10.2. Em contraste, o auditor interno constitui uma poderosa arma para a gesto daorganizao poder alcanar os seus objectivos com a mxima eficincia e,simultaneamente, ajudar a instilar um sentido das responsabilidades nos seus gestores derubricas oramentais, que se afigura necessrio para um efectivo controlo interno. Nesterespeito, a auditoria interna no sector pblico est mais estreitamente relacionada com afuno convencional da auditoria interna no sector privado, que no necessariamentetornar pblicas as lacunas e irregularidades detectadas, mas comunic-las chefia, deforma a tomar medidas que possam remediar a situao. O servio de auditoria internaresponde apenas aos gestores de topo e ocupa uma posio de independncia naestrutura da organizao.

4.11. As lacunas da actual funo de auditoria interna

4.11.1. Existem duas questes afins no cerne dos problemas de auditoria da DG XX. Emprimeiro lugar, como j se disse, a independncia do auditor financeiro face ao serviosujeito auditoria comprometida pelo mero facto de, actualmente, tanto as funes deconcesso de visto como as funes de auditoria serem da responsabilidade dodirector-geral da DG XX. Assim, um dos servios da Direco-Geral sujeitapotencialmente a auditorias as aces do outro servio. Em segundo lugar, e o que maisimportante luz da experincia, o auditor financeiro no tem a autoridade relativamente aoutros servios da Comisso que seria necessria para tornar verdadeiramenteoperacional a sua independncia. Na prtica, a posio da DG XX como apenas mais umadireco-geral entre outras, e a correspondente posio do auditor financeiro comoapenas um funcionrio de alto nvel entre outros, sujeito a nomeao, compromete a suacapacidade de pr em prtica na gesto as concluses das auditorias.

76 Ver artigo 248 do Tratado CE (ex 188-C), n 2: O Tribunal de Contas examina a legalidade e a

regularidade das receitas e despesas e garante a boa gesto financeira. Ao faz-lo assinalar, emespecial, quaisquer irregularidades. No contexto comunitrio esta actividade insere-se no deverde apoiar a autoridade responsvel pela quitao (artigo 276 (ex 206) do Tratado da UnioEuropeia).

142

4.11.2. A mais reveladora confirmao deste problema surge com a observao de quenumerosos relatrios sensveis elaborados pelos auditores da DG XX foram objecto deprolongados processos contraditrios, que frequentemente tiveram como resultado, esuspeita-se que isso foi deliberado, atrasarem o relatrio e qualquer aco consequente durante vrios meses. Deixando de lado por agora a necessidade de introduzir medidasconcretas para reduzir o tempo requerido pelos processos contraditrios para nveisrazoveis, estas discusses tendem a assumir um cariz de negociao entredirectores-gerais que so colegas. Neste processo, o intuito da auditoria a deteco erectificao de irregularidades, a identificao de lacunas sistmicas e a apresentao depropostas de correco nem sempre predomina necessariamente, sendo potencialmenteensombrado pelo desejo de ambas as partes de conclurem o processo de forma to airosaquanto possvel.

4.11.3. A situao tambm no melhorada pelo facto de o Comissrio responsvel pelocontrolo financeiro e pelas questes relacionadas com as auditorias ocupar uma posiorelativa, face aos seus colegas comissrios, cada um com os seus prprios interesses, que exactamente anloga do auditor financeiro no que se refere aos seus colegasdirectores-gerais. Mais uma vez a auditoria interna , nestes modos, incapaz de se imporpor si prpria.

4.11.4. O problema subjacente a esta questo o de que o servio de auditoria interna no encarado como um departamento central ao servio de toda a Comisso, tanto comogarante da regularidade financeira como na qualidade de mecanismo atravs do qual agesto financeira da Comisso possa ser melhorada, sendo antes visto como umadversrio e um servio concorrente, com os seus prprios interesses a defender77.

4.11.5. Vale a pena notar que, sejam quais forem as fraquezas da Comisso no domnioda auditoria interna, exige elevados padres aos outros. Por exemplo, um dos critrios daacreditao dos organismos pagadores nacionais do FEOGA o de que o organismodispor normalmente de (um) servio de auditoria interna: o objectivo deste servio assegurar que o sistema de controlo interno do organismo funcione eficazmente; oservio de auditoria interna ser independente dos outros servios do organismo eresponder directamente perante a direco do mesmo.78

4.12. O que a auditoria interna?79

Definio

77 Apesar de a prpria Comisso ter reconhecido a necessidade de alargar e reforar a

funo de auditoria interna (SEM 2000, Recomendao 6) no abordou satisfatoriamentea questo do seu posicionamento relativo perante a Comisso.Regulamento (CE) n 1663/95, da Comisso, de 07.07.95 (JO L 158 de 8.7.95 ver oponto 3.8.3 supra.

79 Esta seco assenta nas definies de auditoria interna elaboradas pelo Instituto deAuditores Internos (IAI). Todas as citaes figuram no website do IAI emwww.theiia.org.

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4.12.1. O IAI, Instituto de Auditores Internos (Institute of Internal Auditors), umaorganizao profissional internacional para os auditores internos, publica definies,normas profissionais, regras ticas, etc., para o exerccio da profisso de auditor interno.Recentemente publicou um novo projecto de definio de auditoria interna:

A auditoria interna uma actividade independente e objectiva de garantia e deconsulta orientada para uma filosofia que visa acrescentar valor para melhoraro funcionamento da organizao. Ajuda a organizao a atingir os seusobjectivos, adoptando uma abordagem sistemtica e disciplinada para avaliar emelhorar a eficcia dos processos de gesto de riscos, controlo e administraoda organizao. O profissionalismo e o empenho na excelncia so facilitadospor um funcionamento num quadro de prticas profissionais elaborado peloInstituto de Auditores Internos80.

4.12.2. No contexto da Comisso existem vrios pontos relevantes nesta definio:

a auditoria interna um instrumento que acrescenta valor s actividades deuma organizao, sendo, por isso, uma ferramenta de gesto,

a auditoria interna feita dentro de uma organizao, mas independente eobjectiva,

a auditoria interna uma profisso.

Objectivo e mbito

4.12.3. Segundo o IAI, a auditoria interna existe para apoiar os membros da organizaono exerccio efectivo das suas responsabilidades. Para este fim envia-lhes anlises,apreciaes, recomendaes, conselhos e informaes sobre as actividades analisadas .Entre os membros da organizao assistidos pela auditoria interna incluem-se os queocupam cargos de gesto ou no conselho de administrao.

4.12.4. As tarefas de um auditor interno vo desde a auditoria financeira tradicional at relao preo/produto, ou auditoria sobre o desempenho, e so sintetizadas pelo IAI doseguinte modo:

Analisar a fiabilidade e integridade das informaes financeiras e operacionaise as formas usadas para as identificar, medir, classificar e transmitir.

Analisar os sistemas criados para garantir o cumprimento destas aces,planos, processos, leis, regulamentos e contratos, que poderiam ter umimpacto significativo sobre as operaes e relatrios e deveriam determinar sea organizao os respeita.

Analisar os meios de salvaguardar os activos e, sendo caso disso, verificar aexistncia desses activos.

80 Projecto de definio de auditoria interna 11 de Janeiro de 1999

(www.theiia.org/GTF/Iadef.htm)

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Analisar a economia e a eficincia na utilizao dos recursos.

Analisar as operaes ou programas visando apurar se os resultados seencontram em sintonia com os objectivos e metas previstos e se as operaesou programas esto a ser executados tal como planeado81.

Responsabilidade, autoridade e independncia

4.12.5. O IAI descreve do seguinte modo o posicionamento do departamento de auditoriainterna numa organizao:

O departamento de auditoria interna constitui parte integrante da organizaoe funciona ao abrigo das aces previstas pelos gestores de topo e o conselho deadministrao. O fim, a autoridade e a responsabilidade do departamento deauditoria interna deveria ser definido num documento formal escrito (carta).O director da auditoria interna deveria solicitar a aprovao da carta pelosgestores de topo, bem como a sua aceitao pelo Conselho. A carta deveriaclarificar os intuitos do departamento de auditoria interna, especificar o mbitosem restries do seu trabalho e declarar que os auditores no devem terqualquer autoridade ou responsabilidade nas actividades que auditam.

4.12.6. Apesar de parte da organizao, um princpio fundamental que o servio deauditoria interna deve ser independente das actividades que audita:

Os auditores internos devem ser independentes das actividades que auditam. Osauditores internos so independentes quando executam as suas tarefas livre eobjectivamente. A independncia permite que os auditores internos apresentemas suas concluses de forma imparcial e sem preconceitos, o que essencialpara a realizao adequada das auditorias. A auditoria interna realizadaatravs do estatuto orgnico e da objectividade.

4.12.7. Por ltimo, o IAI aborda a questo do estatuto interno do servio de auditoria:

O estatuto organizativo do departamento de auditoria interna deveria sersuficiente para permitir o desempenho das suas responsabilidades de auditoria.O director do departamento de auditoria interna deveria ser responsvel peranteum membro da organizao com autoridade suficiente para promover aindependncia e garantir uma auditoria com uma ampla cobertura, a devidaapreciao dos relatrios de auditoria e a tomada de medidas adequadasbaseadas nas recomendaes da auditoria82.

4.12.8. O Comit no lamenta por recorrer a extensas citaes do IAI, em primeiro lugarpor causa do seu estatuto de organizao internacional relevante que lhe confere umaautoridade nica, e em segundo lugar, facto talvez mais importante para os fins que nos

81 Ver o ponto 4.8.1, onde se formulam critrios para o controlo interno.82 Srie de citaes da Declarao das responsabilidades da auditoria interna (originalmente

redigida pelo IAI em 1947 e revista mais recentemente em 1997).

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motivam, porque as suas preocupaes relativamente ao mbito, objectivos, estatuto eindependncia dos auditores internos reflecte com tanto rigor os problemas encontradosao serem tomadas as presentes disposies em matria de auditoria pela Comisso.

4.13. Um enquadramento para a auditoria interna na Comisso

4.13.1. A forma provvel de qualquer proposta para o futuro da auditoria naComisso resulta naturalmente de uma combinao das anlises dos seus actuaisdefeitos (tanto neste relatrio como no primeiro relatrio do Comit) e osdesiderata para a auditoria interna delineados pelo IAI.

Estatuto e posio no seio da organizao

4.13.2. Torna-se agora absolutamente claro que o Servio de Auditoria Internano pode continuar a ser parte de uma das muitas direces-gerais. Esta posioem termos de organigrama no d aos seus auditores (incluindo o auditorfinanceiro) autoridade perante os seus colegas da Comisso, nem um acessodirecto aos gestores principais necessrio a um servio interno e efectivo deauditoria.

4.13.3. O Comit prope, por conseguinte, a existncia de um Servio deAuditoria Interna especializado, margem da estrutura habitual das direces-gerais, que comunique directamente as suas concluses ao Presidente daComisso83. O Presidente da Comisso o nico elemento da Comisso isento deinteresses sectoriais (na medida em que institucionalmente competente emrelao a todas as actividades da Comisso) e que possui a autoridade para tirar asnecessrias concluses dos resultados das auditorias. Em consonncia com a visode auditoria interna supramencionada, o Comit admite a possibilidade de oServio de Auditoria funcionar como instrumento de diagnstico ao dispor doPresidente, permitindo-lhe identificar as lacunas estruturais e orgnicas naComisso e os problemas especficos, e mesmo isolados, que da possam advir. ,por isso, claro que o Presidente devia poder encarregar o Servio de Auditoria detarefas especficas numa base ad hoc e adoptar as aces de gesto aconselhadaspelos resultados.

4.13.4. Apesar de esta definio de auditoria interna se aplicar a todas asprincipais organizaes dos sectores pblico e privado, uma objeco talvezretirada da experincia previsvel. Ao passo que no sector privado o chefe deuma organizao dispe de um incentivo directo, sob a forma de resultados finaispelos quais aferido, para optimizar a sua eficincia e eliminar todas as formas dedesperdcio, qual a situao do chefe da Comisso em matria de incentivos? Narealidade, poder o seu interesse, na sua qualidade de membro designado

83 O Presidente pode querer, por razes de orgnica interna, delegar as suas competncias em relao

ao Servio de Auditoria Interna no Vice-Presidente da Comisso (mas no abaixo desse nvel),embora continue a deter, em qualquer caso, a responsabilidade pela aco tomada na sequnciadas suas concluses.

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politicamente, lev-lo a encobrir faltas de eficincia, desperdcios, ou mesmofraudes?

4.13.5. O prprio facto de esta questo poder (razoavelmente) ser colocada mostraat que ponto a transparncia democrtica foi subvertida na Comisso. A chave dacomparao do pargrafo anterior entre o chefe de uma grande empresa privada eo Presidente da Comisso reside na palavra aferido. Embora seja verdade que abase da avaliao realizada possa ser diferente, no deixa de ser um ponto deprincpio bsico que ambos tenham de prestar contas, o primeiro aos accionistas eo segundo opinio pblica, atravs do Parlamento Europeu. O problema que aresponsabilidade do segundo uma questo mais complicada.

4.13.6. De facto, a disponibilidade do Presidente para uma funo efectiva deauditoria interna constitui parte de um quadro mais amplo atravs do qual oComit espera reforar a transparncia e, ao faz-lo, reforar o sentido deresponsabilidade dos funcionrios.

4.13.7. No se deve tambm esquecer a natureza do Servio de Auditoria Interna.Como este captulo se tem esforado por frisar, a auditoria interna umaprofisso. Como tal, tem normas, prticas e ticas profissionais, que devem serescritas num documento de base uma carta84 que defina as competncias,objectivos, poderes, estatuto, etc. do servio. Os funcionrios do Servio deAuditoria Interna devem ser, de igual forma, auditores profissionais qualificados,inclusive o chefe do servio.

4.13.8. O chefe do Servio de Auditoria Interna claramente uma figuraimportante, com um estatuto semelhante, embora comportando importantesdiferenas, ao de um auditor financeiro dos dias de hoje. Em primeiro lugar, ograu administrativo da pessoa em questo deve ser equivalente ao de director-geral: se isso no acontecesse, comprometer-se-ia imediatamente o estatuto doservio85. Em segundo lugar, a pessoa em questo deve possuir altas qualificaese ser um profissional de auditoria experimentado, razo pela qual seriaprovavelmente necessrio, ou pelo menos desejvel, que em muitas ocasies fossedesignada a pessoa em questo fora da instituio e com base num concursoespecfico de recrutamento86. Em terceiro lugar, e reconhecendo o facto de oServio de Auditoria Interna responder perante o Presidente, o chefe do serviodeve manter total independncia relativamente conduo das auditorias, manuteno dos padres profissionais, ao teor dos relatrios, etc. No papel, estaindependncia menos completa do que a actualmente usufruda pelo auditorfinanceiro, mas, na prtica, o novo Estatuto do Servio de Auditoria deveria

84 Ver ponto 4.12.5.85 Como a UCLAF aprendeu sua custa.86 Embora no exactamente anlogos, poder-se-ia comparar este requisito com as disposies

formais sobre as qualificaes dos membros do Tribunal de Contas (Tratado CE, artigo 247 (ex188-B) ou os requisitos a preencher pelo director da UCLAF e os membros do seu Comit deSuperviso (Regulamento CE n1073/1999). Contudo, e em contraste com estes casos, o chefe doServio de Auditoria Interna deveria ser designado pela Comisso por proposta do Presidente.

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permitir um equilbrio de poderes mais favorvel e, logo, uma maiorindependncia face aos servios operacionais da Comisso.

Seleco de auditorias

4.13.9. A carta do servio de auditoria deveria incluir disposies concebidaspara garantir uma cobertura total peridica das actividades da Comisso. Para estefim o programa de trabalho do Servio de Auditoria deveria ser aprovado peloPresidente com base numa proposta do chefe do Servio de Auditoria que tomeem considerao a necessidade de garantir que o Servio de Auditoria cumpra osobjectivos estabelecidos na sua carta. Simultaneamente, o Servio de AuditoriaInterna deve continuar a responder aos requisitos de gesto. Deve ser prevista noprograma de trabalho alguma elasticidade ou espao de manobra, de forma apermitir a realizao de trabalhos de auditoria suplementares que apareaminesperadamente. O Presidente deve, especialmente, ter a possibilidade de ordenarauditorias especiais de acordo com as necessidades.

Realizao de auditorias

4.13.10. Os princpios bsicos que regem a realizao de auditorias, quer dentroda Comisso, quer in loco nos Estados-Membros, no necessitam de sersignificativamente diferentes dos actualmente aplicveis aos funcionrios da DGXX, que prevem um acesso pleno e sem restries a toda a documentaorelevante. Surgiram problemas no passado, mas mais relacionados com aformulao dos relatrios de auditoria.

4.13.11. O processo contraditrio interno (ou seja, o direito de resposta daentidade sujeita auditoria) foi fonte de dificuldades substanciais no passado (verprimeiro relatrio). Embora deva existir um direito de resposta, e a resposta daentidade sujeita auditoria deva, sempre que necessrio, ser publicada emconjunto com o relatrio da auditoria, a entidade sujeita auditoria no devepoder negociar o teor do relatrio de auditoria, nem atrasar a sua concluso.No se pretende com isto que a entidade sujeita auditoria no tenha aoportunidade de corrigir erros materiais sobre factos no relatrio da auditoriaantes de este ser concludo, mas a sua interveno no deve ir alm do nvelfactual. Sempre que subsistam divergncias de opinio ou interpretao entre oauditor e a entidade sujeita auditoria, sero analisadas atravs de uma publicaoparalela destinada a observaes e respostas.

4.13.12. De qualquer modo, o processo contraditrio (iniciado quando o projectode relatrio apresentado pela primeira vez entidade sujeita auditoria econcludo com a fim do relatrio) no dever durar mais de um ms. Por umaquesto de princpio, depois de ter terminado este prazo de um ms, a decisosobre a data e as condies para concluir um relatrio de auditoria dever caber aochefe do Servio de Auditoria Interna.

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Seguimento a dar s auditorias

4.13.13. Ao abrigo do regime proposto pelo Comit, a aco a tomar em resultadodas concluses da auditoria cabe necessariamente ao Presidente da Comisso,dentro das suas competncias de gesto. Por conseguinte, no se afigura possveluma abordagem prescritiva em termos de seguimento a dar aos relatrios deauditoria.

4.13.14. Contudo, e num esprito de transparncia, as medidas tomadas peloPresidente e, como consequncia, por outros gestores da Comisso devero serregistadas, o que se pode fazer de duas formas. Em primeiro lugar, o Servio deAuditoria Interna deve publicar um relatrio anual traando as suas actividades,sintetizando as suas concluses mais importantes e descrevendo a resposta dadapelos servios da Comisso. Este relatrio anual deve ser apresentado peloPresidente Comisso e divulgado ao pblico. Em segundo lugar, todos osrelatrios concludos pelo Servio de Auditoria Interna devem ser colocados disposio do Tribunal de Contas. Tal permitir ao Tribunal acompanhar a acoconcreta desenvolvida pela Comisso em resposta s observaes das auditorias.

Relaes com o Tribunal de Contas

4.13.15. A qualidade profissional do trabalho do Servio de Auditoria Internadeve ser suficiente para que o auditor externo da Comisso possa confiar nele.Para aumentar ao mximo os benefcios potenciais, devero existir contactosregulares entre o Tribunal de Contas e o Servio de Auditoria Interna, tanto nafase de programao como de implementao do seu trabalho. Deve garantir-seum acesso total aos dados da auditoria do Servio de Auditoria Interna por partedo Tribunal de Contas, o que significa, na prtica, que, para alm da simplescomunicao dos relatrios da auditoria, todos os ficheiros de auditoriasubjacentes actividade do Servio de Auditoria Interna (ou seja, os dados deauditoria no trabalhados, as observaes, etc.) devero estar disposio doTribunal de Contas para utilizao durante o seu trabalho de auditoria.

Recursos

4.13.16. No compete ao Comit decidir o nmero de colaboradores da Comisso.No entanto, legtimo salientar, como fizemos no nosso primeiro relatrio, que opessoal actualmente dedicado aos sistemas de auditoria interna na Comisso irrelevante (13 pessoas). Para ser efectivo, o Servio de Auditoria Interna que irsubstituir a unidade de auditoria interna da DG XX dever dispor de um nveladequado de recursos humanos.

4.14. Inspeco Geral dos Servios (IGS)

4.14.1. A Inspeco-Geral dos Servios foi criada em 1991 para responder necessidade detectada na gesto da Comisso de um servio de inspeco interna.Entre 1991 e 1999 passou de 20 para 35 membros. A IGS tem a sua

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independncia garantida e est directamente associada ao Presidente da Comisso,que a mandata especificamente para a realizao das inspeces. As suas tarefasdescrevem-se brevemente do seguinte modo:

Verificar e avaliar o respeito dos servios da Comisso por regulamentos eprocedimentos e suas consequncias,

Verificar e avaliar a utilizao de recursos humanos e financeiros na Comissono que se refere s tarefas dos departamentos em questo,

Verificar e avaliar a eficcia de custos dos servios da Comisso.

4.14.2. Para efectuar esta tarefa, os inspectores da IGS dispem de um acesso semrestries aos servios da Comisso. Os seus relatrios esto sujeitos ao processocontraditrio com os chefes dos servios em questo e so comunicados numabase confidencial, acompanhados de um parecer do Servio Jurdico e do acordodo Secretrio-Geral, ao Presidente da Comisso. Qualquer aco subsequente decidida pelo Presidente, bem como a questo de publicar ou no o relatrio.

4.14.3. O Comit tem verificado que os relatrios da IGS possuemfrequentemente uma elevada qualidade, apresentando uma anlise perspicaz dofuncionamento dos servios da Comisso e recomendaes teis. O seguimentoque lhes dado , em grande parte, muito menos digno de nota. Por conseguinte,o Comit seria favorvel ao reforo da posio da IGS.

4.14.4. Os recursos para o fazer esto implcitos nos pargrafos precedentes, quemostram que a lgica subjacente IGS est muito prxima, se no mesmoidntica, da proposta para o Servio de Auditoria Interna, uma vez que ambos soessencialmente ferramentas analticas ao dispor da gesto para se obter umrendimento mximo dos recursos. luz das competncias a atribuir ao Servio deAuditoria Interna, a IGS no necessita de prosseguir como servio separado. ,por isso, um pequeno passo encarar uma racionalizao, mediante a qual o pessoale as actividades da actual IGS sejam integrados no Servio de Auditoria Interna.O Comit recomenda que se tome esta medida.

4.15. Consequncias organizacionais

4.15.1. As recomendaes deste relatrio relativas ao controlo interno e auditoria interna afectam todas as direces-gerais que desenvolvem operaesfinanceiras. Dadas as mudanas estruturais em curso ao abrigo do SEM 2000,com a introduo de servios financeiros especficos em todas as direces-gerais,as consequncias orgnicas em termos da estrutura administrativa no seu conjuntono so radicais. No entanto, dois servios so mais profundamente afectados.Primeiro, a DG XX. O pessoal envolvido na auditoria interna dever normalmenteencontrar um lugar no novo Servio de Auditoria Interna, com uma verificaodas suas qualificaes. Por outro lado, a vasta maioria do pessoal actualmente

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ocupado, directa ou indirectamente, com o controlo ex ante das operaesfinanceiras ter que ser deslocado quando necessrio. Saliente-se de novo que asduas actuais funes da DG XX so actividades completamente separadas. Opessoal que participa no controlo ex ante no composto por auditores e no teriaum direito automtico a ser colocado no Servio de Auditoria. Por outro lado, oseu conhecimento tcnico dos procedimentos financeiros e do RegulamentoFinanceiro torn-los-o valiosos para as direces-gerais operacionais existentesna Comisso. Em segundo lugar, temos a IGS, que, tal como vimos antes,encontrar o seu lugar como departamento do novo Servio de Auditoria Interna.

4.15.2. No que se refere ao auditor financeiro evidente que o seu papel, previstono Regulamento Financeiro, deixa de existir.

4.16 A utilizao pela Comisso das concluses de auditorias realizadas peloTribunal de Contas

4.16.1. A principal fonte de informao em termos de auditoria para a Comissoser (como deve ser) o seu prprio Servio de Auditoria Interna. No entanto,existe uma segunda importante fonte de resultados teis das auditorias e devaliosas observaes, que o Tribunal de Contas, tanto de forma directa, comrelatrios ou pareceres, como indirectamente, sob a forma de recomendaes eobservaes polticas formuladas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselhocom base nas concluses do Tribunal de Contas. A presente seco analisabrevemente a forma como o trabalho do auditor externo se transforma em aco,no domnio da gesto, pela Comisso, bem como eventuais formas atravs dasquais a Comisso possa ser encorajada a recorrer de forma mais frutuosa aotrabalho de auditoria do Tribunal de Contas.

4.16.2. Ao analisar de que forma a Comisso pode usar o trabalho do Tribunal deContas, necessrio observar dois processos separados: em primeiro lugar, atransposio das prprias observaes do Tribunal de Contas para aces nodomnio da gesto e, em segundo lugar, a aco tomada na sequncia dasrecomendaes das instituies s quais o Tribunal de Contas comunica os seusresultados, designadamente no contexto do processo de quitao.

Cobertura da auditoria

4.16.3. O programa de trabalho do Tribunal de Contas visa, por um lado, cumpriras tarefas obrigatrias que o Tratado prev para este rgo (como, por exemplo, aDeclarao de fiabilidade, um relatrio anual) e, por outro lado, cobrir emprimeiro lugar um leque adequado de quatro temas, primeiramente numdeterminado ano e, em segundo lugar, a quase totalidade da actividade oramentaldurante um perodo cclico mais longo. As auditorias da Comisso baseiam-senormalmente num tema, e no numa organizao, ou seja, focam-se em

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actividades especficas ou reas de actuao, em vez de departamentos ou serviosdeterminados87.

Natureza das observaes da auditoria

4.16.4. Uma leitura mais atenta da resposta da Comisso aos relatrios doTribunal e o testemunho dos participantes no processo de auditoria Comissoindiciam uma reaco defensiva e antagnica da Comisso s observaes doTribunal de Contas. A Comisso poderia ser persuadida a adoptar uma reacomais construtiva se o Tribunal de Contas, usando exactamente as mesmas tcnicasde auditoria e concluses, apresentasse as suas observaes de uma forma maisanaltica, facultando uma panormica da situao com que este rgo se deparoude forma mais adequada s necessidades de gesto da Comisso. Tal implicariaprovavelmente uma maior nfase ema auditorias baseadas em departamentos (queacabariam eventualmente por permitir mais facilmente identificar (e sentir)responsabilidades de gesto) mas teriam menos efeitos substantivos na formacomo o Tribunal desenvolve o seu trabalho.

DAS

4.16.5. Um problema idntico ao de permitir Comisso utilizar os resultados dasauditorias surge com a Declarao sobre a Fiabilidade das Contas (universalmenteconhecida pela sigla francesa DAS 35). As concluses das DAS, que, por umaquesto de necessidade, acabam por ser anlises estatsticas das percentagens deerro na gesto financeira, afiguram-se extremamente difceis de relacionar comos sistemas e servios da Comisso. Seria til para a Comisso, os Estados-Membros e outros leitores da DAS se o Tribunal de Contas indicasse com maiorpreciso qual o sector, sistemas e processos e, no caso de uma gesto partilhada,os Estados-Membros que so principalmente afectados pelos erros e qual anatureza dos erros.

87 Uma excepo a esta regra a UCLAF, que foi sujeita a uma auditoria departamental

(relatrio especial n 8/97 ver captulo 5)

35 Declaration dAssurance ver Tratado CE, n 1 do artigo 248 (ex. 188c)

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Calendrio dos relatrios

4.16.6. Se se pretender aumentar ao mximo o impacto sobre a Comisso dasconcluses das auditorias externas, h alguma margem de manobra para oTribunal de Contas acelerar a elaborao dos seus relatrios. As medidaspossveis, em termos do mbito das auditorias, programao, procedimentosinternos, etc. so um assunto interno do Tribunal de Contas. Basta dizer que tantomelhor ser, quanto menos pretextos forem dados Comisso para no tomar asrio as auditorias do Tribunal de Contas.

O processo contraditrio

4.16.7. Os projectos de relatrios do Tribunal de Contas so apresentados entidade sujeita a auditoria para que esta possa formular as suas respostas. Numprazo de dois meses os representantes das duas Instituies renem-se para, tantoquanto possvel, chegarem a acordo sobre o texto de cada uma, tendo em vista apublicao do relatrio. Nos seus projectos iniciais de resposta, a Comisso, emespecial, tende a apostar forte em declaraes excessivamente categricas,ciente de que os termos e o teor sero transformados num discurso mais moderadodurante o processo contraditrio, que encara como um processo para temperar,dentro do possvel, o relatrio do Tribunal de Contas. Por outras palavras, oprocesso assemelha-se fortemente a uma negociao e obscurece o intuito real daaco, que , em ltima anlise, identificar a aco remediadora necessria.

4.16.8. Assim sendo, este processo no apenas demorado mesmo quando osprazos respeitados so excessivos como revela tambm a atitude no construtivada Comisso no processo de auditoria.

4.17. O controlo oramental do Parlamento

4.17.1. A segunda fonte de concluses das auditorias externas para a Comisso o Parlamento Europeu, que age na sua capacidade de autoridade responsvelpela quitao (tendo o Conselho um papel subsidirio). O captulo 7 do presenterelatrio debate em profundidade o princpio e o funcionamento do controlodemocrtico pelo Parlamento, sendo o leitor, assim, remetido para essa seco dorelatrio no que se refere s observaes sobre a relao Parlamento-Comisso.

4.17.2. O Parlamento, cujas observaes a Comisso obrigada a respeitar,transforma, assim, as concluses das auditorias externas em recomendaespolticas para actuao.

4.17.3. As modificaes introduzidas no Tratado em Maastricht e Amesterdoreforaram consideravelmente o papel do Parlamento na actividade de controlooramental da Comisso, baseada em auditorias, tanto em termos das muniesproporcionadas pelo Tribunal de Contas, como na utilizao que delas pode fazer.

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Se o Tribunal de Contas e o Parlamento trabalharem efectivamente como umaequipa, com relatrios do Tribunal atempados e relevantes, e uma sua utilizaoexaustiva e incisiva pelo Parlamento, a auditoria externa na Unio Europeiaadquirir uma nova e frutuosa dinmica.

4.17.4. No entanto, a questo no se limita aos poderes formais, e a Comissoainda deve ser obrigada, na prtica, a reagir positivamente s recomendaespolticas baseadas nas concluses das auditorias externas. De momento, no claro se as instituies esto a obter o resultado desejado. O Comit j criticou oConselho pela sua falta de interesse em dar continuidade aos relatrios doTribunal(37) e, apesar de o Parlamento ter estado mais activo, a falta que revelados poderes institucionais necessrios impediu, at h pouco, a realizao deesforos srios para tornar operacionais os relatrios do Tribunal38. No entanto,continua a existir uma dificuldade inerente ao processo e ao facto de a Comissono considerar a quitao como um processo construtivo, mas um incmodo anualque tem de suportar. A soluo similar sugerida para o Tribunal de Contas edepende largamente da prpria Comisso. Foi esta a questo objecto do presentecaptulo: a reforma interna da Comisso.

4.18 Recomendaes

4.18.1. A existncia de um processo atravs do qual todas as operaes deveroreceber uma aprovao prvia e explcita de um servio de controlo financeiroseparado foi um importante factor para aliviar os gestores da Comisso de umsentimento de responsabilidade pessoal pelas operaes que autorizam, sem quepouco ou nada fosse feito para evitar graves irregularidades do tipo das analisadasno Primeiro Relatrio do Comit. Alm disso, a combinao desta funo comuma (fraca) capacidade de auditoria interna, numa nica direco-geral,possibilita potenciais conflitos de interesses pela parte do auditor financeiro.Afigura-se, assim, necessria uma sria reflexo sobre o controlo e a auditoriainternos.

4.18.2 Deveria ser criado um Servio de Auditoria Interna profissional eindependente, cujas competncias e actividades se baseariam nos padresinternacionais relevantes (Instituto de Auditores Internos) e que estaria emdependncia directa do Presidente da Comisso. Devia dispensar-se a pr-auditoria centralizada efectuada pela DG XX e proceder descentralizao docontrolo interno como parte integrante da responsabilidade linear delegando-onas direces-gerais. Uma das principais tarefas do proposto Servio de Auditoria

37 Primeiro relatrio: ponto 9.4.1238 Ver captulo 7

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Interna proceder auditoria da eficincia e eficcia destes sistemasdescentralizados de controlo (ver 4.18.16 infra) (4.7.1-2, 4.9.8, 4.13.3,7).

4.18.3. A cadeia da delegao de poderes deveria ser clarificada e tornadaexplcita: cada gestor subordinado responsvel e presta contas pelo controlointerno na sua rea de responsabilidade. Compete ao director-geral (e chefes dosservios independentes) assumir a responsabilidade (genrica) por todas asquestes operacionais na sua direco-geral ou servio, incluindo o controlointerno. A cadeia de delegao de poderes comea ao nvel da Comisso peloComissrio. este que detm a responsabilidade ltima por todas as questesfinanceiras, incluindo o controlo financeiro, bem como a responsabilidade polticaque lhe advm da qualidade de Membro do Colgio (4.9.5-9).

4.18.4. Cada direco-geral deveria poder preencher duas condies prvias debase para uma gesto financeira eficaz: (I) uma funo especializada de controlointerno, exercida sob a responsabilidade de um funcionrio superior directamentesubordinado ao director-geral; (ii) uma funo de tesouraria, exercida sob aresponsabilidade de um tesoureiro destacado. Este ltimo trabalharia sob asuperviso funcional do tesoureiro da Comisso, mas seria responsvel pelascontas e pelo processamento das operaes financeiras exclusivamente nadireco-geral a que pertencesse.

4.18.5. Cada direco-geral deveria elaborar o seu prprio relatrio financeiroanual e contas anuais, auditadas pelo auditor interno da Comisso, incluindo tantoas informaes financeiras como uma anlise mais vasta das actividades dadireco-geral. Estes relatrios seriam primeiramente analisados pela Comisso,que depois os submeteria s instituies competentes no mbito do processo dequitao (4.9.13-17).

4.18.6. O Servio de Auditoria Interna deveria agir sob a responsabilidade eautoridade do Presidente da Comisso e independentemente de qualquer outroservio da Comisso. Deveria, sobretudo, assumir-se como ferramenta dediagnstico nas mos do Presidente, permitindo-lhe identificar debilidadesestruturais e orgnicas na Comisso. As competncias, objectivos, poderes eestatutos deste servio deveriam ser estabelecidas num documento basilar (umaCarta). O programa de trabalho do Servio de Auditoria Interna asseguraria umacobertura peridica de todas as actividades da Comisso. Teria, contudo, de deixarespao suficiente para tarefas ad hoc de auditoria adicionais, a efectuar a pedidodo Presidente e/ou baseadas nas necessidades entretanto surgidas.

4.18.7. O chefe do Servio de Auditoria Interna deveria ser um membro altamentequalificado e experimentado desta profisso, especialmente recrutado para atarefa. O seu grau administrativo deveria ser equivalente ao de um director-geral.O chefe do Servio de Auditoria Interna, apesar de estar na dependncia directado Presidente, deveria usufruir de total independncia na conduo das auditorias,na manuteno de padres profissionais, no teor dos relatrios, etc. (4.13.8).

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4.18.8. O processo contraditrio interno entre o Servio de Auditoria Interna e osservios auditados deveria demorar, no mximo, um ms, tendo a publicao dorelatrio da auditoria lugar por deciso do chefe do Servio de Auditoria Interna(4.13.11-12).

4.18.9. O Presidente da Comisso deveria apresentar a este rgo, todos os anos,um relatrio do Servio de Auditoria Interna, traando as suas actividades,principais concluses e aces tomadas, ou a tomar, por deciso do Presidente eem resultado desse facto. Este relatrio deveria ser publicado (4.13.13-14).

4.18.10. Todos os relatrios de auditorias do Servio de Auditoria Internadeveriam ser enviados ao Tribunal de Contas. Alm disso, todos os dadoscoligidos pelo servio, todos os trabalhos preparatrios e concluses de auditoriasdeveriam ficar disposio do Tribunal e possuir uma qualidade profissionalsuficiente para esta Instituio os utilizar. (4.13.15).

4.18.11. A actual Inspeco Geral de Servios (IGS) deveria ser integrada nonovo Servio de Auditoria Interna.

4.18.12. Uma unidade central e especializada, responsvel pela formulao esuperviso dos processos financeiros e dos mecanismos de controlo interno, deviaser constituda no seio da DG XIX. Este servio no desempenharia qualquerpapel nas operaes individuais (apesar de poder, em casos difceis, dar apoio emmatria de aconselhamento), mas deveria estabelecer procedimentos e regrasbsicas, a nvel comunitrio, para a gesto financeira e verificar a sua aplicao(4.9.1-3).

4.18.13. Todos os funcionrios envolvidos em procedimentos financeirosdeveriam ser sujeitos a formao obrigatria e regular sobre as regras e tcnicasaplicveis gesto financeira, como condio prvia para lhes serem atribudasestas tarefas (4.9.1-2, 4, 11).

4.18.14. Os aspectos formais das operaes financeiras deviam ser verificadospelo tesoureiro delegado. Quaisquer objeces seriam remetidas ao gestororamental, que teria a responsabilidade de decidir se deviam ser ignoradas asobjeces e prosseguida a operao. (4.9.12.).

4.18.15. Deveria criar-se um novo procedimento administrativo especfico, regidopor um (modificado) Ttulo V do Regulamento Financeiro, concebidoformalmente para estabelecer as responsabilidades e/ou obrigaes individuaisdos gestores oramentais relativamente a erros e irregularidades. Para tal, umnovo Comit das Irregularidades Financeiras deliberaria com base nos relatriosprovenientes do auditor interno da Comisso. Seguir-se-iam, sendo caso disso,aces disciplinares ou outras (4.9.18-28).

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4.18.16. luz das recomendaes atrs expostas, a actual DG XX deixa de terrazo de existir. O pessoal da DG XX qualificado para auditorias deveria sertransferido para o novo Servio de Auditoria Interna, ao passo que os restantescolaboradores deveriam ser transferidos, medida das necessidades, para outrosservios da Comisso, e designadamente aqueles que necessitassem deespecialistas em procedimentos financeiros (4.15.1-2).

4.18.17. O Tribunal de Contas poderia tentar obter uma reaco mais construtivapor parte da Comisso s observaes que formula nas suas auditorias, atravs deum maior recurso auditoria baseada em departamentos, apresentando as suasobservaes de forma mais analtica, dando uma panormica da situaoencontrada e colocando uma maior nfase nas necessidades de gesto daComisso (4.16.4).

4.18.18. Seria til que o Tribunal pudesse indicar, na sua Declarao deFiabilidade (DAS), com maior exactido quais os sectores, sistemas eprocedimentos e, no caso de uma gesto partilhada, que Estados-Membros soprincipalmente afectados pelos erros, bem como a natureza dos erros em questo(4.16.5).

4.18.19. A durao do processo contraditrio entre o Tribunal de Contas e aComisso (e outras entidades auditadas) deveria ser consideravelmente abreviada.O processo no deveria assumir o carcter de uma negociao sobre a maior oumenor gravidade das observaes do Tribunal, antes procurando apenasdeterminar os factos. O propsito subjacente s auditorias do Tribunal de Contasdeveria ser o de identificar as aces de remediao em matria de gesto exigidasno seio da Comisso de forma a solucionar os problemas identificados peloTribunal de Contas (4.16.7).

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Captulo 4 ANEXO 1

SEM 2000: Recomendaes

Recomendao n 1: debate de orientao poltica, em Janeiro, para determinar asprioridades oramentais do ano seguinte e o seu cariz restritivo;

Recomendao n 2: conhecer o custo global em recursos financeiros, humanos eoutros de todas as propostas no momento da tomada de decises polticas (relaoentre dotaes para funcionamento e dotaes operacionais);

Recomendao n 3: instaurao de um sistema de pacotes globais nas DG queenglobem o maior nmero possvel de categorias de despesas administrativas;

Recomendao n 4: avaliao sistemtica de todos os programas ou acescomunitrias; as DG XIX e XX reforam as suas respectivas actividades emmatria de melhoria do rcio custos-eficcia e em tcnicas de avaliao;

Recomendao n 5: racionalizao dos controlos ex ante recorrendo a tcnicas decontrolo baseadas nos mtodos e instrumentos como a amostragem estatstica e asauditorias de sistemas e a qualidade de gesto financeira dos servios;

Recomendao n 6: a DG XX aprofundar e alargar a funo da auditoria interna(auditorias de sistemas, gesto, desempenhos dos servios e contabilidade) segundoum programa anual decidido pela Comisso;

Recomendao n 7: desde a concepo de uma regulamentao at fase final dasua adopo, os servios zelaro por que ela seja clara, controlvel e protegidacontra as tentativas de fraude;

Recomendao n 8: separao entre, por um lado, a vertenteconcepo/gesto/relaes e, por outro, a vertente finanas/recursos nos servios etransformao desta ltima vertente em contrapeso no seio da DG.

Recomendao n 9: gesto integrada dos recursos e criao de um sistema degesto dos recurso humanos similar e em sintonia com o j existente para osrecursos financeiros;

Recomendao n 10: tomada em considerao da experincia adquirida emmatria de gesto de recursos como elemento cada vez mais importante para asnomeaes e promoes. Cada agente que rubrique ou assine um compromissofinanceiro far uma declarao de honra referente no existncia de conflitos deinteresses com a parte contratante;

Recomendao n 11: modificaes eventuais da regulamentao (supresso dovisto prvio, alargamento da noo de despesas correntes, integrao do sistema

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de auditoria interna nos textos jurdicos, clarificao da responsabilidade dosgestores oramentais).N.B. A Comisso adiou a sua deciso sobre este ponto.

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Captulo 4 Anexo 2

DG XX (CONTROLO FINANCEIRO): FACTOS E DADOS

(A seguinte informao foi extrada do relatrio anual do auditor financeiropara 1998 e das orientaes para 1999)

Operaes

Os valores das operaes financeiras que se seguem foram tratados pelo departamento decontrolo ex ante da DG XX.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 (est.)

Operaes 275.000 302.000 360.000 461.000 550.000 600.000

Mdia dias por operao 6,9 5,9 5,1 4,8 4.,4 4,0

Amostragem (%) 60% 55% 48% 40% 30% 10%

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Utilizao de recursos

O grfico infra mostra as propores dos recursos da DG XX (tempo gasto pelo pessoal)dedicados a actividades especficas em 1998.

161

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Actividade de auditoria

A DG XX efectuou 201 auditorias ex post em 1998 (face a 152 em 1997), alm de trsinvestigaes especiais (turismo, servio de segurana e Leonardo). Para 1999 estoprevistas 284 auditorias.

O grfico infra mostra a cobertura das principais reas de aco (de acordo com ascategorias das perspectivas financeiras) pelas auditorias ex post.

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Pessoal

A DG XX tem 230 funcionrios. Este nmero tem-se mantido estvel desde 1995.Presentemente, encontram-se distribudos do seguinte modo:

Aconselhamento sobre propostas legislativas, sistemas financeiros e operaespropostas 39

Controlo ex ante 57

Auditoria 69

Formao e assistncia tcnica 9

Desenvolvimento de instrumentos de controlo e auditoria 7

Administrao e outras actividades horizontais 49

NDICERecomendaes1. INTRODUO2. GESTO DIRECTA3. GESTO PARTILHADA4. AMBIENTE DE CONTROLO

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