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Guia de Gesto de Recursos Oramentais, Materiais e Tecnolgicos

Coleo Direo de Comarcas

maro de 2015

2. Edio

TIAGO JOANAZ DE MELO

COLABORAO DE:

ANA CALADO PINTO PAULA GOMES DOS SANTOS

O Centro de Estudos Judicirios organizou e realizou, a partir de

setembro de 2013, um curso de formao especfico para os

candidatos a Presidentes de Comarca, Magistrados do Ministrio

Pblico Coordenadores e Administradores Judicirios.

Na Coleo Direo de Comarca, os contedos especialmente

elaborados para o referido curso comearam a ser

disponibilizados comunidade jurdica, ao lado de outros

relacionados com esta temtica.

Face evoluo legislativa ocorrida desde a elaborao do

trabalho, bem como a pedidos de densificao de informao

entretanto colocados ao autor, publica-se agora a 2 edio

deste e-book, devidamente revista e atualizada.

Ficha Tcnica

Coleo: Direo de Comarcas

Autor:

Tiago Joanaz de Melo (Economista)

Colaborao:

Ana Calado Pinto (Revisora Oficial de Contas)

Paula Gomes dos Santos (Professora Universitria)

Nome:

Guia de Gesto de Recursos Oramentais, Materiais e Tecnolgicos (2. edio)

Reviso final:

Edgar Taborda Lopes (Coordenador do Departamento da Formao do CEJ, Juiz de

Direito)

Joana Caldeira (Tcnica Superior do Departamento da Formao do CEJ)

Forma de citao de um livro eletrnico (NP4054):

Exemplo:

Gesto dos Tribunais e Gesto Processual [Em linha]. Lisboa: Centro de Estudos

Judicirios, 2015.

[Consult. 24 mar. 2015].

Disponvel na

internet:

Registo das revises efetuadas ao e-book

Identificao da verso Data de atualizao

Verso inicial 24/03/2015

NDICE

I. INTRODUO ........................................................................................................................ 9

II. OBJETIVOS ............................................................................................................................ 9

III. RESUMO ............................................................................................................................... 9

1. DIREITO ORAMENTAL ........................................................................................................... 11

1.1 DIPLOMAS ESTRUTURANTES ........................................................................................................... 13

1.2 A MODERNA GFP ........................................................................................................................ 19

1.2.1 OS PILARES DA MODERNA GFP ........................................................................................... 19

1.2.2 MEDIDAS DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO NA UNIO EUROPEIA ............................................. 20

1.2.3 ALTERAES ESTRUTURANTES NA LEI DE ENQUADRAMENTO ORAMENTAL (LEO) ........................ 24

2. ORGANIZAO DO ORAMENTO ............................................................................................ 27

2.1 O CONCEITO DE ORAMENTO ........................................................................................................ 29

2.2 A COMPOSIO DO ORAMENTO DE ESTADO .................................................................................... 30

2.2.1 O CICLO ORAMENTAL ..................................................................................................... 30

2.2.2 OS PRINCIPAIS DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM O ORAMENTO ............................................... 30

2.2.3 A ESTRUTURA CONTABILSTICA DO ORAMENTO ..................................................................... 31

2.3 O ORAMENTO DE DESEMPENHO ................................................................................................... 36

2.3.1 O CONCEITO .................................................................................................................... 36

2.3.2 O ORAMENTO DE DESEMPENHO POR PROGRAMAS ............................................................... 37

2.3.3 O ORAMENTO DE DESEMPENHO E A AVALIAO DE RESULTADOS ............................................. 38

2.3.4 O ORAMENTO DE DESEMPENHO NA LEGISLAO PORTUGUESA ............................................... 43

2.3.5 O ORAMENTO DE DESEMPENHO INTEGRADO NOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE PLANEAMENTO ........ 50

3. EXECUO E ACOMPANHAMENTO ........................................................................................ 59

3.1 O CICLO DA DESPESA .................................................................................................................... 61

3.2 REGRAS PARA AUTORIZAO DE DESPESA ......................................................................................... 63

3.3 LEI DOS COMPROMISSOS E DOS PAGAMENTOS EM ATRASO ................................................................... 64

3.3.1 A LEI DOS COMPROMISSOS E DOS PAGAMENTOS EM ATRASO LCPA ....................................... 64

3.3.2 OS OBJETIVOS DA LCPA .................................................................................................... 65

3.3.3 O CONCEITO DOS FUNDOS DISPONVEIS ................................................................................ 65

3.4 REGRAS PARA AUTORIZAO DE PAGAMENTO ................................................................................... 66

4. FISCALIZAO E REGIME SANCIONATRIO ............................................................................ 67

4.1 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LOPTC ................................................................................... 69

4.1.1 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA REINTEGRATRIA ................................................................ 69

4.1.2 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATRIA ................................................................. 69

4.2 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LEO ....................................................................................... 72

4.3 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LCPA ..................................................................................... 73

4.4 A LEGALIDADE E O PRINCPIO DA RESPONSABILIDADE ........................................................................... 74

4.4.1 DIRIGENTES E GESTORES PBLICOS ....................................................................................... 74

4.4.2 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ................................................................................ 74

5. ANLISE DE INDICADORES DE EFICINCIA .............................................................................. 77

5.1 O CICLO ORAMENTAL DO ORGANISMO ............................................................................................ 79

5.2 OS INDICADORES DE EXECUO ORAMENTAL ................................................................................... 81

5.3 OS CUSTOS OCULTOS .................................................................................................................... 82

5.4 A NOVA CONTABILIDADE ANALTICA ................................................................................................. 84

5.5 A CONSTRUO DOS INDICADORES DE EFICINCIA E RENTABILIDADE ....................................................... 85

6. HIPERLIGAES E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................. 87

6.1 HIPERLIGAES ........................................................................................................................... 89

6.2 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................................ 89

6.3 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS (LEGISLAO ESTRUTURAL E OUTROS DOCUMENTOS OFICIAIS ESTRUTURAIS) .... 91

Nota:

Foi respeitada a opo dos autores na utilizao ou no do novo Acordo Ortogrfico

Para a visualizao correcta dos e-books recomenda-se a utilizao do programa Adobe Acrobat Reader.

NOTA:

Pode clicar nos itens do ndice de modo a ser redirecionado automaticamente para o tema em questo.

Clicando no smbolo existente no final de cada pgina, ser redirecionado para o ndice.

9

Introduo

I. Introduo

O presente documento constitui-se como um guio de leitura que orienta o formando num

processo de auto aprendizagem, com propostas especficas de leituras.

Prope-se assim ao leitor que consubstancie os princpios e conceitos elencados no texto do guia

com um conjunto selecionado de leituras propostas como obrigatrias para o que se considera uma

interiorizao adequada dos conhecimentos nas matrias tratadas, sugerindo-se ainda mltiplas outras

leituras de cariz complementar.

Este documento prope assim um guio que permite a cada leitor estudar e aprofundar o seu

conhecimento de acordo com a sua prpria necessidade e vontade, tendo em ateno o conhecimento

pessoal que j tem das matrias em apreo.

Complementarmente a este ebook tambm publicado um segundo guia (Guia de Introduo ao

Oramento e Contabilidade dos Tribunais), com aspetos de detalhe operacional que contempla alguns

exerccios/autotestes, para os formandos que requeiram um tipo de abordagem de maior detalhe

operacional tcnico-contabilstico.

II. Objetivos

O presente documento apresenta um conjunto de conceitos fundamentais de cariz financeiro

essenciais ao exerccio da funo de dirigente com responsabilidades financeiras.

A leitura guiada deste documento permitir a compreenso dos referidos conceitos, dentro da

limitao de horas propostas, considerando as reas de abordagem propostas pelo CEJ para o curso:

Direito oramental;

Organizao do oramento;

Execuo e acompanhamento;

Fiscalizao e regime sancionatrio;

Anlise de indicadores de eficincia.

Enquanto objetivo estrutural, faculta-se uma proposta de leituras, identificadas como

obrigatrias ou como complementares, que permitem a cada leitor o desenvolvimento de

conhecimentos e competncias tcnicas na medida da necessidade especfica de cada um.

O presente documento destina-se tanto a presidentes e magistrados coordenadores de comarca,

como a administradores judicirios.

III. Resumo

O presente documento divide a matria em 5 captulos que tratam, a saber:

1. Elencagem sumria da estrutura dorsal do regime administrativo e financeiro do Estado

decorrente das alteraes iniciadas com a Lei de Bases da Contabilidade Pblica, enquadrado

10

Introduo

numa viso mais global da Gesto Financeira Pblica e subordinado a normas internacionais e

comunitrias de direito. Neste captulo aflora-se ainda a questo das medidas de estabilidade

e crescimento e as alteraes introduzidas na Lei de Enquadramento Oramental em sede de

um quadro instrumental garante do equilbrio macro econmico.

2. O segundo captulo apresenta os documentos que compem o Oramento de Estado, bem

como a estrutura de classificao contabilstica das Despesas e Receitas do Estado. Apresenta-

se de seguida o conceito de um Oramento de Desempenho e a soluo adotada em Portugal

na implementao do mesmo, expondo os principais fundamentos legais que o instruem, e os

principais instrumentos que a legislao portuguesa prope aos organismos usarem em sede

do planeamento estratgico e operacional das suas reas de Misso e controlo de execuo.

3. O terceiro captulo desenvolve o ciclo oramental da despesa, apresentando os seus

principais momentos, designadamente os de impacto contabilstico, apresentando momentos

essenciais de responsabilidade financeira, em sede da autorizao de despesa e pagamento e

da nova subordinao de uma autorizao de contratualizao existncia de Fundos

Disponveis, explicitando o conceito.

4. O quarto captulo apresenta as principais situaes que determinam na execuo corrente a

possibilidade de infrao com responsabilidade financeira, bem como a apresentao dos

valores de multas associadas, em sede de julgamento pelo Tribunal de Contas.

5. O quinto captulo desenvolve dentro do ciclo oramental do organismo os momentos de

planeamento com a correta definio de indicadores conducentes ao controlo, avaliao e

implementao de medidas corretivas. Densificam-se alguns conceitos essenciais para

construo da hierarquia de indicadores fundamentais: estratgicos e operacionais (de

eficcia, economia e eficincia).

Direito Oramental

13

Direito Oramental

1. Direito Oramental

Para o presente captulo introduz-se to-somente um pequeno subconjunto dos diplomas que

consubstanciam o Regime Oramental e Financeiro do Estado, correspondentes queles que se

constituem como a sua estrutura primordial.

1.1 Diplomas estruturantes

A gesto oramental e contabilstica pblica estruturada no sentido da gesto do suporte boa

Governao, assente num quadro legal vasto que abrange mltiplas reas tanto do ponto de vista do

direito como do ponto de vista das reas temticas.

O Regime Financeiro do Estado consubstancia-se em mltiplas reas que se interligam em

mltiplas dependncias e interaes, sendo que se apresenta no diagrama seguinte os pilares deste

regime.

Com a Lei de Bases da Contabilidade Pblica1 iniciou-se um processo de reviso do Regime

Financeiro do Estado, cujos principais vetores de incidncia se representam no diagrama infra a roxo.

Adicionalmente, vrios dos outros vetores (assinalados a azul) viriam subsequentemente a ter mltiplos

desenvolvimentos. Importa ter em conta que o quadro legal e regulamentar em que assenta o atual

Regime Financeiro do Estado reside em mltiplos diplomas, alguns com mais de 100 anos de vigncia,

numa estrutura vasta e complexa incluindo a regulamentao do detalhe operativo, considerando Leis,

Decretos-Lei, Cartas de Lei, Decretos do Governo, Regulamentos, Circulares, etc.

Complementarmente, o movimento de normativo internacional e as imposies comunitrias

esto a provocar mltipla nova legislao e alterao da vigente. Neste mbito vide o quadro normativo

internacional em evoluo, designadamente no que concerne s IPSAS2, IAS

3 e IFRSS

4.

1 Lei de Bases da Contabilidade Pblica (LBCP) Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

2 IPSAS International Public Accounting Standards http://www.ifac.org/public-sector.

3 IAS International Accounting Standards

http://ec.europa.eu/internal_market/accounting/ias/index_en.htm.

4 IFRS International Financial Reporting Standards http://www.ifrs.com/.

http://www.ifac.org/public-sectorhttp://ec.europa.eu/internal_market/accounting/ias/index_en.htmhttp://www.ifrs.com/

14

Direito Oramental

Figura 1 RAFE Regime Administrativo e Financeiro do Estado

A consubstanciao deste regime assenta em mltiplos diplomas, sendo estruturais neste mbito

designadamente:

Constituio da Repblica Portuguesa (CRP): artigos 105, 106, 161, 164, 165, 167;

Lei de Bases da Contabilidade Pblica (LBCP) Lei n 8/90, 20 de fevereiro, com as alteraes

subsequentes, tanto em leis do oramento de Estado como na prpria Lei de Enquadramento

Oramental;

Novo Regime Administrativo e Financeiro do Estado (RAFE) Decreto-Lei 155/92, de 28 de

julho;

Regime da Tesouraria nica Decreto-Lei 191/99, de 5 de junho;

Lei de Enquadramento Oramental (LEO) - Lei 91/2001, de 20 de agosto, com as mltiplas

revises, sendo a ltima reviso com republicao 8, dada pela Lei 41/2014, de 10 de julho,

estando em curso os trabalhos preparatrios 9 reviso que expetvel constituir mesmo

um novo enquadramento;

15

Direito Oramental

Administrao Pblica

Do Estado Autnoma

Directa Indirecta De base territorialDe base

associativa

Regiesautnomas

autarquiasLocais

Associaespblicas

CentralPerifricaInstitutos Pblicos

Empresas Pblicas

Servios personalizadosFundaes pblicasEstabelecimentos pblicos

ComumEspecializada

A CRP, designadamente os artigos referidos, determinam os princpios base da organizao

financeira do Estado que segue a estrutura poltico administrativa.

De uma forma simples e esquemtica, poderamos representar a organizao administrativa da

seguinte forma:

Fonte: Manual POCP Caiado e Pinto (2002)

Figura 2 Organizao administrativa

A organizao financeira do Estado, designadamente no que concorre para o Oramento e Conta

Geral do Estado, segue de perto esta organizao, nomeadamente nos termos do artigo 105 da CRP e

dos artigos 2., 5., 13., 22. e 32. da LEO.

Grandes Opes do Plano (GOP) - sendo que, para 2014, as GOP publicadas constam da Lei

82-A/2014, de 31 de dezembro, enquadradas com o Plano de Estabilidade e Crescimento

(PEC), integrado no Documento de Estratgia Oramental (DEO) na vigncia do Programa de

Assistncia e Estabilidade Financeira (PAEF);

Lei do Oramento de Estado (LOE) - em 2014, a Lei do Oramento foi publicada pela Lei 85-

C/2013, de 31 de dezembro e o Decreto de Execuo Oramental foi publicado pelo Decreto-

Lei 52/2014, de 7 de abril; a Lei do Oramento para 2015 a Lei 82-B/2014, de 31 de

dezembro;

Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP), que com as devidas adaptaes integra a

tradicional contabilidade pblica com a contabilidade financeira (incluindo a contabilidade

econmica de custos e proveitos) e ainda a contabilidade analtica, tpicas das entidades

privadas Decreto-Lei 232/97, de 3 de setembro.

Vide tambm complemento de outros diplomas estruturantes na Bibliografia.

16

Direito Oramental

Sector Pblico Administrativo

Administrao Central

Servios Integrados

Servios e Fundos

Autnomos

+ EPR

Segurana Social

+ EPR

Administrao Local

Administrao Regional

SectorEmpresarialdo Estado

Sector Pblico

Em primeira instncia temos:

Representa-se no diagrama seguinte, ainda que de forma simplista, a organizao financeira do

Estado:

Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2 Edio, 2014

Figura 3 Organizao financeira do Estado

Artigo 5. da LEO - Unidade e universalidade

1 O Oramento do Estado unitrio e compreende todas as receitas e despesas dos servios

integrados, dos servios e fundos autnomos e do sistema de segurana social.

2 Os oramentos das regies autnomas e das autarquias locais so independentes do Oramento

do Estado e compreendem todas as receitas e despesas das administraes, regional e local, incluindo

as de todos os seus servios e fundos autnomos.

Artigo 13. da LEO - Contedo formal e estrutura

().

2 As dotaes, previses e estimativas () formam, respetivamente, o oramento do subsetor dos

servios integrados, adiante designado por oramento dos servios integrados, o oramento do

subsetor dos servios e fundos autnomos, incluindo os dos vrios servios e fundos, adiante

designado por oramento dos servios e fundos autnomos, e o oramento do sistema de

solidariedade e segurana social, adiante designado por oramento da segurana social.

17

Direito Oramental

As Entidades Pblicas Reclassificadas (EPR), constantes da figura anterior, consistem, nos termos

do artigo 2. da LEO, nas entidades que, independentemente da sua natureza jurdica, tendo sido

reclassificadas pela entidade estatstica nacional (presentemente o INE Instituto Nacional de

Estatstica) em cada subsetor no mbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, passam a

integrar o subsetor a que pertencem do Setor Pblico Administrativo (Administrao Central,

Administrao Local, Administrao Regional, Segurana Social) sendo tratados, em termos financeiros,

como Servios e Fundos Autnomos.

A Administrao Local e Regies Autnomas aparecem expressamente com o valor das

transferncias concedidas e no pelo valor integral com as suas receitas prprias (transferncias

elencadas nos artigos 22. e 32. da LEO e Leis de Finanas Locais e Regionais).

De igual forma, para o setor empresarial s so expressas as transferncias concedidas,

designadamente no mbito das designadas indemnizaes compensatrias (transferncias referidas nos

artigo 32. e 37. da LEO).

Assim, sendo parcial a inscrio de despesa da Administrao Local, Regional e Setor Empresarial,

exclusivamente pelas transferncias concedidas da Administrao Central, a Lei estabelece um

Oramento de Estado e no um Oramento da Repblica.

As entidades que tenham sido reclassificadas pelo INE, independentemente da sua natureza

jurdica (podem ser Sociedades Annimas ou Fundaes) e sem prejuzo de cumprirem as normas

contabilsticas inerentes, ficam simultaneamente subordinadas ao controlo e obrigaes financeiras

como se fossem um Servio e Fundo Autnomo.

Os princpios e normas gerais que enquadram a organizao da Administrao Central,

estabelecem-se na lei quadro dos institutos pblicos (Lei 3/2004, de 15 de Janeiro) e na lei que

estabelece os princpios e normas a que obedece a organizao da administrao direta do Estado (Lei

4/ 2004, de 15 de janeiro). A concretizao da reorganizao do Estado teve expresso na estrutura

desenvolvida nos recentes programas de reforma da Administrao Central, especificamente PREMAC

(Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central) e PRACE (Plano de Reduo e Melhoria da

Administrao Central)5.

O Setor Pblico Empresarial6, definido nos termos do DecretoLei 133/2013, de 3 de outubro,

composto pelas Entidades Pblicas Empresariais (EPE) e Sociedades Comerciais nas quais o Estado ou

outras entidades pblicas exeram ou possam exercer um influncia dominante em virtude de:

Deteno da maioria do capital ou dos direitos de voto ou

Direito a designar ou a destituir a maioria dos membros dos rgos de administrao ou de

fiscalizao.

5 Vide, a propsito do PRACE e PREMAC, o estudo dos principais impactos publicado pela DGAEP disponvel

em http://www.dgaep.gov.pt/upload/Estudos/Evolucao_estruturas_AP_Web.pdf.

6 O setor pblico empresarial da Administrao Local definido pela Lei 50/2012, de 31 de agosto.

18

Direito Oramental

Os regimes financeiros da Administrao Central definem-se na Lei de Bases da Contabilidade

Pblica, Lei 8/90, e so o Regime de Autonomia Administrativa para Servios Integrados na

Administrao Central Direta e o Regime de Autonomia Administrativa e Financeira para Servios e

Fundos Autnomos, designadamente Institutos ou equiparados. Estes regimes tm uma

correspondncia tendencial com as estruturas de organizao administrativa, isto : entre Servios

Integrados (SI) e Administrao Central Direta e Servios e Fundos Autnomos (SFA) e Administrao

Central Indireta. Na Administrao Financeira, a Segurana Social apresenta-se com oramento isolado,

ainda que integrado no OE.

Fonte: Formao Inicial para Tcnicos Superiores - Gesto de Recursos Oramentais e Financeiros, 2015

Figura 4 Os Regimes Financeiros previstos na Lei de Bases da Contabilidade Pblica

Regime Geral de Autonomia Administrativa Artigo 2.

da Lei 8/90

Regime Geral de Autonomia Administrativa e Financeira,

na Lei 8/90

1 Os servios e organismos da Administrao Central

disporo, em regra, de autonomia administrativa nos

actos de gesto corrente, traduzida na competncia dos

seus dirigentes para autorizar a realizao de despesas e

o seu pagamento e para praticar, no mesmo mbito,

actos administrativos definitivos e executrios.

2 Os servios e organismos da Administrao Central

disporo, em regra, de autonomia administrativa nos

actos de gesto corrente, traduzida na competncia dos

seus dirigentes para autorizar a realizao de despesas e

o seu pagamento e para praticar, no mesmo mbito,

actos administrativos definitivos e executrios.

Art. 6. - Atribuio

1 () quando este regime se justifique para a sua

adequada gesto e, cumulativamente, as suas receitas

prprias atinjam um mnimo de dois teros das despesas

totais, com excluso das despesas cofinanciadas pelo

oramento das Comunidades Europeias.

Art.8. - Realizao das despesas e autorizao do

pagamento

1 A realizao das despesas referentes aos servios e

organismos dotados de autonomia administrativa e

financeira ser autorizada pelos respectivos dirigentes, os

quais autorizaro tambm o seu pagamento.

Art. 9. - Personalidade jurdica e patrimnio prprio

Os servios e organismos dotados de autonomia

administrativa e financeira disporo de personalidade

jurdica e patrimnio prprio.

19

Direito Oramental

1.2 A Moderna GFP

A Gesto Financeira Pblica (GFP), vista numa perspetiva geral, responsvel por ligar as

aspiraes de uma comunidade com os seus recursos, estabelecendo a ponte entre o presente e o

futuro.

A GFP contempla o sistema de mobilizao de recursos (receitas) e seu uso (despesa) numa

economia, considerando as aplicaes ao abrigo das funes do Estado comummente aceites, incluindo

os sistemas redistributivos.

1.2.1 Os pilares da moderna GFP Apesar de existirem vrias teorias e vrios modelos, Premchand

7 estabeleceu quatro pilares

fundamentais no desenho da gesto financeira pblica que podem ser abordados utilizando sistemas

hbridos de construo oramental, seja a oramentao por programas, de desempenho ou qualquer

outra, e teorias de gesto diversas, desde o New Public Management ou Total Quality Management,

adaptadas realidade pblica:

Fonte: Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010

Figura 5 Os Pilares da moderna Gesto Financeira Pblica

Estabilidade Macroeconmica:

identificao e avaliao de implicaes financeiras futuras nas atuais polticas;

reconhecimento explcito dos constrangimentos na obteno de recursos;

manuteno de uma extensa base de dados do perfil de gastos dos organismos pblicos;

as estratgias oramentais devem ter uma formulao de mdio e longo prazo.

7 Leitura complementar: Premchand, Arigapudi, Fiscal Transparency and Accountability (2001) and Budget

institutions World Bank edited by Anwar Shah (2007).

20

Direito Oramental

Eficincia crescente nas operaes governamentais:

mensurao e publicitao dos custos das atividades mais importantes;

identificao de estratgias alternativas para prestao de servios em contexto de custos

crescentes;

eliminao de operaes intensivas de trabalho manual e sua substituio por tecnologia;

remoo de incentivos perniciosos no sistema (ex.: grau de execuo oramental promove o

despesismo);

publicitao das boas prticas para estabelecer exemplos e modelos a seguir.

Infraestrutura tecnolgica de suporte:

estabelecimento de um sistema de informao que traduza dados operacionais relevantes

disponvel para o executivo e dirigentes, de forma a facilitar o seu processo de monitorizao;

autonomia de gesto das entidades pblicas, dados os limites na alocao de recursos

existentes, com associao de responsabilizao pelos atos, sem ratificao dos mesmos pelo

executivo (e.g. a Csar o que de Csar, o que evita que a culpa no seja de ningum);

converso dos sistemas de base de caixa em sistemas de base de acrscimo em particular

para entidades pblicas com patrimnio extenso ou que tenham a seu cargo prestaes de

servios;

centralizao de pagamentos comuns pela utilizao de meios eletrnicos;

reconhecimento dos fatores que contribuem para a falta de desempenho, sejam eles

sistmicos, tecnolgicos ou humanos.

Estrutura concetual de accountability eficaz:

identificao de custos especficos e desempenho esperado;

comparao sistemtica entre executado e planeado com aferio dos motivos e

responsveis;

esforo de disseminao de informao.

1.2.2 Medidas de estabilidade e crescimento na Unio Europeia No mbito da Unio Europeia, os diferentes pases obrigam-se a manter as suas economias

dentro de diversos parmetros, cujo incumprimento no s determina sanes mas posiciona estes

pases em situaes de risco face capacidade de manuteno de crescimento econmico estvel

equilibrado e equitativo, bem como a dificuldade de honrar os seus compromissos para com os seus

credores.

21

Direito Oramental

Fonte: OECD (www.oecd.org)

Vertentedissuasora

Vertente

preventivacom base numa proposta daComisso, o Conselho emite

alerta precoce para prevenir aocorrncia de dfice excessivo

procedimento relativo aos

dfices excessivos (PDE),

desencadeado quando o limite

de 3% do PIB superado

Conforme determinado pela legislao comunitria, e de acordo com o stio da Comisso

Europeia8 a disciplina financeira, envolve a disciplina oramental e a disciplina do sistema bancrio e

financeiro,

dfices pblicos superiores a 3% do PIB,

dvida pblica superiores a 60% do PIB.

Indica ainda a Comisso Europeia, no seu stio da Internet o seguinte:

O resumo apresentado pela Comisso indica que o Pacto de Estabilidade atua nas seguintes

vertentes:


Figura 6 As vertentes preventiva e dissuasora do PEC

Vertente preventiva

Ao abrigo das disposies da vertente preventiva, os Estados-Membros tm de apresentar

programas anuais de estabilidade (convergncia), nos quais mostram como tencionam atingir ou manter

situaes oramentais slidas a mdio prazo, tendo em conta o impacto oramental iminente do

envelhecimento da populao. Esses programas so avaliados pela Comisso e submetidos ao parecer

8 http://ec.europa.eu/index_pt.htm.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) constitui o enquadramento regulamentar para a

coordenao das polticas oramentais nacionais na Unio Econmica e Monetria (UEM). O PEC

foi estabelecido com o objetivo de salvaguardar a solidez das finanas pblicas, indispensvel ao

bom funcionamento da UEM, e comporta uma vertente preventiva e uma vertente dissuasora.

http://ec.europa.eu/index_pt.htm

22

Direito Oramental

do Conselho. A vertente preventiva inclui dois instrumentos polticos que podem ser utilizados para

evitar a ocorrncia de dfices excessivos.

O Conselho, com base numa proposta da Comisso, pode enviar um alerta precoce para prevenir

a ocorrncia de um dfice excessivo.

A Comisso pode igualmente apresentar uma primeira recomendao a um Estado Membro para

que respeite as obrigaes do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Vertente dissuasora

A vertente dissuasora do Pacto rege o procedimento relativo aos dfices excessivos (PDE).

O PDE desencadeado quando o limite de 3% do PIB previsto no Tratado superado. Se decidir

que existe uma situao de dfice excessivo na aceo do Tratado, o Conselho faz recomendaes ao

Estado-Membro em causa para que corrija o dfice excessivo e d-lhe um perodo de tempo para o

fazer. Caso o Estado-Membro em causa no siga as recomendaes do Conselho, desencadeada a fase

seguinte do processo que, para os Estados-Membros da zona Euro, pode culminar na aplicao de

sanes.

Sustentabilidade das finanas pblicas a longo prazo

medida que as pessoas vivem mais tempo e tm menos filhos, os Estados-Membros da Unio

Europeia so colocados perante o desafio de garantir a sustentabilidade das suas finanas a longo prazo

face ao impacto oramental iminente do envelhecimento da populao europeia. Para tal, e tendo em

conta o destaque dado sustentabilidade a longo prazo na reforma de 2005 do Pacto, so feitas

projees oramentais a longo prazo comuns a nvel da Unio Europeia e a situao individual dos

Estados-Membros avaliada e acompanhada. O relatrio sobre a sustentabilidade inclui uma anlise

completa da situao. A sustentabilidade das finanas pblicas a longo prazo igualmente tida em conta

na avaliao dos programas de estabilidade e convergncia.

Como leitura complementar, propem-se diversos documentos relacionados com as Medidas de

Estabilidade Oramental e Crescimento Econmico, do Stio da Comisso Europeia9.

9 Leitura complementar:

Article 121 of the Treaty (ex Article 99 TEC) the multilateral surveillance (basis for the stability and

convergence programmes and the early warning mechanism);

Article 126 of the Treaty (ex Article 104 TEC) the Excessive Deficit Procedure (EDP);

Protocol (No 12) on the excessive deficit procedure annexed to the Treaty;

Council Regulation (EC) 479/2009 on the application of the Protocol on the EDP;

Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam, 17 June 1997;

European Council Presidency conclusions of 22-23 March 2005, endorsing and including the ECOFIN

Council report of 20 March 2005 on Improving the implementation of the Stability and Growth Pact;

Vertente preventiva do PEC - Regulamento (CE) n. 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997,

relativo ao reforo da superviso das situaes oramentais e superviso e coordenao das polticas

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E121:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E126:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008M/PRO/12:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009R0479:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y0802(01):EN:HTMLhttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/coc/2005-03-23_council_presidency_conclusions_en.pdf

23

Direito Oramental

Relativamente aos principais desenvolvimentos dos ltimos anos, cita-se uma sntese publicado

no stio do Parlamento Europeu, assinada por Jost Angerer, A crise da dvida soberana, que ameaa a

estabilidade da Unio Econmica e Monetria, chama a ateno para a necessidade urgente de

melhorias importantes do quadro de poltica oramental. Em 13 de dezembro de 2011, entrou em vigor

uma reforma substancial (integrada na chamada legislao Six-Pack10

) que altera o Pacto de

Estabilidade e Crescimento e prev regras e instrumentos importantes para a superviso das polticas

oramentais nacionais. Outra reforma significativa, o Tratado intergovernamental sobre Estabilidade,

Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria (TECG11

), cuja componente oramental o

Pacto Oramental12

, entrou em vigor em 1 de janeiro de 2013. O Pacto Oramental completa e refora a

legislao Six-Pack. Alm disso, um regulamento importante (integrado na chamada legislao Two-

Pack13

) entrou em vigor em 30 de maio de 2013. O objetivo desse regulamento reforar a superviso

oramental e econmica, estabelecendo regras comuns para acompanhar e a avaliar os projetos de

planos oramentais nacionais no contexto do ciclo do Semestre Europeu.

econmicas, alterado pelo Regulamento (CE) n. 1055/2005 do Conselho, de 27 de junho de 2005, e

pelo Regulamento (UE) n. 1175/2011, de 16 de novembro de 2011.

Vertente Corretiva do PEC (Procedimento relativo aos dfices excessivos) Regulamento (CE) n.

1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo acelerao e clarificao da aplicao do

procedimento relativo aos dfices excessivos, alterado pelo Regulamento (CE) n. 1056/2005 do

Conselho, de 27 de junho de 2005, e pelo Regulamento (UE) n. 1177/2011 do Conselho, de 8 de

novembro de 2011.

Medidas adicionais de superviso oramental: Regulamento (UE) n. 1173/2011 do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 16 de novembro de 2011.

Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format

and content of stability and convergence programmes, endorsed by the ECOFIN Council on 7

September 2010

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf

Um novo quadro para as polticas oramentais

http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pt/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.2.1.html

10 Six-Pack conjunto legislativo composto por uma diretiva e 5 regulamentos, entrados em vigor em 13 de

dezembro de 2011, alterando o Pacto de Estabilidade e Crescimento no mbito da incorporao de regras e

instrumentos importantes para a superviso das polticas oramentais nacionais.

11 TECG: https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000048242/documento/0001/

12 Pacto Oramental componente do Tratado intergovernamental sobre Estabilidade, Coordenao e

Governao na Unio Econmica e Monetria (TECG), em vigor desde 1 de janeiro de 2013, reforando

mecanismos de disciplina oramental, controlo de dfices excessivos, mecanismos de correo de desvios,

penalizaes acrescidas de incumprimento.

13 Two-pack - Regulamento N. 472/2013 e pelo Regulamento N. 473/2013: http://eur-lex.europa.eu/legal-

content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2013:140:FULL&from=PT

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdfhttp://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pt/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.2.1.htmlhttps://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000048242/documento/0001/http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2013:140:FULL&from=PThttp://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2013:140:FULL&from=PT

24

Direito Oramental

1.2.3 Alteraes estruturantes na Lei de Enquadramento Oramental

(LEO)

Decorrente se um alinhamento com a evoluo da legislao europeia no mbito do quadro de

poltica oramental e sua superviso culminando no quadro de reforma referido no ponto anterior (Six-

pack, TAEG, Two-pack) bem como do PAEF14

, introduziram-se diversas alteraes estruturais na LEO e

na estrutura organizativa do Estado.

No mbito da preparao do oramento aps 2011, os organismos tm um quadro institucional

distinto, decorrente de alteraes profundas em 4 grandes reas:

alterao da Lei de Enquadramento Oramental (LEO), com alteraes em sede de conceitos

enquadradores15

;

alterao da organizao do Estado decorrente das fuses de ministrios16

e demais

alteraes, fuses e, criaes de organismos com novas competncias17

;

obrigaes decorrentes de reporting obrigatrio ao abrigo do pedido de auxlio

internacional18

;

limitaes dos recursos do Estado, que obrigam a uma escolha sobre objetivos concretos a

atingir pelo Estado como um todo, e pelos organismos em particular.

A 5 alterao LEO (Lei 22/2011, de 20 de maio) introduziu vrias alteraes de fundo, j

alinhadas com a evoluo da legislao europeia no sentido do controlo dos equilbrios das contas

pblicas, de que se salienta:

aproximao do permetro das entidades no mbito da Contabilidade Pblica ao

permetro que concorre para as Contas Nacionais (pelas quais se apura o saldo

14 PAEF Programa de Assistncia Econmica e Financeira acordo assinado em maio de 2011 entre

Portugal, a Unio Europeia e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Concretizou-se numa carta de

intenes, subscrita pelo Governador e pelo Ministro de Estado e das Finanas, e num Memorando de

Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, com a Comisso Europeia, e Memorando

de Polticas Econmicas e Financeiras, com o FMI.

15 Leitura obrigatria: artigos alterados da LEO a partir de 2011 Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, alterada

pela Lei Orgnica n. 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis ns

23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de

agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, e 52/2011, de 13 de outubro, Lei 37/2012, de

14 de junho, Lei 41 /2014, de 10 de julho

16 Leitura complementar: Decreto-Lei n. 86-A/2011, de 12 de julho Lei Orgnica do XIX Governo

Constitucional.

17 Leitura complementar: Legislao que consubstancia o PREMAC - Plano de Reduo e Melhoria da

Administrao Central do Estado.

18 Leitura complementar: FMI Portugal Staff Report e FMI - Portugal- TMU (Technical Memorandum of

Understanding).

25

Direito Oramental

superavit ou dfice - e participao do Estado no PIB), nos termos do n. 5 do artigo 2.

(entidades reclassificadas pelo INE, independentemente da sua natureza jurdica e do

regime contabilstico a a que esto subordinadas, passam a ser controladas como um

Instituto).

reforo desta aproximao da contabilidade pblica s Contas Nacionais com a reviso

dos conceitos de despesa e receita efetiva nos termos do Sistema Europeu de Contas.

reforo da oramentao por Programas que passaram a abranger todo o oramento.

estabelecimento pelo Governo de um Quadro Plurianual de Programao Oramental

enquanto instrumento enquadrador e limitador de despesa a 4 anos.

Incluso de normas no mbito da estabilidade, controlo e crescimento, introduo de

princpios como a solidariedade e estabilidade oramental, reforando o papel da

gesto flexvel dos Ministrios, reforando o poder do Governo quanto utilizao de

saldos.

A 7 alterao LEO (Lei 37/2013, de 14 de junho), introduziu novos princpios de equilbrio

macro econmico e oramental e um quadro legal de mecanismo corretivo macroeconmico.

A limitao de recursos financeiros constitui uma dificuldade adicional para os organismos, bem

como medidas expectveis preventivas de risco, como a constituio de reservas ou cativos.

No caso de fuso de Ministrios e de reorganizaes anunciadas, constitui ainda uma dificuldade

acrescida a criao de oramentos num cenrio de incerteza quanto a possveis fuses ou extines de

organismos e alterao de competncias.

A 8 alterao LEO (Lei 41/2014, de 10 de julho) completa o quadro de adaptao iniciado com

a 7 alterao, no mbito do Pacto Oramental e Six Pack, incorporando mecanismo de reequilbrio, face

aos limites de saldo estrutural, nos termos das alteraes aos artigos 12.-D, e 72.-B e 72.-C.

A gesto oramental abrange todas as aes que decorrem entre a definio das (1) linhas

estratgicas de Poltica Oramental, passando pelo (2) Planeamento Oramental e Processo Oramental,

pelo controlo e (3) avaliao sistemtica em sede de execuo e culminando no controlo formal com as

(4) Contas de Gerncia/Prestao de Contas anuais dos organismos e com a Conta Geral do Estado.

O Planeamento Oramental alinhado com as Grandes de Linhas de Estratgia dadas pelas

Grandes Opes do Plano (GOP19

) enquadradas com o Quadro Macroeconmico de Estabilidade

Crescimento consagrado tanto no Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC) como no Documento de

Estratgia Oramental (DEO20

).

19 Leitura obrigatria: Grandes Opes do Plano ler na CRP a definio e ver o exemplo da Lei 64-A/2011 e

66-B/2011.

20 Leitura obrigatria: exemplo dado por Documento de estratgia oramental 2013-2017.

Organizao do Oramento

29


2. Organizao do Oramento

2.1 O conceito de oramento

Esta definio sintetiza o expresso nos termos do art. 105 da Constituio da Repblica:

Nos termos da LEO, o contedo do oramento :

Definio: previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as

cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar as receitas e

realizar despesas e, limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual.

Fonte: Franco, Antnio de Sousa (1992), Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4 Edio

1. O Oramento do Estado contm:

a) A discriminao das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e servios

autnomos;

b) O oramento da segurana social.

2. O Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento e

tendo em conta as obrigaes decorrentes de lei ou de contrato.

3. O Oramento unitrio e especifica as despesas segundo a respetiva classificao orgnica e

funcional, de modo a impedir a existncia de dotaes e fundos secretos, podendo ainda ser

estruturado por programas.

4. O Oramento prev as receitas necessrias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da

sua execuo, as condies a que dever obedecer o recurso ao crdito pblico e os critrios que

devero presidir s alteraes que, durante a execuo, podero ser introduzidas pelo Governo

nas rubricas de classificao orgnica no mbito de cada programa oramental aprovado pela

Assembleia da Repblica, tendo em vista a sua plena realizao.

Artigo 13. da LEO - Contedo formal e estrutura

1 O Oramento do Estado contm, relativamente ao perodo a que respeita, as dotaes das

despesas e as previses das receitas relativas aos organismos referidos no n. 1 do artigo 2.,

devidamente quantificadas, bem como as estimativas das receitas cessantes em virtude de

benefcios tributrios.

30


A designao Dotao tem um duplo sentido:

Direito de apropriao em sede de atos e gesto corrente conforme expressos no artigo 2.

da Lei 8/90, apresentado na figura 4.

Limite mximo de contrao de encargos (teto oramental).

A Previso de receita corresponde a um montante previsto, que pode ser ultrapassado, mas

neste ltimo a sua utilizao depende de autorizao conforme Oramento de Estado em cada ano

(normalmente pelo Ministro das Finanas).

2.2 A composio do Oramento de Estado

2.2.1 O Ciclo OramentalO ciclo oramental compreende todo o processo de planeamento de objetivos e medidas de

poltica e sua concretizao no Oramento de Estado, enquanto instrumento fundamental de poltica de

um Governo, bem como o processamento de execuo e seu controlo sistemtico, finalizado na

avaliao da concretizao, expressa na Conta Geral do Estado e outra informao complementar como

seja o relatrio definido nos termos do artigo 72.-A da Lei de Enquadramento Oramental, adiante

identificado.

Figura 7 O ciclo oramental

2.2.2 Os principais documentos que constituem o OramentoO Oramento de Estado constitui-se como o elemento fundamental de Poltica do Governo,

pelo qual se determinam os principais Objetivos de Poltica, as Medidas de Poltica para o atingir e se

atribuem recursos financeiros para os implementar.

Assim sendo, o Relatrio da Proposta de Oramento, que acompanha a Proposta de Lei e

respetivos Mapas, consagra em alinhamento com as Grandes Opes do Plano (GOP) e com o Plano de

31


Estabilidade e Crescimento/Documento de Estratgia Oramental (PEC/DEO) os principais Objetivos a

atingir, densificando as polticas que se devem implementar para que os Objetivos sejam alcanados.

A Lei do Oramento procede institucionalizao e alterao do normativo legal estruturante

que simultaneamente define objetivos e cria os mecanismos legais que as sustentam.

De uma forma simplificada, sintetiza-se na figura seguinte as partes constituintes de uma

proposta de Oramento de Estado21

.

Fonte: Adaptado de Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2 Edio, 2014

Figura 8 A composio do oramento

2.2.3 A estrutura contabilstica do oramentoA estrutura de classificao contabilstica decorrente da legislao em vigor a que se representa

na figura seguinte, tanto para a classificao de receitas como de despesas. As dimenses de

classificao contabilistas so cumulativas, criando mltiplas composies que traduzem oramentos de

Estado que j ultrapassaram mais de 50.000 linhas.

O diagrama seguinte identifica cada uma das classificaes oramentais bem como o nmero de

dgitos que cada uma considera, identificando as classificaes para a receita (do lado esquerdo) e para

a despesa (do lado direito). Vide detalhe e explicao adicional no Guia complementar referido na

introduo.

21Vide exemplo de um caderno completo de uma proposta do oramento em

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or

%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3rio.

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3riohttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3rio

32



Figura 9 A estrutura de classificao de despesas e receitas no oramento

O oramento estrutura-se de acordo com o princpio da especificao desenvolvido na Lei de

Enquadramento Oramental (LEO - Lei 41/2014), no artigo 8.:

1 As receitas previstas devem ser suficientemente especificadas de acordo com uma

classificao econmica.

2 As despesas so fixadas de acordo com uma classificao orgnica, econmica e funcional,

podendo os nveis mais desagregados de especificao constar apenas dos desenvolvimentos, nos

termos da presente lei.

3 As despesas so ainda estruturadas por programas.

4 A especificao das receitas cessantes em virtude de benefcios fiscais efetuada de acordo

com os cdigos de classificao econmica das receitas.

(art 8 e 24 da

LEO Lei 91/2001-

L48/04-L22/2011-

L52/2011 Lei

37/2013 Lei

41/2014)

Classificaofuncional [3]

Classificaoorgnica [9]

Classificaoeconmica [6-10]

Cla

ssific

a

o

pro

gra

mtica

Classificao daDespesa

Classificao daReceita

+

+

Fonte de financiamento [3]

Programa [3]

Medida [3]

Projeto [5]/Regio [5]

Atividade [3]

Consi

gnada

+

+

33


Vide adicionalmente as especificidades dos artigos 22., 24. e 27..

Adicionalmente, nos termos do artigo 19. da LEO indica-se:

Atualmente, nos termos das recentes Circulares com instrues para a preparao do

Oramento, e de acordo com a determinao dos Governos, as Medidas alinham-se com classificaes

funcionais.

As ligaes entre Medidas, Projetos e Atividades so determinadas na Circular com instrues

para a preparao do Oramento em cada ano.

Nos ltimos anos a estrutura de programas estabelecida no mbito do oramento de Estado

portugus alterou-se para uma estrutura verticalizada, isto , alinhando-se com a estrutura de

responsabilidade politica e administrativa, ou seja, com a estrutura de responsabilidade organizacional

em funo da orgnica do Governo. Atualmente o responsvel pela gesto de cada Programa um

ministro, correspondendo cada Programa ao oramento do Ministrio, salvo as excees que num

Ministrio haja mais do que um Programa (por exemplo nas Finanas h um programa especfico para a

dvida do Estado e outro programa para as restantes despesas).

As medidas, que correspondem (por princpio) a medidas de polticas transversais, j estiveram

alinhadas s Grandes Opes do Plano, sendo que nos ltimos anos se tm relacionado de forma mais

prxima com as funes e subfunes do Estado, com correspondncia tendencialmente direta s

classificaes funcionais do Estado (conforme classificaes do Decreto-Lei 171/94, de 24 de junho).

Esta dimenso pode, contudo, contemplar medidas de polticas especficas de cada Ministrio.

As principais caratersticas dos Programas e Medidas que surgem no Oramento do Estado

podem sintetizar-se da seguinte forma:

1 O programa oramental inclui as despesas correspondentes a um conjunto de medidas que

concorrem, de forma articulada e complementar, para a concretizao de um ou vrios objetivos

especficos, relativos a uma ou mais polticas pblicas, dele fazendo necessariamente parte

integrante um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, a eficincia e a eficcia

da sua realizao ()

5 Cada programa oramental divide -se em medidas, podendo existir programas com uma

nica medida.

34



Figura 10 A composio dos Programas e Medidas

Os limites de oramento de cada Programa definem-se nos termos da Lei de Enquadramento

Oramental (na alterao introduzida pela Lei 22/2011).

Do artigo 12-D

Quadro plurianual de programao oramental

1 O Governo apresenta Assembleia da Repblica, de harmonia com as Grandes Opes

do Plano, uma proposta de lei com o quadro plurianual de programao oramental.

2 A proposta referida no nmero anterior deve ser apresentada e debatida simultaneamente

com a primeira proposta de lei do Oramento do Estado apresentada aps tomada de posse do

Governo.

3 O quadro plurianual de programao oramental atualizado anualmente, para os quatro

anos seguintes, na lei do Oramento do Estado, em consonncia com os objetivos estabelecidos no

Programa de Estabilidade e Crescimento a que se refere o artigo 12. -B.

4 O quadro plurianual de programao oramental define os limites da despesa da

administrao central financiada por receitas gerais, em consonncia com os objetivos

estabelecidos no programa de Estabilidade e Crescimento.

5 O quadro plurianual de programao oramental define ainda os limites de despesa para

cada programa oramental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto de todos os

programas, os quais so vinculativos, respetivamente, para o primeiro, para o segundo e para os

terceiro e quarto anos econmicos seguintes.

35


Em sntese, as dimenses de classificao obrigatria da despesa e receita pblica podem

resumir-se na seguinte tabela22

:

22 Vide exemplo de estrutura oramental num mapa de desenvolvimento informativo disponvel no sitio da

DGO, em:

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e

7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativos

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e

7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI).

Classificao Estrutura Base legal Tipo de informao

Econmica xx.yy.zz.aa.ss 6 dgitos definidos pelo DL 26/2002, sendo os restantes densificados ou pelo Ministrio das Finanas ou por cada SFA

Natureza da despesa ou receita

Fonte de Financiamento FFF Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das Finanas

Origem da receita. Estabelece relao entre a despesa e a receita que a financia

Orgnica mm.s.cc.dd.ss Min/Secretaria de Estado/ Captulo/ Diviso/ Sub-diviso

Estrutura de 9 dgitos definida em funo da Lei Orgnica do Governo, com cdigos sequencia segundo a posio hierrquica dos organismos no Estado

Identificao unvoca do organismo no Oramento de Estado

Funcional FSS Funo / Sub-funo

Decreto-lei n. 171/94, de 24 de junho

Cdigo de Funo e sub-funo

Programa 999 3 dgitos

Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das Finanas

Agregador de despesas com mbito e envelope financeiros definidos. Desde 2010 alinhados com Ministrios

Medida 999 3 dgitos sequencial

Publicitado em Circular Srie A da DGO, ou alinhado com as GOP, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das Finanas

Cdigo agregador de despesa por dimenso de poltica. Aps 2010 alinhadas com funcionais

Do artigo 12-B

3 A reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um projeto de

atualizao do quadro plurianual de programao oramental, a que se refere o artigo 12. -

D, para os quatro anos seguintes.

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativoshttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativoshttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI)http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI)

36



Figura 11 As dimenses de classificao oramental

2.3 O Oramento de Desempenho

2.3.1 O ConceitoO Oramento de Desempenho corresponde a um oramento (aplicado a um perodo) integrado

com um Plano de Desempenho para o mesmo perodo, que mostra a relao entre o financiamento dos

programas e os resultados esperados 23

.

O Plano de Desempenho constitudo por um quadro de objetivos e de indicadores que

permitem avaliar o referido desempenho, nas diversas vertentes:

execuo financeira;

execuo fsica ou material;

concretizao dos produtos e servios esperados e dos impactos socioeconmicos.

Um Oramento de Desempenho assenta numa anlise do desempenho de cumprimento de

objetivos tendo em conta os indicadores que permitem aferir a concretizao dos mesmos, bem como

avaliao dos recursos consumidos.

23 Leitura Obrigatria: conceito de performance budget in:

http://www.oecd.org/governance/budgeting/40357919.pdf.

Projeto 99999 Projeto

Inscrio sequencial Agregador de despesa com output e outcome com perodo de validade definidos

Sub projeto/ regionalizao 99999 5 dgitos sequencial

Inscrio sequencial NUTS, diferentes nveis

Atividade 999 3 dgitos

Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas

Tipificao de atividades micro do Estado elaborada por grupo liderado pela IGF

http://www.oecd.org/governance/budgeting/40357919.pdf

37



Figura 12 O quadro de referncia dum oramento de desempenho

Assim sendo, um oramento de Desempenho traduz-se num oramento em que se estabelece

uma relao direta entre um conjunto de recursos (financeiros) e a quantidade de produtos e servios

prestados com determinado padro de qualidade pr-definidos (objetivos de eficcia) bem como da

definio da programao das capacidades a instalar.

2.3.2 O Oramento de Desempenho por ProgramasO plano de desempenho agrega tipicamente objectivos em programas ou portfolios:

Um programa agrega objetivos homogneos entre si, independentemente da

transversalidade de aplicao;

Um Portflio agrega um conjunto de objetivos para atribuio de responsabilidade de

concretizao e/ou poltica e/ou administrativa e/ou financeira.

Num oramento por programas atende-se escassez dos recursos na consagrao dos objetivos

e organizao dos Programas como estrutura de controlo, identificando os responsveis e indicadores

de aferio de responsabilidade material e financeira, tanto do ponto de vista das estruturas poltico-

administrativas como das estruturas transversais em sede da concretizao de resultados e impacto.

A oramentao por Programas, entre outros aspetos, assenta em:

definio de projetos (conceito de produto concreto limitado no tempo, com determinado

impacto socioeconmico) ou atividades (conceito de atividades recorrentes) dentro do

programa;

cada projeto ou atividade medida em unidades;

estes podem ser desagregados em aes;

38


cada euro de custos carregado no projeto ou atividade correspondente;

cada projeto ou atividade (e sua desagregao em aes) ligada a um servio ou bem;

atribuda (pelo menos) uma classificao econmica.

2.3.3 O Oramento de Desempenho e a avaliao de resultadosUm aspeto determinante no Oramento de Desempenho por Programas a avaliao dos

resultados e desvios face ao esperado, ao longo do tempo atravs de indicadores avanados e nos

momentos de controlos determinados (no Oramento de Estado tipicamente o ano de 2 em 2 anos)

avaliando possveis medidas corretivas a incorporar.

De acordo com os modelos de avaliao de Programas na Comunidade Europeia, podemos

sintetizar no diagrama abaixo os principais tipos de indicadores a implementar num modelo de

avaliao de Desempenho por Programas, os quais se situam no tempo conforme apresentado no

diagrama.

Fonte: Adaptado de Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010

Figura 13 A tipologia de indicadores num oramento de desempenho

Em Portugal, estes indicadores vieram a ter definio especfica, publicada atravs de Circular

Srie A da Direo-Geral do Oramento (DGO)24

, que resumimos no diagrama seguinte:

24Leitura obrigatria: Circular Srie A da DGO 1360 de 2010 (nos conceitos que concernem aos

indicadores).

39


Economia EficciaEficincia

Output/Produtosservio

ProcessosInputCustosResultados/

Impacto

Reduz

CustosOptimizao

UnitriaRever

processos?

re-alocao e controlo de recursos

Reviso de resultados

Objectivos Operacionais

Objectivos de

Misso/

estratgicos

Impacto scio

econmico

Capacidade

instalada - nvel 1Capacidade

instalada - nvel n


Figura 14 Os conceitos inerentes tipologia de indicadores num oramento de desempenho

De uma forma simples, poder-se-ia referenciar o modelo de oramentao de desempenho com

o seguinte esquema:


Figura 15 O oramento de desempenho

Um oramento de desempenho estabelece assim uma relao direta entre a quantidade de

recursos (inputs) e a quantidade de bens e servios produzidos (outputs) com determinados impactos

econmicos e sociais (resultados).

A avaliao de resultados deve consubstanciar uma avaliao crtica dos desvios entre o

planeado e executado de forma a promover ou melhorias do processo (reviso em sede de eficincia)

ou alterao de polticas ou dos prprios objetivos a atingir.

40


Os conceitos de Eficcia, Economia e Eficincia subjacentes nos termos da LEO so:

As definies daqueles conceitos constantes do regulamento financeiro do Comisso Europeia so:

Eficcia: O princpio da eficcia visa a consecuo dos objetivos especficos fixados, bem

como dos resultados esperados;

Eficincia: O princpio da eficincia visa a melhor relao entre os meios utilizados e os

resultados obtidos;

Economia: determina que os meios utilizados pela instituio com vista ao exerccio das suas

atividades devem ser disponibilizados em tempo til, nas quantidades e qualidades

adequadas e ao melhor preo.

In: Regulamento - CE, ERATOM - N 1605/2002 do Conselho de 25 de junho de 2002

Artigo 10. -E da LEO (Lei 41/2014)

Princpio da economia, eficincia e eficcia

()

2 A economia, a eficincia e a eficcia consistem na utilizao do mnimo de recursos que

assegurem os adequados padres de qualidade do servio pblico, na promoo do acrscimo de

produtividade pelo alcance de resultados semelhantes com menor despesa e na utilizao dos

recursos mais adequados para atingir o resultado que se pretende alcanar.

41


Eficcia

Quantidade de produo de Bens e Servios

Com um Padro de Qualidade dos Bens e Servios

Eficincia:

Economia

Melhor relao dos Benefcios versus Custos analisados no tempo de

durao da deciso ou projeto

RH c/ grau qualificao

Materiais (papel, toner, ..)

Tempo de durao

Tempo de acessibilidade

Quantidade de Produo

Quantidade de Recursos

Em suma, os conceitos poderiam sintetizar-se da seguinte forma:

Figura 16 Os 3 Es

A ttulo de exemplo, como se aplicariam os conceitos na avaliao de aquisio de uma

impressora, como se aplicam os conceitos?

Considere-se

Eficcia

Quantidade de impresses com a qualidade de impresso requerida (fotogrfica/ normal/

draft, preto & branco/ cores);

Eficincia:

Melhor relao (rcio) entre a quantidade de impresses e os recursos consumidos

(tinteiros, papel, tempo, etc);

Economia

Avaliao da melhor relao entre a totalidade dos benefcios (quantidade de impresso

com o padro de qualidade de impresso e tempo) versus a totalidade dos sacrifcios de

recursos (preo da impressora, preo dos tinteiros, preo do papel com a gramagem

exigida, custo de manuteno, custo da eletricidade, etc.) no tempo de durao da

deciso (por exemplo 5 anos em que a mesma se manter em funes)

Pode, assim, chegar-se concluso que uma impressora que custa 40 uma opo

economicamente pior (para o volume e padro de qualidade de eficcia pretendido) que uma

impressora que custa 500.

Este trinmio tem que ser avaliado em interligao, podendo obrigar a rever designadamente

objetivos de eficcia na falta de recursos (reduzir quantidade de produo ou qualidade da execuo).

42


Indicadores de Eficcia

Indicadores de

Eficincia

Indicadores de

Economia

Indicadores de realizao

Indicadores de resultado

Indicadores de impacto

Avaliao no tempo / benchmarking

Avaliao no tempo

Cronograma com marcos

Indicadores de recursos

Capacidade instalada Plurianual

Indicadores

operacionaisAnual Anual Anual AnualAnual

Indicadores

estratgicosPlurianual

Anual

A tipologia de objetivos ou indicadores de eficcia deve diferenciar a quantidade e a qualidade de

produo, alinhada com os objetivos (e respetivas mtricas) estratgicos (objetivos a 4 anos nos termos

do QUAR) e com os objetivos operacionais (objetivos anuais que concorrem para um dado objetivo

estratgico).

A Programao de objetivos estratgicos tem obrigatoriamente que ser quantificada e criado o

planeamento de objetivos operacionais quantificados que concorrem nos vrios anos para atingir

determinado objetivo estratgico.

Para cumprir com dados objetivos operacionais e estratgicos tm que ser obrigatoriamente

planeadas as capacidades que permitem atingir estes objetivos, densificadas entre capacidades de

infraestrutura (edifcios, equipamentos, sistemas informticos) ou humanas (quantidade de recursos

humanos e com que tipologia de qualificao.

Na legislao portuguesa no clara esta obrigao de planear capacidades instaladas, sendo

que e a mesma se pode inferir, no que respeita capacidade de infraestruturas e equipamentos, da

obrigao de apresentao de balanos previsionais contante da LEO e POCP, sendo que este Balano

Previsional muito para alm que o quadro sntese de contas previsionais que refletem uma previso do

Patrimnio, carecem de uma densificao de planeamento de equipamentos e outras infraestruturas.

A correta definio e integrao dos diferentes indicadores de capacidade, estratgicos,

Operacionais (Economia, Eficincia e Eficcia e densificao destes em indicadores de recursos,

realizao, resultado e impacto), integrando de forma holstica QUAR, Plano de Atividades, Balano

Previsional, Mapa de Pessoal Previsional e Oramento, constitui a pedra de toque de integrao do

Modelo Oramental previsto na legislao e regulamentao portuguesa.


Figura 17 A relao de indicadores de avaliao num oramento de desempenho

Nos termos do instrumental de planeamento proposto pelo Estado, o mais que dispomos para as

capacidades de RH, so o QUAR e Plano de Atividades, conforme se desenvolve mais adiante no

presente captulo.

43


Da avaliao de desvios tm que, obrigatoriamente, ser tomadas medidas corretivas

considerando, por exemplo:

reviso de objetivos;

alterao de poltica;

alterao de procedimentos.

Fonte: O controlo da boa gesto financeira, 2012

Figura 18 A avaliao num oramento de desempenho

Outra forma de abordar a definio de um oramento de desempenho, indicar que o padro de

eficcia de um oramento (quantidade de bens e servios produzidos com um padro de qualidade

correspondente aos resultados de impacto definidos) est sujeita ao princpio da economia (na melhor

relao custo benefcio da deciso de utilizao de recursos no tempo face aos objetivos de eficcia) e

eficincia (melhor relao entre a quantidade de recursos financeiros + humanos + materiais + tempo,

consumidos face ao padro de eficcia definido).

2.3.4 O Oramento de Desempenho na legislao portuguesaEm ltima instncia, o trinmio economia, eficincia e eficcia tm que se conjugar, podendo ser

necessrio reduzir os objetivos de eficcia (quantidade ou qualidade) face a recursos escassos ou

necessidade de aumentar a eficincia (produtividade).

Em Portugal, o princpio da oramentao por programas comeou a ser desenvolvido h algum

tempo, sendo que:

A Constituio (n. 3 do artigo 105.) consagra a possibilidade do Oramento do Estado ser

estruturado por programas;

44


A Lei de Enquadramento Oramental na sua 3 alterao Lei 91/2001 de 20 de agosto (pela

Lei 48/2004, de 24 de agosto), passou a indicar no n. 2 do artigo 15. a indicao de que todo

o Oramento deve ser estruturado por programas;

Desde 2006 (Lei n. 60-A/2005, de 30 de dezembro), que a LOE estabelece a apresentao do

Oramento por Programas.

Do Relatrio da Comisso para a Oramentao por Programas25

(nomeada pelo Despacho n.

3858-A/2007 do Ministro das Finanas e da Administrao Pblica), props-se uma reviso da

Oramentao por Programas, conducente aos seguintes objetivos, que se transcrevem:

Enfoque nos resultados: a definio, a priori, dos objetivos que, a posteriori, permitiro aferir

a eficcia da despesa surgem agora associados ao envelope financeiro atribudo a um dado

organismo;

Melhoria da eficincia: mximo proveito que se pode obter com os recursos disponveis para

que seja maximizado.

Plurianualidade: planeamento e definio de objetivos e metas para a totalidade do horizonte

temporal;

Maior disciplina oramental: os recursos financeiros disponveis so limitados, pelo que os

objetivos a atingir tero de ser de acordo com estas restries.

Determina a LEO que os oramentos e contas devem ser objeto de uma sistematizao por

objetivos (de acordo com as GOP), considerando a definio das atividades a desenvolver tendo em

conta a totalidade dos recursos envolvidos (art. 15 LEO) permitindo explicar e justificar a necessidade

de todas as dotaes.

O oramento integralmente estruturado por programas (artigo 8. e artigo 15 da LEO), sendo

atualmente programas verticalizados com responsabilidade atribuda ao Ministro.

Com a 5. alterao Lei de Enquadramento Oramental (LEO), pela Lei n. 22/2011, de 20 de

maio a Oramentao por Programas toma novos contornos, enquadrada num Quadro Plurianual de

Despesa, com algumas obrigaes adicionais de controlo como a decorrente do Artigo 72.-A, o qual

determina a obrigao do Governo enviar Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da

execuo dos programas oramentais no ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos

utilizados.

25Leitura complementar: Relatrio da Comisso para a Oramentao por Programas (disponvel na

plataforma).

45


Em Portugal a determinao de um Oramento de Desempenho consta da LEO, designadamente:

Em termos de controlo, determina ainda a LEO a obrigao de avaliao pela Assembleia da

Repblica dos referidos objetivos estabelecidos pelo Governo:

A LEO, no artigo 5., determina que os oramentos passam a apresentar, obrigatoriamente, como

compromissos plurianuais, quaisquer situaes que determinem responsabilidades financeiras no

incindveis no ano, desde as correntes aquisies, parcerias pblico-privadas (PPP) ou quaisquer outras.

Artigo 64.

Gesto por objetivos

1 Os oramentos e contas dos organismos a que se refere o n. 1 do artigo 2. devem ser

objeto de uma sistematizao complementar por objetivos, considerando a definio das

atividades a desenvolver por cada organismo e respetivos centros de custos e tendo em conta a

totalidade dos recursos envolvidos, incluindo os de capital, visando fundamentar as decises sobre

a reorientao e o controlo da despesa pblica:

a) No conhecimento da misso, objetivos e estratgia do organismo;

b) Na correta articulao de cada rea de atividade em relao aos objetivos;

c) Na responsabilizao dos agentes empenhados na gesto das atividades pela

concretizao dos objetivos e bom uso dos recursos que lhes esto afetos;

d) Na identificao de atividades redundantes na cadeia de valor do organismo a justificada

reafectao dos recursos nelas consumidos.

Artigo 72. -A

Relatrio com indicadores de resultados

O Governo envia Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo dos

programas oramentais do ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos

utilizados.

Artigo 5.

3 O Oramento do Estado e os oramentos das regies autnomas e das autarquias locais

devem apresentar, nos termos do artigo 32., o total das responsabilidades financeiras resultantes

de compromissos plurianuais, cuja natureza impea a contabilizao direta do respetivo montante

total no ano em que os compromissos so assumidos ou os bens em causa postos disposio do

Estado.

46


O artigo 7. apresenta o Princpio de no consignao generalizada, restringindo as consignaes

de receita s situaes abaixo apresentadas.

O novo oramento deve j ser enquadrado para todos os organismos em POCP (Plano Oficial de

Contabilidade Pblica) incluindo Planos Setoriais, ou os que estejam a aplicar o novo Sistema de

Normalizao contabilstico (SNC) que substituiu o Plano Oficial de Contabilidade (POC).

Pelo artigo 19 da LEO (na redao da 8 reviso), para cada programa oramental passam

obrigatoriamente a constar indicadores que permitam avaliar a economia, a eficincia e a eficcia da sua

realizao.

Nos termos do artigo 10-A e 10-B, determina-se a obrigao de equilbrio ou excedente

oramental, reforando a responsabilidade dos dirigentes.

No que concerne aos Servios e Fundos Autnomos (institutos, organismos de ensino superior,

entre outros), aplica-se o seguinte:

Artigo 7.

No consignao

1 No pode afetar -se o produto de quaisquer receitas cobertura de determinadas despesas.

2 Excetuam-se do disposto no nmero anterior:

a) As receitas das reprivatizaes;

b) As receitas relativas aos recursos prprios comunitrios tradicionais;

c) As receitas do oramento da segurana social afetas ao financiamento dos diferentes

subsistemas;

d) As receitas que correspondam a transferncias provenientes da Unio Europeia, de

organizaes internacionais ou de oramentos de outras instituies do setor pblico

administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas despesas;

e) As receitas que correspondam a subsdios, donativos ou legados de particulares, que, por

vontade destes, devam ser afetados cobertura de determinadas despesas;

f) As receitas que sejam, por razo especial, afetadas a determinadas despesas por expressa

estatuio legal ou contratual bens em causa postos disposio do Estado.

47


Artigo 11.

[...]

1. (Anterior corpo do artigo.)

2. Todos os servios e fundos autnomos que ainda no apliquem o plano oficial de contabilidade

pblica ou outro plano de substituio ficam sujeitos disciplina financeira dos servios

integrados, sendo a estes equiparados para todos os efeitos, sem prejuzo do regime especial de

autonomia administrativa e financeira que decorra de imperativo constitucional, da sua integrao

nas reas do Servio Nacional de Sade, da regulao e superviso, bem como do facto de se

tratar de organismos especialmente competentes para a gesto dos fundos comunitrios que

tenham a autonomia indispensvel sua gesto.

3. O disposto nos nmeros anteriores no abrange as entidades que aplicam o sistema de

normalizao contabilstica ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas

internacionais de contabilidade.

O Oramento, incluindo o dos Servios e Fundos Autnomos (SFA) , obrigatoriamente,

estruturado por programas.

O artigo 19., que regulamenta de forma genrica os programas oramentais, passa a ter que ter

em conta as alteraes introduzidas na LEO, de que salientamos o apresentado nos ns subsequentes

deste mdulo, relativamente aos artigos 50.-A, 51., 10.-A, 10.-B, e 72.-A da LEO.

Os servios integrados passam a ter que apresentar saldo primrio positivo (e no apenas nulo).

No mbito das alteraes oramentais, a autorizao dos Crditos Especiais que haviam passado

para a competncia da Assembleia da Repblica com a 5. alterao LEO (Lei 22/2011) voltam a ser da

competncia do Governo com a 6. alterao LEO (Lei 52/2011, de 13 de outubro).

Artigo 24.

[...]

1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. No oramento do subsetor dos servios e fundos autnomos, incluindo o de cada um destes

servios e fundos, as respetivas despesas estruturam -se ainda por programas, nos termos do

disposto nos artigos 18. a 21..

48


No mbito das alteraes oramentais particularmente relevante ter em ateno as

condies especficas contempladas em cada ano tanto na Lei do Oramento como no Decreto de

Execuo Oramental. Tenha-se ainda em ateno que o regime geral de alteraes oramentais

constante do Decreto-Lei 71/95, de 15 de abril, nunca foi revogado, o que implica um cuidado acrescido

nas competncias efetivas para autorizao de alteraes oramentais em cada ano.

Artigo 50.-A

Alteraes oramentais da competncia da Assembleia da Repblica

Competem Assembleia da Repblica as alteraes oramentais que:

a) Consistam na inscrio de novos programas;

b) Consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no

mapa XV da lei do Oramento;

c) Consistam em transferncias de verbas entre programas;

d) Consistam numa alterao do oramento das receitas dos servios integrados, do oramento

dos servios ou fundos autnomos ou da segurana social determinadas por alteraes dos

respetivos oramentos das despesas, da competncia da Assembleia da Repblica;

e) Envolvam um acrscimo dos respetivos limites do endividamento lquido fixados na lei do

Oramento do Estado;

f) Consistam num aumento do montante total das despesas do oramento da segurana social,

com exceo das referidas a prestaes que constituam direitos dos beneficirios do sistema de

segurana social;

g) Envolvam transferncias de verbas do oramento da segurana social entre diferentes grandes

funes ou funes no respeito pela adequao seletiva das fontes de financiamento consagradas

na Lei de Bases do Sistema de Segurana Social.

Artigo 51.

Alteraes oramentais da competncia do Governo

1 No mbito da execuo dos programas oramentais, competem ao Governo as alteraes

oramentais no referidas no artigo anterior.

49


Artigo 51.

()

2 Competem ao Governo as alteraes oramentais que consistam num aumento do montante

total das despesas de cada programa aprovadas no mapa XV da Lei do Oramento do Estado,

quando as mesmas resultem:

a) De saldos de gerncia ou dotaes de anos anteriores cuja utilizao seja permitida por lei;

b) Da dotao provisional;

c) De aumento de receitas efetivas prprias ou consignadas, contabilizadas como receita pblica

do prprio ano;

d) De reforo de receitas de transferncias provenientes dos oramentos dos servios e fundos

autnomos ou do oramento da segurana social, exceo de transferncias dos saldos

anuais e das receitas resultantes do sistema previdencial da segurana social.

3 As alteraes efetuadas nos termos do nmero anterior devem constar do relatrio de

execuo dos programas a que se refere o artigo 72. -A.

Nos termos da lei, determina-se a obrigao de equilbrio ou excedente oramental, reforando a

responsabilidade dos dirigentes.

Determina-se, ainda, a obrigao a solidariedade recproca dentro das regras e dos permetros

estabelecidos, nomeadamente na Lei do Oramento de Estado (LOE) ou Decreto-Lei de Execuo

Oramental (DLEO), como seja por Programa ou Ministrio, ou qualquer outro.

Artigo 10. -A

Estabilidade oramental

1 Os subsetores que constituem o setor pblico administrativo, bem como os organismos e

entidades que os integram, esto sujeitos, na aprovao e execuo dos seus oramentos, ao

princpio da estabilidade oramental.

50


Determina-se, pela primeira vez, imagem de outros pases da Unio Europeia, a obrigao do

Governo justificar junto da Assembleia da Repblica, a execuo dos Programas e seus objetivos.

2.3.5 O oramento de desempenho integrado nos Instrumentos legais

de planeamento

O Oramento constitui-se como O instrumento, por excelncia, da poltica de um Governo ou da

direo de um organismo.

Veja-se o conceito constante do art. 34 REGULAMENTO - CE, Euratom - n. 1605/200226, um

mapa previsional das suas despesas e receitas, incluindo o quadro do seu pessoal, bem como o seu

programa de atividades27

.

Indica ainda o mesmo que o Oramento conter:

um mapa sinttico de receitas e de despesas;

seces subdivididas em mapas de receitas e de despesas de cada instituio.

26 Leitura complementar: art. 34 REGULAMENTO - CE, Euratom - n. 1605/2002

27 Art. 32. REGULAMENTO - CE, Euratom - n. 1605/2002.

Artigo 10.-B

Solidariedade recproca

1. A aprovao e a execuo dos oramentos dos subsetores a que se refere o n. 1 do artigo

anterior esto sujeitas ao princpio da solidariedade recproca.

2. O princpio da solidariedade recproca obriga todos os subsetores, atravs dos seus organismos,

a contriburem proporcionalmente para a realizao do princpio da estabilidade oramental, de

modo a evitar situaes de desigualdade.

3. As medidas que venham a ser implementadas no mbito do presente artigo devem constar da

sntese de execuo oramental do ms a que respeitam.

Artigo 72.-A

Relatrio com indicadores de resultados

O Governo envia Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo dos

programas oramentais do ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos

utilizados.

51


De forma similar, na sequncia do artigo 105 da Constituio da Repblica Portuguesa28

, a Lei de

Enquadramento Oramental, nos termos do artigo 3429

, indica que a Lei do Oramento acompanhada

por:

relatrio [que contm a indicao das polticas a implementar];

desenvolvimentos oramentais [atribuio de recursos para implementao dos

objetivos/dimenses de poltica constantes do relatrio, por Ministrio, a cada organismo e

ainda discriminados, entre outras formas, de acordo com as Funes do Estado, Natureza das

Despesas e Receitas];

elementos informativos previstos (complementares);

todos os demais elementos necessrios justificao das decises e das polticas oramental

e financeira apresentadas.

De forma equivalente e para os organismos, os planos de atividade correspondem a um auxiliar

de determinao de Objetivos/Polticas, cuja avaliao constar do relatrio de atividades30

, conforme

ressalta da Circular 1275, da DGO.

28 Leitura complementar: artigo n. 105 da Constituio da Repblica Portuguesa. 29 Leitura complementar: artigo 34 da LEO, Lei 41/2014 (disponvel na plataforma). 30

Leitura complementar: artigo 5 do Decreto-Lei 155/92 de 28 de julho e Artigo 1 do Decreto-Lei 183/96,

de 27 de setembro (disponvel na plataforma).

A oramentao por atividades vem, paralelamente, criar a necessidade de organizao de uma

contabilidade analtica, instrumento de gesto importante para a avaliao dos resultados

alcanados:

Os organismos devero elaborar indicadores de gesto oramental, que permitam evidenciar o

grau de realizao das atividades definidas e a sua anlise em funo dos meios utilizados e do

resultado obtido

Os indicadores de meios so medidas no monetrias que servem para conhecer a natureza e

volume dos fatores (humanos, materiais ou outros) utilizados diretamente na concretizao da

atividade.

Os indicadores de realizao servem para quantificar as aes desenvolvidas na concretizao da

atividade de modo a permitir a sua avaliao (volume de produo ou de desempenho).

52


Fonte: Circular 1275, Srie A, 2001, da DGO

Para todos os efeitos, o plano de atividades constituiu a primeira abordagem do Estado a um

instrumento, ainda que de cariz oramental, de contabilidade interna. Naquela data no tendo a maioria

dos organismos ainda sistemas de contabilidade patrimonial, com contabilidade econmica (custos e

proveitos), mas somente Despesa (considerando as tradicionais figuras de consumo de um oramento

Cabimento -> Compromisso -> Pagamento), a opo foi trabalhar uma contabilidade interna de cariz

oramental.

Considerando que na maioria dos organismos do Estado os vencimentos tm um grande peso

(quantas vezes mais de 80%), que as despesas correntes de funcionamento consomem a maior

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