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CIÊNCIA POLÍTICA O Presidencialismo e a dinâmica das

relações entre o Executivo e o

Legislativo no Brasil

Prof.a Dr.a Maria das Graças Rua

1ª corrente – Dispersão do poder e Ingovernabilidade: Abranches, Lamounier, 1994; Mainwaring, 1991; 1997; Sartori, 1994; Mainwaring e Shugart,1997; Shugart e Carey, 1992)

2ª Corrente - Concentração do poder decisório e Ingovernabilidade: O’Donnell

3ª corrente –Concentração do poder decisório e Governabilidade: Eli Diniz, Figueiredo e Limongi, Pereira, etc.

4ª corrente – Dispersão do poder decisório e Governabilidade: Jairo Nicolau

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Profa. Dra. Maria das Graças Rua

1ª corrente – Dispersão do poder e Ingovernabilidade: Presidencialismo de Coalizão+Federalismo Centrífugo+ Fragmentação partidária.

2ª Corrente - Concentração do poder decisório e Ingovernabilidade: Características equivalentes + Democracia Delegativa

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3ª corrente –Concentração do poder decisório e Governabilidade: Poder de agenda do Presidente X Poder de Decisão do Congresso regras institucionais fortes

4ª corrente – Dispersão do poder decisório e Governabilidade: (a)Poderes de decisão autônoma da Presidência;(b) a relação com o Congresso na tramitação de legislação ordinária e de reforma constitucional e (c) a formação de gabinetes de coalizão. O poder decisório está na coalizão.

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BRASILPresidencialismo e relação entre os Poderes

1. O presidente possui poderes legislativos fortes frente ao Legislativo

– Pró-ativo: Medidas Provisórias controle da agenda parlamentar

– Reativo: Veto a decisões do Legislativo só pode ser rejeitado pela maioria absoluta em sessão conjunta do Congresso em voto secreto.

2. Pós-88 Sistema federativo forte: necessidade de compor com elites estaduaisbancadas estaduais no Congresso

(PALERMO 2000, PIO, 2004)

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BRASILPresidencialismo e relação entre os Poderes

3. Estrutura partidária fragmentada, frágil, instável e fisiológica dificulta a composição política necessária à tomada de decisões com agilidade

– coalizão governista tende a ser formada após as eleições e precisa ser constantemente repactuada

– oferta de cargos no Executivo às principais lideranças partidárias e regionais (governadores) em troca de votos no Congresso

(PALERMO 2000, PIO, 2004)

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Presidencialismo e relação entre os Poderes no Brasil

Características Institucionais do país:

(i) Presidencialismo de coalizão +

(ii) Federalismo centrífugo +

(iii)Multipartidarismo e representação proporcional

= Problemas de Governabilidade e Ineficácia das Políticas Públicas

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1ª CORRENTE – DISPERSÃO E INGOVERNABILIDADE (i)Ingovernabilidade crônicaCombinação de presidencialismo de coalizão, com sistema multipartidário e federalismo robusto baixa eficácia quanto à decisão e implementação de políticas públicas. (Lamounier, 1994; Mainwaring, 1991; 1997; Sartori, 1994; Mainwaring e Shugart,1997; Shugart e Carey, 1992)

(ii)“Consociativismo exagerado" do sistema político Ium sistema eleitoral de representação proporcional com lista aberta que fomenta o multipartidarismo e com o formato federal combina alta fragmentação partidária com baixa disciplina dos partidos no parlamento, produzindo um sistema mais propenso ao veto que à tomada de decisões.

(iii) O presidencialismo tem seus próprios problemas: o Executivo precisa ter apoio parlamentar em um sistema que não oferece muitos incentivos institucionais.

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE

I – Presidencialismo de Coalizão

• Presidencialismo: Sistema de governo baseado na separação de poderes Executivo e o Legislativo precisam concordar para que mudanças sejam aprovadas.

Não há garantias de que a maioria dos legisladores esteja de acordo com a vontade do Executivo;

Pior: não há incentivos gerados pelo próprio sistema para que haja cooperação entre os poderes (LIMONGI, 2006).

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE I – Presidencialismo de Coalizão Abranches (1988, apud Limongi, 2006) coalizões para apoiar o chefe do Executivo teriam que atender a critérios partidários e federativos, levando em conta, sobretudo, o poder dos governadores;

Coalizões heterogêneas, sobredimensionadas e fadadas à ineficiência governamental; • “...um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e

cuja sustentação baseia-se quase exclusivamente no desempenho corrente do governo e de respeitar estritamente os pontos ideológicos ou programáticos considerados inegociáveis, os quais nem sempre são explícita e coerentemente fixados na fase de formação da coalizão (Idem).

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE I – Presidencialismo de Coalizão Regime com alta propensão a crises políticas a dependência de coalizões heterogêneas vincula o Presidente a compromissos múltiplos, partidários e regionais. A autoridade pode ser confrontada por lideranças de outros partidos e por lideranças regionais, sobretudos os governadores;

Partidos sempre caracterizados por sua heterogeneidade e pelas considerações regionaisdificulta coalizões estáveis e eficazes, sob o sistema presidencialista federativo.

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE II – Federalismo Centrífugo (i)República Velha: Estabelecimento da federação. Chancela dos

interesses das oligarquias estaduais Estadualismo em detrimento do federalismo.

(ii) O peso da administração federal variou ao longo do tempo: sístoles

e diástoles Vargas (1930-45 e 1950-52): centralização Regime militar (1964-84): aparelhamento institucional para

viabilizar a centralização + pacto com as elites locais para legitimar o regime.

Constituição de 1988: descentralização incompleta (transferência de fundos da União para estados e municípios sem a devida transferência de atribuições)

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE II – Federalismo Centrífugo (i) As transferências financeiras da União para os estados e

municípios criaram novas distorções não foram acompanhadas de uma redefinição das atribuições de cada esfera.

(ii)A transferência constitucional de recursos sem

responsabilidades pode ser considerada uma distribuição fiscal caracterizada por "um grau incomum de descentralização: transferências substanciais automáticas, fraca condicionalidade sobre o uso das verbas, poderes tributários subnacionais acrescentados e uma imprecisa definição das responsabilidades" (Willis, Garman e Haggard, 1999:79).

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE II – Federalismo Centrífugo BRASILA força do federalismo foi moderada por características do sistema partidário. Historicamente, os partidos consolidaram-se em torno dos centros de poder regional e de coalizões de elites locais (Carvalho, 1993).

A lealdade dos parlamentares vincula-se mais aos seus estados que aos partidos ou a uma lógica nacional (Mainwaring, 1997; Abrucio, 1997)os governadores influenciam fortemente as bancadas legislativas (Kinzo, 1999). A estrutura de poder nacional é fragmentada aumenta o poder de veto dos governadores e dos prefeitos via mobilização de suas bancadas no Congresso.

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE III – Fragmentação Partidária Partidos brasileiros os partidos e os políticos seguem uma lógica hiperfederalista; em grande medida os partidos políticos nacionais são ainda uma federação de partidos estaduais. (Mainwaring,1997)

À grande fragmentação partidária somam-se:

a instabilidade: criação, extinção e fusões são comuns, a distribuição das bancadas se altera mês a mês

a fragilidade: pouco enraizamento no eleitorado, baixa identificação partidária, debilidade organizacional, baixa participação de filiados

o fisiologismo: o comportamento dos políticos e dos partidos freqüentemente contraria as diretrizes programáticas para acomodar as conveniências do momento (PIO,2004)

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE III – Fragmentação Partidária

• Forte propensão à indisciplina (facilitada pela legislação eleitoral,

especialmente pelo mandato ser concedido aos indivíduos e não

às agremiações, o que facilita o troca-troca de partidos)

comportamento dos parlamentares imprevisível.

• Forte tendência à regionalização da vida partidária Estão

sempre buscando transferir benefícios para seus redutos eleitorais,

o que torna o Executivo quase um prisioneiro dos interesses

localistas dos parlamentares (ver Ames, 1995; 2000; Amorim Neto,

1998; Geddes, 1994; Lamounier, 1991; Mainwaring, 1997; 1999;

Samuels, 1998).

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE CONSEQUÊNCIAS PARA A TOMADA DE DECISÕES Características do sistema partidárioo presidente depende de um governo de coalizão informal ou, excepcionalmente, tem um governo minoritário. Ele procura formar coalizões, mas devido à fragmentação partidária e à diversidade regional, esta configuração é complexa e insatisfatória, já que ele deve prestar atenção a ambos os fatores como fontes de possíveis vetos. As preferências políticas agregam-se mais em termos estaduais e municipais , aglutinando grupos políticos transpartidários em prol de interesses estaduais. A fragilidade partidária (número, disciplina, mudança de legendas) e o federalismo "centrífugo" obrigam o presidente a montar um gabinete heterogêneo e muito difícil de controlar, além de pouco efetivo para manter um apoio duradouro no Congresso. Os governadores podem dificultar ou facilitar os propósitos presidenciais, constituindo-se em poderes de veto nacionais.

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1ª corrente – Dispersão e InGOVERNABILIDADE CONSEQUÊNCIAS PARA A TOMADA DE DECISÕES

As prerrogativas formais e os instrumentos informais do presidente para construir as coalizões não compensam as dificuldades estruturais, agravadas no caso brasileiro.

Situação brasileira Mais próxima da dinâmica de governo dividido que da de unificado. Congresso versus Executivo dinâmica conflitiva, baseada na ameaça mútua.

RESULTADO reduzida probabilidade de mudanças de política reformas constitucionais difíceis Medidas Provisórias são a forma mais freqüente de reformar ou implementar.

A combinação de extrema fragmentação do sistema partidário, fracas disciplina e lealdade partidárias, presidencialismo e federalismo robusto, dificultou os governos democráticos a atingir a estabilização (inflação)e fazer a reforma do Estado.

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2ª Corrente - Concentração do poder decisório e ingovernabilidade

(i) Semelhança com a primeira corrente (ii) Presidente usa prerrogativas institucionais de que dispõe (fortes poderes legislativos, administrativos e distributivos, como as MPs) para concentrar o poder, excluindo outros atores do poder decisórioPoder do Congresso usurpado pelo Executivo. (iii) Leitura da Democracia Delegativa de O´Donnel. Exercício da autoridade do Executivo, num regime hiperpresidencialista, como se não houvesse impedimentos institucionais no âmbito do Congresso, do Judiciário, etc. (iv) Resulta numa espiral de conflitos e na deterioração do sistema de representação.

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• 3ª corrente – CONCENTRAÇÃO DECISÓRIA e GOVERNABILIDADE

(i) Diniz (1997, apud Palermo, 2000) Não há ingovernabilidade: Os governos da

Nova República se caracterizaram por uma ampla produção de decisões, com base

no insulamento burocrático e nos amplos poderes legislativos do Executivo.

(ii) Figuereiro e Limongi (1995, 1998) Não há evidências de que as pretensões

presidenciais encontram no Congresso um obstáculo intransponível.

(iii) CONCLUSÃO: o país é governável ou está sendo governado tendo como eixo a

concentração de poder sobre uma base essencialmente institucional.

[...] os efeitos dos poderes legislativos presidenciais são de outra natureza.

Definem o poder de agenda do chefe do Executivo [como capacidade de

determinar que propostas, e quando, considerará o Congresso] [...] o que implica

influir diretamente nos trabalhos, minorar os efeitos da separação de poderes e os

parlamentares à cooperação (Limongi,1998:86).

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Explicação institucional. Combinação de prerrogativas legislativas à disposição do Presidente com o arranjo institucional subjacente aos trabalhos legislativos no Congresso:

A-Poder de agenda do presidente B-Centralização decisória no Legislativo

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3ª corrente – CONCENTRAÇÃO DECISÓRIA e GOVERNABILIDADE A – PODER DE AGENDA DO PRESIDENTE (1) monopólio do Executivo na iniciação de projetos, como nas áreas

tributária e a orçamentária; (2) o poder de estabelecer um novo status quo em caso de relevância e

urgência, com vigência imediata como é o caso da medida provisória (jogo político das regras de regulamentação das MPs);

(3) o poder de pedir urgência e urgência urgentíssima, retirando algumas matérias das comissões permanentes para a votação no plenário;

(4) o poder de vetar parcialmente ou totalmente os projetos aprovados no plenário;

(5) os poderes relativos ao sistema de patronagem (clientelismo), como o controle sobre a nomeação para postos no Executivo em todas as esferas do governo, sobre as concessões de rádio e televisão, sobre as licitações e sobre a execução de emendas individuais dos parlamentares.

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B- CENTRALIZAÇÃO DECISÓRIA NO LEGISLATIVO (i) Regras formais. Regimento Interno da Câmara dos

Deputados. (ii) Distribuição dos direitos parlamentares sob critérios

partidários. Princípio da proporcionalidade partidária determina a:

- Composição da Mesa Diretora - Distribuição dos deputados nas Comissões (iii) Reconhecimento do Colégio de Líderes(*) (instância

decisória que atua de forma centralizada com a Mesa Diretora na determinação da pauta legislativa)

(iv) Atribuição de prerrogativas institucionais para os Líderes dos partidos que, na prática, implicam poder de condução dos trabalhos legislativos

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(*)O Colégio de Líderes é o grupo que negocia a agenda parlamentar em cada Casa do Parlamento do Brasil. O Colégio de Líderes é composto pelos líderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo, este último sem direito a voto.

• Sempre que possível o Colégio de Líderes tomará decisões por consenso, ou, não sendo possível atingir o consenso, pela maioria absoluta de votos, sendo que estes são ponderados e seu valor é definido pela expressão numérica de cada bancada.

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3ª corrente – CONCENTRAÇÃO DECISÓRIA e GOVERNABILIDADE

B- CENTRALIZAÇÃO DECISÓRIA NO LEGISLATIVO

As normas reduzem a capacidade de o parlamentar individual conduzir

os trabalhos legislativos;

Mesa Diretora escolhe os membros das comissões com base na

combinação de dois critérios: (i) lealdade partidária, (ii) policy expertise

Pereira e Muller (2000, apud Santos, 2006) composição da maioria

das comissões no período 1995-1998, mostra lealdade do eleitor

mediano das comissões às preferências do Executivo;

A centralização decisória no Colégio de Líderes favorece o Executivo

reduz custos de transação e diminui a incerteza própria de um processo

descentralizado

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3ª corrente – CONCENTRAÇÃO DECISÓRIA e GOVERNABILIDADE (i)O comportamento dos partidos é disciplinado, as decisões da

Câmara são previsíveis e seus membros não são capazes de fazer valer suas prodigalidades particularistas (ver Figueiredo e Limongi, 1999; Meneguello, 1998; Pereira, 2000; Santos, 1997).

(ii)Disciplina partidária (coincidência do voto do parlamentar

com o voto do líder). Para todo o período 1986-2004, a média de disciplina ficou em torno de 90%.

(iii)Ponderação Governo Lula: O padrão atual sofre alteração

significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideológico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e independentes (PMDB e PPB) versus oposição. Mudança significativa na operação do presidencialismo de coalizão.

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3ª corrente – CONCENTRAÇÃO DECISÓRIA e GOVERNABILIDADE (i)É possível compensar a fragilidade dos poderes do chefe do Executivo que resultam dos traços institucionais e partidários básicos do sistema político brasileiro. (ii) O Presidente brasileiro não apenas controla, como também

tem altas taxas de sucesso em suas proposições; (iii)Esse resultado desmente o diagnóstico de paralisia decisória

no país. Governo de coalizão é um resultado corriqueiro onde não existe um partido majoritário tanto em regimes presidencialistas como em parlamentaristas.

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3ª corrente – CONCENTRAÇÃO DECISÓRIA e GOVERNABILIDADE

(iv) Estudos (Cheibub, Przerworski e Saiegh, 2002) contestam as seguintes hipóteses:

(1) a formação de coalizões é mais difícil no presidencialismo;

(2) sem coalizão, a consequência é um impasse legislativo;

(3) a paralisia implicaria uso de expedientes extraconstitucionais golpe

Autores demonstraram empiricamente que a diferença na

frequência de coalizões entre o sistemas parlamentaristas e presidencialistas é pequena.

E que a associação entre coalizões e eficácia legislativa seria duvidosa.

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4ª corrente – DISPERSÃO e GOVERNABILIDADE (i)Poder decisório disperso nas instituições, em atores

múltiplos com capacidade virtual de veto. Pluralidade de membros da coalizão.

(ii)Mas essas instituições, como os próprios partidos políticos, são mais sólidas do que supõe o primeiro enfoque.

(iii)Há uma negociação intensa do Presidente com parlamentares é algo que o terceiro enfoque não destaca Nem sempre é suficiente recorrer aos Líderes dos blocos partidários no Congresso.

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4ª corrente – DISPERSÃO e GOVERNABILIDADE 1. Os poderes pró-ativos ou autônomos da Presidência. sua

intensa utilização não equivale nem a um padrão excludente (como quer o segundo enfoque) nem a um padrão de submissão (como sugere o terceiro enfoque).

• Há áreas em que a produção legislativa não pode tecnicamente

ser implementada mediante a utilização desses poderes, por exemplo, através de MPs

• As vantagens estratégicas do Executivo devido às exigências elevadas para se derrubar MPs, são importantes mas não insuperáveis. De fato, houve votação contrária em todas as gestões, incluindo o governo FHC e Lula.

• Há muita negociação, no âmbito das edições e reedições de

MPs. São negociadas com parlamentares e grupos interessados.

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4ª corrente – DISPERSÃO e GOVERNABILIDADE

2. Os projetos de lei que o Poder Executivo envia ao

Parlamento, para sua apreciação dentro do processo legislativo ordinário.

• quando o Executivo envia um projeto de lei ao Congresso, tecnicamente atua em um cenário onde tem dois atores institucionais com poder de veto (“veto-players”): as duas casas do Congresso Nacional; e diversos “veto players” partidários: as diferentes bancadas parlamentares.

• Esse poder de veto não é puramente formal. Nicolau (1999:12)a crônica da relação entre o Executivo e o Legislativo no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso é marcada pela insegurança e incerteza

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4ª corrente – DISPERSÃO e GOVERNABILIDADE 3. Os efeitos dos recursos empregados pelo Presidente para

neutralizar os riscos de paralisia decisóriaformação de gabinetes de coalizão.

(i) Presidente, como construtor de seu gabinete, goza de uma

importante capacidade de montar e remontar estruturas administrativas vinculadas ao seu projeto político, bem como poder de nomeação.

(i) Os partidos proporcionam o respaldo parlamentar, mas

querem, em troca, participar da estrutura do Governo.

(ii)A meta principal do parlamentar não é a reeleição, mas ocupar cargos em todos os níveis de governo, para potencializar sua carreira política.

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4ª corrente – DISPERSÃO e GOVERNABILIDADE 3. Os efeitos dos recursos empregados pelo Presidente

para neutralizar os riscos de paralisia decisóriaa formação de gabinetes de coalizão.

(iv) A burocracia nem sempre favorece o Presidente.

Este precisa manobrar com uma burocracia fragmentada, com interesses e preferências diferenciadas e certa capacidade de ação autônoma.

(v) Presidente encontra dificuldades para mobilizar

burocracias em favor de um projeto de reforma.

Presidencialismo e relação entre os Poderes

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4ª corrente – DISPERSÃO e GOVERNABILIDADE

(i) Associação dos três aspectos : (a)o poderes de decisão

autônoma da Presidência;(b) a relação com o Congresso na tramitação de legislação ordinária e de reforma constitucional e (c) a formação de gabinetes de coalizão.

(ii) Conclui-se que o núcleo do poder decisório parece estar mais radicado na coalizão, e não no chefe do Executivo.

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4ª corrente – DISPERSÃO e GOVERNABILIDADE (iii) A necessidade de organizar o gabinete para mobilizar (e

manter em funcionamento) a coalizão introjeta na Presidência o poder de veto dos partidos que formam a coalizão e que vinculam a Presidência ao Congresso. Os poderes constitucionais fortes são moderados pela natureza dos poderes partidários.

(iv) Mesmo assim, o quadro institucional brasileiro apresenta muitos elementos que favorecem o presidente, permitindo-lhe manter, relativamente, tanto a coalizão quanto a coerência de suas políticas, desde que o seu estilo de formulação e implementação seja congruente com as características básicas da morfologia político-institucional.

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