cilair_a produÇÃo de informaÇÃo no contexto do orÇamento-programa

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UNIVERSIDADE DE BRASLIA FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO, CONTABILIDADE E CINCIA DA INFORMAO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINSTRAO

A PRODUO DE INFORMAO NO CONTEXTO DO ORAMENTOPROGRAMA: UMA ANLISE A PARTIR DAS INFORMAES CONTIDAS NO CADASTRO DE AES ORAMENTRIAS DO GOVERNO FEDERAL.

Cilair Rodrigues de Abreu

Braslia 2009

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UNIVERSIDADE DE BRASLIA FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO, CONTABILIDADE E CINCIA DA INFORMAO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINSTRAO

A PRODUO DE INFORMAO NO CONTEXTO DO ORAMENTOPROGRAMA: UMA ANLISE A PARTIR DAS INFORMAES CONTIDAS NO CADASTRO DE AES ORAMENTRIAS DO GOVERNO FEDERAL.

Dissertao de mestrado submetida ao Programa de Ps Graduao em Administrao da Universidade de Braslia como requisito para obteno do grau de mestre em Administrao.

Aluno: Cilair Rodrigues de Abreu Orientadora: Profa. Dra. Leonor Moreira Cmara

Braslia 2009

iii

UNIVERSIDADE DE BRASLIA FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO, CONTABILIDADE E CINCIA DA INFORMAO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINSTRAO

A PRODUO DE INFORMAO NO CONTEXTO DO ORAMENTOPROGRAMA: UMA ANLISE A PARTIR DAS INFORMAES CONTIDAS NO CADASTRO DE AES ORAMENTRIAS DO GOVERNO FEDERAL.

Dissertao de mestrado submetida ao Programa de Ps Graduao em Administrao da Universidade de Braslia como requisito para obteno do grau de mestre em Administrao.

Braslia, 07 julho de 2009.

________________________________________ Profa. Dra. Leonor Moreira Cmara Universidade de Braslia UnB / PPGA (Orientadora)

____________________________________________________ Profa. Dra.Marisa Brascher Baslio Medeiros - UnB / CID

______________________________________________________ Prof. Dr. Antonio Sergio Arajo Fernandes - UFRN / PPGA

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DEDICATRIA

A Miroca, minha esposa, que tolerou ser trada pela outra: a dissertao. Saiba que meu caso com ela foi frio, racional e temporrio. Jamais teve o fogo do nosso amor.

Aos meus filhos: Pepedro e Cac, com afeto e em exemplo, que para mim so as principais obrigaes dos pais. Os seus nascimentos foram as maiores emoes da minha vida. Foi quando eu percebi o que amor.

A minha me, por sua confiana nas minhas escolhas desde a infncia, mesmo sem entender muitas delas. Isso me fez desenvolver uma grande autodisciplina.

A minha irm Lena (em memria), que sempre foi quem mais valorizou as minhas conquistas, assumindo-as como suas. Saudades...

A minha v Dulce (em memria), que para mim era doce. Exemplo de serenidade e de autodoao.

v

AGRADECIMENTOS

Agradeo imensamente ao meu amigo Fernando Sert Meressi por abrir mo de seu tempo para ler, fazer revises e dar sugestes em todos os meus trabalhos feitos durante o mestrado, inclusive parte dessa dissertao, e ainda absorver parte das minhas tarefas profissionais. Saiba que sem a sua colaborao esse curso no teria sido possvel.

Agradeo a Profa. Leonor Moreira Cmara por aceitar o desafio de orientar uma dissertao em um tema pouco estudado, se colocando disponvel e com entusiasmo desde a primeira conversa que tivemos sobre o projeto, pela dedicao com que se lanou orientao e pela sua honestidade intelectual.

Agradeo aos meus colegas do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, onde estava lotado no incio do curso, pelo apoio e incentivo ao meu aperfeioamento acadmico, compreendendo que a minha formao traria retorno para o servio pblico. Em especial, agradeo ao Sr. Secretrio Executivo Marcelo Cardona Rocha, que me disse isso pessoalmente quando informei a minha aprovao para o programa de mestrado, antes de qualquer solicitao.

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RESUMO

Essa dissertao tem o objetivo de estudar a produo de informao oramentria na sua vertente qualitativa no mbito do oramento-programa implantado no governo federal, a partir de 2000, quando uma reorganizao do sistema de planejamento e oramento federal promoveu um relanamento dessa tcnica oramentria sob novas bases. O estudo tem o carter de pesquisa exploratria, pois esse tema no tem sido estudado na literatura acadmica. Parte-se do pressuposto que o oramento um instrumento de ao pblica, que intermedeia a produo dos bens e servios governamentais. Para estruturar os processos produtivos internos, h uma demanda de recursos, sendo a informao um deles. A partir do conceito de necessidade informao, busca-se a compreenso do modo de produo da informao requerida pela tcnica de oramento-programa implantada. A informao produzida sistematizada no Cadastro de Aes Oramentria do governo Federal, objeto emprico da investigao. A estratgia de pesquisa adotada foi o estudo de caso nico, sendo escolhido um programa dos quase quatrocentos existentes. Optou-se pela anlise de contedo como mtodo de investigao, utilizando-se a categoria de anlise como tcnica de interpretao dos dados. A concluso a que se chega que as informaes contidas no Cadastro de Aes so difusas, inconsistentes com o que prescrito, suprindo precariamente informaes sobre a ao programtica.

Palavras-Chaves: oramento-programa, informao oramentria, instrumento de ao.

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ABSTRACT

This dissertation aims at studying the production of budgetary information in its qualitative source on the budget-program implemented in the federal government since 2000, when a reform of the system of planning and federal budget promoted a relaunching of this budgetary technique under new bases. The study consists of exploratory research, because this subject has not been studied in academic literature. It is supposed that the budget is an instrument of public action that intermediates the production of the governmental goods and services for society. To structure productive internal processes that make this task possible, it demands resources, information being one of them. The concept of information seeking is adopted to understand the way production information is required for the implanted technique of budget-program. The produced information is systemized in file of budgetary Action of the Federal government, which is the empirical object of this research. It is organized in program, detailed by budgetary action and this is decomposed in attributes, which are the fields of information that characterize the action. The strategy for research is the case study. Content analysis was chosen as the method of inquiry, using the category of analysis as a technique of data interpretation. The conclusion reached sustains that the information contained in the file of budgetary actions is diffuse and inconsistent with what is prescribed, not supplying enough information for the programm.

Word-Key: budget-program, budgetary information, instrument of action.

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Sumrio Captulo 1. Introduo. 1.2. Formulao da situao-problema. 1.3. Pergunta de pesquisa. 1.4. Objetivos. 1.4.1. Objetivo Geral. 1.4.2. Objetivos Especficos. 1.5. Justificativa. 1.6. Delimitao do Estudo. Captulo 2. Referencial Terico. 2.1 Pressupostos do neoinstitucionalismo 2.2. Oramento-Programa 2.2.1. Origem do oramento-programa 2.2.2. Conceito de Oramento-Programa 2.3. Informao 2.3.1. Conceito de dado, informao e conhecimento 2.3.2. Necessidade de informao 2.3.3. A Informao nas Organizaes 2.4. A relao entre informao e controle 2.5. Instrumentos de Ao Pblica 2.5.1. A perspectiva instrumental do modo de ser dos homens 2.5.2. Instrumentos como instituies tecno-polticas 2.5.3. A perspectiva funcional dos Instrumentos de Ao Pblica 2.5.4. A classificao e componentes dos Instrumentos de Ao Pblica Captulo 3. Metodologia. 3.1. Tipo de pesquisa. 3.2. Procedimento de coleta de dados. 3.3. Anlise de dados Captulo 4. O sistema de planejamento e oramento brasileiro 4.1. O Desenho Constitucional 4.2. A Reorganizao do sistema de Planejamento e Oramento em 2000 4.3. O Inventrio de Aes oramentrias 12 13 14 15 15 15 15 17 19 19 22 23 28 30 30 33 35 37 40 41 43 44 46 48 48 49 50 52 52 53 57

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Captulo 5. O Cadastro de Atividades e Projetos Oramentrios do Governo Federal 5.1. Cadastro de informaes pblicas 5.2. O que o Cadastro de Atividades e Projetos Oramentrios 5.3. Descrio do Cadastro de Aes Oramentrias Captulo 6. Apresentao e discusso dos resultados 6.1. Classificao dos atributos das aes oramentrias por categorias 6.2. Caracterizao do Pronaf 6.3. Identificao das aes do Pronaf 6.4. Caracterizao programtica das aes do Pronaf 6.4.1. Ttulo 6.4.2. Produto e Unidade de Medida 6.4.3. Finalidade e descrio 6.5. Forma de implementao das aes do Pronaf 6.6. Base legal das aes do Pronaf 7. Concluso Referncias. Anexos

59 59 60 61 65 65 66 67 68 68 69 71 73 74 78 81 89

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LISTA DE ABREVIATURAS ADENE Agncia de Desenvolvimento do Nordeste BACEN Banco Central do Brasil BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CID Departamento de Cincia da Informao e Documentao DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra a Seca INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal MCR Manual de Crdito Rural MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MF Ministrio da Fazenda MP Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto NPM New Public Management MTO Manual Tcnico de Oramento OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico O&S Revista de Organizaes e Sociedade OGU Oramento Geral da Unio ONU Organizao das Naes Unidas PNATER Poltica Nacional de Assistncia Tcnica PPA Plano Plurianual PPBS Planning, Programming, Budgeting System Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar RAC Revista de Administrao Contempornea SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira SIDOR Sistema Integrado de Dados Oramentrio SIGPLAN Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento SOF Secretaria de Oramento Federal UnB Universidade de Braslia TVA Tennesse Valley Authority UO Unidade Oramentri

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