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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.103/2013-5

GRUPO I – CLASSE V – PlenárioTC 021.103/2013-5 Natureza: Relatório de LevantamentoEntidade: Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)Interessado: Tribunal de Contas da UniãoAdvogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: LEVANTAMENTO. COMPANHIA BRASILEIRA DE TRENS URBANOS (CBTU). SUBVENÇÕES PARA COBRIR DÉFICIT OPERACIONAL. CONTENCIOSO JUDICIAL. PASSIVO PREVIDENCIÁRIO. FALTA DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÃO. CLASSIFICAÇÃO DE PEÇA DOS AUTOS COMO SIGILOSA. ARQUIVAMENTO.

Relatório

Adoto como relatório, com os ajustes pertinentes, trechos da instrução da Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (peça 76):

“1. INTRODUÇÃO

1.1 Antecedentes

Tratam os autos de Levantamento de auditoria, nos termos do art. 238 do Regimento Interno/TCU, autorizado por despacho do Ministro Substituto Weder de Oliveira, nos autos do TC 015.948/2013-7.

1.2 Objetivo e escopo do Levantamento

2. O presente Levantamento tem como objetivo gerar conhecimento e mapear áreas de negócio, programas e processos de trabalho da CBTU, que representem potenciais áreas de risco da entidade em relação a seus objetivos estratégicos e de controle, de forma a subsidiar a seleção e definição de propostas de fiscalização por parte do Tribunal de Contas da União.

(...)

1.3 Metodologia e Limitações

(...)

14. Assim, as questões suscitadas na fase de planejamento do levantamento foram as seguintes:

i) Quais marcos estratégicos orientam a atuação da CBTU no contexto da política de mobilidade urbana do Governo Federal?

ii) De que modo a CBTU prepara-se para a descentralização de seus sistemas metroferroviários?

iii) De que forma a CBTU realiza a gestão das transferências de recursos da União para investimentos nos sistemas metroferroviários locais?

iv) Como é a gestão do passivo judicial (cível, trabalhista e fiscal) da CBTU?

v) De que maneira a CBTU gerencia o passivo previdenciário junto à REFER?

vi) Existem ações efetivas da CBTU no sentido de reduzir a necessidade de subvenções da União para custeio de sua operação?

1


(...)

1.4 Declaração de conformidade com as NAT

22. Os trabalhos do presente levantamento foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União - NAT, e todos os requisitos nelas previstos, aplicáveis a esta modalidade de fiscalização, foram devidamente observados.

(...)

2. VISÃO GERAL DA ENTIDADE

2.1 Histórico

23. A Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU foi criada em 22 de fevereiro de 1984, pelo Decreto 89.396/1984, a partir da junção da Empresa de Engenharia Ferroviária S.A – ENGEFER, uma empresa de projetos ferroviários, e a Diretoria de Transportes Metropolitanos – DTM, da Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA, diretoria esta então responsável pela operação e manutenção do transporte de passageiros no âmbito da Rede.

24. À época, a CBTU era vinculada à Secretaria Nacional de Transportes do Ministério dos Transportes e das Comunicações, e foi constituída na forma de uma Sociedade de Economia Mista, subsidiária da Rede Ferroviária Federal – RFFSA, com a missão de “planejar, realizar estudos, projetos, implantar e construir o transporte de pessoas, operar e explorar comercialmente, ficando sob a responsabilidade da RFFSA o gerenciamento do transporte de carga sobre trilhos”.

25. Paulatinamente, a RFFSA transferiu os sistemas metroferroviários para a operação da CBTU: em 1984, São Paulo e Rio de Janeiro; em 1985 e 1986, Recife e Belo Horizonte, respectivamente. Em 1988, são transferidos os sistemas de Fortaleza, Salvador, Natal, João Pessoa, Maceió e a linha sul de Recife.

26. A CBTU então se estrutura em Administração Central (sede no RJ) e seis Superintendências de Trens Urbanos: Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Salvador e Recife, que tinha sob sua gestão as gerências de Natal, João Pessoa e Maceió.

27. A partir da década de 90, no entanto, com a criação do Plano Nacional de Desestatização – PND, inicia-se o processo de descentralização dos sistemas de trens urbanos de passageiros, cuja finalidade era modernizar os sistemas da CBTU e transferi-los para os poderes locais (Estado ou Município), para posterior privatização.

28. Com a edição da Lei 8.693, de 3 de Agosto de 1993, que dispõe sobre a descentralização dos serviços de transporte ferroviário urbano de passageiros da União para os Estados e Municípios, o controle acionário da CBTU foi transferido, em 10 de março de 1994, da RFFSA para a União. A partir deste momento, a CBTU passou a ser vinculada diretamente ao Ministério dos Transportes, com sua missão focada na modernização e expansão dos sistemas que operava, visando à transferência da administração e gestão daqueles sistemas para os governos locais.

29. Em 1994 inicia-se, de fato, o processo de descentralização, com a transferência do sistema de São Paulo para o governo do Estado, representado pela Companhia Paulista de Trens Metropolitanos – CTPM, e do Rio de Janeiro, para a Companhia Fluminense de Trens Urbanos – FLUMITRENS.

30. Em 2002 o processo tem continuidade, com a transferência para o governo do Estado do Ceará, representado pela Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos – METROFOR, do sistema até então administrado pela STU-Fortaleza; em 2005, foi a vez do sistema de trens suburbanos de Salvador, que foi transferido para a Companhia de Transportes de Salvador – CTS, ligada ao Município de Salvador.

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31. A partir de 1 de janeiro de 2003, com a publicação do Decreto 4.566/2003, a CBTU passou a ser vinculada ao Ministério das Cidades e o foco de sua missão voltou-se para atender às necessidades de deslocamento da população, integrando o transporte no contexto do desenvolvimento urbano, social e econômico, melhorando a qualidade de vida da população e reduzindo as desigualdades sociais, permanecendo as atribuições anteriores.

2.2 Estrutura Organizacional

32. O desenho geral da estrutura organizacional da CBTU está definido na Resolução do Diretor–Presidente 0524-2010, de 1 de junho de 2010.

(Figura 1 – Organograma CBTU)(...)

2.3 Estrutura de governança

36. De acordo com o Relatório de Gestão da CBTU de 2012, os órgãos que compõem a estrutura de governança da Companhia são os Conselhos de Administração e Fiscal, a Auditoria Interna e a Auditoria Independente.

37. O Conselho de Administração é composto por seis membros eleitos pela Assembleia Geral e indicados pelo Ministro das Cidades, sendo que um assento é reservado ao Diretor-Presidente da CBTU, um para indicação do MPOG, um para representante dos acionistas minoritários e um para os empregados do quadro efetivo.

38. Nos termos do art. 19 do Estatuto Social da CBTU (peça 6), além das atribuições previstas nos arts. 138 e 142 da Lei 6.404/1976, o Conselho de Administração é responsável por aprovar as normas contábeis, o regimento interno, as normas gerais de licitação e celebração de contratos, convênios, acordos e ajustes; realizar manifestação prévia sobre os quadros, níveis salariais e regulamento de pessoal; definir destinação dos resultados econômico-financeiros, criação e destinação de reservas patrimoniais, bem como deliberar sobre criação ou extinção de dependências e unidades da CBTU.

39. Dentre as competências do Conselho Fiscal, elencadas no art. 20 do Estatuto, destacam-se a fiscalização dos atos dos administradores e verificação do cumprimento de seus

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deveres legais e estatutários; opinar sobre o relatório anual da administração, emitindo parecer; análise trimestral do balancete e anual das demonstrações contábeis da Companhia; manifestar-se sobre propostas de modificação do capital social, emissão de debêntures ou bônus de subscrição, planos de investimento ou orçamento de capital, dentre outros temas de natureza societária.

40. As atribuições da Auditoria Interna e da Auditoria Independente, partícipes da estrutura de governança da Companhia, não estão definidas no Estatuto Social, mas estão previstas no Decreto 3.591/2000 (Estrutura do Sistema Federal de Controle Interno) e na legislação societária (Lei 6.404/1976).

41. No Relatório de Gestão da CBTU de 2012 (peça 7), foram destacadas as seguintes finalidades da Auditoria Interna:

(...) tem como finalidade realizar no âmbito da Companhia, auditorias contábil, tributária, operacional, administrativa, patrimonial e nos sistemas informatizados, além de auditorias especiais mediante exame e avaliação da adequação, legalidade, eficiência e eficácia dos sistemas de controle, bem como da qualidade e do desempenho das áreas em relação às atribuições e aos planos, metas e objetivos e políticas defendidos pela Companhia.

Compete ainda à Auditoria, a interlocução e o monitoramento das demandas direcionadas à Companhia pelo Tribunal de Contas da União – TCU, da Controladoria Geral da União – CGU e do Conselho Fiscal.

42. Já com relação à Auditoria Independente, a CBTU apontou como papéis fundamentais: subsidiar a Diretoria da Empresa, mediante a análise dos procedimentos relacionados com o desempenho econômico-financeiro e o aperfeiçoamento dos seus controles internos; elaborar parecer sobre as demonstrações financeiras anuais da CBTU; subsidiar o Conselho Fiscal com a emissão de relatórios com indicação de deficiências dos sistemas administrativos da CBTU, envolvendo os sistemas de pessoal, material, patrimônio, financeiro e contábil, com as recomendações para correção das deficiências apontadas visando a obter maior eficiência.

2.4 Características gerais dos sistemas da CBTU

43. A CBTU foi criada, inicialmente, para operar os trens urbanos e suburbanos em nove das principais capitais brasileiras (Rio de Janeiro, São Paulo, Fortaleza, Salvador, Belo Horizonte, Recife, Maceió, João Pessoa e Natal), tendo, ainda, a missão de modernizar, expandir e implantar sistemas de transporte sobre trilhos. A partir da Constituição de 1988, iniciou-se processo de descentralização dos sistemas de transporte urbanos de passageiros sobre trilhos, e com isso a CBTU transferiu aos governos locais os sistemas de trens urbanos do Rio de Janeiro, São Paulo, Fortaleza e Salvador.

44. Atualmente, a CBTU continua desenvolvendo suas atividades em sete centros urbanos do País, sendo que em cinco deles atua de forma direta, como operadora dos sistemas metroferroviários de Belo Horizonte, Recife, João Pessoa, Natal e Maceió; e de forma indireta, como gestora de projetos de implantação de sistemas de metrôs e trens urbanos em Fortaleza e Salvador, cuja operação já foi transferida aos respectivos governos locais.

45. Os sistemas que a CBTU opera diretamente compreendem um conjunto de linhas de 218 km de extensão e são compostos por dois sistemas eletrificados (metrô), em Belo Horizonte e Recife, além de quatro sistemas não-eletrificados, tração diesel, em Recife, Natal, João Pessoa e Maceió.

46. De acordo com dados referentes ao mês de agosto/2013, a CBTU transporta uma média de 588,7 mil passageiros por dia útil e atende a uma população total de 7.988 mil habitantes dos municípios em que desenvolve suas atividades. Abaixo, apresenta-se quadro-resumo contendo as principais características destes sistemas.

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Tabela 1 – Características dos sistemas da CBTU

DISCRIMINAÇÃO RECIFE BELO HORIZONTE

NATAL JOÃO PESSOA

MACEIÓ TOTAL

Efetivo de pessoal (1) 1.485 976 108 89 109 2.767

Total 71,2 28,1 56,6 30 32,1 218

Extensão (km)

Eletrificada 39,4 28,1 - - - 67,5

Não eletrificada 31,8 (2)(3) - 56,6 30 32,1 150,5

Passageiros - MDU (mil) 339,4 229,3 5,4 6,4 8,2 588,7

Nº de Estações 36 19 22 12 15 104

TUEs existentes (4) 34 25 - - - 59

LOCOS existentes (5) 4 - 4 4 2 14

CARROS existentes (6) 34 - 20 24 18 96

VLTs (7) 9 - - - 8 17

Intervalo mínimo (min.) 4,8 4,0 104 69 60 -

Municípios atendidos 4 2 4 4 3 17

Pop. dos municípios (mil) 2.249 2.800 1.099 844 996 7.988

(1) Não consta o efetivo de pessoal da Adm. Central, de 291 empregados

(2) Compreende o trecho entre as estações Cabo e Ângelo de Souza e o desvio entre Ângelo de Souza e Curado.

(3) Inclui duas estações no trecho entre as estações Ângelo de Souza e Curado (desvio).

(4) Trem Unidade Elétrico, composto de quatro carros, sendo dois motores e dois reboques.

(5) Locomotivas.

(6) Carros/composições destinadas ao transporte de passageiros, tracionados por locomotiva.

(7) Veículo Leve sobre Trilhos, composto de três carros.

2.5 Relevância do setor metroferroviário e o papel da CBTU

47. No conjunto da infraestrutura de transporte de passageiros no Brasil, os sistemas metroferroviários constituem elemento relevante para o alcance de melhores condições de mobilidade urbana. De acordo com dados do setor metroferroviário (ANPTrilhos, 2012/2013, peça 8), atualmente existem quinze sistemas em operação no Brasil (sete federais, seis estaduais

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e duas concessões) que transportam aproximadamente 2,6 bilhões de passageiros por ano, em 13 regiões metropolitanas, envolvendo 68 municípios e atendendo 43 milhões de habitantes.

48. No entanto, apesar da relevância do setor metroferroviário, pesquisas da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP) mostram a pequena participação relativa do modal sobre trilhos na matriz do transporte nacional, representando menos que 4%.

Tabela 2 – Participação do transporte sobre trilhos

(Sistema de Informações da Mobilidade Urbana – dez/2012 – ANTP, www.antp.org.br)

49. De acordo com dados do balanço do setor metroferroviário elaborado pela Associação Nacional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos (ANPTrilhos), a demanda de passageiros transportados pelo modal metroferroviário tem crescido a taxas elevadas nos últimos anos: em 2010 foram 1,9 bilhão de passageiros transportados, enquanto em 2012 contabilizou-se 2,6 bilhões de passageiros, com expectativa de crescimento de mais 10% em 2013 (peça 8).

50. No entanto, apesar de responder pela operação de cinco sistemas e ter expandido significativamente a demanda transportada ao longo dos últimos dez anos, a participação da CBTU nesse conjunto de sistemas é relativamente reduzida: em 2003, correspondia a 7,45% do total de passageiros transportados; em 2012, sua participação está estimada em 5,46% do total.

Tabela 3 – Passageiros transportados CBTU x total

Passageiros transportados/ano (milhões)

2003 2010 2012

CBTU (1) 89,451 125 141,9

TOTAL (2) 1200 1900 2600

% part. CBTU 7,45 6,58 5,46

(1) Dados Relatórios de Gestão e

(2) Estimativa da ANPTrilhos

51. Essa participação relativamente reduzida da CBTU reflete o baixo volume de investimentos da União nos sistemas metroferroviários de sua competência e uma tendência, de acordo com estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea, de menor participação do Governo Federal nos investimentos em grandes sistemas de transportes urbanos, a partir da municipalização da competência pelos transportes urbanos promovida pela Constituição de 1988.

“Desde a CF de 1988, isso se tornou uma tendência. A União se retirou da responsabilidade de investimento em sistemas de mobilidade metropolitana, se restringindo apenas ao investimento nos sistemas sobre sua responsabilidade, no caso os sistemas metro

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ferroviários da CBTU. O problema é que eles respondem por menos de 3% da demanda de transporte nessas regiões, o que torna os investimentos pouco eficientes, apesar de necessários. A responsabilidade da União com a melhoria dos sistemas de mobilidade metropolitana acabou se concentrando na tarefa de viabilizar linhas de financiamento específicas pela atuação do BNDES.” (Dinâmica populacional e sistema de mobilidade nas metrópoles brasileiras. Comunicados do Ipea n. 102, 2011)

52. A partir de 2007, com a criação do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, a CBTU passou a ter algumas de suas ações de investimentos incluídas no Programa, sendo objeto de acompanhamento pela Casa Civil. Atualmente, a CBTU figura também como responsável por diversos projetos do PAC2, relacionados ao componente Mobilidade Urbana do eixo Cidade Melhor.

53. No Plano Plurianual 2012-2015, as ações, objetivos e iniciativas da CBTU estão vinculados ao Programa 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito, com grande parte de suas ações voltadas para o alcance do Objetivo 0574 - Requalificar, implantar e expandir sistemas de transportes públicos coletivos, induzindo a promoção da integração modal, física e tarifária de forma sustentável e amplamente acessível.

54. De acordo com o capítulo que trata das dimensões tático-operacionais do PPA e que conceitua as políticas de infraestrutura do Plano, o Programa 2048 foi definido da seguinte forma:

“O Programa de Mobilidade Urbana e Trânsito é o resultado de um conjunto de políticas atinentes à circulação de pessoas e cargas, infraestrutura de transporte, acessibilidade e trânsito que visa proporcionar o acesso amplo e equânime ao espaço urbano, propondo ações socialmente inclusivas e ambientalmente sustentáveis que viabilizem a convivência urbana coletiva. Desta forma, no plano estratégico trabalha-se com duas temáticas importantes: a Mobilidade Urbana e o Trânsito. No âmbito da Mobilidade Urbana são alicerces o desenvolvimento urbano, a sustentabilidade ambiental e a inclusão social.”

55. Da lista de iniciativas (projetos) contidas no Anexo III do PPA 2012-2015, reproduzida abaixo, relevante notar a participação da CBTU como executora ou cogestora em parte significativa dos projetos de investimento do Governo Federal em mobilidade urbana.

Tabela 4 – Lista iniciativas PPA

PROGRAMA: 2048 - Mobilidade Urbana e Trânsito

Iniciativas

027X – Expansão e Melhoria da Malha Metroviária do Sistema de Tens Urbanos de Porto Alegre – RS (TRENSURB)

Custo Total: R$ 845.048.957 Data Início: 28/02/2008 Data Término: 31/12/2012

027Z - Implantação do Trecho Eldorado-Vilarinho do Sistema de Trens Urbanos de Belo Horizonte - MG (CBTU)


0280 - Implantação do Trecho Lapa-Pirajá do Sistema de Trens Urbanos de Salvador – BA (CBTU)


0281 - Implantação do Trecho Rodoviária-Camaragibe e Modernização dos Trechos Recife-Jaboatão; Coqueiral-Rodoviária e Recife-Cabo do sistema de Trens Urbanos de Recife – PE (CBTU)

Custo Total: R$ 1.225.868.000 Data Início: 31/03/1996 Data Término: 31/12/2013

0282 - Implantação do Trecho Sul Vila das Flores-João Felipe do Sistema de Trens Urbanos de Fortaleza –

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CE (CBTU)


04AX - Implantação do Trecho Eldorado-Betim do Sistema de Trens Urbanos da Região Metropolitana de Belo Horizonte/MG (CBTU)


04CH - Implantar, expandir, recuperar e modernizar os sistemas de transporte metroferroviário na Região Metropolitana de Salvador/BA (CBTU)


04CK - Implantação do Trecho Maracanaú-Maranguape do Sistema de Trens Urbanos de Fortaleza/CE (CBTU)


04CV - Implantação do Trecho Savassi-Lagoinha do Sistema de Trens Urbanos da Região Metropolitana de Belo Horizonte/MG (CBTU)


(Fonte: PPA 2012-2015, Anexo III – Empreendimentos Individualizados como Iniciativas)

2.6 Ambiente de relacionamento interinstitucional

56. No desenvolvimento de suas competências, a CBTU estabelece relacionamentos institucionais com diversos órgãos e entidades do Governo Federal: Ministério das Cidades (Secretaria Executiva, Subsecretaria de Planejamento Orçamento e Gestão e Secretaria Nacional de Mobilidade Urbana), Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos - SPI, Secretaria de Orçamento Federal - SOF, Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST e Secretaria do PAC), Ministério da Fazenda (Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria de Assuntos Econômicos), Governos Estaduais e Municipais das regiões em que atua, além de manter colaboração com outras empresas do setor metroferroviário (Trensurb, Metrô-Rio, CTPM, etc.).

57. A relação com o Ministério das Cidades é de alinhamento e vinculação institucional, por força do Decreto 4.665/2003, sendo que depende dessa interface para autorização e aprovação de grande parte de suas atividades (orçamento de custeio e investimento, definição de prioridades, formulação de programas e projetos).

58. Além disso, como empresa estatal dependente do Tesouro Nacional, a CBTU mantém estreita interface com o DEST, órgão do Ministério do Planejamento responsável pela articulação e integração das políticas das empresas estatais no âmbito da União, principalmente para assuntos pertinentes à política de pessoal (quantitativo do quadro de empregados, política salarial, remuneração de administradores e conselheiros, etc.). Com relação à SPI e Secretaria do PAC, ocorre a identificação, dimensionamento e análise de projetos estratégicos de investimento, bem como participação na composição do orçamento anual e monitoramento dos empreendimentos ligados ao PAC.

59. O Ministério da Fazenda, ouvidos os Ministérios das Cidades e do Planejamento, define a atuação da CBTU na fixação da política tarifária, concedendo autorização para eventuais reajustes na tarifa cobrada pela empresa nos sistemas de transportes que opera diretamente, sendo que a forma de repartição tarifária para integração com os respectivos sistemas de transportes regionais é estabelecida em conjunto com as autoridades locais, mediante convênios.

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60. Essa atuação local define, ainda, a interface regional da CBTU, por meio de suas Superintendências de Transporte Urbano (STUs), com os poderes locais: Governos Estaduais, Municipais e suas respectivas Agências ou entidades equivalentes responsáveis pela coordenação e fiscalização do transporte urbano local.

61. No nível local, ainda, dá-se a política de integração com os demais modais de transporte, definido em conjunto com as entidades responsáveis pela coordenação dos serviços públicos de transporte e eventuais consórcios de empresas privadas, bem como articulação para inserção dos modais metroferroviários nos instrumentos de planejamento de transporte local, com destaque para os Planos Diretores estipulados pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).

62. Abaixo, apresenta-se de forma esquemática esse conjunto de relacionamentos institucionais entre a CBTU e as demais entidades governamentais.

CBTU

Min. Cidades(SPOA, Sec. Ex., Semob)

- diretrizes de atuação- indicação Cons. Administração

- priorização de projetos- integração de políticas de desenvolvimento urbano

MPOG(SPI, SOF, DEST, Sec. PAC)

Min. Fazenda(STN / SEAE)

-Política de pessoal- inclusão no PPA e PAC

- programação orçamentária e financeira

- monitoramento ações PAC

STUs

Estados Municípios

- Fixação de tarifas

usuários

prestação de serviço - repartição de tarifas / receitas

- política de integração de transportes- fiscalização do serviço (agências / Sec. Transportes)

- articulação para investimentos- Plano Diretor de Transportes Urbanos: definição de

prioridades regionais

Nível federalNível local

(Fig. 2 – Relacionamentos institucionais CBTU)

63. Passa-se, a seguir, à descrição dos macroprocessos e áreas de risco identificadas no decorrer dos trabalhos de Levantamento.

3. DESCRIÇÃO DOS PROCESSOS E ÁREAS DE RISCO IDENTIFICADOS3.1 – Definição de marcos estratégicos no contexto da descentralização dos sistemas

da CBTU

Macroprocesso / Área temática:

Definição de marcos estratégicos e da atuação institucional da CBTU no contexto da descentralização de seus sistemas e da política de mobilidade urbana

Objetivos:

- Definir diretrizes, objetivos e estratégias para a atuação da CBTU;

- Promover a transferência, implantação, modernização, ampliação e recuperação dos sistemas de transporte ferroviário coletivo urbano de passageiros operados pela CBTU, repassando-os, da titularidade da União, para a de Estados e Municípios.

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- Conhecer os pontos fortes, fracos, ameaças e oportunidades da CBTU e definir cenários de atuação institucional;

Unidades organizacionais:

Departamento de Planejamento, Expansão e Marketing; Presidência; Conselho Deliberativo/Administração; Diretoria Técnica; Diretoria de Administração e Finanças

Descrição do macroprocesso / área temática

64. O presente levantamento partiu da análise dos marcos legais e regulamentares que estabelecem os objetivos institucionais da CBTU, para iniciar a investigação relativa ao papel da empresa na atual política de transportes e mobilidade urbana do Governo Federal.

65. Em seguida, será abordado o procedimento da descentralização de sistemas de transporte metroferroviário, nos termos da Lei 8.693/1993, precedido de um breve histórico das descentralizações já efetivadas.

66. Finalizando este tópico, serão abordadas as principais iniciativas da Companhia, nos últimos anos, no sentido de definir marcos de planejamento estratégico que possibilitem direcionar a atuação da organização.

67. A CBTU foi criada por meio do Decreto 89.396, de 22/2/84 (revogado), como sucessora da Empresa de Engenharia Ferroviária S.A – ENGEFER e subsidiária da Rede Ferroviária Federal S.A – RFFSA, com os seguintes objetivos institucionais:

I - a execução dos planos e programas, aprovados pelo Ministério dos Transportes, em consonância com o Plano Nacional de Viação e destinados a reger os serviços de transporte ferroviário urbano constantes do Sistema Nacional de Transportes Urbano;

II - o planejamento, o estudo, os projetos, a construção e implantação de serviços de transporte de pessoas, por trem de superfície, nas Regiões Metropolitanas, cidades e aglomerados urbanos que justifiquem a existência desses serviços em estreita consonância com a política de transporte e desenvolvimento urbano da Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos - EBTU nos termos da Lei nº 6.261/75;

III - a operação e a exploração comercial dos serviços de transporte ferroviário urbano e suburbano;

IV - o gerenciamento das participações societárias da União, RFFSA e EBTU em empresas de transporte ferroviário metropolitano e urbano, de pessoas;

V - a execução de atividades conexas que lhe permitam melhor atender seu objeto social.

68. Observa-se, deste primeiro e histórico referencial normativo, que o papel da CBTU está predominantemente vinculado à execução de planos e programas previstos no Plano Nacional de Viação e em consonância com diretrizes superiores, seja do Ministério dos Transportes (pasta vinculadora à época), seja da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos - EBTU, empresa então responsável pelo planejamento e políticas de transportes e desenvolvimento urbano, hoje extinta. Mesmo quando a legislação dota a CBTU do papel de formulação de estudos e projetos (inciso II), este se dá em estreita consonância com as diretrizes definidas em instância superior à Companhia, no caso a então EBTU.

69. Em seu Estatuto Social (peça 6), revisado recentemente em 2012, a CBTU manteve os mesmos objetivos previstos originalmente no Decreto 89.396/1984, com pequenas atualizações, como a que faz referência ao Ministério das Cidades, no lugar do Ministério dos Transportes, por força da vinculação ministerial prevista nos Decretos 4.566/2003 e 6.129/2007, além de retirar a menção à EBTU, extinta pelo Decreto 230/1991.

70. Como destacam documentos da CBTU (peça 16), a empresa foi criada originalmente no bojo do programa de saneamento financeiro da RFFSA, com o objetivo de desonerá-la da atividade dos trens urbanos e suburbanos de passageiros e proporcionar sua abertura ao mercado

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de capitais, não tendo sido fruto de uma política expressa de apoio ao transporte urbano ferroviário de passageiros:

A criação da Companhia Brasileira de Trens Urbanos, CBTU, em 1984, como uma cisão da operação do transporte urbano e suburbano de passageiros, se deu dentro do programa de saneamento financeiro da RFFSA, tendo como objetivo desonerá-la para que ela pudesse ter acesso ao mercado de capitais e, de outra parte, enfrentar a concorrência da opção rodoviária.

Apesar de constituída para o transporte urbano de passageiros, a CBTU não resultou, portanto, de nenhuma política de transporte público urbano do Governo Federal. Tivera por base a transformação de uma empresa de engenharia ferroviária, a ENGEFER, (...) e recebera o lado considerado oneroso da RFFSA, os subúrbios do Rio de Janeiro e de São Paulo, além dos de Recife, Belo Horizonte, Fortaleza, Salvador, Natal, João Pessoa e Maceió.

(Programa de Descentralização dos Trens Urbanos. CBTU, 2006, p. 4)

71. Praticamente em seguida à criação da CBTU, inicia-se o processo de transferência de seus sistemas para os poderes locais. Assim, antes mesmo da Constituição de 1988, que definiu o transporte coletivo como matéria de competência dos municípios, o Decreto-lei 2.399/1987, editado apenas três anos após a criação da CBTU, já colocava na perspectiva da empresa a possibilidade concreta de sua extinção, resultante da alienação e transferência aos Estados dos sistemas de trens urbanos até então operados pela Companhia (Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza, Maceió, Natal e João Pessoa).

Art. 1° Fica o Poder Executivo autorizado a alienar, a qualquer título, aos Estados e a entidades de sua Administração Indireta, as ações representativas do capital da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), bem assim os bens móveis e imóveis que integram o seu patrimônio.

72. Posteriormente, a Constituição Federal de 1988 definiu, no art. 30, inciso V, como matéria de competência municipal a organização e prestação de serviços de transporte urbano coletivo:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...) V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

73. À União, incumbe fixar as diretrizes de desenvolvimento urbano, nos termos do art. 21, inciso XX:

Art. 21. Compete à União:

(...)

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

74. Passa-se a considerar, assim, que os sistemas ferroviários de transporte urbano operados pelo Governo Federal devem ser transferidos a Estados e Municípios, por determinação constitucional; além disso, do ponto de vista da gestão local dos serviços de transportes públicos, torna-se possível sua integração com os outros modos de transporte e com o planejamento urbano específicos de cada região.

75. Mas é com a publicação da Lei 8.693/1993 (que revoga o Decreto-lei 2.399/87), que o processo de descentralização da CBTU ganha contornos mais nítidos. Essa lei estabelece as diretrizes da descentralização dos serviços de transporte ferroviário urbano de passageiros da União para os Estados e Municípios, transfere o controle acionário da CBTU da RFFSA para a União (art. 1º), e a empresa passa a ser vinculada diretamente ao Ministério dos Transportes. O foco da atuação da CBTU passa a ser a modernização e expansão dos sistemas que operava objetivando a transferência destes aos poderes locais.

11


76. O art. 3º da Lei 8.693/1993 estabelece como horizonte a cisão da CBTU em diversas sociedades, constituídas do patrimônio e dos empregados de cada sistema de transporte ferroviário urbano dos Estados/Municípios em que atua, seguida da alienação (mediante doação) das ações da União nessas sociedades aos respectivos poderes locais, com sua consequente extinção.

Art. 3º Efetivada a transferência das ações a que se refere o art. 1º, fica autorizada a cisão da CBTU, mediante a criação de novas sociedades constituídas para esse fim, cujo objeto social será, em cada caso, a exploração de serviços de transporte ferroviário coletivo de passageiros, urbano e suburbano, respectivamente nos Estados e Municípios onde esses serviços são atualmente prestados.

§ 1º A cisão far-se-á com a versão, em cada caso, de parcelas do patrimônio da CBTU diretamente vinculado à exploração dos serviços de transporte de que trata o caput deste artigo.

(...)

§ 4º As ações da União nas sociedades a serem constituídas poderão ser alienadas, a qualquer título, inclusive mediante doação, aos Estados e Municípios nos quais os serviços de transporte são prestados.

(...).

§ 6º A transferência da exploração de todos os serviços de transporte a cargo da CBTU implicará a sua extinção ou dissolução, aplicando-se, em quaisquer dos casos, o disposto nos arts. 18, 20, 21 e 23, da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990.

77. Cumpre lembrar que no início dos anos 90 estava em plena vigência o Plano Nacional de Desestatização (PND), que previa a privatização/concessão de diversos serviços públicos prestados diretamente pelo Governo Federal. A descentralização dos sistemas da CBTU, a partir de então, ganha importância central nas estratégias da empresa, conforme depreende-se de Relatórios de Administração da CBTU no período (1994-1995):

[Relatório de Administração CBTU – 1994]

O ano de 1994 pode ser destacado como o ano da Descentralização, devido a efetivação das transferências dos seus principais sistemas aos Estados de São Paulo e Rio de Janeiro.

A Companhia atendeu às políticas estabelecidas pelo Ministério dos Transportes para o Setor Ferroviário Urbano de Passageiros, nas quais se destacavam orientações para a descentralização administrativa e estadualização dos sistemas de Trens Urbanos (...).

[Relatório de Administração CBTU – 1995]

O ano de 1995 representou para a CBTU um período de transformações essenciais ao papel que vem desempenhando nos últimos anos enquanto operadora de transporte ferroviário urbano de passageiros e de realizações significativas no sentido de atender aos objetivos da política governamental de descentralização administrativa e institucional do transporte urbano.

Durante o exercício (...) direcionou seus esforços na consolidação da estadualização dos sistemas de São Paulo e do Rio de Janeiro, desenvolveu com agilidade as medidas complementares à viabilização institucional e financeira para a transferência dos sistemas de Belo Horizonte e de Recife e iniciou as negociações para a estadualização dos sistemas de Fortaleza, de Natal, de João Pessoa, de Maceió e de Salvador.

78. Em 2001, a Lei 10.233, que cria agências reguladoras (ANTT e ANTAQ), o Dnit e o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT), reitera em seu art. 103 a determinação de que a CBTU transferirá para os Estados e Municípios a administração dos transportes ferroviários urbanos e metropolitanos de passageiros, nos termos da Lei 8.693/1993.

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79. A lei contém, ainda, previsão específica de que a União repassaria, por meio da CBTU, todos os recursos necessários ao atendimento dos projetos constantes dos convênios de descentralização dos sistemas.

Art. 103-A Para efetivação do processo de descentralização dos transportes ferroviários urbanos e metropolitanos de passageiros, a União destinará à CBTU os recursos necessários ao atendimento dos projetos constantes dos respectivos convênios de transferência desses serviços, podendo a CBTU: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)

I - executar diretamente os projetos; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)

II - transferir para os Estados e Municípios, ou para sociedades por eles constituídas, os recursos necessários para a implementação do processo de descentralização. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)

80. O art. 104 desta lei estabelece ainda que, dissolvida a CBTU, aquelas atribuições que não forem absorvidas pelos poderes locais, serão transferidas para a ANTT ou DNIT, conforme sua natureza.

81. Estava configurado, portanto, um cenário em que a hipótese mais plausível, a se cumprirem os comandos legais que regem o processo de descentralização dos trens urbanos, era a extinção da CBTU, após completarem-se todas as transferências dos sistemas ainda pendentes.

82. Em 2003, com a criação do Ministério das Cidades, a CBTU e a TRENSURB, antes vinculadas ao Ministério dos Transportes, passam a estar ligadas ao novo Ministério, que absorve parcialmente a estrutura da antiga Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano – SEDU/PR, subordinada à Presidência da República. O Ministério das Cidades surge com uma proposta de realizar a gestão integrada do desenvolvimento urbano, envolvendo as políticas de Saneamento, Transporte Urbano e Habitação. Nesse contexto, a CBTU passa a se articular com a Secretaria Nacional de Transportes e Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades.

83. No nível dos instrumentos de planejamento orçamentário e governamental (PPA e LOAs), percebem-se mudanças gradativas na estrutura programática a que a CBTU está vinculada. No PPA 2000-2003 as ações específicas da CBTU estão vinculadas ao Programa 0222 - Transporte Ferroviário Urbano de Passageiros, cujo objetivo era “prestar o serviço de Transporte Ferroviário Urbano de Passageiros e melhorar os sistemas para viabilizar suas transferências aos governos locais”.

84. No PPA 2004-2007, a CBTU passa a contar com programa de trabalho vinculado à realização da descentralização dos sistemas: Programa 1295 - Descentralização dos Sistemas de Transporte Ferroviário Urbano de Passageiros (que vigorou nos PPAs 2004-2007 e 2008-2011), cujo objetivo era “melhorar os sistemas de transporte ferroviário urbano de passageiros e transferir a sua gestão para os governos locais”.

85. Apesar das tentativas da Companhia, conforme se verá adiante, no sentido de promover alterações junto ao MPOG quanto à estrutura programática existente no PPA, o Programa 1295 manteve-se no PPA 2008-2011 e possuía, inclusive, indicador específico destinado a mensurar o grau de descentralização de cada sistema, estipulando metas plurianuais para a transferência dos sistemas da CBTU, como se vê abaixo:

Tabela 5 – Indicador CBTU

Indicador 9

Taxa ponderada de Transferência da Gestão dos Sistemas de Trens Urbanos

Unidade de medida

(Percentagem)

Índice de referência Data Índice apurado em 2011 Índice previsto para o final do PPA

75,40 31/12/2007 75,40 75,40

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(Relatório de Avaliação Anual do PPA 2008-2011 – ano base 2011. Ministério das Cidades, 2012.)

[Risco] Dependência de conjunturas governamentais favoráveis frente à incerteza gerada pelos marcos legais da descentralização

86. No PPA vigente (2012-2015), no entanto, sinalizou-se para uma mudança conceitual significativa: desaparece no programa estruturante das ações da CBTU a menção à descentralização dos sistemas, e surge o Programa 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito, que possui objetivo estratégico que engloba os principais projetos e atividades da CBTU, a saber: 0574 - Requalificar, implantar e expandir sistemas de transportes públicos coletivos, induzindo a promoção da integração modal, física e tarifária de forma sustentável e amplamente acessível.

87. Essa mudança de orientação, no nível do planejamento governamental, pode ser verificada em análise da própria CBTU, por meio do Relatório da Auditoria Interna n. 01/2013 (peça 19, p. 2), que trata do controle orçamentário da empresa:

No processo de formatação do Plano Plurianual para vigorar no quadriênio 2012-2015, de acordo com interpretação apresentada na proposta orçamentária da CBTU, a Descentralização dos Sistemas de Transportes Ferroviários Urbanos de Passageiros como objetivo de governo deixou de ser priorizada, acarretando com que as Ações da CBTU passassem a ser inseridas nos Programas 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito e 2116 – Gestão e Manutenção do Ministério das Cidades, além de responsabilidades decorrentes de sentenças judiciais e exigências (juros e encargos) de financiamentos, inseridas em ações específicas.

Com essa nova orientação, a CBTU ficou incumbida pelo Governo Federal, de atuar junto aos Estados e Municípios como operadora de repasses de recursos, e de incentivadora da indústria metro-ferroviária, com a responsabilidade de viabilizar a aquisição de VLTs para os Sistemas de Trens Urbanos de Recife, Maceió, João Pessoa e Natal e TUEs para Recife e Belo Horizonte, mediante fabricação adaptada para cada sistema.

88. Se é fato que esta mudança de orientação, no nível dos objetivos estratégicos de Governo, consolida-se, para a CBTU, e em 2012, com a alteração da estrutura programática do PPA, também é fato que se trata de um processo de reformulação da política de mobilidade urbana cuja concepção iniciou-se ainda no período de 2005/2006, com a tentativa de reformulação do Programa de Descentralização, nos moldes em que estava colocado pela Administração anterior. De acordo com documentos institucionais da CBTU à época (peça 16):

A reformulação teve por princípio o reconhecimento da responsabilidade do Governo Central com as políticas de desenvolvimento urbano, habitação, saneamento básico e transporte urbano, que levaram a instituição do Ministério das Cidades para responder efetivamente, (...) pela formulação destas políticas como preconizado no Estatuto das Cidades. Também rejeitando-se a concepção do Programa de Descentralização como mera transferência de um encargo do qual o Governo Central se desoneraria mesmo que não fosse assegurada sua função social. Embora o Programa contivesse em cada projeto diretrizes de integração ao sistema de transporte local, de fato era pouco efetivo, senão indiferente, a estes resultados, que passavam a ser de exclusiva responsabilidade local.

Como o Governo Federal responde pela formulação de diretrizes, e dado o fato de que ainda responde pela produção de transporte urbano nos sistemas não transferidos , o Programa de Descentralização se transformou numa oportunidade estratégica para implementar diretrizes da política nacional de mobilidade urbana. Neste sentido, são fixados objetivos e estabelecidos os meios para alcançá-los, transformando, desta forma, os sistemas de transporte público das localidades abrangidas pelos trens urbanos a serem transferidos em modelos do novo paradigma de mobilidade sustentada preconizada pelo Governo Federal.

(Programa de Descentralização dos Trens Urbanos. CBTU, 2005)

89. De acordo com a Diretoria de Planejamento, Expansão e Marketing da CBTU (Memo/050-2013/GAPLO, peça 20, p. 4), no contexto dos objetivos setoriais e orientações

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estratégicas do Ministério das Cidades, foram estabelecidas, em 2005, as seguintes macro ações ou atividades finalísticas para a Companhia:

a) implantar e modernizar sistemas de trens urbanos;

b) manter e operar os sistemas de trens urbanos sob sua administração;

c) fomentar os sistemas de transporte sobre trilhos no contexto da implantação das políticas da mobilidade e desenvolvimento urbano.

90. Importante notar que, até o ano de 2006, as macro ações ou atividades finalísticas da CBTU, citadas nos Relatórios de Gestão da empresa, incluíam ‘manter e operar os sistemas de trens urbanos sob sua administração até sua regionalização’ (grifo nosso) e ‘viabilizar o novo modelo de transferência da gestão dos sistemas de trens urbanos para os governos locais’. A partir de 2007, as macro ações passaram por adaptações e supressões, até chegar à redação atual, que praticamente retirou de sua redação qualquer menção à descentralização dos sistemas para os poderes locais.

91. A criação, em 2007, do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, como ação de governo prioritária, voltada para os investimentos em infraestrutura e de grande visibilidade institucional, bem como a inclusão de projetos da CBTU no referido Programa, trouxeram uma nova perspectiva de atuação para a Companhia.

92. Desde 2005, quando alguns projetos da CBTU foram incluídos no Projeto Piloto de Investimentos (PPI) do Ministério do Planejamento, a empresa passou a contar com um maior volume de recursos para seus investimentos, como se observa nos dados do gráfico a seguir.

Gráfico 1

84.174

203.488

416.156336.433

279.871

411.240

272.434

672.769

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

2003 2004 2005 2006 2007 2010 2011 2012

R$ mil

Investimentos realizados - CBTU

(Fonte: Relatórios de Administração CBTU)

90. Gradativamente, verifica-se uma tendência de fortalecimento do papel da CBTU como gestora e executora de projetos de investimento em mobilidade urbana do Governo Federal, como se observa nos relatórios institucionais da empresa.

O Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, lançado pelo Governo Federal em 2007, trouxe novo ritmo às ações de investimentos em sistemas de metrôs e trens urbanos. Além da garantia da continuidade e conclusão das obras, face aos recursos assegurados num horizonte plurianual; em Fortaleza e Salvador também se resgatou a importância dos sistemas de metrôs e trens para a melhoria do transporte público daquelas cidades, ao se contemplar novamente o escopo total original dos projetos, que haviam sido mutilados quando de suas inclusões no PPI, recompostos agora nos novos convênios que foram assinados entre União (Ministérios da Fazenda e das Cidades) e os governos locais (Estados – governadores e Municípios – prefeitos), com interveniência da CBTU.

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(Relatório de Gestão CBTU, 2007, p. 5)

91. Em 3/1/2012, foi promulgada a Lei 12.587, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana - PNMU. Esta lei concretiza diretrizes constitucionais atribuídas à União, no art. 21, inciso XX, da CF/88, estabelecendo competências dos Entes Federados na formulação e execução de políticas de mobilidade urbana. Nesse sentido, a nova lei, se por um lado reafirma a competência municipal para a prestação dos serviços de transporte público de interesse local, por outro lado busca retomar o papel da União como indutora dos grandes e médios projetos de transporte urbano, bem como de coordenação e articulação entre os entes.

Art. 16. São atribuições da União:

I - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos desta Lei;

II - contribuir para a capacitação continuada de pessoas e para o desenvolvimento das instituições vinculadas à Política Nacional de Mobilidade Urbana nos Estados, Municípios e Distrito Federal, nos termos desta Lei;

III - organizar e disponibilizar informações sobre o Sistema Nacional de Mobilidade Urbana e a qualidade e produtividade dos serviços de transporte público coletivo;

IV - fomentar a implantação de projetos de transporte público coletivo de grande e média capacidade nas aglomerações urbanas e nas regiões metropolitanas;

(...)

§ 1o A União apoiará e estimulará ações coordenadas e integradas entre Municípios e Estados em áreas conurbadas, aglomerações urbanas e regiões metropolitanas destinadas a políticas comuns de mobilidade urbana, inclusive nas cidades definidas como cidades gêmeas localizadas em regiões de fronteira com outros países, observado o art. 178 da Constituição Federal.

§ 2o A União poderá delegar aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios a organização e a prestação dos serviços de transporte público coletivo interestadual e internacional de caráter urbano, desde que constituído consórcio público ou convênio de cooperação para tal fim, observado o art. 178 da Constituição Federal.

Art. 17. São atribuições dos Estados:

I - prestar, diretamente ou por delegação ou gestão associada, os serviços de transporte público coletivo intermunicipais de caráter urbano, em conformidade com o § 1º do art. 25 da Constituição Federal;

II - propor política tributária específica e de incentivos para a implantação da Política Nacional de Mobilidade Urbana; e

III - garantir o apoio e promover a integração dos serviços nas áreas que ultrapassem os limites de um Município, em conformidade com o § 3º do art. 25 da Constituição Federal.

Parágrafo único. Os Estados poderão delegar aos Municípios a organização e a prestação dos serviços de transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano, desde que constituído consórcio público ou convênio de cooperação para tal fim.

Art. 18. São atribuições dos Municípios:

I - planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano;

II - prestar, direta, indiretamente ou por gestão associada, os serviços de transporte público coletivo urbano, que têm caráter essencial; (grifou-se)

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92. De acordo com análise de especialistas em transporte e mobilidade urbana do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea (Comunicados do Ipea, n. 128, 2011), a Lei do PNMU inova ao estabelecer para a União o papel de fomentador de projetos e articulador de uma agenda federativa em torno da matéria, incluindo a decisão de investimentos e gestão associada.

Fato novo na lei de diretrizes é a fixação de atribuições por parte da União quanto à Política Nacional de Mobilidade Urbana (art. 16). A União terá agora o papel de, além do fomento a implantação de projetos de transporte público coletivo de grande e média capacidade nas aglomerações urbanas e regiões metropolitanas, prestar assistência técnica e financeira, capacitar e formar pessoal e disponibilizar informações nacionais aos municípios. Ademais, a lei estabelece as bases para uma agenda federativa cooperativa: a União deverá apoiar e estimular ações coordenadas e integradas entre Municípios e Estados em regiões metropolitanas no que concerne a políticas comuns de mobilidade urbana.

(...) Com a incumbência do governo federal em fomentar projetos no âmbito metropolitano, aumenta a possibilidade de um planejamento mais integrado entre estado e municípios, viabiliza-se a criação de instâncias decisórias no âmbito metropolitano que permita investimentos e gestão conjunta.

(A Nova Lei de Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Comunicados do Ipea, n. 128, 2011)

93. Ainda de acordo com o Ipea, alguns dos fatores motivadores da insustentabilidade do atual modelo de mobilidade urbana adotado nos municípios do país, sobretudo grandes cidades, são a carência de investimentos públicos e fontes de financiamento para o setor; a fragilidade da gestão pública no nível municipal; e a necessidade de políticas públicas articuladas nacionalmente.

94. Entende-se que, no contexto da nova Política Nacional de Mobilidade Urbana, ainda que remanesça a competência municipal para o transporte coletivo urbano, há espaço, caso lhe seja conveniente e oportuno, para uma atuação mais significativa da União no setor:

Se antes de 1988 havia, em várias RMs [Regiões Metropolitanas] brasileiras, fortes estruturas de gestão metropolitana de trânsito e transporte, com o início da vigência da nova Constituição houve uma tendência dos municípios assumirem a gestão do transporte e do trânsito local, gerando certo esvaziamento do planejamento metropolitano de transporte.

(...) Mesmo o transporte municipal e metropolitano estando fora da competência federal, conforme estabelecido na CF, a União poderia ter um papel mais forte no objetivo de formação de sistemas de mobilidade mais sustentáveis nas grandes metrópoles brasileiras, criando programas de investimentos diretos em mobilidade e cobrindo as dificuldades de investimentos dos municípios e estado.

(Dinâmica populacional e sistema de mobilidade nas metrópoles brasileiras. Comunicados do Ipea n. 102, 2011)

95. No entanto, em que pese esta conjuntura institucional atual, permanece no horizonte a vigência do marco legal da descentralização dos sistemas de trens urbanos da CBTU, que estabelece a extinção da Companhia após a transferência destes sistemas. Embora as medidas institucionais de alinhamento com o novo Programa do PPA sejam coerentes com o interesse social subjacente à atuação da CBTU nos projetos de mobilidade urbana do Governo Federal, tais objetivos estratégicos da empresa podem vir a ser fragilizados diante de um cenário político ou institucional em que prevaleçam os comandos expressos da legislação da descentralização dos sistemas.

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Breve histórico dos processos de descentralização já realizados96. O início da transferência dos sistemas operados pela CBTU ocorreu em 1994, com a

descentralização dos sistemas de trens urbanos de São Paulo, no mês de maio daquele ano, e do Rio de Janeiro, no mês de dezembro de 1994.

97. A transferência dos sistemas ferroviários foi realizada para os Governos dos Estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, representados, respectivamente, pela Companhia Paulista de Trens Metropolitanos-CPTM e pela Companhia Fluminense de Trens Urbanos-FLUMITRENS.

98. Em 2002, a CBTU descentralizou o sistema de trens urbanos de Fortaleza, transferindo-o para o Governo do Estado do Ceará, que se fez representar pela Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos-METROFOR.

99. Finalmente, no ano de 2005 o sistema de trens urbanos de Salvador (trecho ferroviário entre as estações de Calçada e Paripe) foi transferido para o Município de Salvador. O programa de descentralização deste sistema está amparado na união dos Governos Estadual e Municipal, representados pela Companhia de Transportes de Salvador-CTS, empresa criada em 2000 para implantar e operar o metrô da região metropolitana de Salvador.

100. Cumpre notar que, nas descentralizações dos sistemas de São Paulo e do Rio de Janeiro, ficou sob responsabilidade da CBTU a licitação e contratação das obras e serviços necessários à recuperação e implantação dos sistemas.

101. Contrariamente, nas experiências de Fortaleza e Salvador, coube aos poderes locais, por intermédio de suas respectivas empresas, METROFOR e CTS, realizar a licitação e contratação das obras e serviços necessários à recuperação e implantação de seus sistemas.

102. Em janeiro de 2003 a CBTU passou a ser vinculada ao Ministério das Cidades, atualmente ainda operando os sistemas de transporte ferroviário coletivo de passageiros de Recife, Belo Horizonte, João Pessoa, Natal e Maceió, os quais, prevê-se, deverão/poderão ser descentralizados aos entes locais de governo.

103. Registre-se que, no ano de 1998, foi editada a Lei Federal 9.600/1998, que autoriza o Ministério dos Transportes, por intermédio da CBTU, a repassar à Companhia de Trens Metropolitanos de Pernambuco COPERTRENS recursos para pagamento de pessoal, na perspectiva de transferência do Sistema de Trens Urbanos de Recife para o Estado de Pernambuco, o que, até o momento, ainda não ocorreu.

104. Idêntica previsão consta do art. 103-B da Lei Federal 10.233/2001, em relação ao Sistema de Trens Urbanos de Belo Horizonte, estabelecendo aquele dispositivo que a União destinará à CBTU, para repasse ao Estado de Minas Gerais, por intermédio da empresa Trem Metropolitano de Belo Horizonte S.A, recursos para pagamento de pessoal, na perspectiva de transferência daquele sistema para o Estado de Minas Gerais, o que também, até o momento, ainda não ocorreu.

(...)

[Risco] Desinteresse dos governos locais em efetivar a descentralização nas condições propostas pela União

140. Ao se investigar as possíveis causas para que a União ainda não tenha conseguido descentralizar os Sistemas de Recife e de Belo Horizonte, depara-se com o documento à peça 16, p. 6, de junho de 2005, que versa sobre o Programa de Descentralização dos Trens Urbanos da CBTU, e do qual colhemos as seguintes informações, que talvez possam esclarecer a questão:

O atraso (na descentralização dos sistemas) nos de Recife e Belo Horizonte é de responsabilidade exclusiva do Governo Federal, executor dos projetos. Já o de Fortaleza, é também do Estado do Ceará, a quem cabe sua execução. O fato é que a decisão do

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investimento e contratação do financiamento se fizeram em cima de estudos básicos e projeto conceitual. Após a contratação do financiamento é que se elaborava o projeto básico que permitisse a licitação dos projetos executivos e obras.

(...)

Ocorre que os projetos já transferidos, de São Paulo e do Rio de Janeiro, demonstravam que o equilíbrio projetado pelas equipes da CBTU/BIRD e consultores [para os sistemas descentralizados] não se confirmava.

(...)

Estes resultados alertaram os governos de Minas e Pernambuco quanto às projeções de demanda, tarifa e equilíbrio dos sistemas a serem recebidos, passando-se a negociar a ampliação máxima do prazo de subsídio pelo Governo Federal após a transferência dos sistemas. (grifou-se)

141. Cumpre ressaltar que, a teor do art. 3º, § 5º, da Lei 8.693/1993, é requisito prévio para a operação de transferência do sistema a anuência do respectivo poder local (Estado ou Município) em relação à doação dos ativos transferidos, mediante alienação, pela União.

142. Com isso, ganha relevância a negociação das condições gerais e das condições de continuidade operacional para que sejam transferidos os sistemas, que fazem parte da primeira e segunda fases do processo de descentralização, anteriormente descrito. Nessas fases, para que os governos locais se disponham a receber tais sistemas, são negociados projetos de recuperação, modernização ou expansão do sistema existente, com investimentos da União e subvenção de custos operacionais durante determinado período após a transferência.

143. Nesse sentido, relevante notar os possíveis riscos que podem advir de um projeto básico inadequadamente dimensionado e realizado em bases genéricas, que estabeleça significativos investimentos e subvenções a serem efetivados posteriormente, por meio de instrumentos de transferências de recursos (convênios e termos de compromisso), configurando compromissos assumidos pela União com impactos por um período potencialmente longo. Sobre esta questão dos instrumentos de transferências de recursos da União, o presente relatório trata de forma específica da matéria, a partir do item 3.2 em diante.

144. Também importa ressaltar que, na segunda fase do processo de descentralização, em que são elaborados os protocolos de cisão e convênio de continuidade operacional, também são estabelecidas as responsabilidades pela assunção de passivos judiciais e contratuais, incutindo, portanto, possibilidade de que a União assuma, no processo de negociação visando à descentralização, riscos desproporcionais em razão dos potenciais benefícios gerados pela transferência dos sistemas.

145. Destaca-se, sobre o assunto, que no âmbito do presente relatório serão abordados, em seções específicas, os riscos decorrentes da gestão de passivos judiciais da CBTU (item 3.3) e de passivo previdenciário da Companhia (item 3.4).

[Risco] Possível esvaziamento da Administração Central da CBTU, tornando-se estrutura demasiadamente onerosa e/ou desnecessária.

146. Os processos de descentralização dos sistemas de transporte ferroviário da CBTU, previstos na Lei 8.693/1993, têm ocorrido dos maiores sistemas para os menores. Desta forma, e seguindo a lógica até então estabelecida, as Superintendências de Recife e de Belo Horizonte deverão ser as próximas a serem transferidas, seguindo-se a descentralização das Superintendências de Natal, João Pessoa e Maceió.

147. Ocorre que a permanência apenas das três Superintendências Regionais do Nordeste na estrutura organizacional poderia não justificar, por completo, a existência da Administração Central da CBTU (AC/CBTU), localizada na cidade do Rio de Janeiro e com cerca de 291 empregados, para gerenciá-las, haja vista que haveria um desequilíbrio entre os recursos

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necessários para a manutenção da AC/CBTU e as demandas das Superintendências de Natal, João Pessoa e Maceió, cuja estrutura e importância, no atual contexto da Companhia, são reduzidas, do ponto de vista da geração de receita operacional de serviços de transporte ferroviário.

148. Desta forma, a perspectiva de descentralização das Superintendências de Recife e de Belo Horizonte, remanescendo sob administração da CBTU apenas as Superintendências de Natal, João Pessoa e Maceió, pode acarretar o risco, para a União, de que a manutenção da estrutura da Administração Central da estatal se torne demasiadamente pesada, e mesmo, desnecessária.

149. Tal cenário, entende-se, somente estará mitigado se, a depender de redirecionamento institucional e de políticas para o setor metroferroviário, cuja análise de conveniência e oportunidade cabe ao Governo Federal, sejam atribuídas à CBTU funções efetivas de fomento e de planejamento do setor metroferroviário, justificando, desta forma, a manutenção de sua Administração Central.

[RISCO] Fragilidade e descontinuidade dos processos de planejamento estratégico da CBTU

150. Passa-se, a seguir, a abordar fragilidades relacionadas ao processo de planejamento estratégico institucional da CBTU.

151. Segundo informações da Diretoria de Planejamento, Expansão e Marketing (DP) da CBTU, a Companhia atualmente não tem definido um planejamento estratégico institucional, formalizado para um horizonte temporal. Ainda de acordo com a DP (Memo/050-2013/GAPLO, peça 20, p. 3), a atuação da empresa tem sido fundamentada em quatro orientações estratégicas definidas pela Diretoria, quais sejam:

- Promoção da unidade empresarial da CBTU, no âmbito de cada unidade e da empresa como um todo;

- Busca da máxima qualidade nos projetos, eficiência na gestão e eficácia na execução dos empreendimentos de implantação e melhorias de sistemas de transporte sobre trilhos, em especial aqueles incluídos no PAC;

- Aprimoramento permanente dos processos internos, com foco na melhoria contínua dos resultados empresariais;

- Alinhamento com os propósitos de expansão da área de atuação e evolução empresarial da CBTU, no sentido do fomento do desenvolvimento do setor de transporte sobre trilhos, associado ao desenvolvimento e qualificação das cidades.

152. Entende-se que as orientações acima mencionadas, apesar do qualificativo de “estratégico” usado pela DP, constituem princípios de gestão (unidade; qualidade; aprimoramento permanente, alinhamento), porém não se configuram como objetivos estratégicos, no sentido normalmente empregado em Planejamento Estratégico Institucional.

153. De acordo com o modelo do COSO ERM (Gerenciamento de Riscos Corporativos – Estrutura Integrada), a fixação de objetivos é uma condição prévia para a identificação, avaliação e administração de riscos.

A fixação de objetivos é uma precondição à identificação de evento, à avaliação de riscos e às respostas aos riscos. Em primeiro lugar, é necessário que os objetivos existam para que a administração possa identificar e avaliar os riscos quanto a sua realização, bem como adotar as medidas necessárias para administrá-los.

(COSO ERM - Gerenciamento de Riscos Corporativos – Estrutura Integrada, item 3)

154. A fixação de objetivos em nível estratégico parte da definição de um “propósito geral” da instituição, geralmente expresso na forma de missão ou visão da organização.

20


A missão de uma organização estabelece, em sentido mais amplo, aquilo que a organização deseja alcançar. Não importa o termo utilizado, como “missão”, “visão”, ou “propósito”, é importante que a alta administração, sob a supervisão do conselho de administração, estabeleça explicitamente os motivos da existência da organização em um sentido amplo.

(idem)

155. Ainda na perspectiva conceitual do COSO ERM, os objetivos estratégicos devem estar alinhados com a missão da organização:

Os objetivos estratégicos são metas de nível geral, alinhadas com a missão/visão da organização e fornecendo-lhe apoio. Os objetivos estratégicos refletem em como a alta administração escolheu uma forma de gerar valor para as partes interessadas.

(idem)

156. Conforme abordado no tópico anterior deste relatório, a CBTU está subordinada a grande diversidade de comandos legais, estatutários e definições internas e externas sobre seu papel institucional, muitas vezes contraditórios entre si e divergentes dos objetivos assumidos pela empresa frente à mutabilidade das conjunturas da Administração Pública brasileira.

157. De acordo com o COSO ERM, “a estrutura de gerenciamento de riscos corporativos é orientada a fim de alcançar os objetivos de uma organização”, sendo que os objetivos devem ser definidos antes para que a administração possa identificar potenciais eventos de risco à consecução destes objetivos.

158. Uma vez que a CBTU não possui estabelecidos, com clareza, quais são seus objetivos estratégicos, não é possível realizar um processo de gerenciamento de riscos corporativos.

159. Assim, entende-se que a ausência de processos devidamente formalizados e estruturados de planejamento estratégico no âmbito da CBTU, contribui para aumentar o grau de incerteza sobre a capacidade de a entidade lidar com seus desafios e gerenciar adequadamente os riscos a que está sujeita.

160. Em reforço a esta conclusão, destaca-se que a Controladoria Geral da União (CGU), em trabalho recente realizado na CBTU, emitiu a Nota de Auditoria 201203941/007 (peça 22, p. 1-2), em que constata “fragilidades no sistema de controle interno da CBTU no que se refere à avaliação de risco e monitoramento”.

161. Para a CGU, a empresa não possui referências para a “identificação dos processos críticos, definição, diagnóstico, avaliação e classificação dos riscos operacionais, sejam eles internos ou externos”, além da ausência de evidências de atividades de monitoramento do sistema de controle interno.

162. A principal consequência da ausência de sistemática de avaliação de risco e monitoramento, segundo a CGU, é a “possibilidade de a CBTU não atingir seus principais objetivos pela ausência de identificação de seus processos críticos e da avaliação dos eventos, internos e externos, que podem impactá-los”.

163. Conjugada a esta fragilidade, conforme identificado no tópico “Estrutura organizacional”, na introdução do presente relatório, associa-se, também, a essa falha a ausência de norma interna válida que especifique de forma inequívoca as atribuições e competências das unidades organizacionais da CBTU, uma vez que o Manual de Organização encontra-se revogado e o Regimento Interno possui descrição de estrutura que não encontra mais correspondência na realidade.

164. Tal situação configura um risco significativo à administração da Companhia, na medida em que as unidades não detêm o devido amparo normativo para a execução de suas

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atividades, bem como possibilita a criação de conflitos e lacunas de responsabilidades e competências entre as unidades. Há, também, implicações para o controle interno e externo, uma vez que a ausência do normativo que detalha as atribuições e responsabilidades das unidades dificulta a eventual responsabilização de gestores e empregados por atos ilegais e/ou ilegítimos, configurando um risco de controle.

165. Nesse sentido, cabe notar que, de acordo com o art. 27, inciso VI, do Estatuto Social, compete à Diretoria da CBTU “propor ao Conselho de Administração a organização geral da CBTU, com vistas a dotá-la de estrutura adequada à consecução dos objetivos sociais”. Assim, em relação a este ponto, entende-se pertinente propor ao Tribunal que seja realizada determinação à CBTU para que, nos termos do art. 27, inciso VI, do Estatuto Social, providencie, no prazo de 90 dias, a elaboração e aprovação de Manual de Organização ou normativo equivalente que especifique de forma adequada as atribuições e competências das unidades organizacionais da Companhia.

166. Em relação à ausência de processo formal de planejamento estratégico, declarou a CBTU (peça 20, p. 4):

Foi prevista, pela Diretoria de Planejamento, Expansão e Marketing, para o exercício de 2013, a contratação de empresa especializada para dar o apoio necessário à elaboração de um Plano Estratégico e Monitoramento de projetos relevantes da CBTU, contemplando sua Administração Central e as cinco Superintendências Regionais. Os trabalhos a serem realizados compreenderão um horizonte de cinco anos, determinando as ações de curto, médio e longo prazos, a criação de indicadores de desempenho para suas áreas prioritárias e a implantação de sistemática de monitoramento dos projetos estratégicos, permitindo à Companhia uma visão estratégica para o horizonte de tempo estabelecido.

167. De acordo com a CBTU (Memo/050-2013/GAPLO, peça 20, p. 2), nos últimos dez anos houve apenas uma iniciativa da empresa no sentido de elaborar planejamento estratégico institucional, ocorrida no ano de 2005. Naquela oportunidade, frente à conjuntura governamental que indicava a iminência do processo de descentralização de todos os sistemas da CBTU até o final de 2006, a administração da Companhia estabeleceu processo de estruturação de Plano de Trabalho para a CBTU/AC, com foco em proposta de evolução institucional da companhia frente a diferentes cenários (cenário evolutivo e cenário de extinção).

168. Foi produzido um documento (Proposição da DP à Diretoria para formulação de um Plano de Trabalho para a AC, com foco na evolução institucional da CBTU, à peça 20, p. 6-41) cujo conteúdo foi submetido à discussão com o corpo gerencial da Companhia, no sentido de se apresentarem as principais variáveis e condições que determinaram os cenários visualizados, caracterização do problema/desafio a ser enfrentado, análise do ambiente (matriz SWOT), identificação dos objetivos estratégicos (macro-ações) e formulação de metas e diretrizes.

169. O cenário denominado evolutivo fundamentava-se na proposta de “evolução institucional da CBTU de modo que as competências de seu corpo de empregados permaneçam agregadas e desenvolvendo ações associadas à implementação da política e participação do Governo Federal no transporte urbano e regional metro-ferroviário”.

170. O segundo cenário, chamado de pragmático, considerava a evolução institucional da Companhia “restrita exclusivamente à aplicação do disposto na Lei 8.693/93, em especial no seu art. 3º, § 6º”. Ou seja, o primeiro cenário era de continuidade operacional, enquanto o segundo trabalhava com a perspectiva da cisão e extinção da CBTU.

171. Esse processo de discussão e planejamento produziu o documento “Evolução Institucional da CBTU com vistas ao Fomento do Setor Metro-Ferroviário” (peça 20, p. 42-58), cujo Plano de Trabalho nunca chegou a ser implementado. No entanto, a despeito disso, contém informações e análises, tanto da organização, quanto da conjuntura do ambiente institucional, que o tornam relevante para o presente levantamento.

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172. Na análise de ambiente realizada, destacam-se as seguintes ameaças, oportunidades, forças e fraquezas:

Tabela 6 – Análise SWOT da CBTU

Oportunidades

- Expectativa de período de crescimento econômico e significativos investimentos da União em infraestrutura

- Ausência no Gov. Federal de outro órgão capacitado à gestão e fiscalização da aplicação dos recursos para implantação/modernização de sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos

- Crescimento desordenado dos centros urbanos e sistemas de transporte existentes apresentando baixos níveis de eficiência e eficácia, com predominância do modo rodoviário

- Necessidade dos municípios > 500 mil hab. produzirem seus planos diretores de transporte

- Criação e definição da aplicação da CIDE

Ameaças

- Dificuldade para alteração da legislação vigente que dispõe sobre a extinção da CBTU

- Elevado custo de implantação e custeio dos sistemas metroferroviários frente outras prioridades de aplicação de recursos da União

- Estreita ligação entre Poder Público local e os empresários do setor rodoviário, contrapondo-se sistematicamente à concorrência de outro modal de transporte

- Restrições fiscais impostas aos Estados e Municípios

- Contingenciamento de recursos financeiros

- Sobreposição de papéis entre órgãos federais (concorrência de atribuições: SEMOB, DNIT)

Forças

- Ser empresa federal, com acesso a órgãos do Gov. Federal e conhecimento da Adm. Pública

- Competências técnicas existentes: corpo gerencial e técnico especializado, com conhecimento dos conceitos, tecnologia, custos envolvidos, captação de recursos, legislação, implantação de projetos

- Capacidade de articulação políticas-institucionais necessárias à viabilização dos projetos

- Interação com governos municipais e estaduais

Fraquezas

- Geração insuficiente de receitas, tornando a empresa totalmente dependente de recursos da União

- Quadro de empregados com idade média avançada e desmotivado, frente à baixa atratividade da carreira em termos remuneratórios

- Inexistência de sistema de gestão do conhecimento

- Falta de representatividade política e ação incipiente na conquista e expansão do mercado de atuação, associado à frequente falta de unidade quanto ao foco estratégico da empresa por parte da alta gerência

173. Com base nessa análise de ambiente e no diagnóstico de outras variáveis do setor metroferroviário, chegou-se a uma proposta, que previa “o ajuste do papel da CBTU, envolvendo novos desafios e em firme compromisso com o objetivo de promoção do desenvolvimento do setor metroferroviário com participação e estímulo do Governo Federal, constituindo-se em oportunidade estratégica para a atuação da União na materialização de suas políticas de inclusão social, de desenvolvimento urbano e regional (...)”.

174. No novo papel proposto para a CBTU, a empresa teria atribuições mais de planejamento e formulação de diretrizes, tais como: a) proposição de critérios de priorização de investimentos, b) realização de estudos relevantes para o setor (modelo de financiamento, modelos de parcerias, avaliação do desenvolvimento tecnológico, etc.), c) quantificação das externalidades do setor, d) implantação de um banco de dados nacional de informações sobre o setor metroferroviário. Além destas atribuições que denotam o novo papel da empresa,

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continuaria a CBTU a ser responsável pela gestão dos recursos aplicados pela União nos sistemas de transportes urbanos sobre trilhos.

175. Para dar sustentação à efetivação deste novo papel da CBTU, estabeleceram-se diversos objetivos estratégicos, dos quais se destacam os principais abaixo:

Objetivos principais:

1- comprovar que o Governo Federal deve apoiar o desenvolvimento do setor metroferroviário, utilizando a CBTU como agente capaz de viabilizar soluções de transporte sobre trilhos para os grandes centros urbanos;

2 – alterar ou neutralizar a legislação que impede a ocorrência do cenário evolutivo;

3 – Evoluir a estrutura organizacional da CBTU de forma alinhada ao propósito de sua evolução institucional e adequada à efetivação de suas novas atribuições;

Demais objetivos:

4 – Desenvolver e participar da implantação de sistemas metroferroviários integrados à malha de transporte público urbano e metropolitano, em parceria com os Governos Estaduais e Municipais e em conformidade com seus Planos Diretores;

5 – Apoiar o desenvolvimento tecnológico do setor, visando a redução dos custos de implantação, manutenção, operação e administração de sistemas de transporte sobre trilhos;

6 – Viabilizar, junto aos diversos atores do setor, a concentração do conhecimento na CBTU, para disseminação ao conjunto do setor e disponibilização à sociedade;

7 – Viabilizar linhas de financiamento dos sistemas metroferroviários públicos que possibilitem o equilíbrio econômico deste serviço de transporte, com qualidade e tarifas adequadas à capacidade de pagamento da população.

176. Cabe ressaltar que, após a realização de um ciclo de reuniões e a produção do documento de trabalho (Evolução Institucional da CBTU com vistas ao Fomento do Setor Metro-Ferroviário, peça 20, p. 42-58), não houve avanços no sentido de implementar as estratégias e objetivos ali definidos. De acordo com a Diretoria de Planejamento (DP), o principal fator determinante para essa não implementação do plano de trabalho é que este foi concebido baseado na efetiva ocorrência do processo de descentralização total dos sistemas da CBTU em 2006, o que não ocorreu.

177. Além disso, destaca que não houve apoio por parte do Governo Federal (MPOG) para inclusão, no PPA 2008-2011, de um novo programa para dar continuidade aos investimentos da União no transporte metroferroviário, o Programa 1392 – Cidade nos Trilhos, que propunha uma série de ações associadas aos objetivos de evolução institucional da CBTU, especialmente da Administração Central. Assim, a grande maioria das ações associadas ao novo papel evolutivo da CBTU não teve continuidade ou sequer foram iniciadas (MEMO/054-2013/GAPLO/DP, peça 23, p. 3-5).

178. Assim, entende-se que, ao não implantar um planejamento estratégico efetivo que possibilite o gerenciamento dos riscos corporativos, e ao descontinuar-se o processo de busca de novo papel evolutivo da empresa em uma possível conjuntura institucional de descentralização de todos seus sistemas, a CBTU assume riscos relevantes e coloca-se em situação de vulnerabilidade frente a cenários sobre os quais tem pouco controle das variáveis ambientais, e pouca capacidade de resposta aos riscos.

179. Diante do exposto, propõe-se encaminhar cópia do teor deste tópico do Relatório de Levantamento (item 3.1), juntamente com as peças 20, 22 e 23 do presente processo, ao Ministério das Cidades, tendo em vista que se identificou que a ausência de definição clara de marcos estratégicos da CBTU no contexto da descentralização de seus sistemas metroferroviários, pode aumentar a probabilidade de ocorrência dos riscos analisados

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(dependência de conjunturas governamentais favoráveis frente à incerteza gerada pelos marcos da descentralização; desinteresse dos governos locais na efetivação da descentralização; possível esvaziamento da Administração Central-CBTU; e fragilidade e descontinuidade dos processos de planejamento estratégico da CBTU).

3.2 – Gestão de transferências de recursos da União


Gestão da transferência de recursos da União

Objetivos:

- Apoiar a implantação de projetos de transporte metroferroviário alinhados com a política de mobilidade urbana do Governo Federal, por meio da transferência de recursos financeiros da União para Estados e Municípios;

- Fomentar o desenvolvimento do sistema de transporte urbano metroferroviário no Brasil;

- Subsidiar a operação de sistemas metroferroviários descentralizados.


- Diretoria Técnica e Diretoria de Administração (possuem responsabilidade direta na gestão dos instrumentos de transferência)

Descrição do macroprocesso / área temática:

180. A CBTU é gestora de ações de investimentos do Governo Federal em sistemas de trens urbanos e metrôs, seja como responsável direta pela execução e operação, como nos casos dos metrôs de Belo Horizonte e Recife e nos trens urbanos de Maceió, Natal e João Pessoa, seja na condição de co-gestora, por meio da transferência e acompanhamento da aplicação de recursos da União para o metrô de Salvador e Fortaleza, sistemas já transferidos para os respectivos poderes locais.

181. Na fase de planejamento do presente levantamento, verificou-se a relevância dos recursos geridos pela CBTU por meio das transferências: com base em dados do final de 2012 (Relatório de Gestão – 2012), observou-se que os treze instrumentos de transferência de recursos então vigentes envolviam o repasse de R$ 1.774.756.039,84, sendo que desse montante 63,71% já havia sido repassado até o fim daquele exercício.

182. Abaixo, apresenta-se tabela indicativa dos montantes repassados nos últimos três exercícios e previsão para 2013:

Tabela 7 - Recursos repassados por transferências

Modalidade 2010 2011 2012 2013*

Convênios 269.569.747,96 302.996.664,40 54.640.484,91 131.969.871,30

Termos de Compromisso - 30.000.000,00 - 8.900.000,00

Totais 269.569.747,96 332.996.664,40 54.640.484,91 140.869.871,30

* previsão (Fonte: Rel. Gestão CBTU 2012)

183. Considerando que o orçamento total da CBTU aprovado na LOA 2013 foi de R$ 730,58 milhões, dos quais cerca de R$ 128,89 milhões para investimentos (Relatório de Atividades Mensal GEPLE/CBTU, agosto/2013, peça 25, p. 32), verifica-se a expressiva materialidade dos recursos dos convênios frente ao montante total gerido pela entidade.

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184. Preliminarmente, deve-se fazer a ressalva de que não constituiu escopo do presente trabalho o exame detalhado de possíveis irregularidades ou impropriedades relacionadas aos convênios da CBTU, uma vez que o objetivo da fiscalização é conhecer os processos e áreas de negócio da empresa visando à identificação de potenciais áreas de risco para a Companhia. Por outro lado, o Tribunal de Contas da União já vem atuando de forma sistemática na fiscalização da aplicação dos recursos transferidos em obras, por meio dos Fiscobras, sendo que eventuais irregularidades nas obras e serviços de execução do objeto destes convênios já são matéria de outras auditorias e decisões deste Tribunal.

185. A transferência de recursos da União, por meio da CBTU, ocorre basicamente por meio de duas modalidades distintas: Convênios e Termos de Compromisso. Segundo a Companhia, para os convênios, são observados os dispositivos das seguintes normas, de acordo com a legislação vigente na data em que o instrumento foi firmado: IN-STN 01/1997; Portaria Interministerial n. 127/2008; e Portaria Interministerial n. 507/2011. Deve-se ressaltar, também, que os convênios são regidos pelo Decreto 6.170/2007, assim como que suas informações gerenciais devem estar inseridas no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV, do Governo Federal.

186. Já os Termos de Compromisso são regidos pela Lei 11.587/2007, que estabelece as transferências de recursos financeiros para ações inseridas no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) como de natureza obrigatória, não estando abrangidas pela legislação que rege as transferências voluntárias (convênios), conforme art. 3º da mencionada lei, reproduzido a seguir.

Art. 3o As transferências obrigatórias para execução das ações do PAC são condicionadas ao cumprimento dos seguintes requisitos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios beneficiários, conforme o constante de termo de compromisso (...)

§ 1o A aprovação formal pela União do termo de compromisso de que trata o caput deste artigo é condição prévia para a efetivação da transferência obrigatória.

§ 2o A cada ação incluída ou alterada no PAC corresponderá um termo de compromisso, a ser apresentado pelo ente federado beneficiado.

187. No âmbito organizacional da Companhia, duas Diretorias têm como atribuição a gestão dos convênios e termos de compromisso: a Diretoria Técnica (DT) e a Diretoria de Administração e Finanças (DA), ambas vinculadas à Administração Central (AC) da CBTU. Entre estas duas unidades, dá-se a seguinte divisão de gestão das transferências: a DT é responsável pelos convênios que envolvem obras, projetos de engenharia e aquisição de equipamentos para operação dos sistemas metroferroviários, enquanto a DA é encarregada dos instrumentos de repasse de recursos para custeio operacional dos sistemas já transferidos para os poderes locais (Estados e Municípios).

188. Cabe notar que os convênios para custeio operacional dos sistemas descentralizados para os poderes locais são obrigações assumidas pela CBTU em decorrência do processo de descentralização, conforme estabelecem os protocolos de cisão e convênios de transferência firmados entre os Entes, bem como previsto no art. 103-B da Lei 10.233/2001, para o caso específico de Belo Horizonte.

189. No tocante às ferramentas gerenciais disponíveis para gestão dos convênios, a CBTU dispõe de sistema informatizado, denominado SIG – Sistema de Informações Gerenciais, que realiza o registro do controle físico-financeiro dos projetos de investimento em obras e serviços. O sistema foi originalmente criado por exigência do Banco Mundial, em 1995, para a gestão físico-financeira de contratos de empreendimentos que contavam com recursos do BIRD, mas sofreu diversas adaptações e atualizações, a fim de possibilitar o controle dos investimentos realizados por meio de convênios.

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190. Segundo a empresa, existem duas versões atualmente sendo utilizadas, de acordo com as características de financiamento de cada empreendimento: a versão 8.1e, desenvolvida em 1997, e a 9.1 Beta, fruto de atualização feita em 2005 por demandas operacionais do projeto do metrô de Salvador.

191. O SIG é um dos mais importantes instrumentos de controle gerencial da CBTU sobre a execução físico-financeira dos investimentos mediante convênios e termos de compromisso, uma vez que permite consultas e visualização de informações em diferentes níveis de detalhamento e agregação referentes a cada projeto, além de possuir módulos de gerenciamento, como a tela ‘painel de controle’, que sumariza as principais informações sobre a execução físico-financeira do projeto.

192. Por meio de resposta ao Ofício de Requisição 2-532/2013 (peça 24), obteve-se, na fase de execução do levantamento, a listagem atualizada dos nove instrumentos de transferência de recursos vigentes, reproduzida a seguir.

Tabela 8 – Instrumentos de transferência vigentes

Nº CONV CBTU (SICONV)

Convenente Objeto Vigência Vlr concedente

CV-005-2007/DT CTS Reabilitação do trecho Calçada-Paripe

31/01/2013 30.314.504,74

CV-006-2007/DT CTS Conclusão metrô - trecho Lapa-Pirajá

31/12/2014 488.818.080,00

CV-003-2012/DA (781304)

METROFOR Custeio operacional (obrigações decorrentes da transferência do sist.)

31/03/2014 15.000.000,00

CV-006-2009/DT (729037)

METROFOR Implantação metrô Sobral-CE 31/12/2013 21.670.000,00

CV-003-2010/DT (749375)

CTS Recuperação ponte S. João (Salvador)

31/12/2013 48.800.000,00

CV-004-2011/DA (756070)

CTS Custeio operacional (obrigações decorrentes da transferência do sist.)

31/07/2014 15.980.000,00

TC-001-2008/DT Sec. Cidades/PE Construção de terminais integração onibus-metrô e sist. viário

31/03/2014 47.900.000,00

TC-002-2008/DT Sec. Transportes/PE

Construção do complexo 9ª Travessa (viaduto, acessos e sist. viário)

30/11/2014 11.000.000,00

TC-001-2013/DT METROFOR Obras e serviços da Linha Sul - Metrô Fortaleza

31/12/2015 94.251.597,53

Total Concedente (CBTU) 773.734.182,27

(Fonte: Diretoria Técnica/CBTU)

193. A significativa diferença entre os dados do Relatório de Gestão de 2012 e os coletados no presente levantamento decorre do fim da vigência de quatro convênios (CV-008-2005/DT, CV-007-2005/DT, CV-004-2010/DA e CV-002-2011/DA), do cancelamento de outro instrumento (CV-007-2009/DT) e da formalização de novo ajuste (TC-001-2013/DT).

194. Do valor total constante dos convênios e termos de compromisso, cerca de 50,8% já foram repassados aos convenentes, sendo que 43,47% já contam com prestações de contas parciais (gerenciais), conforme tabela abaixo:

Tabela 9 – Valores repassados e prestações de contas parciais

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Convenente Vlr concedente Vlr repassado PC parcial

CV-005-2007/DT CTS 30.314.504,74 30.314.504,74 28.825.797,58

CV-006-2007/DT CTS 488.818.080,00 205.729.060,14 205.584.862,02

CV-003-2012/DA (781304)

METROFOR 15.000.000,00 15.000.000,00 12.692.690,37

CV-006-2009/DT (729037)

METROFOR 21.670.000,00 21.670.000,00 21.670.000,00

CV-003-2010/DT (749375)

CTS 48.800.000,00 48.800.000,00 47.147.730,08

CV-004-2011/DA (756070)

CTS 15.980.000,00 15.980.000,00 15.023.108,13

TC-001-2008/DT Sec. Cidades/PE 47.900.000,00 40.000.000,00 5.392.920,16

TC-002-2008/DT Sec. Transportes/PE

11.000.000,00 10.000.000,00 -

TC-001-2013/DT METROFOR 94.251.597,53 - -

Totais 773.734.182,27 387.493.564,88 336.337.108,34

% - 50,08 43,47

(Fonte: Diretoria Técnica/CBTU)

Fluxo do processo de gestão de convênios: normas internas da CBTU

195. Um dos pontos abordados no levantamento, no que tange à gestão dos convênios e termos de compromisso da CBTU, foi o conhecimento do fluxo do processo no âmbito da Companhia. Para isso, foram obtidas informações por meio de entrevistas com gestores da CBTU, questionamentos por meio de Ofícios de Requisição, bem como análise documental de normas internas da empresa e de Relatórios da Auditoria Interna da CBTU sobre o tema.

196. A Resolução de Diretoria n. 004-2013 (peça 26), aprovada em 14/3/2013, estabelece um fluxograma padrão de procedimentos administrativos relacionados à transferência de recursos. A edição desta nova norma, que substituiu a Resolução do Diretor-Presidente n. 155-2007 (peça 27, p. 27-46), que regulamentava anteriormente a matéria, teve como objetivo uniformizar e padronizar rotinas inerentes a estes instrumentos, a partir de diagnóstico feito pela CGU de falhas nos procedimentos de gestão das transferências de recursos, como se verá adiante.

197. Nesse sentido, o conhecimento do normativo atual é relevante para entender o desenho do processo de gestão dos convênios da CBTU proposto para as futuras transferências firmadas, ainda que a norma não seja instrumento hábil para abordar a realidade da gestão do órgão, uma vez que nenhum dos instrumentos relacionados na tabela acima foi firmado sob a égide da nova regra.

198. A Resolução de Diretoria 004-2013 possui, além da parte dispositiva, três anexos: Anexo I, que estabelece o fluxograma geral de atividades de análise, celebração, liberação de recursos, prestação de contas periódica (gerencial) e prestação de contas final; Anexo II, que contém itens das prestações de contas gerencial e final; e Anexo III, contendo modelos de formulários para as prestações de contas.

199. O fluxograma abaixo representa os procedimentos de celebração do convênio, a partir da disponibilização da relação de programas no SICONV, conforme preconiza o art. 4º da Portaria Interministerial 507/2011. Nessa fase, a Gerência Técnica de Planejamento Empresarial (GEPLE), disponibiliza no SICONV a relação dos programas da LOA com recursos disponíveis para convênios e, ao ser apresentada proposta de trabalho, verifica se há interesse da CBTU no

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projeto e inicia-se o processo de análise, com realização do pré-empenho e avaliação do Plano de Trabalho do proponente.

200. No caso de ser requerida a elaboração de Termo de Referência ou Projeto Básico, é exigida a apresentação da documentação do proponente, para nova análise da área responsável. Se aprovada tecnicamente, é avaliada a adimplência do proponente e submetido o processo à Gerência Geral Jurídica (GAJUR), para análise e elaboração da minuta do convênio; se houver concordância do Jurídico, realiza-se o empenho e o ordenador de despesa é autorizado a assinar o instrumento de convênio, para posterior publicação.

(Figura 3.1 – Fluxograma de procedimentos – gestão de transferências)

(...)

201. A segunda parte do fluxograma diz respeito às etapas de gestão e acompanhamento, compreendendo a publicação, nomeação de gestor e fiscal, liberação de recursos, cadastramento de informações no SICONV, fiscalização da execução e apresentação/análise de prestações de contas gerenciais. Ressalte-se que a Resolução 004-2013 dá ênfase na inserção/cadastramento de informações no SICONV, por força das necessárias adequações aos dispositivos da Portaria Interministerial 507/2011.

202. Na última parte do fluxograma, estão representadas as atividades de recebimento, análise da prestação de contas final e encerramento do convênio. Essa análise envolve o gestor do instrumento e a diretoria técnica responsável, que realizam a análise técnica da prestação de contas; a Gerência Financeira da Diretoria de Administração, que faz a análise financeira das contas, e a aprovação final do ordenador de despesa, que atesta a “boa e regular aplicação dos recursos”, ou determina a instauração de Tomada de Contas Especial, no caso de irregularidade dessa aplicação.

[Risco] Baixo grau de governabilidade da CBTU nas decisões estratégicas de investimento por meio de instrumentos de transferência de recursos

203. Tanto o fluxo de processo descrito acima, estabelecido pela Resolução de Diretoria n. 004/2013, quanto o fluxo anteriormente vigente da Resolução do Diretor Presidente n. 155/2007 (peça 27, p. 27-46), que é baseado na IN 01/1997, não refletem um dado importante da realidade da administração da CBTU, confirmado em entrevistas com os gestores e evidências documentais: o de que as decisões sobre destinação de recursos para investimentos, incluindo a celebração de convênios, são tomadas pelo Governo Federal em nível institucional superior à administração da Companhia, envolvendo os Ministérios da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão e das Cidades, cabendo à CBTU a execução dos programas a ela atribuídos mediante os recursos orçamentários disponibilizados na LOA.

204. Tal fato, além de abordado nas entrevistas na fase de campo do levantamento, é confirmado em documentos e informações da CBTU, como no TC 030.488/2010-9 (Processo de contas 2009), em que a Companhia questionou, por meio da CRT/0023/2011-P, ressalva apresentada pela CGU ao projeto do Veículo Leve sobre Trilhos - VLT de Maceió, apresentando como argumento o baixo grau de autonomia da CBTU para as decisões de investimento nos seus sistemas metroferroviários, tendo em vista sua condição de empresa estatal dependente do Tesouro, como se depreende do trecho reproduzido abaixo.

A CBTU é uma sociedade de economia mista, atualmente vinculada ao Ministério das Cidades e integrante do orçamento fiscal da União, atuando, dessa forma, sob a orientação dos órgãos do Governo Federal.

As decisões sobre a destinação de recursos orçamentários para investimentos em expansões, modernizações e recuperações de sistemas de trens urbanos operados pela CBTU, ou sobre as cisões das suas unidades administrativas são do Governo Federal, por meio dos Ministérios da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e do Ministério das Cidades. Por essa razão entendemos que a manifestação da CGU desfavorável aos

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investimentos em VLTs deva ser endereçada diretamente aos órgãos responsáveis pelos programas de investimentos do Governo Federal, acima citados, pois é deles a decisão de elaborar e decidir sobre o plano de investimentos do Governo Federal.

A CBTU executa a parte do Programa de Governo que lhe é atribuída, com a necessária alocação de recursos orçamentários na LOA.

(...) A implantação do VLT de Maceió não foi uma decisão pessoal do dirigente da CBTU, resultou de um Programa de Governo, com dotação específica no Orçamento da União, aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da República; cabendo à CBTU a execução do mesmo, de acordo com as atribuições que lhe são conferidas.

(CRT/0023/2011-P - peça 12 do TC 030.488/2010-9)

205. Embora tal argumento possa ser considerado questionável, porquanto apresentado com o aparente objetivo de afastar a responsabilidade técnica da CBTU em decisão de investimento em sistema operado pela própria empresa, em que é parte diretamente interessada, reputa-se como revelador da verdadeira dinâmica decisória subjacente aos investimentos mediante convênios. Em sua maioria, trata-se de recursos destinados a sistemas já descentralizados para os Estados (como o metrô de Salvador e Fortaleza), derivados de compromissos assumidos nos protocolos de cisão destes sistemas como espécie de contrapartida futura da União para estimular os Entes a assumirem a gestão dos antigos sistemas da CBTU.

206. Como ressalta documento da CBTU que trata do processo de descentralização: “Para que Estados e ou Municípios se dispusessem a receber tais sistemas, foram propostos projetos de recuperação, modernização ou expansão, com financiamento externo, vinculados à aceitação dos governos locais em receberem tais transferências” (peça 16, p. 4).

207. Acrescente-se a isso o fato de que, nos convênios referentes à implantação e expansão dos sistemas descentralizados, as obras e serviços são contratados e executados pelos governos locais, por meio de suas empresas públicas de transporte (Companhia de Transportes de Salvador – CTS e Companhia de Transportes de Fortaleza – METROFOR), sobre os quais a CBTU alega não ter responsabilidade final e capacidade de interferir em aspectos fundamentais do processo decisório sobre o projeto de investimento, tais como: concepção e elaboração do projeto, contratação e execução das obras e serviços e continuidade na destinação de recursos orçamentários da União para o convênio.

208. Por exemplo, no caso da expansão do sistema de Salvador, segundo a CBTU, a iniciativa de definição do projeto foi do Governo do Estado e Prefeitura de Salvador, no bojo de negociações iniciadas em 1997, com a perspectiva de regionalização em 1998. Em 1999 foi assinado financiamento com o BIRD, contemplando escopo diferente do inicialmente idealizado, conforme histórico abaixo.

Na Bahia, o Governo do Estado e a Prefeitura de Salvador também tiveram iniciativa na definição do projeto, dentro das negociações autorizadas em junho de 1997, com o convênio de regionalização celebrado em janeiro de 1998. Aprovou-se a contratação de um empréstimo de US$ 150 milhões do BIRD para um orçamento global de US$ 307,8 milhões, para implantação de um sistema de Veículo Leve sobre Trilhos, VLT, com 16,9 km, e modernização do subúrbio Calçada/Paripe, com 13 km. Entretanto, o financiamento contratado em dezembro de 1999, para o mesmo orçamento e composição de fontes entre União e Estado, já se referia a implantação de uma linha de metrô, entre Lapa e Pirajá, com 11,9 km de extensão, sendo 1,4 km em túnel, 4,7 km em elevados e 5,8 km em superfície, além da modernização da linha Calçada/Paripe. Significa dizer, que se fez compreender dentro dos mesmos 307,8 milhões de dólares um empreendimento de muito maior envergadura do que o anterior.

209. No entanto, na efetivação do processo de descentralização do sistema de Salvador em 2005, o Convênio assinado entre a União, Estado e Município, tendo a CBTU como interveniente, reformulou o projeto original, alterando significativamente seu escopo. Assim,

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vê-se a Companhia por vezes submetida à necessidade de implementar projetos cuja modelagem não é consistente com os objetivos e premissas originais, conforme se observa no texto abaixo destacado.

Os projetos de Fortaleza e Salvador, que já foram transferidos para o Estado do Ceará e Município de Salvador, respectivamente, após a inclusão no PPI no final de 2005, não tiveram a intensidade de obra compatível com os recursos disponibilizados. A alteração de escopo dos projetos, com o abandono do trecho subterrâneo em Fortaleza, e a redução do sistema em Salvador, retirando o trecho entre Acesso Norte e Pirajá, impuseram revisões contratuais extremamente complexas, de empresas consorciadas em empreitada integral, em que as alterações físicas não observam regras de proporcionalidade diretas. (Relatório de Gestão CBTU, 2006)

210. A dificuldade de a CBTU estabelecer os seus limites de competência e responsabilidade na gestão dos convênios transparece no Relatório do Grupo de Trabalho criado pela Resolução RPR 305-2012, cuja finalidade era propor a padronização de rotinas e procedimentos de celebração e execução de instrumentos de transferência de recursos financeiros (convênios e similares), resultando na Resolução de Diretoria 004-2013, tratada anteriormente. No citado Relatório, o Grupo de Trabalho registra (peça 27, p. 3):

(...) compete à CBTU zelar pela correta aplicação dos recursos no objeto conveniado, e acompanhar as ações desenvolvidas pelo convenente, com base nos Convênios assinados, e compromissos assumidos pelas partes.

Por conseguinte, a extrapolação dos limites estabelecidos nos instrumentos legais e/ou Convênios pode causar impasses na condução e prosseguimento do Projeto, e possíveis conflitos de interesses, cabendo à CBTU tão somente a observância de suas obrigações, por não ser a contratante dos serviços e fornecimentos do Projeto, tampouco a responsável por sua autoria.

(...)

Com efeito, deve se destacar que a gestão de um contrato de obra não se confunde com a gestão de um convênio , muito embora existam inúmeras obrigações em comum . (grifos do original)

211. Outra evidência da posição da CBTU acerca da relativização de sua responsabilidade em decisões de projeto e de execução de obras, no âmbito dos convênios por ela geridos, é a resposta da Companhia (CRT 006-2013/P) à diligência do Tribunal de Contas da União no âmbito do TC 003.896/2009-2, que trata das obras do metrô de Salvador, e que resultou no Acórdão 1.847/2013-TCU-Plenário.

212. Na referida resposta, a CBTU sustenta, com base no histórico da descentralização do sistema de Salvador, que a responsabilidade pelos problemas de concepção do projeto de engenharia e execução de obras e serviços do metrô é essencialmente da convenente (Companhia de Transportes de Salvador – CTS).

É importante frisar que o modelo de transferência de recursos foi completamente diferente do modelo utilizado para as transferências dos sistemas de trens urbanos de São Paulo e do Rio de Janeiro, onde a CBTU foi responsável pela elaboração dos termos de referência, pela elaboração dos editais, pela execução da licitação, pela contratação e pela execução das obras e serviços. No caso de Salvador e Fortaleza, a União consentiu que essas atribuições fossem da responsabilidade dos governos locais.

Em decorrência desse fato, o Município de Salvador/CTS elaborou os referidos documentos, realizou a licitação, homologou o seu resultado e assinou os contratos com os consórcios vencedores dos certames. Coube à CBTU transferir para a CTS os recursos provenientes do acordo de empréstimo, receber e analisar a sua aplicação para posterior

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prestação de contas junto ao Banco Mundial e o acompanhamento do cronograma da execução da obra, com base nos objetos definidos nos convênios.

(...) Como se pode depreender desse breve relato não houve e não há qualquer envolvimento técnico da CBTU nas decisões dessa natureza tomadas pela CTS, que é responsável técnica exclusiva pelo projeto, por meio de seu corpo técnico, apoiada pelas empresas de consultorias técnicas especializadas, contratadas para [tal fim].

As decisões finais de projeto, execução dos serviços, medições e aceitações são de exclusiva responsabilidade da CTS, detentora de toda a concepção do projeto e responsável técnica pelo mesmo, não cabendo à CBTU qualquer responsabilidade presente ou futura das decisões de projeto tomadas pela CTS.

No caso específico do túnel verifica-se que os parâmetros para sua execução foram dados pelo Município de Salvador, quando da elaboração do projeto, que serviu de base para a licitação em 28/06/1999, resultando no contrato CTS n.001-1999 (SA-01). Destacamos que nesta época não havia ainda sido formalizado o financiamento da União para o projeto (empréstimo BIRD), o que ocorreu somente em 03/12/1999, e nem a formalização do convênio de transferência de recursos da União, o que ocorreu em 26/07/2000, com a implantação do Modelo de Cogestão e do Manual de Movimentação de Recursos.

(...) Por fim, as informações quanto às decisões de projetos, cálculos envolvidos, metodologias de construção empregadas, definições de quantitativos em função de tecnologias utilizadas, bem como com relação a custos futuros de manutenção do Metrô de Salvador devem ser solicitados diretamente à CTS, que, como responsável técnica pelo empreendimento, é detentora de todas as informações e subsídios necessários ao correto entendimento sobre as decisões de projeto tomadas por seu corpo técnico. (grifos nossos)

213. O TCU não vem acatando esse argumento da CBTU, visando a afastar sua responsabilidade, tendo em vista que as atribuições relativas à fiscalização da execução e prestação de contas dos recursos restam expressamente atribuídas à empresa em cláusulas dos convênios, bem como previstas nas normas que regulam as transferências voluntárias, no caso específico dos convênios do metrô de Salvador, a IN-STN 01/1997. Nesse sentido, veja-se Acórdão 1487/2013-TCU-Plenário (Relatório e Voto):

II.1.4 - Da responsabilidade da Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU

132. Conforme exposto anteriormente, a resposta da Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU à diligência efetuada por intermédio do Ofício 2.395/2012-TCU/Secex/BA é no sentido de transferir a responsabilidade acerca das ‘decisões de projetos, cálculos envolvidos, metodologias de construção empregadas, definições de quantitativos em função de tecnologias utilizadas, bem como com relação a custos futuros de manutenção do Metrô de Salvador (...)’ à CTS.

(...)

134. Em relação a esse posicionamento, destacamos que a companhia federal foi diligenciada para, na qualidade de órgão concedente, se manifestar sobre a adequabilidade técnica e definitividade da solução utilizada pelo Consórcio Metrosal com relação às infiltrações observadas, e ainda observáveis, nos túneis. Ou seja, os argumentos oferecidos pela empresa pública se mostram totalmente desalinhados com o papel que desempenha na gestão dos recursos públicos, uma vez que, na condição de repassadora dos valores, lhe é exigível avaliar a adequabilidade, qualidade, presteza, durabilidade e confiabilidade do objeto executado, sob pena de aprovar a prestação de contas de recursos aplicados em empreendimento incompatível com o interesse público.

135. Ressalte-se que todos os convênios celebrados entre a União e o Município de Salvador, com interveniência da Companhia Brasileira de Trens Urbanos, continham cláusulas que definiam a responsabilidade desta em fiscalizar a execução do ajuste, velando pela correta

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aplicação dos recursos nas obras e serviços, sem prejuízo da fiscalização levada a efeito pelos demais partícipes (cláusula IV, Convênio 04/2007 - peça 431).

136. Ainda que não houvesse essas previsões nos termos de convênios, a Instrução Normativa STN 01/1997, que regulamentou as avenças, vincula a CBTU, na condição de concedente, à fiscalização do objeto executado (...).

IX - Da responsabilidade da CBTU

69. Apesar de a CBTU tentar reduzir sua responsabilidade, tanto os termos de convênio quanto as normas que regem esse tipo de transferência (IN-STN 01/1997) são expressos em afirmar que cabe ao órgão ou entidade repassador dos recursos fiscalizar a execução do objeto conveniado, cabendo-lhe, inclusive, ao analisar as prestações de contas do convênio, emitir parecer técnico quanto à execução física e atingimento dos objetivos. (grifos nossos)

214. Assim, ao assumir posicionamento contrário aos dispositivos que regem as transferências de recursos por meio de convênios, a CBTU expõe-se às seguintes consequências potenciais: risco de descontinuidade de seus projetos; estabelecimento de conflitos de interesse com outras entidades em relação ao papel de fiscalização, acompanhamento e execução do convênio; possíveis prejuízos ao Erário; responsabilização dos gestores na esfera administrativa e judicial; bem como os impactos sociais e institucionais decorrentes da não-implementação das soluções de mobilidade urbana previstas como objeto dos convênios.

[Risco] Falta de uniformidade e inconsistências nos procedimentos de gestão e acompanhamento dos instrumentos de transferência de recursos da União

215. A Resolução de Diretoria 004-2013, que buscou padronizar as rotinas e procedimentos relativos aos instrumentos de transferência de recursos, foi resultado das atividades de Grupo de Trabalho instituído pela Resolução do Diretor-Presidente 305-2012 (peça 27, p. 8), que consolidou suas análises e sugestões em Relatório (peça 27, p. 1-5). Da leitura da citada documentação, depreende-se que fragilidades apontadas pela CGU, em 20/8/2012, na Nota de Auditoria n. 201203941/003 (peça 28) teriam motivado a criação do Grupo de Trabalho e a consolidação da nova norma, buscando a padronização de procedimentos e definição mais clara de responsabilidades na gestão de convênios.

216. Na citada Nota de Auditoria, o controle interno relatou como constatação a “ausência de uniformidade de procedimentos para a gestão dos instrumentos de transferência voluntária de recursos pelos diversos setores da CBTU envolvidos nesta atividade”. Segundo a CGU:

A CBTU não possui rotinas formalizadas que determinem com clareza a forma de distribuição da gestão dos instrumentos de transferência de recursos entre os setores envolvidos, os procedimentos relacionados ao acompanhamento da execução dos objetos e à análise das respectivas prestações de contas.

(...)

231. O resultado abaixo, estruturado em forma de tabela, indica a falta de uniformidade nos procedimentos de acompanhamento dos instrumentos de transferência, incluindo a periodicidade de inspeções in loco, periodicidade de elaboração de relatórios (aqui incluídos tanto os relatórios dos gestores do convênio, quanto os relatórios de progresso elaborados pelo convenente), inserção de informações no Sistema de Informações Gerenciais – SIG e alimentação de dados sobre os convênios no SICONV.

Tabela 10 – Análise comparativa: instrumentos de gestão e acompanhamento das transferências

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Convenente

Objeto Gerenciadora

Periodicidade inspeções

Period. Relatórios

dados no SIG

dados no SICONV

Norma regente

CV-005-2007/DT

CTS Reabilitação do trecho Calçada-Paripe

Sim bimestral (aprox.)

n/ info. (1) Sim não IN 01/97

CV-006-2007/DT

CTS Conclusão metrô - trecho Lapa-Pirajá


n/ info. (1) Sim não IN 01/97

CV-003-2012/DA (781304)

METROFOR

Custeio operacional (obrigações decorrentes da transferência do sist.)

Não não ocorre não ocorre não sim Port. 507/2011

CV-006-2009/DT (729037)

METROFOR

Implantação metrô Sobral-CE

Não quadrimestral (aprox.)

n/ info. (4) sim sim Port. 127/2008

CV-003-2010/DT (749375)

CTS Recuperação ponte S. João (Salvador)


n/ info. (1) sim sim Port. 127/2008

CV-004-2011/DA (756070)

CTS Custeio operacional (obrigações decorrentes da transferência do sist.)

Não não ocorre não ocorre não sim Port. 127/2009

TC-001-2008/DT

Sec. Cidades/ PE

Construção terminais integração onibus-metrô e sist. Viário

Sim (5) não especif. avanço físico mensal

Sim (2) não Lei 11578/2007

TC-002-2008/DT

Sec. Transp./PE

Construção complexo da 9a Travessa (viaduto, acessos e sist. Viário)

Sim (5) não especif. avanço físico mensal

Sim (2) não Lei 11578/2008

TC-001-2013/DT

METROFOR

Obras e serviços da Linha Sul - Metrô Fortaleza

Sim Trimestral (a iniciar)

avanço físico mensal

não (3) não Lei 11578/2009

(1) CV estipula relatório mensal de progresso como obrigação da convenente, mas não foram fornecidas amostras à equipe; em lugar, foram enviados 4 relatórios do gestor do CV como exemplo, com intervalos variando de 3 a 9 meses

(2) não há clausula de obrigação no TC

(3) a ser providenciado

(4) foram fornecidos à equipe 4 relatórios, com intervalos variando de trimestral a anual

(5) existe empresa gerenciadora, porém o acompanhamento é exclusivo da convenente

232. Os convênios administrados pela Diretoria de Administração, por exemplo, não são submetidos a inspeções, nem existem relatórios de acompanhamento; entende a unidade responsável (Gerência Técnica de Controle e Financiamento de Contratos – GEFIC/DA) que, pela especificidade do convênio de custeio operacional, estes instrumentos de gestão não são aplicáveis: “como os convênios são administrativos, não possuem relatórios de acompanhamento e fiscalização, todo o acompanhamento é pelo SICONV” (resposta ao Ofício de Requisição n. 6-532/2013, peça 31).

233. Nesse sentido, segundo a GEFIC/DA “as despesas [são] analisadas pelo próprio gestor [do convênio], quando ocorrem despesas de pessoal, as Prestações de Contas Gerenciais são encaminhadas ao Recursos Humanos, para análise”. (resposta ao Ofício de Requisição n. 2-532/2013, peça 32)

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234. Após a aprovação da Resolução de Diretoria 004-2013, a GEFIC/DA, que é responsável pela análise financeira dos convênios e termos de compromisso, estabeleceu que todas as convenentes/beneficiárias deveriam apresentar, periodicamente, Prestações de Contas Gerenciais no formato definido na citada Resolução. Segundo a GEFIC/DA, ainda que a Resolução tenha sido aprovada em 2013, com vigência para os futuros instrumentos, o entendimento tem sido no sentido de aplicá-la aos instrumentos já firmados. Além disso, esclarece que a rotina de exigência de prestações de contas gerenciais já existia na norma anterior e vinha sendo aplicada: “embora o formato da apresentação da PC só tenha sido formalizado em 2013, as mesmas têm sido apresentadas desde os primeiros convênios e termos de compromissos assinados” (resposta ao Ofício de Requisição n. 2-532/2013, peça 32).

235. Ressalte-se que a Resolução de Diretoria 004-2013, apesar de objetivar a padronização de procedimentos na gestão das transferências, não tratou da periodicidade de inspeções e relatórios de acompanhamento e inserção de dados no SIG, por exemplo; somente disciplinou, além do fluxo genérico de procedimentos de gestão, a obrigatoriedade de inserção de dados no SICONV e os modelos e prazos de apresentação e análise de prestação de contas gerenciais (parciais) e final.

236. Outro aspecto a ser considerado é a ausência de padronização nos relatórios de acompanhamento dos convênios sob gestão da CBTU. Foram analisadas amostras de relatórios dos projetos de recuperação de trens urbanos de Salvador (CV 005-2007/DT e 003-2010/DT); da implantação do Metrô de Sobral-CE (CV 006-2009/DT) e da construção de terminais de integração em Recife (TC 001-2008/DT) (peça 33).

237. Observa-se que não há uma padronização de formato do relatório, com base em roteiro prévio de verificação dos itens sujeitos a acompanhamento e/ou fiscalização; a presença de elementos visuais (fotografias dos empreendimentos) também não é regular, por exemplo, nos relatórios de Salvador, sendo bem mais frequente nos relatórios do metrô de Sobral e inexistentes nos de Recife. Há indícios, inclusive, de que o último relatório do projeto de Sobral foi compilado de forma remota, com base em informações prestadas pela convenente (METROFOR) por mensagem eletrônica, sem a realização de inspeção in loco, devido à não liberação da viagem programada para realizar a fiscalização (peça 33, p. 42).

(...)

[Risco] Incertezas sobre os Convênios de Salvador: a estadualização da CTS e o Contrato de Programa para firmar Parceria Público Privada - PPP

243. No decorrer do levantamento de auditoria na CBTU, a equipe de fiscalização teve ciência de que está em curso o processo de transferência da Companhia de Transportes de Salvador - CTS, empresa originalmente municipal e que figura como convenente nos CV 005-2007/DT, CV 006-2007/DT, CV 003-2010/DT e CV 004-2011/DT, para a esfera estadual. Os mencionados convênios envolvem um montante de recursos de R$ 583,9 milhões, entre investimentos de expansão e convênios de custeio operacional, dos quais R$ 300,82 milhões já foram repassados para a CTS.

244. Em 22/4/2013, foi assinado entre a Prefeitura de Salvador, a Prefeitura de Lauro de Freitas e o Governo do Estado da Bahia, o “Contrato de Programa”, em que restou acordado que o Estado viabilizará a conclusão da atual Linha 1 do Metrô (Lapa - Pirajá) e iniciará a implantação da nova Linha 2 do metrô, ligando a Linha 1 atual com o Município de Lauro de Freitas, além de transferir para o Governo da Bahia a administração da Companhia de Transporte de Salvador - CTS, que continuará como responsável por esta implantação.

245. Em 25/4/2013, foi sancionada a lei estadual 12.808/2013, que autoriza o Poder Executivo estadual a assumir o controle societário da Companhia de Transportes de Salvador (CTS), detentora do metrô e dos trens do subúrbio de Salvador.

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246. Segundo informações veiculadas na imprensa, foi idealizado o financiamento para conclusão da obra paralisada e complementação do projeto do metrô por meio de uma Parceria Público Privada (PPP), que engloba a construção, manutenção, material rodante e operação do metrô da capital baiana e na qual estão previstos investimentos de R$ 4,2 bilhões (www.casacivil.ba.gov.br/index.php). O Edital da PPP foi lançado em 24/5/2013, e no dia 21/8/2013, a Companhia de Participações em Concessões (CPC), empresa do grupo CCR para concessões, único grupo a participar da licitação, apresentou a proposta comercial de R$ 127,6 milhões por ano como contrapartida do Estado para a implantação do metrô de Salvador.

247. A concessão é de trinta anos, sendo três anos de obras e 27 de operação, incluindo a conclusão dos Tramos I e II da Linha 1, 12 km, atualmente em construção, que será acrescida de mais 5 km, chegando até Cajazeiras, e mais 24 km (Linha 2) ligando Salvador a Lauro de Freitas.

248. Importante ressaltar que, durante as entrevistas com os gestores da CBTU responsáveis pelos convênios do projeto de Salvador, em que a CTS é convenente, estes informaram que a CBTU não esteve envolvida institucionalmente no processo de negociação para transferência da CTS e de seus sistemas (metrô e trens) para o âmbito estadual, de assinatura do contrato de Programa entre os governos e de modelagem da PPP, tendo tomado conhecimento dos fatos predominantemente pela imprensa.

249. Conforme consta do Relatório de Atividades da CBTU referente ao mês de agosto/2013: “Aguarda-se que sejam apresentadas as novas diretrizes de planejamento da CTS para atingir os objetivos, agora sob a condução do Estado da Bahia e no intuito de poder abrigar possíveis interesses do Governo Federal na continuidade de parceria com os Projetos da CTS, quando subordinada à Prefeitura de Salvador, agora sob gestão do Estado da Bahia”. Não é possível ainda dimensionar, por exemplo, quais os impactos dessa mudança para o equacionamento das pendências relativas às obras do metrô de Salvador (tramo I e tramo II) nos processos junto ao Tribunal de Contas da União, especialmente nos Acórdãos 1.847/2013-Plenário, 3.239/2012-Plenário e 44/2013-Plenário.

250. Por outro lado, a Presidência da República e o Ministério das Cidades, presentes em evento de lançamento de diversas ações de mobilidade urbana em Salvador (15/10/2013), anunciaram grande volume de recursos destinados à expansão do metrô de Salvador (trecho 3 da Linha 1, por meio de financiamento à PPP do governo do Estado, bem como R$ 552 milhões do Orçamento Geral da União para os trens urbanos (Calçada-Paripe), contemplando modernização e expansão da ferrovia e aquisição de 36 Veículos Leve sobre Trilhos.

A presidenta da República, Dilma Rousseff, anuncia nesta terça-feira (15/10) investimentos de aproximadamente R$ 2,3 bilhões em obras de mobilidade urbana para o estado da Bahia. Os recursos são parte dos R$ 50 bilhões anunciados por ela em junho deste ano para investimentos em obras no setor. O ministro das Cidades, Aguinaldo Ribeiro, estará com a presidenta em Salvador para detalhar as obras que serão executadas pela prefeitura e pelo governo do estado. Do total de recursos anunciados, aproximadamente R$ 1,616 bilhão estão destinados para o governo do estado da Bahia, sendo R$ 816 de recursos do Orçamento Geral da União (OGU) e R$ 800 de financiamento. Para a prefeitura de Salvador serão R$600 milhões, sendo R$ 300 de OGU e R$ 300 de financiamento.

A principal obra será o trecho 3 da linha 1 do metrô de Salvador, que ligará Pirajá, Águas Claras e Cajazeiras, com recursos da ordem de R$ 800 milhões de financiamento por parte do governo do estado. A obra contemplará a extensão de 5,5 quilômetros da Linha 1 do metrô até a região de Cajazeiras, segunda maior concentração habitacional da cidade de Salvador. Também serão construídas duas estações a partir da última estação (Pirajá) do trecho 2 da Linha 1. A conclusão da linha 1 até Pirajá está contemplada em um contrato de Parceria Público-Privada (PPP).

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O governo do estado também será contemplado com recursos para as obras do VLT Metropolitano para o percurso Comércio, Calçada, Paripe e São Luís. Com os recursos de R$ 552 milhões do OGU, a obra contemplará a requalificação, modernização de 13,5 km da ferrovia urbana Calçada/Paripe e expansão do sistema ferroviário existente (Calçada/Paripe) que possibilitará o atendimento a novas demandas e a integração com corredores estruturantes e metrô já apoiados pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Além disso, serão adquiridos 36 novos trens (VLT) a diesel.

(Assessoria de Imprensa do Ministério das Cidades, http://www.cidades.gov.br/index.php/o-ministerio/noticias/3654-presidenta-e-ministro-anunciam-obras-de-mobilidade-urbana-na-bahia.html)

251.Frente às incertezas sobre o papel da CBTU em todo este processo de redimensionamento dos investimentos em mobilidade urbana em Salvador, que possivelmente implicará a reformulação, senão descontinuidade, dos instrumentos de transferências de recursos, entende-se que essa é uma potencial área de risco para o atingimento dos objetivos da CBTU no processo de descentralização daquele sistema de trens urbanos, com possíveis reflexos na gestão dos convênios em que a Companhia atua como concedente junto ao poder local.

3.3 – Gestão do contencioso judicial da CBTU

Nome do macroprocesso/ área temática:

Gestão do contencioso judicial da CBTU

Objetivo: Gerenciar os processos judiciais nos quais a CBTU figure como parte, de modo a garantir uma qualificada, tempestiva e diligente defesa judicial dos direitos e interesses da Companhia.

Descrição do macroprocesso:

252. O departamento da CBTU atualmente responsável pelo gerenciamento do contencioso judicial da Companhia é a GAJUR- Gerência Geral Jurídica, chefiada por um Gerente Geral Jurídico.

253. O Manual de Organização da CBTU (peça 18, p. 29) subordina o departamento jurídico da empresa à sua Presidência e lhe atribui as seguintes competências:

- Formular, propor, coordenar, controlar e avaliar a elaboração de normas, métodos e procedimentos para orientar o planejamento, a execução e controle das atividades jurídicas da CBTU;

- Executar as atividades jurídicas relativas à Administração Central;

- Apoiar e supervisionar as STUs e GTUs, no âmbito de sua área de atuação, na execução de suas atividades;

- Representar a Companhia, por procuração outorgada pelos Diretores, em ações judiciais que envolvam os interesses da entidade.

254. Cumpre notar que, não obstante sua revogação formal, o aludido manual ainda é utilizado pela GAJUR como referência, sendo a única norma interna da Companhia que define as competências do setor.

255. Além da GAJUR, que é o órgão jurídico central da CBTU, cujas dependências físicas encontram-se localizadas na Administração Central da empresa, na cidade do Rio de Janeiro, existem departamentos jurídicos setoriais, localizados nas Superintendências Regionais de Recife, Belo Horizonte, Natal, João Pessoa e Maceió, bem como nas Coordenações Técnicas de Fortaleza, Salvador e São Paulo, que possuem chefias próprias.

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256. No que tange ao número de advogados, do quadro próprio de empregados públicos da CBTU, que compõem a GAJUR e os departamentos jurídicos das superintendências e coordenações da empresa, foi informado (peça 34 p. 2) que a GAJUR possui seis profissionais, as superintendências de Belo Horizonte e de Recife contam com três advogados cada, a coordenação de Fortaleza dispõe de um causídico e as demais projeções regionais da CBTU não dispõem de advogados em seus quadros.

257. O vigente Plano de Emprego e Salário da CBTU (PES 2010) enquadra os advogados da Companhia no emprego público de Analista de Gestão, modalidade Assuntos legais, cujas atribuições são as seguintes (peça 36, p. 42):

- Representar em juízo ou fora dele, nas ações em que a Companhia for autora, ré, assistente, oponente ou de qualquer outra forma interessada, elaborando petições, contestações, recursos e defesas em processos judiciais ou extrajudiciais, bem como realizar audiências e sustentações orais;

- Assessorar a Companhia, sugerindo ações preventivas de risco e melhoria dos processos, visando à perfeição jurídica da ação empresarial;

- Emitir pareceres acerca de processos licitatórios, contratações e atos administrativos em geral, com vistas a adequá-los às exigências legais incidentes;

- Elaborar contratos, procurações e demais documentos correlatos.

258. A GAJUR encontra-se estruturada de acordo com o seguinte organograma:

(Figura 4 – Organograma GAJUR)

259. Conforme pode ser visualizado, a referida unidade jurídica é composta por quatro Coordenações Técnicas, cujas competências e âmbito de atuação ora passam a ser detalhados.

260. Às Coordenações Técnicas de Advocacia Cível (CEACI) e de Advocacia Trabalhista (CEATA), cabe, dentre outras atribuições, coordenar e supervisionar as áreas de advocacia contenciosa da CBTU, no âmbito de suas áreas de atuação, orientar os departamentos jurídicos regionais, bem como gerenciar o contrato de prestação de serviços advocatícios celebrado pela CBTU com o escritório contratado para patrocinar suas demandas.

261. Especificamente em relação à CEATA, ela atua nas negociações salariais com as entidades sindicais representantes da categoria ferroviária, em apoio à Gerência Geral de Gestão de Recursos Humanos, participando de reuniões com sindicatos e/ou de audiências no Tribunal Superior do Trabalho.

262. A seu turno, a CEACI atua junto à Gerência de Pensão por Acidente Ferroviário, no que concerne aos processos decorrentes deste tipo de incidente, no qual são pleiteadas pensões e indenizações, visando ao regular cumprimento de sentenças judiciais.

263. A Coordenação Técnica de Advocacia Preventiva atua em assuntos internos da CBTU, tais como na elaboração de procurações, declarações, intimações extrajudiciais, notificações e outros documentos de interesse da Companhia.

264. Por fim, a Coordenação Técnica de Contratos é responsável por questões afetas à área de licitações e contratos da CBTU, supervisionando e elaborando contratos e editais,

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orientando as comissões de licitação, emitindo pareceres nos contratos que envolvam a CBTU, dentre outras atribuições correlatas.

265. Além das competências das Coordenações Técnicas que compõem a GAJUR, expostas acima, o Gerente Geral Jurídico informou, em resposta a ofício de requisição, que a área por ele chefiada também tem por incumbência elaborar respostas a demandas encaminhadas pelo Tribunal de Contas da União e pela Controladoria Geral da União, bem como pelos Ministérios Públicos Federal, Estadual e do Trabalho, que desejem alguma informação ou esclarecimento por parte da CBTU (peça 37, p. 2).

266. Por ocasião da mesma resposta, informou-se, ainda, que a GAJUR secretaria as Assembleias Gerais Ordinárias e Extraordinárias agendadas pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, haja vista que a União Federal é a maior acionista da CBTU.

267. Traçado este breve panorama geral, passa-se a detalhar, nos tópicos a seguir, as potenciais áreas de risco detectadas no gerenciamento do contencioso judicial da CBTU, que podem comprometer os objetivos estratégicos da empresa.

Complexidade e dificuldades no gerenciamento do contencioso judicial da CBTU

268. De acordo com o Relatório de Auditoria Interna n. 8/2013 (peça 38, p. 2), no mês de maio de 2013 as ações judiciais em andamento, envolvendo a CBTU, totalizavam 6891 processos, versando sobre questões trabalhistas (4602 processos), cíveis (1982 processos) e fiscais (307 processos).

269. Referidas causas encontram-se distribuídas por nove Estados da Federação, nos quais a CBTU ainda atua (Pernambuco, Minas Gerais, Rio Grande do Norte, Alagoas e Paraíba) e naqueles em que já houve o processo de descentralização (Rio de Janeiro, São Paulo, Ceará e Bahia).

264. No que concerne às ações trabalhistas, elas versam sobre supostos pagamentos incorretos de horas extras, adicionais de periculosidade e verbas rescisórias, bem como a supostos enquadramentos incorretos no Plano de Emprego e Salário da CBTU (PES 2010). Segundo o Gestor da GAJUR (peça 37, p. 5), a CBTU pretende realizar revisão do PES, com o objetivo de reduzir as demandas trabalhistas.

265. No que tange às ações cíveis, informou-se que as de maior número são as provenientes de acidente ferroviário, oriundas das extintas Superintendências de Trens Urbanos do Rio de Janeiro e de São Paulo. Nas demais Superintendências, o número de ações desta natureza é pequeno.

266. O Gerente Geral da GAJUR informou, ainda, que, no caso das ações cíveis de acidentes ferroviários, tendo em vista que as estadualizações dos sistemas de São Paulo e do Rio de Janeiro ocorreram, respectivamente, nos meses de maio e dezembro de 1994, em 2014 o direito de ação relativo a este objeto prescreverá, não sendo mais possível a propositura de novas ações do tipo contra a CBTU, o que, de acordo com a visão do aludido gestor, acarretará que seu quantitativo decresça, já a partir do segundo semestre do ano que vem.

267. Relativamente às demandas fiscais, trata-se de, aproximadamente, trezentas ações propostas pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, decorrentes de Notificações Fiscais de Lançamento de Débito - NFLD, versando sobre suposto não pagamento de contribuições de empregados da CBTU e de empregados de empresas contratadas pela CBTU.

268. No que concerne às ferramentas gerenciais utilizadas para acompanhamento das causas, esclareceu-se que a CBTU utiliza o Sistema Process (vide exemplos de telas do sistema à peça 39), adquirido, em conjunto, com o Ministério das Cidades e a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre - Trensurb. Ademais, a CBTU também utiliza o SISAF-WEB, sistema de registro dos PROPJURs, documentos hábeis para pagamento de condenações e/ou custas judiciais, conforme será detalhado adiante.

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269. Constata-se, portanto, que o gerenciamento do contencioso judicial da CBTU é bastante complexo, pela conjugação das seguintes circunstâncias (1) o elevado número de causas nas quais se encontra envolvida (especialmente naquelas em que figura no polo passivo); (2) a distribuição geográfica de tramitação das causas, por nada menos do que nove Estados da Federação; (3) a diversidade de temas enfrentados, nas áreas cível, trabalhista, fiscal e previdenciária.

[Risco] Vultoso montante financeiro do passivo judicial da CBTU e recursos orçamentários insuficientes para fazer face às obrigações reconhecidas em sentenças judiciais

270. A GAJUR informou que considera como passivo judicial o valor solicitado a cada exercício ao MPOG para pagamento de sentenças judiciais. Dentro desta premissa e em análise às planilhas à peça 40, constata-se que o montante financeiro do passivo judicial da CBTU é vultoso, sendo certo que, nos últimos cinco exercícios, saltou de cerca de R$ 282 milhões em 2009, para aproximados R$ 792 milhões em 2013, atingindo o pico de cerca de R$ 972 milhões em 2010.

271. Ainda em análise às referidas planilhas, que contemplam os últimos cinco exercícios fiscais, constata-se que há grande discrepância entre os valores da proposta orçamentária encaminhada pela CBTU ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão-MPOG, julgados pela estatal necessários para fazer face ao seu passivo judicial, e os valores efetivamente aprovados no orçamento, que são muito menores do que os solicitados.

272. No atual exercício de 2013, por exemplo, a proposta orçamentária da CBTU, para honrar seu passivo judicial trabalhista, foi de pouco mais de R$ 182 milhões, havendo sido aprovados no orçamento apenas R$ 10 milhões (peça 40, p. 10). No que concerne ao passivo judicial cível, a proposta orçamentária da estatal para 2013 foi de quase R$ 610 milhões, tendo também sido aprovado o montante bem inferior, de R$ 10 milhões (peça 40, p. 13).

273. Igualmente no que se refere aos pedidos de créditos suplementares para o pagamento de sentenças trabalhistas e cíveis, infere-se, das mesmas planilhas, que o volume de créditos atendidos tem sido, de forma sistemática nos últimos exercícios, significativamente menor do que o solicitado pela CBTU.

274. Neste exercício de 2013, por exemplo, o total de créditos suplementares, solicitados para fazer face a condenações em ações trabalhistas, foi de quase R$ 39 milhões, dos quais somente cerca de R$ 7,5 milhões foram atendidos (dados até 12/8/2013, peça 40, p. 10). No que tange ao pedido de créditos suplementares para contemplar condenações em ações cíveis, o pedido da CBTU, no atual exercício, foi de pouco mais de R$ 97 milhões, sendo que nenhum valor foi atendido (peça 40, p. 13).

275. No que se refere às consequências financeiras desfavoráveis das demandas nas quais a CBTU encontra-se envolvida, representadas pela declaração, em sentenças judiciais, da existência de dívidas a serem honradas pela estatal, o montante pago pela CBTU, desde o ano de 2009 até o mês de julho de 2013, é expressivo, alcançado a cifra aproximada de R$ 257 milhões (peça 43, p. 34).

276. É relevante notar que o inadimplemento das obrigações fixadas em sentenças judiciais tem ocasionado sérios prejuízos e transtornos à CBTU, tais como a decretação da indisponibilidade de bens da empresa, a penhora da receita das bilheterias das estações metroferroviárias e, até mesmo, a decretação da prisão de dirigentes, comprometendo de forma significativa a gestão da Companhia e configurando, desta forma, uma área de risco para a empresa.

277. De fato, parte da receita operacional da CBTU tem sido penhorada para liquidar obrigações judiciais, com reflexos negativos diretos no desenvolvimento de ações regularmente custeadas por esta fonte de recursos.

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[Risco] Probabilidade de perda em processos judiciais complexos e de grande envergadura financeira

278. A respeito dos processos mais relevantes envolvendo a estatal, a GAJUR destacou como a ação judicial de maior envergadura financeira aquela proposta pela Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social-REFER em desfavor da CBTU, cujo valor da dívida, atualizado até 31/7/2013, era de R$ 1.450.202.017,03 (um bilhão, quatrocentos e cinquenta milhões, duzentos e dois mil, dezessete reais e três centavos), a qual está sendo cuidada pelo escritório de advocacia contratado pela CBTU, e que, dada sua importância, será tratada em item específico deste relatório.

279. Além desta ação, também foram consideradas relevantes outras duas ações de cobrança ajuizadas pelas Construtoras Queiroz Galvão/Camargo Corrêa e pela Construtora OAS, contratadas pela CBTU para construção do metrô de Recife, montando cada uma cerca de R$ 100 milhões, e que também estão aos cuidados do escritório de advocacia contratado.

280. Em relação à primeira demanda, informou-se que a Advocacia Geral da União-AGU solicitou que o feito seja encaminhado à Justiça Federal, não havendo decisão até o momento. No que tange à segunda demanda, esclareceu-se que ela já transitou em julgado, estando a CBTU aguardando a publicação dos cálculos a fim de que possam ser impugnados.

281. Também devem ser destacadas as ações fiscais ajuizadas pelo INSS contra a CBTU, cujo montante total gira em torno de R$ 100 milhões, detalhadas adiante.

282. Inquirida acerca da existência de critérios de priorização de ações para acompanhamento, a GAJUR informou (peça 37, p. 4) que as ações acima de R$ 500 mil e aquelas nas quais os sindicatos representativos da categoria ferroviária funcionam como substitutos processuais têm acompanhamento prioritário.

283. Tendo em vista a complexidade das causas, seu possível desfecho desfavorável para a CBTU, bem como seu elevado valor econômico, considera-se que esta é uma potencial área de risco para a empresa.

[Risco] Fragilidades nos procedimentos de pagamentos judiciais e recuperação judicial de recursos bloqueados

284. A Portaria Ministerial n. 546/2009, do Ministério das Cidades (peça 41), dispõe sobre as solicitações de liberação de recursos financeiros relativos ao cumprimento de decisões judiciais encaminhadas pela CBTU e pela Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A-TRENSURB.

285. A seu turno, a Portaria n. 1/2010, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (peça 42) estabelece os procedimentos e regras para solicitação de créditos adicionais destinados ao pagamento de despesas decorrentes de sentenças judiciais por parte das empresas estatais dependentes, dentre as quais se encontra a CBTU.

286. No âmbito interno da CBTU, de acordo com informação prestada por seus gestores (peça 43, p. 9), o processo para pagamento de dívidas reconhecidas em decisões judiciais desfavoráveis à estatal, em obediência aos normativos citados, desenvolve-se pelas seguintes etapas:

1- O escritório de advocacia contratado encaminha para a unidade administrativa da CBTU o pedido de pagamento da sentença e cadastra no Sistema Process todas as peças processuais exigidas pela Portaria Ministerial n. 546/2009 do Ministério das Cidades;

2- A área jurídica da CBTU analisa o pedido (inclusive em relação aos cálculos elaborados pelo escritório contratado) e emite documento denominado de “parecer de força executória” e o PROPJUR-Pagamento de Despesas Jurídicas (vide exemplos à peça 44), bem como a nota de empenho (NE) no SIAFI, além de elaborar, dentro do Process, o pedido de pagamento;

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3- Após a elaboração do pedido, a área jurídica encaminha o PROPJUR para a área de contabilidade e esta envia para o departamento financeiro, para pagamento;

4- Após receber o pedido feito pela área jurídica da CBTU, dentro do Sistema Process, o Ministério das Cidades analisa as peças processuais e autoriza o pagamento, mediante a liberação de recursos financeiros.

287. Ainda segundo os gestores da CBTU, foi informado que a GAJUR dispunha de profissional de contabilidade para conferência dos cálculos elaborados pelo escritório contratado, todavia, no momento, não dispõe de profissional da área, sendo certo que os cálculos estão sendo conferidos pelos advogados da CBTU, responsáveis pelos respectivos processos.

288. O subitem 5.1.25 do Contrato n. 012-2013/P, celebrado com escritório de advocacia para patrocinar as causas da CBTU e que será detalhadamente analisado no tópico seguinte, prevê que “a contratada deverá disponibilizar profissional da área contábil em cada Unidade da CBTU para a realização dos cálculos e perícias contábeis que se fizerem necessários, vinculados aos processos descritos no objeto do contrato” (grifou-se).

289. Adicionalmente, em reunião realizada com o Gerente Geral Jurídico da GAJUR, foi informado que o escritório de advocacia contratado terceiriza os serviços de contabilidade.

290. Portanto, da análise deste conjunto de evidências, considerando que (1) a GAJUR não dispõe de profissional de contabilidade para conferência dos cálculos elaborados pelo escritório contratado; (2) a conferência dos cálculos está sendo feita por advogados da CBTU; (3) o escritório de advocacia contratado terceiriza os serviços de contabilidade prestados à estatal; (4) aparentemente, o contratado descumpre o subitem 5.1.25 do Contrato n. 012-2013/P, ao não disponibilizar, em cada Unidade da CBTU, profissional da área contábil para a realização dos cálculos e perícias contábeis que se fizerem necessários, constata-se que a GAJUR não está adequadamente estruturada para proceder à conferência dos cálculos dos montantes de suas condenações judiciais, havendo sério risco de que haja atestação de cálculos incorretos e pagamento a maior.

291. A corroborar este entendimento, traz-se à colação o Relatório de Auditoria Interna n. 8/2013 (peça 38, p. 15), cuja equipe que o elaborou, ao debruçar-se sobre caso concreto versando pagamento de despesas judiciais, chegou à seguinte eloquente conclusão:

“Os fatos apontados demonstram fragilidade nos controles internos da área jurídica da CBTU e do Escritório Terceirizado, permitindo atestação de cálculos incorretos e duplicidade de pagamentos de valores significativos, tornando imperiosa a adoção de medidas corretivas”.

292. À luz de suas constatações, a Auditoria Interna da CBTU efetuou, ainda em sede daquele relatório, as seguintes recomendações ao Gerente Geral Jurídico da Companhia:

-Abstenha-se de atestar planilhas de cálculo sem a devida certificação da exatidão dos valores ali registrados, por parte da área jurídica vinculada a (sic) natureza da ação, estruturando, se for o caso, as Coordenações Técnicas Cíveis e Trabalhistas para terem condições de procederem a (sic) conferência dos cálculos realizados pela empresa terceirizada contratada para calcular os valores a serem pagos pela CBTU a título de demandas judiciais;

-Determinar a (sic) CEACI maior atenção na elaboração dos PROPJUR’s como forma de evitar que a companhia venha efetuar pagamentos em desacordo com estabelecido nas respectivas sentenças judiciais.

293. Ao Diretor Presidente da CBTU, dada a gravidade do tema, foi endereçada a seguinte recomendação:

‘Em razão da relevância do assunto, avaliar a necessidade de instauração de Comissão de Sindicância visando (sic) identificar os motivos e as responsabilidades funcionais e gerenciais pela impropriedade apontada’.

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294.Desta forma, entende-se que a Auditoria Interna da CBTU já formulou as recomendações pertinentes e suficientes para sanar a questão.

295. De fato, há fragilidade não só no momento de conferência dos cálculos encaminhados pelo escritório contratado à CBTU, mas também na própria elaboração dos PROPJUR’s e dos pareceres de força executória, que, ao que parece, em muitos casos são meros documentos formais, desprovidos de segurança jurídica a respeito dos valores efetivamente devidos pela CBTU a título de condenações judiciais (vide, a título de exemplo, o documento à peça 44, extraído aleatoriamente do Sistema Process).

296. Por outro lado, não raro ocorre, nas ações judiciais movidas contra a CBTU, a decretação da penhora da receita operacional da Companhia (decorrente do faturamento de suas bilheterias), sendo necessário instruir pedido junto ao Ministério das Cidades para a recuperação orçamentária dos valores bloqueados por ordem do Poder Judiciário.

297. Em análise aos Relatórios de Auditoria Interna n. 4/2013 e n. 5/2013 (peça 45), constata-se a existência de entraves para a aludida recuperação orçamentária, concernentes à dificuldade de acesso ao Sistema Process, por falhas operacionais do sistema, e à ausência de ações eficazes para promover a recuperação dos créditos penhorados.

298. Entende-se que tal situação configura risco para o atingimento dos objetivos estratégicos da CBTU, na medida em que, ao não lograr recuperar satisfatoriamente os créditos que foram penhorados judicialmente, devido ao fato de seu Departamento Jurídico não estar adequadamente estruturado para tal, pode haver comprometimento de suas atividades, com o contingenciamento financeiro para a manutenção da empresa, em um cenário no qual os recursos orçamentários disponibilizados à estatal já são bastante escassos.

[Risco] Reduzido número de profissionais e superposição de atribuições com os advogados do escritório contratado

299. A tabela a seguir descreve o quantitativo de advogados pertencentes ao quadro próprio de empregados da CBTU:

Tabela 11 – Quantitativo advogados do quadro CBTU

Departamento da CBTU Quantidade de empregados advogados

GAJUR/AC 6

Superintendência de Recife 3

Superintendência de Belo Horizonte 3

Superintendência de Natal _

Superintendência de João Pessoa _

Superintendência de Maceió _

Coordenação Técnica de São Paulo _

Coordenação Técnica de Fortaleza 1

Coordenação Técnica de Salvador _

300. De fato, o diminuto número de advogados de que dispõe a Companhia representa risco para o acompanhamento tempestivo e adequado do passivo judicial, na medida em que dificulta ainda mais o gerenciamento do imenso e intrincado contencioso judicial da CBTU, conduzindo a empresa a contratar escritório de advocacia para patrocinar suas causas, com todas as vantagens e desvantagens que esta opção gerencial impõe, conforme será tratado adiante no presente relatório.

301. Inquirida pela equipe de fiscalização se pretende aumentar o quantitativo de advogados de seu quadro próprio de empregados, a CBTU informou (peça 34, p. 5) que está em

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curso a Concorrência n. 001-2013/GALIC-AC/CBTU, que visa à contratação de empresa para a realização de concurso público, estando previsto o recrutamento de vinte e dois profissionais.

302. Além do diminuto número de profissionais, outro risco associado à gestão da mão de obra jurídica da CBTU diz respeito à coincidência das atividades descritas no plano de cargos e salários da empresa, como de competência de seus advogados, com as tarefas desempenhadas pelos advogados do escritório de advocacia contratado pela estatal.

303. Com efeito, ao se analisar as atribuições do cargo de Analista de Gestão – Assuntos Legais, constantes do Plano de Empregos e Salários – PES/2010 da CBTU (peça 36, p. 42), constata-se que não há distinção entre as atividades desempenhadas pelos advogados do quadro da entidade e aquelas atribuídas aos advogados terceirizados.

304. Portanto, existe o risco de superposição de atribuições entre os empregados da CBTU e os advogados do escritório contratado, o que pode gerar conflitos de competência, ruídos de comunicação, bem como retrabalhos, em prejuízo ao alcance dos objetivos estratégicos da Companhia.

305. Considerando, porém, que o TCU já está tratando destas questões no TC-006.927/2012-2, que tem por objetivo monitorar o Acórdão 525/2012-TCU-Plenário, conforme será visto em tópico adiante, entende-se que eventual determinação/recomendação deve ser feita oportunamente, no bojo daquele processo.

[Risco] Possíveis falhas no gerenciamento da terceirização do contencioso judicial da CBTU

306. Ao tecer considerações sobre o gerenciamento do contencioso judicial da CBTU, no que diz respeito à sua forma de atuação judicial e extrajudicial, a GAJUR informou que, em função do quantitativo de ações em que a CBTU figura como parte, bem como pelo reduzido número de profissionais, tanto na Administração Central, quanto em suas Dependências Regionais, a estatal atua por intermédio de escritório de advocacia contratado (peça 37, p. 2).

307. De fato, em 14/6/2013 a CBTU firmou com o Escritório de Advocacia Nelson Wilians e Advogados Associados o Contrato n. 012-2013/P (peça 37, p. 10-35), após a realização da Concorrência n. 001/2012 GALIC- AC/CBTU (peça 46), tendo por objeto o patrocínio de causas judiciais e administrativas envolvendo a empresa.

308. Considerando a grande relevância deste ajuste, haja vista que (1) toda a administração do imenso e intrincado universo de ações judiciais da CBTU foi transferido aos cuidados do escritório de advocacia terceirizado, sendo certo que as Coordenações Técnicas da GAJUR não desempenham atividades contenciosas e (2) o Contrato n. 012-2013/P é o único instrumento formal de que dispõe a CBTU para gerenciar o seu contencioso judicial, passa-se a tecer considerações acerca de algumas das características e peculiaridades da avença, ressaltando-se as possíveis áreas de risco detectadas no seu gerenciamento.

[Sub-risco] Subdimensionamento contratual das causas a serem patrocinadas pelo escritório de advocacia contratado

309. O Contrato nº 012-2013/P abrange as Superintendências Regionais de Recife, Maceió, Natal, João Pessoa e Belo Horizonte, bem como as Coordenações Técnicas Regionais de São Paulo, Fortaleza e Salvador.

310. É de se notar que o escritório contratado não efetuou subcontratações de escritórios para funcionarem como correspondentes jurídicos, conforme determina a subcláusula 5.1.27 do contrato, haja vista que, segundo informado e comprovado (peça 43, p. 24-33), possui filiais nas localidades em que tramitam as causas envolvendo a CBTU.

311. O prazo de vigência da avença é de doze meses, prorrogáveis por iguais e sucessivos períodos, nos termos do inciso II do artigo 57 da Lei 8.666/1993, tendo por valor estimado o montante de R$ 2.249.270,40.

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312. Com efeito, na subcláusula 1.1.1 do contrato, prevê-se que a defesa dos direitos e interesses da CBTU e o patrocínio das demandas em que a mesma integrar o polo ativo ou passivo dar-se-á em todas as fases e instâncias, totalizando 6968 ações em curso, de acordo com a distribuição constante em quadro anexo (que, em realidade, não consta do contrato), bem como estendendo-se a outras ações judiciais que eventualmente sejam propostas, até o limite total de 8000 causas, dentro da vigência do contrato.

313. Ocorre que a CBTU informou à equipe de fiscalização que, já no mês de julho de 2013, portanto apenas um mês após o contrato com o escritório de advocacia ter sido firmado, a CBTU já figurava como parte em 7744 processos judiciais (peça 37, p. 5).

314. De fato, tal circunstância representa risco para o adequado gerenciamento do contencioso judicial da CBTU, haja vista que, muito provavelmente, o limite contratual de 8000 causas será extrapolado bem antes do final do primeiro ano de vigência da avença, obrigando a estatal a celebrar, prematuramente, aditivo contratual, sob pena de deixar a defesa de seu contencioso judicial a descoberto, além de, à evidência, onerar indevidamente o ajuste.

315. Ressalte-se que este limite contratual máximo de 8000 causas em que o escritório contratado poderá atuar, dentro da vigência do ajuste, e que, conforme demonstrado, encontra-se subdimensionado em relação às necessidades da CBTU para fazer face ao seu contencioso, também poderá causar outra repercussão negativa para a empresa, a saber: as demandas fiscais enfrentadas pela estatal, materializadas em cerca de trezentas ações propostas pelo Instituto Nacional do Seguro Social- INSS, decorrentes de Notificações Fiscais de Lançamento de Débito- NFLD, e cujo montante financeiro aproximado é de R$ 100 milhões, poderão ficar sem defesa ou, no mínimo, poderão ter sua defesa seriamente comprometida, conforme passa-se a expor.

316. Com efeito, por intermédio do item 60 do ofício de requisição n. 7 (peça 15), solicitou-se à CBTU informar se as ações ajuizadas pelo INSS contra a estatal já estão computadas no montante de ações que o escritório de advocacia terceirizado obrigou-se, por contrato, a patrocinar e, caso não estejam, informar se e como o escritório contratado vai cuidar delas, na medida em que o número máximo de ações fixado em contrato poderá ser extrapolado.

317. Em resposta (peça 34, p. 2-3), a CBTU prestou o seguinte esclarecimento:

Com o intuito de não extrapolar o quantitativo máximo de ações permitido pelo Contrato 012-2013/P, firmado com o escritório Nelson Wilians, estes processos não estão computados no relatório. O referido escritório atuará nas mesmas somente em caso de necessidade. (grifou-se)

318. Pelo exposto, conclui-se que há sério risco de que a defesa destas causas fique comprometida, com indesejáveis repercussões financeiras e gerenciais para a CBTU, devido ao subdimensionamento do quantitativo de ações cobertas pelo contrato firmado com o escritório de advocacia, por falha no projeto básico, que deveria ter dimensionado adequadamente a quantidade de ações judiciais das quais a CBTU faça parte, de forma que o quantitativo de causas a serem patrocinadas pelo escritório contratado, previstas em contrato, fosse suficiente para fazer face ao crescimento do contencioso judicial da empresa.

[Sub-risco] Fiscalização contratual pro forma e concentrada em um único empregado

319. Em seguimento ao mapeamento dos possíveis riscos detectados na gestão do Contrato n. 012-2013/P, é de se noticiar que a Resolução do Diretor Presidente n. 146, de 31/7/2013 (peça 43, p. 22-23), dispõe sobre o acompanhamento e fiscalização do referido ajuste.

320. Com efeito, tal normativo interno prevê que um empregado da Companhia exercerá a função de gestor do contrato (encargo atualmente desempenhado pelo Gerente Geral Jurídico da GAJUR), bem como que haverá fiscais do ajuste atuando de forma geograficamente

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descentralizada, em cada superintendência e coordenação da CBTU, visando à fiel observância do contrato e à perfeita consecução de seus objetivos.

321. Em análise ao rol de empregados públicos da CBTU designados para atuarem como gestor e como fiscais do ajuste, constata-se que há possíveis riscos de que a fiscalização do fiel cumprimento do Contrato n. 012-2013/P não seja feita a contento, na medida em que mais de uma atribuição tenha ficado concentrada em um mesmo responsável, bem como que, possivelmente, empregados que não exercem o cargo de advogado da Companhia tenham sido designados para acompanhar a prestação de serviços advocatícios, conforme passa-se a demonstrar.

322. O Sr. Gerente Geral Jurídico da GAJUR, que já é o responsável pelo exercício da função de gestor do contrato e que labora na Administração Central da empresa localizada na cidade do Rio de Janeiro, acumula, com esta relevante e complexa função, o encargo de fiscal da avença nas três coordenações técnicas da CBTU, localizadas nas cidades de São Paulo, Fortaleza e Salvador.

323. Desta forma, há uma concentração de atribuições nas mãos de um mesmo responsável, o que depõe contra a eficácia da fiscalização do contrato, sendo relevante notar que as ações que tramitam nestas três coordenações somavam, já no mês de maio de 2013, o expressivo número de 799 causas.

324. É relevante notar ainda que, de acordo com a CBTU (peça 43, p. 5), não são emitidos relatórios periódicos de fiscalização/acompanhamento do Contrato n. 012-2013/P, sendo informado, ainda, pela empresa, que qualquer fato relevante ou impropriedade detectada pelos fiscais é imediatamente comunicada ao gestor.

325. Mensalmente, aduz a informação, os fiscais emitem o atestado do número de ações em curso, documento que, juntamente com as certidões negativas de débito apresentadas pelo escritório contratado, possibilita o pagamento das faturas apresentadas.

326. Desta forma, considerando que o gestor do contrato também é o fiscal do ajuste em três outras localidades, existe o risco de que a fiscalização da atuação do escritório de advocacia contratado seja, em relação às causas que tramitam nestas localidades, inexistente ou pro forma, com possibilidade, ainda, de que a CBTU não exerça controle adequado do efetivo número de ações em curso, dado fundamental para o cálculo do montante devido, a título de pagamento mensal, ao escritório contratado.

327. Desta forma, entende-se oportuno propor que o TCU efetue a seguinte recomendação à CBTU: ao designar empregados para atuar como fiscais e gestores de seus contratos de advocacia, abstenha-se de cometer ao mesmo responsável a fiscalização das causas que tramitam em mais de uma superintendência/coordenação, evitando o acúmulo de atribuições, em prejuízo à efetividade da fiscalização, tal como ocorrido com o gestor do Contrato n. 012-2013/P que, além desta função, acumula a de fiscal do referido contrato nas Coordenações Técnicas de São Paulo, Fortaleza e Salvador.

[Sub-risco] Ausência de formação técnica adequada para a fiscalização do contrato e distância entre os fiscais do contrato e as causas sob sua responsabilidade

328. Conforme já relatado anteriormente, informou-se que, no que tange ao número total de advogados do quadro próprio de empregados públicos da CBTU, a GAJUR possui seis profissionais, as superintendências de Belo Horizonte e de Recife contam com três advogados cada, a coordenação de Fortaleza dispõe de um causídico e as demais projeções regionais da CBTU, ou seja, João Pessoa, Maceió, Natal, São Paulo e Salvador não dispõem de advogados em seus quadros.

329. Com efeito, a Resolução do Diretor Presidente n. 146, de 31/7/2013 (peça 43, p. 22-23), que, dispõe sobre o acompanhamento e fiscalização do Contrato n. 012-2013/P, designa,

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dentre outros, empregados da CBTU para atuarem como fiscais do contrato em João Pessoa, Maceió e Natal.

330. Tendo em vista que estas localidades não dispõem de empregados que atuem como advogados, a tarefa de fiscalizar os serviços de advocacia prestados pelo escritório contratado ou está sendo feita por quem não detém formação jurídica, ou está sendo desempenhada por advogados lotados em localidades distantes de onde as causas estão tramitando.

331. Ora, em qualquer destas circunstâncias, há riscos de que o contrato não seja corretamente fiscalizado, na medida em que o desejável é que os fiscais detenham formação jurídica para, dentre outras, realizar as seguintes tarefas: a) aferir se o escritório contratado está desempenhando a contento suas atribuições, adotando as teses jurídicas e estratégias mais adequadas para a defesa das causas que lhe foram confiadas; b) avaliar o custo/benefício da interposição de recursos judiciais, de forma a, dependendo das circunstâncias, evitar maiores gastos com juros de mora e despesas com serviços advocatícios; c) criticar a qualidade do trabalho que está sendo realizado e não somente fazer uma aferição formal do número de causas que estão tramitando, sem expedir nenhum juízo crítico, nem contribuir para a eventual correção de rumos na atuação do contratado.

332. Por outro lado, além da desejável formação jurídica para fiscalizar este tipo de contratação, é desejável que os fiscais estejam fisicamente próximos às causas sob sua responsabilidade fiscalizatória, a fim de que possam proceder a um acompanhamento mais tempestivo e eficaz das demandas que estão tramitando, bem como para que estejam inteirados da realidade local.

333. A corroborar esta necessidade de acompanhamento próximo, reconhecida pela própria CBTU, cite-se a informação (peça 43, p. 2) de que, no que tange às rotinas de controle utilizadas para acompanhamento do Contrato n. 012-2013/P, sua fiscalização é feita no dia a dia da atuação do escritório contratado, mormente mediante troca de correspondência eletrônica, sendo os instrumentos de fiscalização a Resolução da Diretoria n. 10/2007 e a Resolução do Diretor de Administração e Finanças n. 31/2009 (peça 43, p. 10-15).

334. Tal atuação se dá, prossegue a resposta, na orientação quanto à linha de defesa, quanto ao melhor remédio jurídico a ser utilizado, no exame de determinadas peças processuais antes que as mesmas sejam protocoladas, na autorização do pagamento de custas e na instrução de prepostos e testemunhas.

335. Ora, para que tal interação entre os fiscais do contrato e o escritório contratado seja real e redunde em benefícios para a gestão do contencioso judicial da CBTU, é desejável que os fiscais estejam próximos às causas e aos advogados contratados.

336. Pelo exposto e analisado neste sub-risco, entende-se pertinente propor a expedição da seguinte recomendação à CBTU: ao designar fiscais para atuarem em contratos firmados com escritórios de advocacia, escolha, preferencialmente, entre empregados da Companhia que detenham formação jurídica e que estejam próximos às causas sob sua responsabilidade fiscalizatória, a fim de que possam proceder a um acompanhamento mais tempestivo, eficaz e qualificado das demandas que envolvem a CBTU, de forma a evitar o que tem ocorrido nas Suerintendências de João Pessoa, Maceió e Natal, no que tange a fiscalização do Contrato n. 012-2013/P.

[Sub-risco] Ausência de controle quanto à alocação de advogados contratados para o contencioso judicial

337. O subitem 5.1.27.1 do Contrato n. 012-2013/P contém a seguinte disposição:

A contratada manterá, em cada unidade da CBTU, pelo menos um advogado responsável pela área cível e outro pela área trabalhista, em razão do quantitativo, respectivos valores e situações processuais, de tal forma que tais profissionais sejam o elo de comunicação entre a CBTU e a sociedade de advogados. (grifou-se)

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338. Por intermédio do subitem 35.8 do ofício de requisição n. 4 (peça 12), solicitou-se à CBTU que informasse se o escritório contratado vem cumprindo, efetivamente, a aludida cláusula contratual. Em resposta, foi apresentado o documento à peça 47, p. 1-23, elaborado pelo escritório contratado, elencando as equipes de advogados, pertencentes aos seus quadros, supostamente responsáveis pelas defesas das causas judiciais envolvendo a CBTU.

339. Ao analisar este documento, a equipe de fiscalização constatou que os nomes dos profissionais nele contidos são totalmente diversos dos nomes apresentados pelo contratado à CBTU, na relação da equipe técnica datada de 20/9/2012 (peça 47, p. 24-25), ao tempo da realização da Concorrência n. 001/2012 GALIC- AC/CBTU, do qual o contratado sagrou-se vencedor e que resultou no Contrato n. 012-2013/P.

340. Ademais, a relação de profissionais elaborada pelo escritório contratado (peça 47, p. 1-23) e apresentada à CBTU é confusa e incompleta, haja vista que não discrimina em quais unidades da CBTU estão alocados, por quais tipos de causas são responsáveis e quais funções efetivamente desempenham. Ademais, somente pela análise desta listagem, não é possível saber se existem, de fato, pelo menos dois representantes do contratado em casa unidade da CBTU, conforme exige o subitem 5.1.27.1 do Contrato n. 012-2013/P.

341. Desta forma, efetuou-se nova solicitação à estatal, por intermédio dos subitens 62 e 63 do Ofício de Requisição n. 7-532, vazados, respectivamente, nos seguintes termos (peça 15):

62) Informar, precisamente, quantos advogados do escritório contratado estão efetivamente alocados para cuidar do passivo judicial da CBTU, discriminando: a) os nomes de todos eles; b) em quais unidades da CBTU estão alocados; c) quais os tipos de causas de que cuidam (se cíveis ou trabalhistas); d) se militam diariamente no contencioso, se são coordenadores ou, ainda, se exercem outras funções.

63) Informar se existem, efetivamente, 2 representantes do escritório contratado disponíveis na AC e nas superintendências da CBTU, funcionando como elo de ligação, conforme determina o contrato celebrado com o escritório. Caso positiva a resposta, discriminar: a) os nomes dos profissionais; b) em quais unidades da CBTU se encontram disponibilizados.

342. Em resposta, a CBTU encaminhou a planilha à peça 34, p. 6-7, elaborada pelo escritório contratado em atendimento a esta específica demanda da estatal. Em análise a este novo documento, constata-se que existem advogados que fazem parte desta planilha e que não constavam da relação anteriormente apresentada à CBTU e encaminhada à auditoria do TCU (peça 47, p. 1-23) e que, tampouco, figuraram na relação de profissionais encaminhada pelo escritório contratado (então licitante) à CBTU, ao tempo da realização da Concorrência n. 001/2012 GALIC- AC/CBTU (peça 47, p. 24-5).

343. De fato, existem três listas distintas, cujos componentes não coincidem entre si, contendo nomes de profissionais do Direito que, supostamente, foram contratados para cuidar do contencioso judicial da CBTU, a relembrar: a) a que foi apresentada pelo escritório contratado ao tempo da realização da Concorrência n. 001/2012 GALIC- AC/CBTU (peça 47. p. 24-25); b) a que foi encaminhada pelo contratado à CBTU (peça 47, p. 1-23); c) a que foi apresentada ao TCU, após a solicitação efetuada por intermédio dos subitens 62 e 63 do ofício de requisição n. 7 (peça 34. p. 6-7).

344. Ou seja, a equipe de advogados apresentada pelo escritório contratado, ao tempo da Concorrência n. 001/2012 GALIC- AC/CBTU, e pontuada no certame, não é a equipe que está prestando os serviços advocatícios à CBTU, segundo listagem encaminhada à estatal pelo contratado e remetida a este Tribunal, não somente em relação a quais são os profissionais, mas sobretudo em relação à quantidade de advogados que compõem a equipe que trabalha no contencioso da CBTU.

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345. Releva notar que, ao elencar as obrigações do contratado, o termo de referência da Concorrência nº 001/2012 GALIC- AC/CBTU estabelece em seu item 4 que “a contratada manterá em seu quadro e nas unidades os profissionais capacitados pela pontuação obtida no certame, que integraram a equipe técnica apresentada por ocasião da licitação. Em caso de substituição dos profissionais, os substitutos deverão ter igual ou superior capacidade, devidamente comprovada e mediante prévia e expressa aprovação da CBTU” (peça 46. p. 42).

346. Ademais, o subitem 1.4 do Contrato nº 012-2013/P reza que:Na execução dos serviços objeto deste Contrato, além de cumprir as normas e procedimentos técnicos mais acurados, a Contratada obedecerá, rigorosamente, ao contido na sua Proposta datada de 20/09/2012, que passa a integrar este instrumento, como se nele estivesse fielmente transcrita, obrigando a Contratada em todas as condições que, relacionadas, direta ou indiretamente com o objeto deste Contrato, não dispuserem em sentido contrário ao aqui estabelecido. (grifou-se)

347. Portanto, constata-se que há indícios significativos de que a CBTU não detém o controle de quantos e quais são os profissionais realmente alocados para administrar o seu contencioso judicial, na medida em que, ao terceirizar a prestação dos serviços de advocacia, delega ao escritório contratado definir quantos profissionais vai alocar em cada unidade da empresa, bem como em quais áreas vão atuar, sem participar da decisão gerencial, que deve ser sua, de definir estas diretrizes.

348. Neste sentido, veja-se os termos fluidos e imprecisos utilizados pelo termo de referência da Concorrência n. 001/2012 GALIC- AC/CBTU para versar o tema, verbis:

“A contratada deverá manter em cada Unidade Administrativa um quantitativo adequado de profissionais para a perfeita execução dos serviços a serem contratados (...)” (peça 46. p. 43, grifou-se).

349. Em arremate a este ponto, consigne-se que a indefinição e incerteza quanto aos profissionais que estão atuando em suas causas, fragiliza e dificulta o controle que deve ser exercido sobre os serviços que estão sendo prestados, com potenciais riscos de que o objetivo maior da contratação, que é a defesa qualificada da Companhia, não esteja sendo feita a contento, além de dificultar que haja um efetivo elo entre os profissionais contratados e a CBTU, por intermédio dos fiscais do contrato.

350. Desta forma, entende-se oportuno propor as seguintes determinações à CBTU:

a) exija que o escritório de advocacia contratado mantenha, em cada unidade da CBTU, pelo menos um advogado responsável pela área cível e outro pela área trabalhista, em razão da quantidade de causas, seus respectivos valores e situações processuais, de acordo com o subitem 5.1.27.1 do Contrato n. 012-2013/P, comprovando a esta Corte, em até 60 (sessenta) dias, o cumprimento desta determinação.

b) exija que o escritório de advocacia contratado mantenha, em seu quadro e nas unidades da CBTU, os profissionais capacitados pela pontuação obtida na Concorrência n. 001/2012 GALIC-AC/CBTU, que integraram a equipe técnica apresentada por ocasião da licitação, ou adicionalmente, em caso de substituição dos profissionais, garanta que os substitutos tenham igual ou superior capacidade, devidamente comprovada e mediante prévia e expressa aprovação da CBTU, de acordo com o subitem 1.4 do Contrato n. 012-2013/P e o item 4 do termo de referência da Concorrência n. 001/2012 GALIC-AC/CBTU, comprovando a esta Corte, em até 60 (sessenta) dias, o cumprimento desta determinação.

[Sub-risco] Contingente insuficiente de advogados alocados ao contencioso trabalhista da Superintendência de Recife

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351. De acordo com o Relatório de Auditoria Interna n. 08/2013 (peça 38, p. 2), no mês de maio de 2013 as ações trabalhistas que tramitavam na Superintendência de Recife somavam 2354 causas, equivalentes a cerca de 50% de ações trabalhistas totais, propostas contra a CBTU.

352. Segundo a relação de profissionais alocados ao contencioso judicial da empresa, encaminhada em resposta aos subitens 62 e 63 do ofício de requisição n. 7 (peça 34, p. 3), o escritório contratado disponibilizou oito advogados para cuidar das causas trabalhistas na Superintendência de Pernambuco. Portanto, cada um dos oito advogados, disponibilizados pelo escritório contratado, ficaria responsável por acompanhar, em uma média conservadora, considerando os números já desatualizados do mês de maio de 2013, 294 causas.

353. Ora, este elevado número de ações por profissional foi considerado, pela própria CBTU em documento encaminhado ao TCU, inadequado para fins de um eficiente acompanhamento, conforme se passa a demonstrar.

354. Anteriormente à Concorrência n. 001/2012 GALIC- AC/CBTU, que resultou no Contrato n. 012-2013/P, a CBTU já havia promovido outro certame licitatório para a contratação de serviços advocatícios, a saber, a Concorrência n. 2/2011 GALIC-AC/CBTU, competição esta que foi anulada pela CBTU, por determinação desta Corte de Contas.

355. De fato, por intermédio do Acórdão 525/2012-TCU-Plenário, este Tribunal de Contas apreciou e julgou Processo de Representação com pedido de medida cautelar, deflagrado por licitante que participou da Concorrência n. 2/2011 GALIC-AC/CBTU.

356. Preliminarmente, ao apreciar o pedido da representante, esta Casa suspendeu cautelarmente o certame e, ao julgar o mérito da causa, considerou procedente a representação, determinou à CBTU que anulasse a licitação e efetuou, dentre outras, as seguintes determinações à estatal:

9.3.3 avalie se o seu quadro de advogados é compatível com a projeção da quantidade de ações judiciais em que devam atuar, na defesa dos direitos e interesses da Companhia, nos próximos cinco anos;

9.3.4. encaminhe a este Tribunal, no prazo de noventa (90) dias, relatório circunstanciado sobre a análise determinada pelo subitem 9.3.3., informando:9.3.4.1 detalhadamente, as premissas consideradas e as projeções, ano a ano, da quantidade de advogados do seu quadro próprio, da quantidade de ações judiciais atualmente existentes e ainda não encerradas, do ajuizamento de novas ações, bem como das despesas atinentes ao seu quadro de advogados (apresentando a memória de cálculo);

9.3.4.2. detalhadamente, as premissas consideradas e as projeções, ano a ano, da quantidade de ações judiciais sob responsabilidade do escritório de advocacia contratado para representar judicialmente a Companhia, do número de advogados designados pelo escritório para atuar nessas ações, e dos valores mensalmente pagos à contratada (apresentando a memória de cálculo);

9.3.4.3. expressamente, a conclusão da diretoria quanto à compatibilidade e suficiência de seu quadro próprio de advogados para defesa judicial dos direitos e interesses da Companhia e, no caso de conclusão pela incompatibilidade e/ou insuficiência do quadro próprio de advogados relativamente à quantidade de ações judiciais, as providências que serão adotadas para a devida, tempestiva e diligente defesa judicial da empresa em face do disposto no Decreto 2.271/1997, aplicável às entidades da administração indireta analogicamente (Acórdão 2132/2010-TCU-Plenário), do princípio do concurso público (Art. 37, II, da Constituição Federal) e do plano de cargos e salários da Companhia;

357. Com efeito, estas determinações estão sendo monitoradas nos autos do TC-006.927/2012-2, sendo certo que, em sede daquele processo, a CBTU encaminhou os documentos acostados à sua peça 3.

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358. Segundo informação constante da aludida documentação (peça, 3, p.1 do TC-006.927/2012-2), foi expedida a Resolução do Diretor-Presidente n. 058-2012, de 16/3/2012, constituindo grupo de trabalho para elaborar relatório (constante da peça 3, p. 8-13 do TC-006.927/2012-2), detalhando as premissas consideradas e as projeções, ano a ano, da quantidade de advogados do quadro próprio da CBTU, da quantidade de ações judiciais existentes, do ajuizamento de novas demandas, bem como das despesas atinentes ao quadro próprio de empregados.

359. Consigna o relatório em exame que, considerando a experiência profissional dos advogados membros do grupo de trabalho, bem como a quantidade e complexidade das ações em que a CBTU figura como parte (trabalhistas e cíveis, aí incluídas as fiscais), pode-se considerar que cada advogado pode acompanhar, no máximo, 100 ações.

360. Quanto ao item 9.3.3 do Acórdão 525/2012-TCU-Plenário, entendeu o grupo de trabalho que, considerando o número aproximado de ações em curso (6.616), seria necessária a contratação de 74 advogados, além dos que já fazem parte do quadro da CBTU, divididos conforme o quadro a seguir:

Tabela 12 – Número de ações x número de advogados

Unidade Administrativa Número de ações Número de advogados

Existentes Novos

Administração Central 2.386 3 26

Recife 1.940 5 21

Belo Horizonte 783 4 8

São Paulo 736 0 8

Maceió 292 1 3

Fortaleza 169 1 2

Salvador 117 2 2

Natal 104 1 2

João Pessoa 89 2 2

Total 6.616 19 74

361. Portanto, voltando à questão do patrocínio das causas trabalhistas na Superintendência de Recife, considerando que (1) a própria CBTU admite que cada advogado pode, no máximo, cuidar a contento de 100 causas, sendo necessária a contratação de mais 21 profissionais para aquela superintendência e (2) que o escritório contratado alocou apenas 8 advogados trabalhistas ao contencioso laboral pernambucano, o que resulta numa média de 294 ações por causídico (considerando as causas que tramitavam em maio de 2013), existe o risco de que o patrocínio destas ações fique comprometido, com impactos negativos para a empresa, sendo relevante notar que o número deste tipo de demanda vem crescendo ano a ano naquela localidade.

362. Desta forma, entende-se oportuno propor que o a seguinte recomendação à CBTU: solicite ao escritório de advocacia, contratado por meio do Contrato n. 012-2013/P, que aloque para a Superintendência de Recife quantidade de advogados suficiente para cuidar, de forma tempestiva e adequada, das ações trabalhistas ajuizadas pelos empregados e ex-empregados daquela regional contra a estatal, de forma a evitar que fique sob a responsabilidade de um único advogado contratado mais de cem causas.

[Sub-risco] Fragilidades nos procedimentos de ateste dos serviços advocatícios contratados

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363. Os subitens 4.7 e 5.1.9 do Contrato n. 012-2013/P preveem que o escritório contratado deverá fornecer à CBTU, quando da apresentação dos documentos de cobrança, relatório de andamento dos processos, como condição prévia dos respectivos pagamentos.

364. Por meio do Ofício de Requisição n. 4-532 (peça 12), solicitou-se cópia do referido relatório, sendo informado que o escritório contratado não o emite periodicamente, fazendo-o apenas quando solicitado pela CBTU, sendo informado, ainda, que o contratado está procedendo a uma auditoria nas ações em que a empresa figura como parte e que o relatório de acompanhamento de processos está sendo elaborado. Por fim, informou-se que é possível obter-se o andamento dos processos nos sites dos diversos tribunais.

365. De fato, este relatório de andamento de processos, previsto contratualmente, não deveria ser visto pelos gestores da CBTU como uma mera peça formal, contendo informações que já estejam disponibilizadas na internet, mas sim como um instrumento de gerenciamento das causas envolvendo a estatal, detectando e prevenindo possíveis riscos de atuação e corrigindo rumos e estratégias, em parceria com o escritório contratado, contendo, por exemplo, a quantidade de processos em fase de execução e aqueles com penhora já decretada. Até porque o acompanhamento da tramitação das causas, pela internet, é um serviço de responsabilidade do escritório de advocacia contratado, não cabendo à CBTU ter que refazer serviço pelo qual já remunera o contratado.

366. Desta forma, há risco de que a CBTU esteja pagando por serviços advocatícios que não foram prestados, haja vista que, conforme demonstrado, a apresentação periódica do relatório de andamento dos processos é condição contratual prévia para que sejam realizados os pagamentos ao escritório contratado.

367. Com efeito, a terceirização da administração do contencioso judicial não deve significar a delegação, sem fiscalização e sem efetiva co-participação, dos rumos a serem tomados no bojo das causas envolvendo a CBTU, sendo imperioso que haja controle estrito do que está sendo pago, bem como que se possa avaliar os serviços que estão sendo desenvolvidos, a fim de influir em seus resultados. Portanto, entende-se ser esta mais uma área de risco no gerenciamento do Contrato n. 012-2013/P.

368. Desta forma, entende-se oportuno propor a seguinte determinação à CBTU: exija do escritório de advocacia contratado, quando da apresentação dos documentos de cobrança, a apresentação de relatório de andamento dos processos, como condição prévia dos respectivos pagamentos, de acordo com os subitens 4.7 e 5.1.9 do Contrato n. 012-2013-P, bem como para que se possa avaliar a qualidade dos serviços que estão sendo desenvolvidos, a fim de influir em seus resultados, comprovando a esta Corte, em até 60 (sessenta) dias, o cumprimento desta determinação.

3.4 - Gestão do passivo previdenciário da CBTU


Gestão do passivo previdenciário da CBTU (dívida com a REFER)

Objetivos:

- Buscar o equacionamento do passivo previdenciário da CBTU com a REFER;

- Articular-se com diversas entidades da Administração Pública (SOF, STN, MCidades, DEST, SPC/PREVIC e PGFN/AGU) com o objetivo de viabilizar a resolução da matéria;

- Garantir o equilíbrio atuarial e sustentabilidade do Plano de Benefícios da qual CBTU é patrocinadora;


- Unidades internas da CBTU: Gerência Jurídica; Diretoria de Planejamento, Expansão e Marketing; Diretoria de Administração e Finanças; Conselho de Administração.

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- Unidades externas: Secretaria de Orçamento/MPOG; Secretaria do Tesouro Nacional/MF; Ministério das Cidades; DEST/MPOG; PREVIC; PGFN/AGU.


369. A Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social – REFER é uma entidade de previdência complementar fechada, sem fins lucrativos, fundada em 7/2/1979 com a aprovação de seu Estatuto pela Portaria MPAS 1.352, e que teve como objetivo original administrar o fundo de pensão dos empregados da Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), extinta em 2007.

370. Inicialmente, tinha como patrocinadoras a RFFSA e sua subsidiária ENGEFER, a qual foi sucedida pela CBTU, em 1984; esta Companhia, além de absorver os empregados da ENGEFER, incorporou parte dos empregados da Rede Ferroviária, assumindo as obrigações trabalhistas e previdenciárias destes.

371. Atualmente, além da CBTU, a REFER conta também com o patrocínio da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CTPM), Companhia Estadual de Transportes e Logística (CENTRAL), Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos (METROFOR), Metrô/RJ e Companhia de Transportes de Salvador (CTS), uma vez que a Lei 8.963/1993 e os respectivos protocolos de cisão que tratam da descentralização dos sistemas da CBTU estabelecem que os empregados transferidos às empresas estadualizadas teriam a opção de permanecer como beneficiários dos planos de previdência da REFER, além de fixar a responsabilidade trabalhista e previdenciária perante os ex-empregados da CBTU em relação a fatos geradores anteriores à descentralização.

372. A CBTU, na condição de patrocinadora da REFER, possui um passivo com a referida entidade de previdência complementar de R$ 1,450 bilhão, em valores atualizados (base julho/2013). A dívida encontra-se em execução judicial, no âmbito do processo 2004.001.012106-3, que tramita junto à 28ª Vara Cível da Comarca da Capital do Rio de Janeiro, com decisão monocrática que impõe à CBTU, desde 11/12/2008, a penhora mensal de 5% da receita líquida da empresa e, desde 11/8/2010, aumento do percentual da penhora mensal para 12%.

373. Nesta seção do presente Relatório de Levantamento, abordar-se-ão os seguintes aspectos referentes ao passivo da CBTU com a REFER: a) histórico e origem da dívida; b) as sucessivas tratativas com o objetivo de equacionar a dívida; c) atual estágio de encaminhamento da questão; d) as consequências potenciais e efetivas da não resolução, até o momento, da matéria.

Histórico e origem da dívida

374. Em 17/7/1986, a RFFSA, em decisão unilateral de sua Diretoria (peça 72, p. 3), considerando os resultados superavitários apresentados pela REFER em 1984, decidiu reduzir a taxa de contribuição da patrocinadora de 11,61% para 9,48%, retroativamente a janeiro de 1985, acarretando uma diminuição de 2,13% nas contribuições necessárias à cobertura de reservas do Plano de Benefícios, modalidade Benefício Definido, administrado pela REFER.

375. Na condição de subsidiária da RFFSA, a Diretoria da CBTU adotou posição idêntica (peça 72, p. 4-5) no tocante à redução da taxa de contribuição e retroatividade da redução, apesar de um estudo atuarial anual obrigatório, realizado no mesmo ano (1986), ter apontado a necessidade de elevação da taxa de contribuição como forma de manutenção do equilíbrio do Plano de Benefícios.

376. Até abril de 1990, vigia uma regra de custeio inserida no regulamento do Plano de Benefício para cálculo das contribuições das patrocinadoras, que previa a incidência do percentual de contribuição sobre o total da folha de pagamento de pessoal da respectiva patrocinadora, incluídas as remunerações da Diretoria. Com o advento da Lei 8.020/1990, a base de cálculo para aplicação do percentual da taxa de contribuição passou a ser apenas a massa de salários dos empregados participantes do plano de aposentadoria da REFER,

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igualando a base de cálculo das patrocinadoras com as dos participantes do Plano. Assim, reduziu-se a base de cálculo sobre a qual incidia a contribuição das patrocinadoras, o que implicou uma redução dos recursos vertidos para o Plano de Benefícios.

377. Em que pese esse novo marco regulamentar, o estudo atuarial que fundamenta o nível de recursos financeiros necessários à cobertura do Plano de Benefícios, nas bases em que este foi ofertado aos empregados, não alterou a relação contributiva existente. Conforme relatado pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial n. 17/2009, criado para identificar a origem e o valor da dívida da CBTU com a REFER, a alteração do percentual contributivo seria condição para manutenção do equilíbrio atuarial do plano:

Dessa forma, com a redução da base de incidência das contribuições da patrocinadora, deveria ser definido um novo percentual contributivo incidente sobre a base ajustada, de forma a se obter o mesmo volume de recursos a serem vertidos pela patrocinadora, mantendo o plano em equilíbrio atuarial – princípio basilar do Regime de Previdência Complementar -, na forma acordada com os participantes e prevista no estudo atuarial, mantendo o mesmo esforço financeiro que vinha sendo praticado pela patrocinadora, conforme as bases oferecidas e acordadas quando da instituição do plano.

378. Em 20/7/1992, foi editado o Decreto 606, que regulamentou a Lei 8.020/1990 e determinou que as entidades providenciassem, em trinta dias, o ajuste das taxas de contribuição. Regulamentou, ainda, que o eventual déficit apurado pelas entidades deveria ser coberto por aumento das taxas de contribuição da patrocinadora e dos participantes ativos, nas mesmas proporções e de acordo com avaliação atuarial. Essa providência não foi adotada pela REFER, e tampouco esse ajuste foi determinado pelas entidades patrocinadoras (RFFSA e CBTU), que, de acordo com norma vigente da época (Lei 6435/1977), eram as responsáveis pela fiscalização das atividades da entidade de previdência complementar.

379. A publicação da Lei 8.693/1993, que trata da descentralização dos sistemas da CBTU, assegurava aos empregados transferidos da CBTU para a nova empresa estadual ou municipal o direito de manter-se como participante da REFER, obrigando as empresas locais criadas a tornarem-se patrocinadoras da entidade previdenciária. No ano de 1994 foram formalizadas as transferências dos sistemas de São Paulo e Rio de Janeiro para a CPTM e Flumitrens, respectivamente, mantendo, no entanto, a responsabilidade da CBTU por todos os passivos, inclusive previdenciários, decorrentes de fatos geradores até a data da cisão.

380. Em janeiro de 1997, as taxas de contribuição das patrocinadoras RFFSA e CBTU foram restabelecidas ao percentual de 11,61%, revertendo assim a decisão tomada em 1986 de forma unilateral, porém sem efeito de recomposição retroativa. Dessa forma, permaneceu o período de 12 anos (1985 a 1997) em que foram vertidos recursos financeiros a menor pelas patrocinadoras, em relação ao que seria recomendável do ponto de vista atuarial para garantir as necessidades de equilíbrio do Plano de Benefícios, gerando um imenso passivo previdenciário que, conforme dito acima, monta, atualmente, cerca de R$ 1,45 bilhão.

Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial n. 1/1997

381. A Lei 9.634/1996, resultante da conversão em lei, em 16/12/1996, da MP 1529, autorizou a União a realizar o pagamento, com sub-rogação, dos débitos da RFFSA junto à REFER, até o montante de R$ 408 milhões. Tal pagamento, no entanto, estava condicionado à implementação de medidas sugeridas por Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial n. 1, de 24/2/1997, com o objetivo de propor medidas para redução do déficit da REFER, bem como eliminação dos dispositivos do estatuto social e do regulamento básico do plano que impunham às entidades patrocinadoras a obrigatoriedade de cobrir este déficit.

382. O texto final do Grupo de Trabalho, apresentado em 12/9/1997, com a anuência dos membros dos Ministérios da Fazenda, Planejamento, Transportes e Previdência e Assistência Social, concluiu, em síntese, que:

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a) as patrocinadoras, ao longo dos anos, deixaram de cumprir fielmente os preceitos estatutários, regulamentares e contratuais, perante a REFER;

b) a viabilidade da REFER está ligada à regularização das dívidas apontadas nesse Relatório, bem como à continuidade da implementação das modificações ora em curso, que estão sendo processadas na REFER, em especial no Estatuto e no Regulamento, na estrutura administrativa-operacional inadequada e nos Planos de Benefícios oferecidos;

c) as ineficiências no controle e no gerenciamento da REFER acarretaram, além de perdas patrimoniais, a manutenção de uma estrutura organizacional inadequada ao longo do tempo;

d) há necessidade de se adequarem os Planos de Benefícios às mudanças ocorridas no setor de transporte ferroviário federal, evitando-se, assim, a ocorrência de déficits futuros;

e) o montante das dívidas da RFFSA e CBTU é o seguinte:

Empresa Redução das taxas de contribuição (*)

Contribuições não pagas à REFER (**)

Total

RFFSA 173.384 (***) 399.649 573.033

CBTU 60.091 (***) 5.000 65.091

Total 233.475 404.649 638.124

Posição; (*) posição: 30/6/96 (**) posição: 31/12/96 (***)posição: 1/1/97

f) de acordo com projeções atuariais, os compromissos da RFFSA e CBTU junto à REFER, decorrentes da redução da base contributiva (Lei 8.020/1990), montava a R$ 171,6 milhões.

383. Com relação à missão atribuída ao Grupo de Trabalho, no sentido de indicar as medidas necessárias ao equacionamento da situação deficitária da REFER, destacam-se as seguintes iniciativas sugeridas pelo Relatório Final, dentre outras apontadas pelo Grupo de Trabalho:

MEDIDAS PARA REDUÇÃO DO DÉFICIT POTENCIAL DA REFER

PELO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES E ENTIDADES VINCULADAS

1 – elaborar Exposição de Motivos e projeto de Medida Provisória, com vistas ao equacionamento da dívida decorrente da redução da taxa de contribuição no período de janeiro de 1985 a dezembro de 1996, como também do equacionamento da compensação do ajuste da base de contribuição estabelecida pela Lei 8.020/1990;

2 – adotar providências no sentido de que não sejam excluídas da proposta orçamentária de 1998 as dotações necessárias à liquidação de dívidas e contribuições normais devidas à REFER;

(...)

4 – concluir a adequação e modernização do Estatuto Social e do Regulamento Básico, com vistas à transformação da REFER em fundo múltiplo, com Planos de Benefícios para cada patrocinadora;

5 – revisar o atual plano de custeio, atribuindo, aos que mais se beneficiaram do atual Plano de Benefícios, peso maior no custeio de benefícios;

6 – implantar o plano de contribuição definida, com vistas à eliminação de riscos atuariais;

(...)

8 – promover a quebra de solidariedade do atual plano de benefícios;

PELO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

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9 – adotar providências no sentido de que não sejam excluídas da proposta orçamentária de 1998 as dotações necessárias à liquidação de dívidas e contribuições normais devidas à REFER;

(...) PELO MINISTÉRIO DA FAZENDA

15 – adotar, após a implementação das medidas contidas nos itens 56.3 a 56.8, as providências com vistas à regularização da dívida existente entre a RFFSA e a REFER, decorrente do não recolhimento de contribuições, cuja posição, em 30/9/1996, era de R$ 399.649.547,83, conforme previsto no art. 6º da Lei 9634/1996;

16 – fazer gestões para que os Governos dos Estados de São Paulo e do Rio de Janeiro adotem providências para regularização, pela CPTM, FLUMITRENS e METRÔ-RJ, com a máxima urgência, de suas dívidas junto a REFER, bem como que manifestem concordância com a alteração da quebra de solidariedade do atual plano de benefícios e a implantação de plano de benefícios na forma de contribuição definida.

Providências adotadas pela CBTU e evolução da dívida

384. De acordo com a CBTU (peça 48, p. 4), dentre as sugestões apontadas pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial n. 1/1997, as que tinham relação direta com o Ministério dos Transportes e entidades vinculadas, com consequências diretas para a CBTU, eram as seguintes:

a) promover a quebra da solidariedade, entre as entidades patrocinadoras, do plano de benefícios existente à época;

b) implantar o plano de contribuição definida, com vistas a eliminar riscos atuariais da REFER;

c) equacionar a dívida decorrente da redução da taxa de contribuição no período de janeiro/1985 a dezembro/96, como também o equacionamento da compensação do ajuste da base de contribuição estabelecida pela Lei 8.020/1990.

385. A CBTU, por meio da CRT/0276-98/P, de 8/12/98, solicitou ao Ministério dos Transportes autorização para reconhecimento e contabilização da dívida, na forma sugerida pelo Grupo de Trabalho da Portaria 1/1997 para a dívida da RFFSA (peça 51, p.6). O Ministério, a seu turno, encaminhou o pleito à análise da então Secretaria de Coordenação e Controle das Empresas Estatais (SEST, equivalente ao hoje DEST), do Ministério do Planejamento. Em resposta, mediante o Ofício SEST/CGS 241, de 24/11/98, o SEST informou que nada tinha a opor quanto ao reconhecimento do passivo existente, recomendando que o Ministério dos Transportes realizasse uma auditoria das referidas dívidas, com vistas à confirmação dos valores a serem contabilizados no balanço da CBTU.

386. Assim, o Conselho de Administração da CBTU, a partir da Resolução n. 09/98, de 14/12/98, autorizou a Companhia a reconhecer a dívida, com a respectiva contabilização no balanço, referente aos dois fatos geradores: diferença a menor na taxa de contribuição recolhida à REFER no período de janeiro/1985 a dezembro/1996, bem como do reflexo da redução da base de cálculo para contribuição, em virtude da Lei 8.020/1990 (peça 51, p.6). Determinou, também, que os valores fossem auditados, em conformidade à recomendação do SEST.

387. Em 16/12/1998, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 20, que estabeleceu a limitação de contribuições das patrocinadoras à paridade com as contribuições dos segurados, bem como determinou a revisão dos planos de benefícios com vistas ao ajuste atuarial a seus ativos, no prazo de dois anos, sob pena de intervenção e responsabilização civil e criminal dos dirigentes da entidade previdenciária e de seus patrocinadores.

388. No que se refere à solicitação do Ministério dos Transportes de disponibilização de recursos orçamentários para equacionamento da dívida da CBTU com a REFER, a Secretaria de Orçamento Federal – SOF manifestou-se, em Nota Técnica n. 27/2000/DEINF/SOF, de

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13/11/2000, de forma cautelosa, na qual “reconhece o mérito da solicitação, porém ressalta que as providências só poderão ser tomadas após a convalidação da dívida pela SFC, e dessa posterior contratação, quando ficarão estipulados prazos e condições de pagamento” (peça 73, p.3).

389. Apesar de solicitação da CBTU, formulada em 31/12/98, à Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério dos Transportes, no sentido de que fosse providenciada auditoria nos valores da dívida da CBTU com a REFER, somente em 15/12/2000 foi encaminhado ao Ministério dos Transportes o resultado do Relatório de Auditoria n. 068.617 (peça 73, p.4-12), de autoria da SFCI, que concluiu que o valor referente à dívida examinada e a ser considerado como de responsabilidade da União para inscrição contábil pela CBTU, posição em 30 de novembro de 2000, corresponde ao total de R$ 269.401.662,94, representado pelo valor de R$ 112.819.812,80, decorrente da redução da taxa de contribuição das patrocinadoras em 2,13%, e R$ 156.581.850,14, referente à mudança de base de cálculo ocasionada pela Lei 8.020/1990.

Instrumento 030/REFER/2000 e Instrumento Particular de Direitos e Obrigações

390. Em 1/12/2000 foi assinado, entre a CBTU e a REFER, o Instrumento 030/REFER/2000 (peça 72, p. 26-9), que reconheceu e parcelou a dívida decorrente da redução da taxa de contribuição de 2,13% (considerando o valor de R$ 112.484.160,36), bem como a parcela relativa ao impacto da redução da base de cálculo da contribuição resultante da Lei 8.020/1990 (no valor de referência de R$ 148.978.379,62), ambas as parcelas com posição de 30/10/2000. A dívida seria amortizada em 96 parcelas mensais e consecutivas, com um prazo de carência de 26 meses (início dos pagamentos em 31/1/2003).

391. Ressalte-se que os valores são diferentes dos apurados pela auditoria da SFC (Relatório n. 068.617), uma vez que foram baseados em estudos de Grupo de Trabalho da CBTU e da REFER realizados em 1999. No entanto, havia cláusula no referido instrumento definindo que “a eficácia dos valores apontados na cláusula 1.1 dar-se-á após auditoria por parte da Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Fazenda”. Assim, após tomarem conhecimento dos valores auditados pela Secretaria Federal de Controle Interno, a CBTU e a REFER promoveram, em 20/12/2002, o Termo Aditivo n. 1/02 ao Instrumento 030/REFER/2000, a fim de refletir os valores indicados pela SFC.

392. Em 8/2/2001, dando continuidade à implementação de medidas apontadas pelo Grupo de Trabalho da Portaria n. 1/1997, a CBTU firmou novo ajuste com a REFER, objetivando a assunção de passivo referente à migração dos planos de benefícios na modalidade BD (benefício definido) para CD (contribuição definida). O ajuste, denominado “Instrumento Particular de Direitos e Obrigações” (peça 72, p.40-6), previa compromisso da CBTU de transferir o valor de R$ 9.823.471,00, referente à conta coletiva de transferência (pecúlio por morte) e reserva de benefícios concedidos; vale notar que a assinatura deste instrumento concretizava a necessidade de implantar o plano de contribuição definida, em lugar do benefício definido, para minimizar os riscos atuariais do Plano da REFER.

393. No envio da proposta orçamentária da CBTU de 2003, a Companhia inseriu solicitação de dotação de recursos (R$ 63.296.900,00) para pagamento das dívidas assumidas em 2000 e 2001, cujas parcelas só passariam a ser exigíveis em 2003. No entanto, devido a repetidas restrições orçamentárias, o MPOG não destinou recursos orçamentários para o pagamento da dívida nos anos de 2003 e 2004, ficando a CBTU inadimplente em relação às parcelas da dívida com a REFER assumidas por meio do Instrumento 030/REFER/2000 e do Instrumento Particular de Direitos e Obrigações/2001, que passaram a ser exigíveis a partir de 2003.

Decreto 4.942/2003 (regulamenta o art. 66 da Lei Complementar 109/2001) e a judicialização da dívida

394. Em 30/4/2003 é publicado o Decreto 4.942, que regulamenta o processo administrativo para apuração de responsabilidade por infração à legislação no âmbito do regime

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de previdência complementar, de que trata o art. 66 da Lei Complementar 109/2001. No bojo do citado Decreto, define-se a responsabilidade dos administradores do patrocinador de entidade de previdência fechada que não realizar as contribuições a que estiver obrigado, e especialmente, tipifica como penalidade a não execução judicial de dívida do patrocinador com o plano de benefícios.

Art. 62. Os administradores do patrocinador que não efetivarem as contribuições normais e extraordinárias a que estiverem obrigados, na forma do regulamento do plano de benefícios ou de outros instrumentos contratuais, serão solidariamente responsáveis com os administradores das entidades fechadas de previdência complementar, a eles se aplicando, no que couber, as disposições da Lei Complementar no 109, de 2001, especialmente o disposto nos seus arts. 63 e 65.

(...)

Art. 99. Deixar de promover a execução judicial de dívida do patrocinador de plano de benefícios de entidade fechada de previdência complementar, nos termos do art. 62 deste Decreto.

395. Com base nos dispositivos do Decreto 4.942/2003 e da Lei Complementar 109/2001, bem como face ao não pagamento das obrigações assumidas pela CBTU, a REFER ajuizou Processo de Execução de Dívida na 28ª Vara Cível da Comarca da Capital do Rio de Janeiro, sob o número 2004.001.012106-3. Em tentativa de conciliação sobre a matéria, a CBTU e a REFER celebraram um Acordo Judicial em 31/3/2004 (peça 72, p.33-8), por meio do qual foi atualizado o valor devido no Instrumento 030/2000 para um montante de R$ 474,1 milhões (base 31/12/2003), bem como postergado novamente o prazo para início do pagamento das 96 parcelas, exigíveis a partir de 31/1/2005.

396. Também na mesma data em que foi firmado o Acordo Judicial, celebrou-se o Termo Aditivo 01/04 ao Instrumento Particular de Direitos e Obrigações, com o objetivo de atualizar os valores originais, estabelecer novo prazo para início do pagamento (31/1/2005), além de incluir no ajuste os valores relativos a passivos previdenciários de responsabilidade da CBTU resultantes da transferência do sistema de trens urbanos de Fortaleza para a METROFOR, ocorrido em 2002.

397. Mais uma vez, no entanto, o adimplemento da dívida renegociada se viu frustrado pela não previsão, na LOA de 2005 e dos anos subsequentes, de recursos orçamentários para o pagamento do passivo da CBTU com a REFER.

Mediação da Secretaria de Previdência Complementar e novas propostas de renegociação da dívida

398. Em 22/2/2008, a Diretoria do Departamento de Fiscalização da Secretaria de Previdência Complementar - SPC, do Ministério da Previdência Social, encaminhou o Ofício 375/SPC/DEFIS/CGRE à REFER, solicitando informações sobre o equacionamento da dívida contratada da patrocinadora CPTM, cuja responsabilidade é da CBTU, por força do Protocolo de Cisão para descentralização do sistema de trens da cidade de São Paulo firmado em 1994 (peça 48, p.6).

399. A SPC informou que a ausência de resolução para a dívida referente ao plano da CPTM, até 5/3/2008, poderia redundar na liquidação deste, com possíveis reflexos para as demais empresas surgidas do processo de descentralização, que deixaram como legados passivos previdenciários à CBTU.

400. Frente ao risco iminente da liquidação dos planos da CPTM e de outras patrocinadoras da REFER, uma nova rodada de negociações tomou lugar, envolvendo Ministério das Cidades, CBTU, SOF e MPOG. Segundo as informações da CBTU (peça 48, p. 7), restou acordado que se faria uma nova repactuação da dívida com a REFER, com prazo de 90 meses, e que os recursos seriam garantidos por meio de crédito extraordinário oriundo de

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Medida Provisória. Toda a documentação foi juntada ao Ofício n. 3442/2008/SPOA/MCIDADES, de 23/3/2008, e encaminhada à Secretaria de Orçamento Federal-SOF/MPOG.

401. No entanto, de acordo com a CBTU (peça 48, p.7-8), apesar do aparente entendimento havido entre Ministério das Cidades, Secretário da SPC e SOF, esta última, por meio da Nota Técnica n. 54/DEAFI/SOF/MP, de 30/4/2008, opina contrariamente à assinatura dos termos aditivos que formalizavam a renegociação do Acordo Judicial (termos aditivos), e propõe ao Ministro do Planejamento a constituição de novo Grupo de Trabalho Interministerial, para reavaliar as causas do desequilíbrio atuarial da REFER, bem como o valor real da dívida.

Instituição de novo Grupo de Trabalho, Portaria Interministerial n. 17/2009

402. O Grupo de Trabalho designado pela Portaria Interministerial n. 17/2009 era formado por integrantes do Ministério da Fazenda (Secretaria do Tesouro Nacional), Secretaria de Orçamento Federal – SOF/MPOG, Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST/MPOG, CBTU e REFER, e foi instituído “objetivando identificar a origem e o exato valor da dívida da CBTU para com o plano de benefícios que patrocina na REFER, bem como propor seu equacionamento”.

403. Após um detalhado histórico do desencadeamento de fatos administrativos que deram origem à dívida, até sua situação em 2009, o Grupo de Trabalho abordou alguns aspectos novos, além de trazer novos elementos de análise da Secretaria de Previdência Complementar; são eles (peça 51, p. 1-18):

a) posicionamento divergente, dentro do Grupo de Trabalho, dos representantes da STN e da SOF, que consideraram indevida a assunção integral, por parte da CBTU, dos impactos decorrentes da aplicação da Lei 8.020/1990;

b) resposta da SPC a consulta formulada pelo Grupo de Trabalho, sobre aparente conflito entre o Decreto 606/1992 e a Resolução MPAS/CGPC n. 1/2000;

c) Nota Técnica n. 2653 da CGU, de 28/10/2009, que respondeu questionamentos do Grupo de Trabalho sobre a auditoria realizada pela então SFC na dívida da CBTU com a REFER, constante do Relatório de Auditoria n. 068.617.

404. A posição divergente da STN e da SOF está amparada em interpretação diversa sobre a aplicação da Lei 8.020/1990, do Decreto 606/1992 que a regulamentou, bem como da Resolução MPAS/CGPC n. 1/2000 do Conselho de Gestão da Previdência Complementar. Em síntese, tem por princípio a interpretação de que a Lei 8.020/1990 tinha como objetivo estabelecer “que ambos os contratantes do plano vertessem contribuições sobre os valores que iriam determinar os benefícios no futuro”. Nesse sentido, o Decreto 606/1992 determinou que a forma de equacionamento de déficits existentes com a aplicação da nova base de cálculo das contribuições, estabelecida pela Lei 8.020/1990, seria a elevação das contribuições por patrocinadoras e beneficiários, de forma a ambos repartirem o ônus do déficit, na proporção de suas contribuições, o que não foi cumprido pela CBTU no caso da REFER.

405. Consignam, dessa forma, posição divergente em relação ao restante do Grupo de Trabalho da Portaria Interministerial n. 17/2009, conforme relatório (peça 51, p. 14-16):

Com base na legislação citada, a STN/MF e a SOF/MP entendem que a CBTU, ao assumir o pagamento total da diferença aqui comentada, atuou em sentido contrário aos ditames da Lei 8.020/1990 e do Decreto 606/1992. Desse modo, a STN/MF e a SOF/MP se posicionam no sentido de que a autorização do Conselho de Administração daquela Empresa, de 14/12/1998, e o Instrumento 030/REFER/2000, de 01/12/2000 e seus aditivos, carecem de validade por estarem maculados de vício incontornável.

(...)

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Desse modo, a posição da STN/MF e da SOF/MP, relativamente à diferença decorrente da aplicação da Lei 8.020/1990 é que deve ser cumprida a determinação do Decreto 606/1992, ou seja: as responsabilidades devem ser repartidas entre a CBTU e os participantes do plano na proporção de suas contribuições à época, tendo em vista que se a Lei (...) determinou a redução da base de contribuição, consequentemente, ao patrocinador seria vedado, por iniciativa própria, assumir, de forma exclusiva, essa diferença.

406. Contrapondo-se ao entendimento da SOF e da STN, os representantes do Ministério das Cidades, da CBTU, da REFER e do DEST, no Grupo de Trabalho, apresentaram o entendimento de que o artigo 3º da Resolução MPAS/CGPC n. 1/2000 estabelecia exceção ao princípio da proporcionalidade contributiva, no caso de ajuste atuarial por intermédio de estímulo à migração de participantes de planos de benefício definido para contribuição definida.

407. Segundo essa posição, a citada Resolução tem como origem o atendimento às disposições dos artigos 5º e 6º da Emenda Constitucional n. 20/1998; como o prazo de adequação imposto pela referida Emenda abrangia o período de 16/12/1998 a 15/12/2000, a intenção da Resolução MPAS/CGPC n. 1/2000 foi de regulamentar todo o período de adequação definido pela EC, pois do contrário não teria efeito algum, uma vez que na data de publicação da Resolução (20/12/2000) o prazo de adaptação da Emenda já havia se consumado.

408. Abaixo, reproduzidos os textos da Resolução referida e da Emenda Constitucional n. 20/1998 (artigos citados).

RESOLUÇÃO MPAS/CGPC Nº 01, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2000 - DOU DE 21/12/200 - REVOGADO

Revogado pela RESOLUÇÃO MPS/CNPC Nº 07, DE 12/09/2011

Determina a observância pelas entidades fechadas de previdência privada, patrocinadas por entidades públicas, inclusive empresas públicas, ao disposto nos art. 5º e 6º da Emenda Constitucional nº 20, de 16/12/1998, e dá outras providências.

O PLENÁRIO DO CONSELHO DE GESTÃO DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR, em sua 61ª Reunião Ordinária, realizada no dia 20 de dezembro de 2000, no uso das atribuições que lhe confere o inciso I do art. 35, da Lei Nº 6.435, de 15 de julho de 1977, e tendo em vista o que dispõem os arts. 5º e 6º da Emenda Constitucional Nº 20, de 16 de dezembro de 1998, resolve:

Art. 1º As entidades fechadas de previdência privada patrocinadas por entidades públicas, inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista, quando da revisão de seus planos de benefícios e serviços para ajustá-los atuarialmente e seus ativos, deverão observar, a partir de 16 de dezembro de 2000, a paridade entre a contribuição patrocinadora e contribuição do segurado.

Art. 2º A Secretaria de Previdência Complementar, quando da aprovação do ajuste atuarial das entidades referidas no artigo anterior, deverá exigir a observância da proporcionalidade contributiva existente entre patrocinadora e segurados no período anterior a 16 de dezembro 2000.

Art. 3º Não se aplica o disposto no artigo anterior às entidades fechadas de previdência privada de que trata o art. 1º, quanto do ajuste atuarial por intermédio de estímulo a migração de participantes de planos de benefício definido para contribuição definida.

(...)

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20, DE 15 DE DEZEMBRO DE 1998

Modifica o sistema de previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências.

(...)

60


Art. 5º O disposto no art. 202, § 3°, da Constituição Federal, quanto à exigência de paridade entre a contribuição da patrocinadora e a contribuição do segurado, terá vigência no prazo de dois anos a partir da publicação desta Emenda, ou, caso ocorra antes, na data de publicação da lei complementar a que se refere o § 4° do mesmo artigo.

Art. 6º As entidades fechadas de previdência privada patrocinadas por entidades públicas, inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista, deverão rever, no prazo de dois anos, a contar da publicação desta Emenda, seus planos de benefícios e serviços, de modo a ajustá-los atuarialmente a seus ativos, sob pena de intervenção, sendo seus dirigentes e os de suas respectivas patrocinadoras responsáveis civil e criminalmente pelo descumprimento do disposto neste artigo.

409. Em relação à consulta formulada pelo GT à SPC, esta encaminhou a Nota Técnica n. 86/2009/SPC/DELEG (peça 51, p. 19-26) que firmou entendimento no sentido de que não há conflito entre o Decreto 606/1992 e a Resolução CGPC n. 1/2000 “tendo em vista tratar-se de normas que atualmente possuem o mesmo status jurídico e que disciplinam formas de equacionamento de déficit em situações absolutamente distintas, bem como em momentos diversos ao longo do tempo”.

410. Assim, concluiu o Grupo de Trabalho, de forma majoritária, ressalvada a posição contrária da SOF e da STN, no sentido de que “não existiria o impedimento, por conflito regulamentar, de que a CBTU assumisse integralmente o passivo decorrente da redução da base de cálculo das contribuições a serem vertidas em face da Lei 8.020/1990”.

411. Em relação à dúvida suscitada quanto ao valor correto da dívida apurada pela SFC no Relatório de Auditoria 068.617, de 2000, o Grupo de Trabalho, analisando o teor da Nota Técnica n. 2653 da CGU, de 28/10/2009 (peça 51, p. 28-32), entendeu que a CGU ratificou a correção dos valores identificados pelo trabalho da SFC em 2000, estando estes aderentes à realidade.

412. Entende, apenas, que devem ser descontados do montante apurado as quantias já pagas pela CBTU à REFER, com recursos de sobras orçamentárias de Restos a Pagar, realizados em 2006, conforme apontado pelo histórico do Grupo de Trabalho. A STN e a SOF, por sua vez, consignaram posição de que, do valor apurado, deve ser descontada também a parcela de responsabilidade dos beneficiários do plano de previdência, no que tange aos impactos da Lei 8.020/1990 e Decreto 606/1992.

413. Por fim, o Grupo de Trabalho recomendou: a) o equacionamento da dívida com acordo entre a CBTU e a REFER, com repactuação das condições e retorno do pagamento da dívida contratada; b) a inclusão de dotações orçamentárias para que a CBTU tenha efetivamente recursos para fazer face aos pagamentos da dívida, tendo em vista sua condição de empresa estatal dependente dos recursos do Tesouro Nacional.

A proposta de equacionamento alternativo de 75% da dívida (parte incontroversa)

414. O Relatório Final do Grupo de Trabalho da Portaria Interministerial n. 17/2009 foi encaminhado à SOF que, segundo informações da CBTU (peça 48, p. 11), elaborou a Nota Técnica 218/CGMAC/SEAPI/SOF/MP que, por sua vez, serviu de base para elaboração de parecer da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, o Parecer/MP/CONJUR/LFR n. 842-7.10/2010, que se posicionou de forma contrária às conclusões do Relatório Final do GT da Portaria n. 17/2009.

415. A equipe de fiscalização não teve acesso aos dois documentos acima citados; porém, pelo teor das contra-razões expostas pela REFER (CRT/060-10/DIPRE) ao parecer da Conjur/MP mencionado, no âmbito do processo administrativo n. 03500.000267/2008-10 (peça 51, p. 33-50), percebe-se que o Parecer/MP/CONJUR/LFR n. 842-7.10/2010 lança “dúvidas jurídicas sobre a própria existência da dívida”, uma vez que esta estaria relacionada a problemas de gestão da REFER, e que o acordo para assunção da dívida teria sido praticado “com frontal

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violação das normas que regem as ações dos dirigentes da estatal”. Com isso, chegou-se novamente a uma situação de impasse entre órgãos responsáveis pela resolução da matéria.

416. De acordo com a CBTU, a PREVIC (que assumiu as competências da antiga Secretaria de Previdência Complementar) convocou em outubro de 2010 reuniões conjuntas entre a CBTU, SOF, DEST, REFER e a CPTM, que estava sob ameaça de intervenção e liquidação em função da inadimplência da CBTU, com o objetivo de se buscar uma estratégia para a resolução do passivo da CBTU com a REFER.

417. No entanto, esclarece a CBTU (peça 48) que, frente à impossibilidade de consenso sobre o montante total da dívida, propôs o equacionamento da parte considerada incontroversa do passivo, proposta que, segundo a estatal, não foi aprovada pela SOF/MPOG:

Durante a discussão dos assuntos verificou-se que não seria possível obter uma solução de consenso em relação ao montante da dívida e que a apuração de todas as dissensões demandaria tempo demasiadamente longo.

Em função dessa situação e do déficit do plano de benefícios da CBTU, o Diretor-superintendente da PREVIC informou que não sendo possível um acordo para inclusão de dotação orçamentária que pudesse viabilizar o pagamento da dívida, o mesmo iria decretar já no início de dezembro [2010] o regime de administração especial, que poderia gerar intervenção e posterior liquidação extrajudicial dos planos da CBTU, CTPM, CENTRAL, METROFOR e CTS, administrados pela REFER.

Em seguida, chegou-se à conclusão que aproximadamente 25% da dívida da CBTU com a REFER, percentual este que a SOF/MP e STN/MF entendem ser responsabilidade do participante, está inviabilizando o equacionamento dos 75% restantes, que, no momento, se parcelados, pode equacionar os planos de benefícios.

Em face dessa realidade, durante a reunião, a CBTU propôs que a parte equivalente a 75% da dívida, sobre a qual não há controvérsia, fosse autorizada para fazer a repactuação judicial, com a consequente alocação dos recursos orçamentários em cada exercício. Tal iniciativa objetivaria preservar os planos de benefícios e os participantes assistidos, uma vez que se constitui em ‘alimentos’ de milhares de famílias, e que podem ser compelidas a pagar uma conta com a qual não se vinculam, principalmente em face do tempo decorrido.

Antes do encerramento da reunião e não havendo surgido nenhuma solução que fosse capaz de receber sinal positivo dos representantes da SOF/MPOG , sobre a possibilidade de liberação de dotação orçamentária para possibilitar o início da solução do problema, ou o compromisso formal de inclusão de dotação orçamentária para 2011, referente à parte da dívida sobre a qual não existe qualquer controvérsia, o Diretor superintendente da PREVIC voltou a lembrar que não restaria outra alternativa a não ser a decretação da Administração Especial na REFER, com poderes de intervenção e de decretação da liquidação extrajudicial.

(Resposta ao Ofício de Requisição n. 3-532/2013, peça 48, p. 11-12, grifou-se)

Situação atual e consequências da não resolução da questão

418. O processo judicial de execução de dívida n. 2004.001.012106-3 proposto pela REFER, que tramita junto à 28ª Vara Cível da Comarca da Capital do Rio de Janeiro, vem impondo, desde 11/8/2010, a penhora de 12% da receita líquida proveniente do serviço de transporte metroferroviário prestado pela CBTU. Nos últimos cinco anos, de acordo com informações da área de contabilidade da CBTU, foram penhorados os seguintes valores de receitas, perfazendo um total de cerca de R$ 48,558 milhões:

Tabela 13 – Penhoras de receita (em R$ mil)

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2008 2009 2010 2011 2012

Penhoras de receita (REFER)

3.408 3.219 11.273 17.150 13.508

419. Em posição de 31/7/2013, os controles da Gerência Financeira da CBTU contabilizam que o total da dívida era R$ 1.450.202.017,03, conforme tabela abaixo que discrimina seus principais componentes (principal, atualização, juros, multa e amortizações/penhoras).

Tabela 14 – Composição e evolução do passivo com REFER

Data Principal Atualização Monetária

Juros Multa Pagamentos Saldo Final

30/11/2000 269.401.662,94 269.401.662,94

31/12/2000 781.264,82 1.315.129,18 271.498.056,94

31/12/2001 25.849.698,45 17.018.410,58 314.366.165,97

31/12/2002 22.724.174,25 40.884.755,94 19.798.130,56 397.773.226,72

31/12/2003 51.553.767,59 28.176.935,01 65.311,92 477.569.241,24

31/12/2004 28.368.484,15 29.651.720,08 535.589.445,47

31/12/2005 30.307.349,56 35.994.322,74 162.127,22 602.053.244,99

31/12/2006 14.722.185,05 38.213.924,58 94.921,74 82.545.072,39 572.539.203,97

31/12/2007 28.259.679,80 45.935.995,42 89.600,05 19.088.580,52 627.735.898,72

31/12/2008 46.610.445,03 57.273.828,31 94.294,62 3.407.784,69 728.306.681,99

31/12/2009 31.400.025,06 72.710.269,79 102.066,01 3.219.217,25 829.299.825,60

31/12/2010 52.769.815,28 91.371.805,23 107.533,41 16.634.720,71 956.914.258,81

31/12/2011 61.380.212,99 113.657.460,72 115.750,60 17.150.448,51 1.114.917.234,61

31/12/2012 69.964.100,03 140.447.396,84 127.335,18 13.509.205,95 1.311.946.860,71

31/07/2013 54.482.364,63 96.448.927,29 14.758,97 12.690.875,06 1.450.202.036,54

TOTAL 292.125.837,19 537.334.148,38 788.014.256,33 973.699,72 168.245.905,08 1.450.202.036,54

420. Pelas informações contidas na tabela acima, verifica-se que, a partir de um principal de R$ 292,125 milhões, com os elevados acréscimos resultantes de atualização monetária, juros e multa, e descontados os pagamentos efetuados, chegou-se a um montante 396,4% superior ao originalmente devido.

421. De acordo com informações da CBTU (peça 48), tramita no âmbito da PGFN/MF processo administrativo n. 03500.000267/2008-10, constituído no âmbito do Ministério do Planejamento para tratar do equacionamento da dívida com a REFER, e que, atualmente, encontra-se na Advocacia Geral da União – AGU para análise e deliberação.

422. Registros da Auditoria Interna da Companhia dão conta de alguns fatos no âmbito do processo administrativo em tramitação na PGFN e AGU. Primeiramente, a emissão do Parecer PGFN/CJU/COJPN n. 951/2011, que sustenta argumentos diferentes dos expendidos no Parecer/MP/CONJUR/LFR n. 842-7.10/2010:

(...) entende-se que, salvo melhor juízo do Excelentíssimo Senhor Advogado-Geral da União, não há nos autos elementos robustos o bastante para amparar a conclusão do Parecer/MP/CONJUR/LFR n. 842-7.10/2010 no sentido da existência de incontáveis vícios a impedir que a dívida seja considerada definitivamente consolidada, da absoluta falta de consistência quanto à comprovação da origem e da responsabilidade, da má gestão da REFER

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com a aparente condescendência da CBTU e da ilegalidade da confissão da dívida por não ter sido precedida de indispensável motivação, com a exposição e indicação das razões de fato e de direito, no sentido da necessidade de sua prática;

(...) A depender da data em que foram praticados, talvez não seja possível anular os atos administrativos absolutamente nulos, no entender da CONJUR/MP, que teriam amparado a posterior assunção integral de obrigações por parte da CBTU e culminando na confissão da dívida, em atenção ao art. 54 da Lei n. 9784/1999, dispositivo esse que, no entender da Consultoria-Geral da União, parece aplicar-se indistintamente aos atos nulos e aos anuláveis (...);

Não consumada ou não aplicável à decadência administrativa, não havendo ato administrativo a ser anulado no que se refere aos empregados de modo a autorizar a cobrança de parcelas supostamente por eles devidas, consoante entendimento sustentado pela CONJUR/MP, SOF/MP e STN/MF, é possível que tenha ocorrido a prescrição, ou que esteja na iminência de se consumar;

A sugestão da SOF/MP de contratação de consultoria especializada para que se atribua a necessária segurança jurídica e atuarial ao caso em exame dá azo para a indevida delegação da manifestação quanto às questões jurídicas suscitadas, de incumbência exclusiva da Advocacia-Geral da União, conforme dispõe o art. 131 da CR/88. Além de se circunscrever aos estritos limites dos aspectos contábeis e atuariais, a contratação somente é recomendável desde que estejam muito bem demonstradas, através de robustos e consistentes elementos, as razões pelas quais se infirma e coloca-se em dúvida a capacidade dos órgãos técnicos da Administração Federal, notadamente da Controladoria-Geral da União e da PREVIC, de cumprir as atribuições a elas afetas. Não há nos autos nada que infirme as duas auditorias realizadas pela Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria Geral da União;

Constatada divergência jurídica em decorrência deste Parecer não ter encontrado elementos fáticos e jurídicos para aquiescer às conclusões do Parecer/MP/CONJUR/LFR n. 842-7.10/2010 no sentido de absoluta insubsistência da dívida, o caso em tela amolda-se a uma das hipóteses legais de submissão obrigatória à apreciação do Exmo. Senhor Advogado-Geral da União a quem compete unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal (art. 4º, XI, da Lei complementar n. 73/1993).

(grifos nossos, a partir de transcrição contida no Relatório de Auditoria Interna n. 14/2012, peça 49, p. 17-19)

423. Além disso, no âmbito do mesmo processo 03500.000267/2008-10, a AGU (Procuradoria Federal – PREVIC) emitiu Parecer n. 33/2012/PF-PREVIC/PGF/AGU (peça 72, p. 47-54) em que buscou dirimir questionamentos de natureza técnica sobre a controvérsia da dívida da CBTU com a REFER, e concluiu da seguinte forma:

I. A patrocinadora CBTU, ao reduzir unilateralmente sua alíquota de contribuição ao plano de benefícios administrado pela REFER, acabou por gerar um déficit em face da consequente diminuição dos recursos garantidores, em detrimento das obrigações previdenciárias dos respectivos planos de benefícios.

II. A Lei n. 8.020/1990, ao alterar a base de cálculo contributiva das patrocinadoras pode, em tese, ter gerado déficit em face da consequente diminuição dos recursos garantidores, em detrimento das obrigações previdenciárias dos respectivos planos de benefícios.

III. Não há na legislação vigente à época dos fatos tratados – Lei 6.438/1977, óbices à assunção, pelo patrocinador, caso assim o entenda, da dívida decorrente de ajustes atuariais por eles gerado.

424. Verifica-se, pelas informações expostas, que a questão do equacionamento da dívida da CBTU com a REFER foi submetida à apreciação do Advogado-Geral da União, nos termos

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do art. 4º, XI, da Lei Complementar n. 73/1993, tendo em vista as divergências jurídicas existentes no âmbito do próprio órgão máximo de defesa judicial dos interesses da União.

[Risco] Não equacionamento da dívida previdenciária da CBTU com a REFER, expondo a Companhia a risco de descontinuidade operacional.

425. A permanência da situação de indefinição jurídica quanto a parte dos fatos geradores da dívida, em níveis superiores da representação judicial da União, bem como o impasse orçamentário decorrente da insistência da SOF/MP e STN/MF em não reconhecer como devida a assunção do passivo da CBTU com a REFER, mesmo que parcial, em relação à parte incontroversa da matéria, vem colocando a CBTU em situação de constante risco de continuidade operacional, sendo que a inadimplência continuada somente vem agravando o problema.

426. Ademais, inteiramente desarrazoado e contrário ao interesse público que a demora na resolução de uma matéria de interesse da União, por agentes públicos que têm a missão de resguardá-la, venha a gerar ainda maiores custos para o Erário. Nesse sentido, entende-se pertinente e adequada a ponderação da PGFN no Parecer PGFN/CJU/COJPN n. 951/2011:

(...) parece ser contrária ao interesse público a dilação indefinida do pagamento da dívida porventura devida pela CBTU, estatal dependente da União, sujeitando-se o Erário ao pagamento de vultosos índices de atualização da dívida nos autos da ação executiva em curso. A atuação da União deve primar, sempre, pela razoabilidade na defesa do interesse público (...).

427. Sem adentrar no mérito quanto à legalidade e legitimidade dos atos administrativos que, historicamente, deram origem ao passivo, uma vez que tal análise refoge ao escopo do presente Levantamento, entende-se que, a partir dos resultados do primeiro Grupo de Trabalho constituído pela Portaria Interministerial n. 1/1997, a atuação da CBTU vem sendo pautada pela frequente tomada de providências a seu alcance para solucionar o problema, seja solicitando disponibilização de recursos orçamentários para quitar o passivo, seja com a iniciativa de renegociações da dívida com a REFER, alinhando-se aos posicionamentos do Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST e da antiga Secretaria de Previdência Complementar, atual PREVIC.

428. Abaixo, apresentam-se dados da Diretoria de Planejamento da CBTU (peça 72, p. 75-77) com os valores dos recursos solicitados pela Companhia para pagamento do passivo da REFER, por meio das propostas orçamentárias, em confronto com as dotações concedidas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Tabela 15 – Solicitações de recursos CBTU e dotações concedidas

Exercício Proposta orçamentária CBTU

Dotações concedidas - MPOG

2002 - -

2003 63.296.900 -

2004 89.565.000 -

2005 93.664.000 -

2006 198.953.000 -

2007 237.886.878 -

2008 377.330.000 -

2009 453.609.000 -

2010 611.708.026 -

2011 866.957.260 -

2012 1.042.729.099 -

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Exercício Proposta orçamentária CBTU

Dotações concedidas - MPOG

2013 1.290.587.682 -

429. De qualquer forma, ainda que possam subsistir divergências jurídicas e técnicas acerca das circunstâncias originadoras do passivo, o fato inconteste é que a dívida foi contratada e está em execução judicial, reconhecida perante o juízo da 28ª Vara Cível da Comarca da Capital do Rio de Janeiro, e com sérias implicações efetivas e potenciais para a CBTU, como se observa do trecho da decisão proferida nos autos judiciais (peça 72, p. 55):

(...) o exequente tenta receber da executada CBTU a complementação de aporte das contribuições pelo patrocinador nos termos do art. 62 e seus parágrafos do Decreto 4942/2003 em que a executada retém dos contribuintes da previdência social e previdência suplementar as contribuições de seus funcionários, devendo repassá-las ao fundo que a administra, ou seja, a Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social, não o fazendo, retendo verbas que descontou da remuneração de seus empregados, além de reter também da dotação orçamentária a complementação que a própria ré deve fazer ao Fundo de Seguridade Social, deixando a devedora, ora executada, que o total da execução e verba retida indevida, o que caracteriza crime, no importe total de R$ 70.087.218,00 (...). De outro lado, também é de se levar em conta que os problemas criados à Fundação de Seguridade Social quanto à administração do Fundo e ao pagamento das pensões e aposentadorias complementares devem ser atribuídos não à administração do Fundo, mas à empresa ré que reteve as contribuições dos empregados e não repassou ao Fundo de Seguridade social, o que caracteriza crime de apropriação indébita pela administração da ré, como também caracteriza crime o repasse devido pela própria ré relativo a sua participação na manutenção do Fundo de Seguridade Social determinado por Lei e retido das dotações orçamentárias anuais, o que tem causado o conflito e a anormalidade na relação entre exequente e executado e também na vida dos aposentados e pensionistas.

430. Imperioso ressaltar, ainda, os graves riscos a que estão sujeitos os gestores da CBTU atinentes ao cometimento de infrações à legislação do regime de previdência complementar, podendo ser responsabilizados nas esferas cível, administrativa e criminal, com aplicação de multa com fundamento no art. 461 do CPC, possibilidade de responderem por improbidade administrativa e, ainda, por crime de desobediência a ordem judicial. No âmbito do processo judicial de execução, inclusive, o magistrado chegou a decretar a prisão do Diretor-Presidente da entidade, na condição de depositário infiel, posteriormente revertida mediante Habeas Corpus.

431. Por último, mas não menos importante, a inadimplência da CBTU, ainda que por motivos alheios à vontade e aos esforços da estatal, poderá ter o efeito de comprometer a sustentabilidade atuarial dos Planos de Benefícios da REFER. Conforme Resultados da Avaliação Atuarial do Plano de Contribuição da CBTU (peça 75, p. 69), elaborado pela empresa especializada em atuária Mercer Human Resource Consulting Ltda, os planos da CBTU encontram-se em situação de déficit técnico, o que poderá acarretar a decretação do regime de administração especial, já aventado pela PREVIC anteriormente, com possibilidade de intervenção e liquidação extrajudicial.

432. Ademais, não se pode ignorar que o comprometimento da sustentabilidade dos planos de Benefícios da CBTU no Fundo REFER tem impactos de natureza social significativos junto a beneficiários e familiares de empregados do setor metroferroviário, envolvendo verbas de caráter alimentar de contribuintes e aposentados das empresas CBTU, CPTM, CENTRAL, METROFOR e CTS, cuja subsistência ou perspectiva de aposentadoria estão vinculados ao equilíbrio de seus planos de previdência complementar.

433. Diante do exposto, tendo em vista não se ter caracterizado omissão ou inércia da CBTU no caso, entende-se pertinente propor:

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a) encaminhar cópia do teor deste tópico do Relatório de Levantamento (item 3.4), juntamente com as peças 48, 49, 51, 72 e 73, relativo ao passivo previdenciário da CBTU com a REFER, às autoridades do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, incluindo a Secretaria de Orçamento Federal - SOF e o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST, bem como da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, considerando que a demora no equacionamento da dívida previdenciária da CBTU com a REFER vem expondo a Companhia a risco de aumento desse passivo.

3.5 – Gestão das subvenções do Tesouro para custeio e investimentos da CBTU


Gestão das subvenções para custeio e investimento.

Objetivos:

- Melhoria dos indicadores operacionais de desempenho dos sistemas metroferroviários;

- Redução do déficit operacional;

- Aumento da eficiência na gestão das despesas de custeio obrigatórias e não-obrigatórias;

- Incrementar a geração de receitas operacionais e não-operacionais da CBTU.


Diretoria de Planejamento, Expansão e Marketing; Diretoria de Administração e Finanças; Diretoria Técnica; Presidência; Conselho de Administração.


434. A CBTU é uma sociedade de economia mista federal dependente de recursos do Tesouro Nacional e recebe subvenções para despesas de custeio e de investimento. O despacho do Ministro Relator que autorizou o presente levantamento (peça 3, do TC 015.948/2013-7), partindo de análise das Demonstrações de Fluxo de Caixa da CBTU, no período de 2009 a 2012, apontou para o fato de que grande parte dos recursos de subvenções do Tesouro destina-se ao custeio operacional da companhia:

Tabela 16 – Demonstração de Fluxos de Caixa ajustadas

(Fonte: Despacho Min. Relator, peça 3 do TC 015.948/2013-7)

435. Segundo observa o despacho do Min. Relator, considerados os anos de 2009 a 2012, a União aportou mais de R$ 2,1 bilhões na CBTU, sendo que a maior parte destes recursos foi

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destinada a cobrir os fluxos de caixa operacionais negativos (R$1,7 bilhão), ficando a menor parte para investimentos (R$ 400 milhões). Com isso, de acordo com as informações das Demonstrações Financeiras da CBTU, menos de 20% dos recursos de subvenções da União foram aplicados em infraestrutura da Companhia, enquanto que o déficit operacional consumiu mais de 80% destes recursos.

436. No decorrer do levantamento, buscou-se inicialmente obter dados históricos a respeito do papel das subvenções no orçamento de custeio e investimentos da CBTU; para isso, realizou-se exame de relatórios orçamentários do período de 1993 a 2004, constantes dos Relatórios de Administração da Companhia. Este exame, consolidado na tabela abaixo, permite notar que, historicamente, o volume de recursos aportados pelo Tesouro na CBTU, para custeio e investimentos, sempre foi significativo.

Tabela 17 – Subvenções do Tesouro, recursos próprios e outras fontes

1993 (1) 1994 (2) 1995 (3) 1996 (3) 1997 (3) 1998 (3)

Recursos próprios 1.787.171 66.151 16.703 19.630 22.585 40.165

Subvenções do Tesouro 16.839.420 508.116 419.753 269.972 305.424 286.757

Outras Fontes 419.570 4.806 18.492 7.914 3.949 2.434

CP BIRD - 40.814 72.074 64.608 84.519 95.595

BIRD/EXIMBANK/JBIC - 50.876 43.704 54.430 127.345 127551

Total 19.046.161 670.763 570.726 416.554 543.822 552.502

% Subvenções Tesouro 88,4% 75,8% 73,5% 64,8% 56,2% 51,9%

1999 (3) 2000 (3) 2001 (3) 2002 (3) 2003 (3) 2004 (3)

Recursos próprios 46.757 39.821 40.164 36.457 42.601 50.891

Subvenções do Tesouro 310.900 384.574 505.487 589.747 537.928 618.719

Outras Fontes 10.823 5.299 12.695 5.341 - -

CP BIRD 87.870 75.234 102.052 59.195 36.896 83.284

BIRD/EXIMBANK/JBIC 99775 202.542 259303 149670 45747 68.803

Total 556.125 707.470 919.701 840.410 663.172 821.697

% Subvenções Tesouro 55,9% 54,4% 55,0% 70,2% 81,1% 75,3%

(1) em CR$ mil

(2) em US$ milhões

(3) em R$ mil

(Fonte: Relatórios de Administração da CBTU 1993 a 2004)

437. Convém notar que em 1993, ano em que se inicia o processo de descentralização dos sistemas do Rio de Janeiro e de São Paulo, o volume de recursos do Tesouro ainda é bastante alto, chegando a 88,4% do orçamento da CBTU. À medida que os sistemas foram repassados, a representatividade dos aportes da União, nos anos posteriores, tendeu a se estabilizar em torno de 55% do orçamento total da Companhia, em conformidade com a diretriz política do Governo Federal, à época, de preparar a CBTU para descentralizar todos os seus sistemas metroferroviários para os governos locais, cumprindo o comando da Lei 8.693/1993.

438. Deve-se ressaltar, também, que no período de 1997 a 2002, os recursos provenientes de empréstimos internacionais (CP BIRD, BIRD/EXIMBANK, JBIC) desempenharam papel relevante no financiamento das atividades e investimentos da CBTU, o que pode ter contribuído para que, neste período, os aportes do Tesouro tenham sido menores. Posteriormente, em

68


2002/2003, verifica-se reversão desta tendência, com novo crescimento da participação das dotações da União no orçamento total da Companhia, que retorna a patamares superiores a 70%.

439. Entende-se que esse movimento pendular em relação aos aportes de recursos na CBTU reflete o momento de relativo fortalecimento institucional da estatal no quadro das políticas de mobilidade urbana do Governo Federal, dos quais são indicativos: a) a inserção da CBTU no PAC como gestora e executora de diversos projetos de investimento; b) a mudança de estrutura programática do PPA, com a substituição do programa de Descentralização dos sistemas ferroviários (antigo 1295) pelo Programa de Mobilidade Urbana (2048), conforme já abordado no tópico 3.1 deste relatório; c) aprovação de reestruturação do plano de carreira da CBTU em 2010 (PES) e autorização para contratação de novos empregados (processos seletivos realizados em 2003, 2005, 2006 e 2012).

Déficit Operacional

440. Em relação à apuração do déficit operacional da CBTU, buscou-se, no âmbito dos trabalhos de Levantamento, compreender a forma como a empresa conceitua e apura esse déficit e quais são as ações e estratégias adotadas pela Companhia frente a essas informações gerenciais.

441. O déficit operacional é definido, pela CBTU, como a diferença negativa entre o conjunto de receitas geradas pelas unidades operacionais da empresa (operacionais e não-operacionais) e o custo total dessas unidades.

442. Cabe ressaltar que a CBTU gera basicamente três tipos de receitas: a) receita de serviços de transporte ferroviário, derivada da operação dos sistemas de transportes metroferroviários; b) receita patrimonial, advinda de aluguéis e remuneração de depósitos bancários; e c) outras receitas correntes, englobando multas e juros cobrados e recuperação de despesas de exercícios anteriores. A receita de serviços (transportes ferroviários) responde por mais de 95% do total (exceto em 2010, no período considerado), conforme gráfico a seguir.

Gráfico 2

81.19293.222

98.821

117.042

141.846 145.452

1.3051.856 2.082 4.128 6.201

4.307660 685 685

42.031

490 6470

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012

R$ mil Receitas - Serviços, Patrimonial e outras

Receita Transportes Ferroviários (Serviços)

Receita Patrimonial

Outras Receitas Correntes

443.A Diretoria de Planejamento, Expansão e Marketing (DP), em resposta a solicitação da

equipe de fiscalização (peça 58), encaminhou conjunto de tabelas contendo a receita total, custo total e déficit, por Superintendência e totalizada, no período de 2007 a 2013. Cabe ressalvar que, conforme informado pela CBTU, os valores apresentados a título de ‘custo total’ não englobam os custos da Administração Central da Companhia, estrutura organizacional sediada no Rio de Janeiro e responsável pela gestão da CBTU em nível superior, mas de características ‘não-operacionais’; além disso, na rubrica ‘receita total’ estão computadas apenas as receitas geradas pelas unidades operacionais, as Superintendências de Transportes Urbanos (STUs) Regionais.

444. Assim, o cálculo do ‘déficit operacional’ efetuado pela Diretoria de Planejamento da CBTU não abrange os custos totais efetivos da Companhia, nem suas receitas totais, mas refere-se à apuração com enfoque no custo das Superintendências Regionais. Em relação às receitas, as

69


diferenças são pequenas em relação ao todo, uma vez que a Administração Central não tem papel operacional significativo como geradora de receita; já com relação à despesa (custo), conforme dados obtidos junto à Diretoria de Administração (DA), os custos da Administração Central respondem por cerca de 10 a 15% do custo total efetivo da CBTU.

445. Assim, feita a ressalva acima, apresentam-se abaixo os dados do déficit operacional relativos à CBTU (Superintendências Regionais), de acordo com as informações prestadas pela Diretoria de Planejamento.

Tabela 18 – Déficit Operacional, segundo CBTU

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)

Receita Total

86.737.139,62 99.607.488,65 105.353.256,47 120.489.775,45 146.321.733,25 149.033.608,33 99.409.195,55

Custo Total

265.307.536,67 286.373.654,27 283.925.149,46 336.453.007,94 417.681.314,75 438.603.579,83 264.411.014,68

Déficit - 178.570.397,05 - 186.766.165,62 - 178.571.892,99 - 215.963.232,49 - 271.359.581,50 - 289.569.971,50 - 165.001.819,13

% -67,31% -65,22% -62,89% -64,19% -64,97% -66,02% -62,40%

(*) julho/2013

(Fonte: dados Dir. Planejamento/CBTU)

446. Observa-se que o custo total aumentou, no período de 2007 a 2012, cerca de 65,3%; a evolução da receita acompanhou de forma relativa o incremento dos custos já que, no mesmo período, verificou-se um crescimento da ordem de 71,8%. Esse fator, de certa forma, tem impedido um aumento relativo (percentual) ainda maior do déficit da CBTU, que vem se situando historicamente em torno de 65% de seus custos totais.

447. Deve-se, neste ponto, ponderar que, dentre os cinco sistemas gerenciados pela CBTU, existe uma diferença significativa no que concerne à representatividade das Superintendências na capacidade de geração de receita da Companhia. Nesse sentido, as STUs de Belo Horizonte e Recife, pelas características de abrangência de seus sistemas (tamanho da malha metroferroviária), tipo de transporte ofertado (metrô e trens urbanos) e quantidade de passageiros transportados, são efetivamente as Superintendências com maior relevância para o atingimento dos objetivos operacionais da CBTU.

448. Juntas, as STUs de BH e Recife respondem por mais de 97%, em média (no período 2007-2013), da receita operacional e não-operacional arrecadada pela empresa, enquanto que as STUs de Natal, João Pessoa e Maceió, agregadas, somente respondem por 3% da receita total em média, conforme demonstram as tabelas a seguir.

Tabela 19 – Receita total e receitas das STUs

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)

Receita Total 86.737.139,62 99.607.488,65 105.353.256,47 120.489.775,45 146.321.733,25 149.033.608,33 99.409.195,55

BH 55.396.641,27 63.566.213,63 66.548.051,24 74.966.263,54 88.923.591,19 91.182.603,55 60.550.633,02

RECIFE 27.790.847,76 32.537.546,64 35.490.327,29 42.437.839,91 54.910.849,99 55.432.538,33 37.222.214,92

NAT-JOP-MAC

3.549.650,59 3.503.728,38 3.314.877,94 3.085.672,00 2.487.292,07 2.418.466,45 1.636.347,61


Tabela 20 – Participação BH e Recife no total das receitas geradas

70


Participação na Receita Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)

Receita BH 63,9% 63,8% 63,2% 62,2% 60,8% 61,2% 60,9%

Receita RECIFE 32,0% 32,7% 33,7% 35,2% 37,5% 37,2% 37,4%

Receita NAT-JOP-MAC 4,1% 3,5% 3,1% 2,6% 1,7% 1,6% 1,6%


449. A seguir, tem-se a representação gráfica da evolução do custo total em relação à evolução da receita total da Companhia, no período de 2007 a 2012.

Gráfico 3

-

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

350.000.000

400.000.000

450.000.000

500.000.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012

R$ Receita Total x Custo Total

Receita Total

Custo Total

450. Verifica-se que o custo total experimentou, nos anos de 2010 e 2011, um aumento percentual maior, em relação ao ano-base considerado, 2007. Nos anos de 2008 e 2009, o incremento dos custos situou-se na casa dos 7%, enquanto nos anos de 2010 e 2011 os custos aumentaram 26,8% e 57,4%, respectivamente, tendo como base o ano de 2007. Mesmo comparando-se o ano com o imediatamente anterior, os aumentos são de 18,5% (2010) e 24% (2011), respectivamente.

451. Em relação às subvenções do Tesouro para custeio, a equipe de fiscalização buscou também, com base em dados fornecidos pela Diretoria de Planejamento e dados dos Relatórios de Administração, visualizar o volume de aportes realizados pela União na CBTU no período mais recente (2007-2012), em relação às receitas geradas pela estatal. O resultado do confronto desses dados pode ser observado no gráfico e tabela a seguir.

Gráfico 4

71


319.490344.130 339.402

390.611

450.784

502.983

81.192 93.222 98.821 117.042141.846 145.452

1.305 1.856 2.082 4.128 6.201 4.307660 685 685

42.031

490 6470

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012

R$ mil Subvenções para custeio x Receitas

Subvenções para Custeio - CBTU

Receita Transportes Ferroviários

Receita Patrimonial

Outras Receitas Correntes

Tabela 21 – Subvenções para custeio e receitas CBTU (em R$ mil)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Subvenções para Custeio - CBTU 319.490 344.130 339.402 390.611 450.784 502.983

Receita Transportes Ferroviários 81.192 93.222 98.821 117.042 141.846 145.452

Receita Patrimonial 1.305 1.856 2.082 4.128 6.201 4.307

Outras Receitas Correntes 660 685 685 42.031 490 647

(Fonte: dados Dir. Planejamento/CBTU e Relatórios de Administração)

452. Conforme se observa nos dados do gráfico 4 e tabela 21, a necessidade de subvenções para custeio tem crescido em ritmo superior à capacidade de a CBTU gerar receitas próprias da prestação de serviços metroferroviários. Além disso, verifica-se que a crescente necessidade de aportes de subvenções tem paralelo na curva ascendente do custo total da CBTU, acentuada principalmente a partir de 2010, demonstrado no referido gráfico.

453. Frente a esses dados, a equipe realizou análise de vários itens que compõem os custos da CBTU, no sentido de identificar alguns dos fatos geradores do crescimento de despesas e dos respectivos repasses de subvenções da União, bem como aspectos que representam limitações à geração de receitas, para isso avaliando-os em relação ao risco que representam para o alcance dos objetivos da Companhia.

454. Portanto, passa-se, a seguir, a abordar alguns destes riscos, quais sejam: a) dependência de subvenções para fazer face ao aumento de despesas com pessoal e passivos trabalhistas; b) baixa efetividade de investimentos em manutenção e modernização da infraestrutura dos sistemas; e c) limitações geradas pelo modelo tarifário adotado pela CBTU.

[Risco] Crescente dependência de subvenções para fazer face ao aumento de despesas com pessoal e passivos trabalhistas

455. De acordo com informações contidas nas Demonstrações Contábeis da CBTU de 2011 (peça 59, p. 4), confirmadas por gestores em entrevistas, o principal fator para a elevação do custo total nos exercícios de 2010 e 2011 foi a implantação do novo Plano de Empregos e Salários (PES) dos empregados da Companhia, conforme Nota Explicativa abaixo:

Nota 16 – Custo dos Serviços Prestados

Neste exercício, face aos pagamentos do dissídio do exercício de 2010 com efeito retroativo a maio daquele ano, do dissídio do exercício e do reenquadramento decorrente de ajustes no Plano de Emprego e Salários (PES), ocorreu um significativo aumento nos custos de pessoal.

72


456. Considerando-se informações de despesas com pessoal retiradas de relatórios de execução orçamentária disponibilizados pela Diretoria de Planejamento (peça 60), foram obtidos os dados de despesas na rubrica orçamentária “Pessoal e encargos” nos últimos cinco exercícios, em confronto com a despesa total com pessoal, que inclui os pagamentos de sentenças trabalhistas.

Gráfico 5

2008 2009 2010 2011 2012Pessoal e engargos 148.934.686,00 162.017.000,00 213.434.000,00 288.323.000,00 294.204.000,00Desp. de Pessoal Total (incui sent. Trab.) 188.940.454,00 272.721.162,00 234.848.060,00 312.242.222,00 355.696.137,82

0

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

350.000.000

400.000.000

R$

Despesas com pessoal e encargos x Despesa de Pessoal Total

(Fonte: dados extraídos de Relatórios da Dir. Planejamento/CBTU e Relatórios de Administração)

457. Pelas informações do gráfico 5, observa-se que as despesas com pessoal e encargos praticamente dobraram, passando de R$ 148,9 milhões em 2008 para R$ 294,2 milhões em 2012 (incremento de cerca de 97,5%). Somente em 2010 e 2011, houve crescimento na despesa de pessoal e encargos da ordem de 31,7% e 35,08%, respectivamente, em relação aos exercícios anteriores.

458. Tendo em vista que a implementação do Plano de Emprego e Salários (PES) de 2010 (peça 36) é considerado, pela própria Companhia, como o fator mais relevante para o aumento das despesas nessa rubrica, a equipe de auditoria se propôs a examinar a questão.

459. Em solicitação de auditoria à CBTU, buscou-se evidenciar quais foram as premissas e objetivos da implementação do PES, bem como avaliar como foi dimensionado o impacto do Plano no orçamento da CBTU, e na sua consequente necessidade de subvenções da União para fazer face às despesas decorrentes.

460. O Programa de Emprego e Salários (PES) da CBTU foi aprovado pela Resolução do Conselho de Administração 003/2010, de 30/3/2010, e tinha como premissas a correção de diversas distorções no quadro da carreira de empregados da CBTU, além de diminuir a distância entre os salários pagos na estatal e outras empresas do setor metroferroviário do mercado pesquisadas.

461. Anteriormente ao PES de 2010, vigiam na empresa o PCS 2001 (que atingia 84,2% dos empregados) e o PCS 1990; segundo a CBTU (peça 61, p. 12), o PCS 2001 previa “a aplicação de uma progressão vertical na carreira, em que o empregado poderia deslocar-se para novo patamar salarial mediante comprovação de habilitação profissional”. Apesar de prevista, a aplicação da progressão não ocorreu, pois dependia de regulamentação que não foi feita. Na implementação do PCS 2001 houve o que a empresa denominou de “enquadramento cego”, que

73


nivelou empregados em situações distintas, desconsiderando o histórico da evolução funcional dos profissionais na carreira. Com isso, mesmo após 8 anos do PCS 2001, grande parte dos empregados encontravam-se ainda na primeira metade da estrutura da carreira, gerando insatisfação no corpo funcional e diversas demandas judiciais visando ao reenquadramento em níveis superiores.

462. Por outro lado, o quadro salarial da Companhia não era atrativo em relação ao mercado metroferroviário, o que acentuava o desestímulo dos empregados e dificultava a retenção de novos quadros técnicos. Pesquisa realizada pela CBTU à época, mostra que os cargos de nível médio e técnico estavam defasados em -54% a -214% em relação ao mercado, enquanto os cargos de nível superior estavam defasados em -52% a -127% (peça 61, p. 15). Mesmo o comparativo com outra empresa pública semelhante, como a Trensurb, também vinculada ao Ministério das Cidades, era desfavorável à CBTU: os salários médios da Trensurb superavam os da CBTU em até 154%.

463. Em relação à retenção de profissionais, a CBTU apresentou ao DEST dados que davam conta de uma taxa de evasão média, em 2009, correspondente a 30%, sendo que em algumas unidades administrativas chegava a 67% (peça 61, p. 18-19).

464. O quadro demonstrativo do impacto financeiro projetado para a implantação do PES estimava um aumento percentual de 37,61%, com base na folha de pagamentos de 2008. No entanto, a CBTU apresentou (peça 61, p. 25 e 38), no bojo do PES, medidas que serviriam como contrapartidas de redução das despesas de pessoal, no sentido de diminuir o impacto do crescimento das despesas de pessoal. As medidas propostas foram:

a) desligamento de empregados já aposentados, visando à consequente substituição por novos empregados em classes funcionais mais adequadas à realidade do mercado e de qualificação profissional;

b) redução dos custos de horas-extras;

c) redução de adicionais: noturno, insalubridade e periculosidade;

d) congelamento de anuênios e quinquênios.

465. A CBTU estimou a compensação com redução dos adicionais em 7,25%, o desligamento de aposentados em 13,59% e a redução do dissídio coletivo em 10,5%, o que resultaria num impacto final efetivo de apenas 6,2% (ver tabela 22 a seguir).

Tabela 22 - Quadro demonstrativo do impacto com a implantação do PES

Folha de pagamento Janeiro/2008 a Dezembro/2008

Folha Bruta (Salários mais Verbas fixas) R$ 99.745.007,29

Situação Atual Valor Pago na Folha 2008

% sobre Salários

Adicional noturno 3.113.264,12 3,12%

Adicional periculosidade 7.086.766,02 7,1%

Adicional insalubridade 212.858,32 0,21%

Serviços extraordinários 4.433.592,44 4,44%

Anuênio/gratificação anual 7.895.112,11 7,92%

Total dos adicionais 22.741.593,01 22,8%

74


Tabela 22 - Quadro demonstrativo do impacto com a implantação do PES

Situação proposta com o aditivo ao dissídio coletivo 2009/2010

Valor a ser pago % de redução sobre folha

Adicional noturno 1.743.427,91 1,37%

Adicional periculosidade 3.543.383,01 3,55%

Adicional insalubridade 106.429,16 0,11%

Serviços extraordinários 2.216.796,22 2,22%

Anuênio/gratificação anual 7.895.112,11 0%

Total a pagar 15.505.148,41 7,25%

Impacto com a implantação do PES 2009 37,61%

Compensatória do impacto Valor % da Folha

- redução dos adicionais 7,25%

- redução com aposentados 13.619.101,49 13,65%

- redução dissídio coletivo 10,50%

Total da Redução Proposta

Impacto Final com implantação incluindo anistiados

31,41%

6,20%

(Fonte: Anexo VII – Impacto financeiro PES – Considerações preliminares, peça 61, p. 38)

466. No entanto, como examinado no presente Relatório, não foi exatamente esse o impacto verificado pela implementação do PES 2010 no âmbito da CBTU. Dados da execução orçamentária indicam que os dispêndios com pessoal e encargos aumentaram 31,7% em 2010 e 35% em 2011. Dessa forma, buscou-se, junto à CBTU, justificativas para essa significativa diferença identificada pela equipe de auditoria.

467. Em resposta, a Diretoria de Administração, por meio da Gerência Geral de Recursos Humanos, apresentou planilha em que detalha os impactos efetivamente ocorridos nas despesas de pessoal nos exercícios de 2010 a 2013, de acordo com acompanhamento orçamentário próprio da Gerência, bem como justificativas para o aumento das despesas em descompasso com o originalmente projetado pela CBTU, à época da proposição do PES 2010.

468. A seguir, estão resumidos os dados da planilha (peça 61, p. 2) fornecida pela Diretoria de Administração, considerando o percentual de aumento em relação ao exercício anterior.

Tabela 23 – Impactos efetivos PES 2010

2010 % 2011 % 2012 % 2013* %

Pessoal – desp. fixas

139.855.474,17 22,64 192.720.772,47 37,80 199.079.598,95 3,30 175.172.406,71 17,32

Pessoal – desp. variáveis

9.086.856,95 5,70 9.823.663,28 8,11 11.638.407,59 18,47 12.497.751,65 43,10

75


2010 % 2011 % 2012 % 2013* %

Encargos patronais

51.976.566,37 22,41 75.694.014,65 45,63 80.664.326,72 6,57 67.680.742,53 11,87

Total 201.410.897,48 21,75 278.334.450,40 38,19 291.382.333,26 4,69 255.350.900,89 16,85

(Fonte: Diretoria de Administração e Finanças – DA/CBTU)

469. Em que pese existirem diferenças entre os dados relativos a despesas de pessoal informados pela Diretoria de Administração e os dados de execução orçamentária verificados pela equipe de fiscalização em relatórios da Diretoria de Planejamento, ainda assim os impactos de 21,75% em 2010 e 38,19% em 2011 são significativamente superiores ao previsto pela CBTU na proposição do PES 2010.

470. Na justificativa dada pela CBTU para os impactos efetivamente ocorridos, verifica-se, em síntese, que a maior parte das metas das contrapartidas acordadas com o DEST/Ministério do Planejamento, tais como demissões de empregados já aposentados, redução de adicionais, congelamento e absorção de anuênios/quinquênios, não foram atingidas pela empresa.

471. De acordo com o RH da CBTU (peça 62), em 2010 as causas que contribuíram para o impacto a maior do PES foram:

- As folhas de pagamento de janeiro, fevereiro e março/2010, foram corrigidas em 10,50% por força do ACT 2009/2010;

- Correção de 5,40% Dissídio Coletivo, sobre os salários de maio/2010;

- Redução de apenas 2,68% dos adicionais;

- Despesas com o desligamento de aposentados, incluindo a multa de 50% do FGTS.

472. Em 2011, o impacto de 38,19% nas despesas de pessoal deveu-se aos seguintes fatores, de acordo com o RH da CBTU (peça 62):

- Restabelecimento do anuênio em razão do termo de re-ratificação ter sido julgado improcedente. Assim, o valor do anuênio voltou a ser pago em percentual sobre o salário mais passivo com base salário do PES, retroativo a abril de 2010 (impacto na folha 9,83%);

- Enquadramento dos empregados, Agentes de Segurança, Artífice e Assistente de Manutenção, Artífice de via Permanente, Assistente e Auxiliar de Serviços Gerais, Manobradores, Artífice de Obra, Operador de Maquinas Especiais, motorista ferroviário, Agentes Estação para o sistema II e ainda, o reenquadramento dos técnicos de informática, técnicos de contabilidade (Impacto sobre a folha 9,96%);

- Crescimento de 5,85% dos adicionais de periculosidade e extraordinários;

- Crescimento de 2,98% nas horas-extras em razão da alteração do percentual de 50% para 100%, por força do dissídio coletivo 2010/2011;

- Pagamento da diferença do percentual de 50% para 100% das horas extras, horas noturno, retroativo a 2010 (impacto na folha 3,17%).

473. Em 2012, os fatores que contribuíram para o aumento de 4,69% na folha de pagamentos foram os seguintes, de acordo com a CBTU (peça 62):

- Manutenção do mesmo patamar de execução dos adicionais de periculosidade e adicionais extraordinários;

- Reintegração de 252 agentes de segurança em Nov/2012 por força de decisão judicial.

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474. Para 2013, a proposta orçamentária da CBTU previu um dispêndio de R$ 336,4 milhões na área de pessoal (Pagamento de pessoal ativo da União), para fazer frente às seguintes necessidades:

- impacto decorrente da aplicação de melhoria salarial, conforme Plano de Empregos e Salários PES-2010;

- previsão de reajuste salarial de 5,47%, resultante do Acordo Coletivo de Trabalho 2012-2013;

- contratação de 629 novos empregados por concurso público previsto para 2013.

475. No entanto, em reavaliação feita em setembro de 2013 (peça 62, p.2), a área de Recursos Humanos da CBTU estimou o crescimento das despesas de pessoal em 14,85% em relação ao ano anterior, tendo em vista as seguintes causas:

- Pagamento de salário e demais vantagens de 252 agentes de segurança, retroativo a agosto de 2012;

- Crescimento do adicional de risco de vida, em razão da reintegração de 252 agentes de segurança;

- Manutenção do mesmo patamar de execução dos adicionais de periculosidade e adicionais por hora-extra;

- Alteração da forma de pagamento do passivo trabalhista em razão de decisão judicial de Recife, passando de valor para percentual de 13,5% sobre o valor do salário e, consequentemente, aumento do anuênio (impacto na folha - 11,65%);

- Correção linear dos salários em maio/2013, por força do ACT/2013/2014, correção em média de 12,23%;

- Correção de 7,4% sobre as verbas fixas (VPNI).

476. Releva notar que, de acordo com informações obtidas junto à Diretoria de Administração e Finanças, já está em curso na Companhia um processo de revisão do PES 2010, que será feito por meio de contratação de empresa de consultoria. Segundo o Memo 004-2013/GAREH/DA, a contratação se justifica considerando “a necessidade de revisão dos Planos de Emprego e Salários e Emprego Comissionado, apontados em relatórios de auditoria, ações judiciais e pelo corpo técnico de recursos humanos, que ao longo destes dois anos de implantação identificou a necessidade de ajustes nos cargos, na carreira e no desenvolvimento profissional dos empregados” (peça 74, p. 3).

477. De acordo com diagnóstico parcial (peça 74, p. 6-11) feito pelas unidades da CBTU, existe necessidade de revisão do PES em aspectos como: descrições de cargos, sistema de desenvolvimento na carreira, níveis salariais e pisos, desmembramento de cargos e qualificação requerida, especificação de jornada de trabalho, gratificação por titulação, entre outros.

478. Das informações acima, pode-se concluir que: a) a implementação do Plano de Empregos e Salários (PES) 2010 pela CBTU gerou impactos muito além dos incialmente projetados pela Companhia e acordados com o DEST/Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão; b) as contrapartidas de redução de despesas na folha de pessoal, a serem obtidas com reduções de adicionais e horas-extras, demissões de aposentados, congelamento/absorção de anuênios e quinquênios e redução do dissídio coletivo, não foram atingidas; c) considerando que uma das premissas do PES 2010 era a redução do passivo trabalhista da CBTU (peça 61, p. 19), verifica-se que a empresa continuou exposta a ações de natureza trabalhista, como reintegração de empregados e restabelecimento de anuênios, entre outras.

479. Assim, entende-se que a grande diferença verificada entre o impacto planejado pela CBTU à época da proposição do PES 2010 e o efetivamente ocorrido nos anos subsequentes denota a dificuldade da empresa em ter governabilidade sobre todas as variáveis envolvidas no

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planejamento e gestão de recursos humanos, que deveriam ser adequadamente dimensionadas. Essa fragilidade vem expondo a CBTU a sucessivas contingências passivas e à necessidade do aumento de aportes do Tesouro para custeio.

480. Nesse sentido, entende-se pertinente propor o encaminhamento do teor do presente tópico do Relatório de Levantamento, referente à crescente dependência da CBTU de subvenções do Tesouro para fazer face ao aumento de despesas com pessoal e passivos trabalhistas, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST, para conhecimento e providências que julgar pertinentes.

[Risco] Baixa efetividade dos investimentos em modernização e manutenção da infraestrutura dos sistemas, gerando obsolescência do material rodante e degradação da via permanente

481. Uma das principais dificuldades enfrentadas para a redução das despesas operacionais da CBTU, segundo a empresa, reside na obsolescência do material rodante e no estado avançado de deterioração da via permanente de seus sistemas.

482. Os sistemas de trens de Natal, João Pessoa e Maceió são os mais antigos e degradados do conjunto de sistemas da CBTU, sendo remanescentes de antigas linhas destinadas a transporte ferroviário de cargas da extinta RFFSA, além de possuírem tração a diesel por locomotivas antigas e com carros de passageiros pesados e sucateados. Em Natal, João Pessoa e Maceió, os sistemas são operados por locomotivas com mais de 50 anos; em Recife e Belo Horizonte, os TUEs já estão com cerca de 30 anos de uso.

483. Um retrato da situação foi apresentado pela CBTU em documento que busca justificar a necessidade de investimento em tecnologias mais modernas, como os Veículos Leves sobre Trilhos (VLTs), visto como alternativa para dotar esses sistemas de serviços de transportes minimamente adequados à população.

(...)

484. Apesar de essa situação ser fruto de dificuldades históricas da Companhia na alocação de recursos para manutenção e modernização de seus sistemas, as evidências da obsolescência da infraestrutura estão presentes em documentos e relatórios bem atuais, como os Relatórios de Gestão de 2011 e 2012:

Em Natal e em João Pessoa, estão sendo envidados todos os esforços no sentido de se restabelecer os níveis mínimos desejados de segurança, regularidade e pontualidade aos sistemas. (...) O sistema de Natal tem operado apenas com uma locomotiva, resultando na redução do número de passageiros transportados por dia útil de cerca de 8.500 em 2010 para apenas 3.590 em dezembro de 2011. A recuperação de locomotivas é atividade prioritária para o exercício de 2012

(Relatório de Gestão CBTU 2011, p. 25)

Em Natal e João Pessoa, os problemas enfrentados com a manutenção da frota de material rodante (com mais de 50 anos), impediram a prestação de serviço adequado à população. As freqüentes falhas levaram ao cancelamento de grande número de viagens.

(Relatório de Gestão CBTU 2012, p. 37)

a) Dados de desempenho operacional

485. Dentre os diversos indicadores operacionais apurados de forma sistemática pela CBTU, destacam-se o custo total e o custo unitário por passageiro transportado. O custo unitário é resultado, em reais (R$), da razão entre custo total e número total de passageiros transportados, e é apurado por STU e de forma consolidada pela CBTU como um todo.

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486. Procedeu-se ao levantamento dos dados relativos aos exercícios de 2007 a 2012, com o objetivo de identificar eventuais tendências de crescimento de custos por região, bem como buscar potenciais motivos para desequilíbrios identificados.

487. No gráfico 6 a seguir, demonstra-se a evolução do custo unitário por STU e agregado (CBTU). Observa-se, a partir de 2008, uma tendência de aumento do custo nas superintendências de Maceió, João Pessoa e Natal, com destaque para o “pico” de Maceió nos anos de 2010 e 2011, resultado direto da situação de calamidade ocorrida em junho de 2010, quando fortes chuvas destruíram parte da via permanente e impediram a operação adequada do sistema.

Gráfico 6

(Fonte: dados dos Relatórios de Administração da CBTU)

488. No Relatório de Gestão de 2010, menciona-se inclusive a liberação de crédito extraordinário no valor de R$ 15,2 milhões para obras emergenciais de reconstrução da via e de duas estações do sistema de Maceió:

(...) com o objetivo de recuperar os danos causados pelas fortes chuvas ocorridas no estado de Alagoas, que implicaram na interrupção de parte da operação em Maceió, prejudicando sobremaneira o desempenho daquele Sistema, a liberação de crédito extraordinário no valor de R$ 15,2 milhões, em outubro, possibilitou a realização de Concorrência Pública para recuperação no trecho atingido, incluindo a reconstrução das Estações de Gustavo Paiva e Lourenço Albuquerque.

(...)

A STU-MAC, em 2010, transportou 1.265 mil passageiros, registrando uma queda de 29,5% em relação ao resultado de 2009 (...) estas reduções justificam-se pelas fortes chuvas, no período de 17 a 29 de junho, onde parte da ferrovia foi destruída. A receita operacional (...) reduzindo 28,4% na comparação com o ano anterior, acompanhando a redução de demanda.

(...)

Devido aos estragos ocasionados pelas chuvas de junho de 2010, parte do sistema foi interrompido, o que isolou as Estações de Gustavo Paiva, Rio Largo e Lourenço de Albuquerque, além de uma composição de trem. Neste período o sistema chegou a transportar uma média de 3.500 passageiros/dia. Isto interferiu diretamente de forma negativa no alcance das metas dos objetivos dos anos de 2010, 2011 e meados de 2012.

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(Plano de Ação STU-MAC 2013, peça 64)

(...)489. Conforme informações obtidas junto à CBTU, a recuperação do sistema de Maceió estendeu-se pelo ano de 2011 e parte de 2012, afetando sobremaneira o desempenho daquele sistema. De fato, se observarmos os dados de receita total de Maceió nos anos de 2010 a 2012, verifica-se uma redução de quase 50% na geração de receitas daquela Superintendência a partir de julho de 2010, em relação à média de receitas de 2009. Essa capacidade de geração de receitas da STU-MAC só foi revertida a partir de agosto de 2012, resultado da recuperação do sistema e da disponibilização dos novos VLTs para operação efetiva.

490. Na tabela a seguir, são sumarizados outros indicadores operacionais importantes dos sistemas da CBTU, cujos resultados são divulgados pela empresa nos Relatórios de Gestão e em relatórios mensais de atividades: pontualidade, expressa percentualmente pela razão entre viagens programadas e viagens com atrasos; regularidade, que é a relação entre viagens programadas e viagens efetivamente realizadas; intervalo mínimo entre composições, em minutos. Estes dados, conjuntamente com receita gerada, passageiros transportados e custo unitário do passageiro transportado, são utilizados como indicadores de desempenho operacional da CBTU e seus sistemas.

Tabela 24 – Indicadores de desempenho sistemas: pontualidade, regularidade e intervalo mínimo

2010 2011 2012 2013

STU/NAT Pontualidade (%) 83,7 81,5 64,6 89,6

Regularidade (%) 97,2 68 46,9 64,2

Intervalo min. (1) 150 150 150 -

Intervalo min. (2) 95 95 95 104

STU/JOP Pontualidade (%) 75,9 93,1 88,9 89,4

Regularidade (%) 96,6 74,9 77,7 52,6

Intervalo min. 62 62 69 69

STU/MAC Pontualidade (%) 75 91,5 90,9 62,8

Regularidade (%) 85,7 76,2 79,8 95,8

Intervalo min. 60 60 60 60

STU/BH Pontualidade (%) 98,8 98,8 98,9 97,7

Regularidade (%) 99,1 97,7 98 98,5

Intervalo min. 5,5 a 12 5,5 a 12 4 a 7 4

STU/REC Pontualidade (%) 91,7 95,2 93,7 86

Regularidade (%) 97,3 91,4 91,3 93,6

Intervalo min. (3) 5,5 4,75 4,75 4,8

Intervalo min. (4) 60 60 40 -

(1) linha Norte

(2) linha Sul

(3) linhas Centro / Sul

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(4) linha Diesel

(Fonte: Relatórios de Administração da CBTU)

491. Os dados acima demonstram que os sistemas de Natal, João Pessoa e Maceió operam em grau bastante inferior de pontualidade e regularidade, em relação aos sistemas de Belo Horizonte e Recife, além de possuírem intervalos mínimos entre composições incompatíveis com a prestação de serviços de transporte público regular e adequada. Vale dizer que os intervalos máximos entre as viagens nesses sistemas chegam a alcançar 195 e 230 minutos (Maceió e Natal), devido aos problemas operacionais mencionados.

492. No entanto, em que pese os indicadores mais favoráveis de regularidade, pontualidade e intervalos mínimos entre viagens de Belo Horizonte e Recife, ambos os sistemas já dão sinais de esgotamento na capacidade de expandir a demanda de passageiros com um padrão mínimo de conforto. A taxa de ocupação destes sistemas (quantidade de passageiros por metro quadrado) chega a 9,1 pass./m2 em Belo Horizonte e 11,7 pass./m2 em Recife (linha Centro), quando a referência máxima utilizada pela CBTU para garantir conforto mínimo ao usuário é de 6 pass./m2, denotando que a operação encontra-se no limite da capacidade.

Tabela 25 - TAXA DE OCUPAÇÃO (pass/m2)

2010 2011 2012

Belo Horizonte 7,1 8,4 9,1

Recife-Centro 7,5 10,8 11,7

Recife-Diesel 3,6 12,3 11,1


493. Conforme registrado no Plano de Ação 2012 da STU/BH (peça 65), esta limitação impacta diretamente na avaliação que o usuário faz do serviço prestado pelo metrô da CBTU.

Do mesmo modo que em 2010, a taxa média de ocupação nos trens nos períodos de pico esteve em todos os meses do ano acima de 6 passageiros por m2, índice tomado como referência pela CBTU para o dimensionamento da oferta. Como era de se esperar e apontava-se no Plano de Ação da Superintendência do ano anterior, a avaliação do usuário quanto ao conforto nas viagens, segundo pesquisa realizada no segundo semestre, recebeu as menores notas no conjunto das avaliações do serviço prestado, ficando na faixa classificada como ruim tendendo ao péssimo. A avaliação sobre conforto está diretamente relacionada à ocupação dos trens.

Nos horários de pico, estamos com a oferta de lugares no limite da capacidade de transporte e a demanda de passageiros, no entanto, com tendências ao crescimento (...).

b) Falhas no sistema e no material rodante

494. A Diretoria de Planejamento possui, além das informações de desempenho normalmente divulgadas pela Companhia, banco de dados com outros indicadores sobre a operação dos sistemas, em que é possível verificar o histórico da ocorrência de falhas no sistema e no material rodante em utilização.

495. Dois indicadores são especialmente importantes como indicativos das falhas operacionais dos sistemas da CBTU: a confiabilidade do sistema, que é medida como razão entre a quilometragem percorrida e o número de falhas; e a confiabilidade do material rodante, que é resultado da relação entre quilometragem percorrida e falhas no material rodante (TUEs, locomotivas e carros de passageiros). Em ambos os indicadores, expressos em km por falha (média anual), quanto maior o número, melhor o resultado, uma vez que demonstra que o sistema e o material rodante estão percorrendo maiores distâncias antes da ocorrência de problemas operacionais. Quanto menor o número apurado, maior a quantidade de falhas no sistema.

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Tabela 26 - CONFIABILIDADE DO SISTEMA (kms/falha-média)

2010 2011 2012 2013*

Belo Horizonte 22.542 10.227 9.050 6.941

Recife-Centro 2.120 2.459 1.036 862

Recife-Sul 796 865 1.080 825

Recife-Diesel 413 440 278 3.148

Natal 352 224 112 183

João Pessoa 117 147 143 78

Maceió 121 173 352 86

*apurado até julho/2013

Tabela 27 - CONFIABILIDADE DO MATERIAL RODANTE (kms/falha-média)

2010 2011 2012 2013*

Belo Horizonte 9.803 7.929 9.050 7.969

Recife-Centro 3.769 4.235 1.774 1.547

Recife-Sul 3.247 2.001 1.369 1.584

Recife-Diesel 2.695 2.446 3.407 7.806

Natal 871 480 365 863

João Pessoa 867 704 545 423

Maceió 2.876 2.842 2.041 1.806

*apurado até julho/2013


496. Os resultados negativos de Natal, João Pessoa e Maceió refletem-se na confiabilidade dos sistemas e material rodante, com alto índice de falhas por quilometragem percorrida. No entanto, os dados revelam que, mesmo em relação aos sistemas de Belo Horizonte e Recife, há uma diminuição gradual da confiabilidade na operação, demonstrando queda no padrão de desempenho geral da CBTU.

(...)d) As limitações orçamentárias: contingenciamento e insuficiência de dotações

500. As restrições orçamentárias impostas à CBTU têm exercido papel decisivo na baixa realização de investimentos em modernização e manutenção dos seus sistemas metroferroviários. Por um lado, as dotações de recursos no orçamento anual têm se mostrado, em geral, inferiores ao originalmente solicitado pela empresa em sua proposta ao Ministério do Planejamento; por outro lado, a execução orçamentária tem se sujeitado a constantes contingenciamentos ao longo do ano, com liberações muitas vezes somente ao final do exercício.

501. De acordo com a CBTU, a insuficiência das dotações para investimento e manutenção consignadas nas LOAs dos últimos exercícios, associadas à lenta liberação dos respectivos limites orçamentários para movimentação e empenho, não permitem um efetivo ganho no avanço físico, realizando-se apenas a atuação pontual em trechos críticos, através de recuperação emergencial.

502. Em relatório da unidade de Auditoria Interna sobre a execução orçamentária de 2010, caracteriza-se a situação de insuficiência de recursos contemplados na Lei Orçamentária Anual para os projetos de recuperação e modernização dos sistemas:

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De forma recorrente, os recursos aprovados na LOA/2010 foram insuficientes para atender a recomposição dos Sistemas. O PPA 2008/2011 não contempla a Ação de Modernização do Sistema de João Pessoa que, a exemplo do Sistema de Natal, ficou restrito à continuidade das Ações de Recuperação, cabendo o registro de que os recursos disponibilizados foram insuficientes, até mesmo para atender adequadamente à própria recuperação das condições de operação do sistema.

A falta de recursos para aplicação nas STUs de Maceió, Natal e João Pessoa vem ocasionando, ao longo do tempo, uma velocidade de degradação superior à recuperação dos Sistemas, com reflexos negativos no desempenho operacional, devido a atrasos por falhas no Material Rodante e restrições na via permanente.

(Rel. Auditoria Interna – Exec. Orçamentária, janeiro/2011, p. 12-14, peça 65)

503. Abaixo, por meio de tabela elaborada pela equipe de fiscalização com base em relatórios de execução orçamentária da Diretoria de Planejamento referentes aos anos de 2009 a 2012, verifica-se a baixa execução das ações de recuperação dos sistemas de Natal, João Pessoa e Maceió, exceto apenas no ano de 2009 em relação a Maceió.

Tabela 30 – Execução orçamentária ações de recuperação das STUs

R$ mil 2009 2010

Prop. CBTU

LOA aprov

Limites Realizado Real./Prop. Prop. CBTU

LOA aprov

Limites Realizado Real./Prop.

Recuperação NATAL

13.816 6.500 2.571 2.500 18,1% 20.695 2.000 259 259 1,3%

Recuperação JOÃO PESSOA

15.729 6.000 5.338 5.328 33,9% 14.635 1.000 345 341 2,3%

Recuperação MACEIÓ

23.560 50.944 50.944 50.944 216,2% 111.550 33.505 15.200 15.020 13,5%

2011 2012

Recuperação NATAL

22.255 3.675 3.675 3.672 16,5% 36.410 2.000 2.000 2.000 5,5%

Recuperação JOÃO PESSOA

21.503 3.531 1.684 1.684 7,8% 28.885 2.000 2.000 1.945 6,7%

Recuperação MACEIÓ

47.291 12.250 12.250 12.250 25,9% 84.456 4.000 4.000 4.000 4,7%


504. Na maior parte das vezes, observa-se que os recursos orçamentários efetivamente disponibilizados e executados (realizados) são bastante inferiores às necessidades da CBTU, formalizadas na proposta orçamentária da Companhia. Da mesma maneira, a ação orçamentária “Funcionamento dos Sistemas”, que envolve recursos de custeio para manutenção e operação dos sistemas, tem dotação insuficiente e autorização de limites ainda menores, impactando na execução financeira final da ação.

Tabela 31 - Funcionamento dos Sistemas - Manutenção/Operação Anos

2010 2011 2012

- Proposta CBTU 22.329 15.831 27.283

- LOA 10.929 4.830 5.000

- Limites financeiros 7.365 4.347 2.835

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Tabela 31 - Funcionamento dos Sistemas - Manutenção/Operação Anos

- Realizado 7.251 4.196 2.729

% Realizado / Proposto 32,5% 26,5% 10,0%

% Realizado / LOA 66,3% 86,9% 54,6%


(...)

506. Em relação à dificuldade com as liberações orçamentárias apenas ao final do exercício, a Diretoria de Planejamento assim se posicionou, no Memo 058-2013/GAPLO/DP:

Acrescenta-se a frequência com que ocorrem, após um ano de contingenciamento, liberações orçamentárias nos últimos dias de execução do exercício, decorrentes de remanejamento entre órgãos do Governo Federal. Em alguns casos, estes recursos não podem ser totalmente utilizados, pela absoluta falta de tempo hábil para realização das licitações. Isto motiva uma aplicação nem sempre alinhada com os objetivos previstos. (Memo 058-2013/GAPLO/DP, peça 54, p. 48).

507. Deve-se ressaltar que a situação de exposição a restrições orçamentárias, tanto com relação à insuficiência de dotações, quanto pelo ritmo irregular na liberação de limites e recursos, configura um risco para o atingimento dos objetivos operacionais da CBTU, uma vez que muitas das variáveis em questão estão fora da governabilidade administrativa da empresa. Por outro lado, a realidade vivenciada pela CBTU é semelhante a grande parte das entidades governamentais dependentes de recursos do Tesouro para custeio e investimentos, principalmente em um cenário econômico e fiscal de contenção de gastos públicos.

508. Nesse sentido, é relevante notar que os fatores limitadores aqui mencionados têm atingido especialmente as ações de investimento que estão fora do Programa de Aceleração do Crescimento e fazem parte do Resultado Primário “2” (RP-2), ou seja, que são despesas discricionárias não incluídas na Seção I do Anexo V da LOA. Com relação às ações da CBTU incluídas no PAC (Resultado Primário 3 – RP3), as liberações de recursos têm experimentado ritmo de execução mais compatível com o caráter prioritário do Programa, não estando sujeitas aos mesmos contingenciamentos e cortes das demais ações de investimento.

[Risco] Ausência de repactuação dos modelos tarifários: a questão da repartição tarifária e da defasagem em relação a outros modais

a) O modelo de repartição tarifária em Recife e Belo Horizonte

509. A CBTU atribui grande parte da necessidade de subvenções da União para custeio e operação de seus sistemas às limitações impostas pelos modelos de partição tarifária existentes nos sistemas que geram a parcela mais significativa das receitas de serviços de transporte, que são os sistemas de Recife e Belo Horizonte. Nessas localidades, a CBTU faz parte de um sistema maior integrado de transporte, regulado por acordos de cooperação ou convênios, que preveem uma repartição das receitas oriundas dos diferentes modais de transportes.

510. A Diretoria de Planejamento, Expansão e Marketing da CBTU, com base em dados de 2012, apresentou as seguintes informações à equipe de fiscalização (peça 54, p. 28), que demonstram as características estruturais de cada um dos sistemas, volume de passageiros, receitas e custos, bem como as tarifas praticadas.

Tabela 32 – Características das STUs BH e REC

Indicador Recife Belo Horizonte

Extensão (km) 70,4 28,2

Estações (nº) 36 19

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Indicador Recife Belo Horizonte

Mat. Rodante 25 TUEs

4 locomotivas

9 VLTs

25 TUEs

Passageiros transportados 79.454.859 57.419.280

Passageiros equivalentes 34.668.840 50.657.002

Receita Operacional (R$) 54.544.147,91 87.707.673,00

Custo Total (R$) 234.127.823,10 153.485.080,14

Custo Unitário (R$) 2,98 2,67

Tarifa Nominal (R$) 1,60 1,80

Tarifa efetiva (R$) 0,69 1,53

% Tar. Efetiva s/ Nominal 42,90% 84,86%

% Tar. Efetiva s/ Custo Unitário 23,6% 59,2%

Fonte: dados da Dir. de Planejamento/ CBTU - Dados de 2012 (com adaptações)

511. Destaque para a perda de passageiros, e consequentemente de receita, em Recife, expressa pela significativa diferença na relação passageiros transportados x equivalentes. Verifica-se ainda que, devido à aplicação das regras de repartição de receitas, a tarifa efetiva em Recife é de 42,9% da tarifa nominal cobrada no sistema, enquanto que em Belo Horizonte chega a quase 85%. No entanto, se comparado ao custo unitário do passageiro transportado, a taxa de cobertura da tarifa (efetiva sobre custo unitário) é de apenas 23,6% em Recife e 59,2% em Belo Horizonte.

512. Ocorre que o modelo adotado de repartição das receitas em ambos os sistemas é desfavorável financeiramente à CBTU, fazendo com que a estatal experimente sucessivas perdas de receita. Conforme informação constante do Plano de Ação da STU-Recife (2012), peça 67, o modelo de repartição tarifária não remunera adequadamente os custos dos serviços prestados:

A busca pelo equilíbrio econômico/financeiro da empresa passa, necessariamente, pela discussão e modificação do atual modelo de repartição tarifária, posto que atualmente 45% de nossos usuários transportados são oriundos do Sistema Estrutural Integrado – SEI e, da forma como vem sendo operacionalizado o convênio com o Consórcio Grande Recife, com o modelo estabelecido há mais de 15 anos, a STU-REC não é remunerada de forma a cobrir os custos dos seus serviços.

513. De acordo com estudos elaborados pela STU-REC, no período de 2009 a 2012, de 46% a 48% dos passageiros transportados pelo sistema da CBTU (Linhas Centro, Sul e Diesel) advém do Sistema Estrutural Integrado (SEI) que, pelos termos da Cláusula Terceira do Convênio de repartição tarifária (peça 53, p. 22), constituem receita dos demais modais integradores, representando perda de receita para a Companhia.

CLÁUSULA TERCEIRA – DA REPARTIÇÃO TARIFÁRIA

3.1– Para as linhas pertencentes ao SEI, a repartição tarifária entre metrô e ônibus será realizada da seguinte forma:

A – Inicialmente cada modo de transporte ficará com a receita arrecadada;

B – Esta forma de repartição tarifária será reavaliada quando da definição de novos modelos operacionais, tarifários e financeiros para o STPP/RMR. Provisoriamente, a receita oriunda dos passageiros que utilizam o modal metroviário, que efetuam o pagamento apenas nos ônibus, será compensada pela receita proveniente dos passageiros transportados apenas pelo

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modal rodoviário que adquirem bilhetes nas Estações do Metrô sem utilizar o modal metroviário.

514. O impacto desse modelo de repartição tarifária, somado à política de gratuidades do transporte público, é significativo na evasão de receitas da CBTU. Em estudo tarifário realizado pela STU-REC em 2011 (peças 55 a 57), estimou-se que a tarifa efetiva dos sistemas em operação representava apenas 42,85% da tarifa nominal, à época em R$ 1,40.

A tarifa efetiva média do metrô (sistema elétrico centro, sul e sistema diesel), excluindo as integrações com o SEI e, considerando o passageiro pagando somado às gratuidades instituídas por lei, é de R$ 1,19 ou 85% da tarifa nominal de R$ 1,40 praticada em 2010. A perda ou redutor de 15% da tarifa nominal apresenta-se dentro da normalidade no contexto de qualquer sistema de transportes integrado. No entanto, quando consideramos os passageiros do SEI, a tarifa média dos três sistemas em operação é reduzida para R$ 0,60, representando apenas 42,85% da tarifa nominal praticada no período. (grifos nossos, peça 55, p. 9)

515. A origem da distorção desse modelo de partição tarifária de Recife remonta à criação do SEI, em 1996, baseado na “suposição de uma compensação entre os dois modais e com livre acesso através da utilização de terminais integrados fechados. Desta forma, adquirindo apenas uma passagem em qualquer dos dois modais (ônibus ou metrô), o passageiro tem livre acesso a qualquer localidade/estação dentro do sistema SEI (...) (peça 55, p. 5)”.

516. A diretriz do convênio de repartição de receitas de que “cada modo de transporte ficará com a receita arrecadada”, que deveria ser adotada apenas inicialmente, conforme cláusula 3.1 “a”, foi sendo perpetuada por meio de diversos termos aditivos. Assim, a reavaliação e revisão dessa forma de repartição tarifária, prevista no subitem 3.1 “b” do Convênio, nunca foi implementada.

517. Na linha Centro de Recife, principal ramal em operação em termos de demanda de passageiros e receita gerada, estudo de 2011 (peça 55, p. 9) mostra que existe significativa diferença entre pagantes contabilizados pela arrecadação e demanda registrada na operação do sistema; segundo a STU-REC, a diferença de cerca de 52,55% (31,4 milhões) entre pagantes e transportados é quase totalmente composta de passageiros oriundos do SEI (fonte: Estudo Tarifário e de Integração – 2011).

518. A raiz do problema, segundo documentos da CBTU (peça 68), é que o modelo pensado originalmente para o sistema de Recife tinha como pressuposto a futura estadualização do sistema, com sua consequente integração ao sistema de ônibus da Região Metropolitana de Recife (RMR), sob responsabilidade do poder local, o que possibilitaria a compensação dos custos do metrô com a receita da tarifa do ônibus.

Quando da concepção original do SEI e a inserção do metrô em 1996, vivenciávamos o momento de iminente estadualização do metrô do Recife e, ao mesmo tempo, promovíamos esforços visando aumentar a nossa demanda, que na época era predominantemente composta por usuários da faixa de domínio. Para isso, era imprescindível implementar as integrações com o modal ônibus e o seu novo conceito de transporte estrutural integrado. Naquele contexto da estadualização, já havia se criado a COPERTRENS – empresa estadual que administraria o metrô – e esta, teoricamente, faria parte do sistema integrado recebendo, possivelmente, um subsídio Federal. O restante do custo seria coberto por uma compensação na passagem do Sistema Ônibus da Região Metropolitana.

A estadualização não ocorreu por sua inviabilidade de absorção dos sistemas pelo estado, mas sofremos durante 15 anos com as incertezas dela decorrentes, o que adiou decisões e medidas na área de arrecadação e integração e o aporte de muitos investimentos. Isto se explica, pois sendo o metrô estadualizado, seria integrado ao hoje Consórcio Grande Recife de Transportes e possivelmente complementado suas despesas com um aporte tarifário gerado pelo Sistema Ônibus. Manteve-se assim o mesmo modelo de integração e partição

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tarifária que serviria ao modelo estadualizado. Como não foi viabilizada a estadualização, o modelo se tornou um peso para a receita operacional do metrô, interferindo fortemente na nossa baixa taxa de cobertura financeira e tarifa efetiva.

Sem alternativa operacional e sem a implantação da bilhetagem eletrônica - essencial para que se criasse outro modelo de repartição - pois qualquer outro, a exemplo do metrô de Belo Horizonte, requer um sistema de bilhetagem moderno nos acessos integrados com os outros modais, o sistema adotado se perpetuou com o modelo atualmente praticado e bem aceito pela população que consegue com uma só passagem transitar para qualquer localidade da RMR. No entanto, o SEI (Sistema Estrutural Integrado) cresceu ao longo dos anos com mais e mais passageiros integrando com o metrô, oriundos desse Sistema (de todos os pontos da RMR a cada terminal integrado colocado em operação), sem o correspondente crescimento dos passageiros que pagam nas nossas bilheterias, mas não ingressam no sistema ônibus (a suposta contrapartida prevista no Convênio original). Com isso, financeiramente ficou descompensado o equilíbrio que originalmente se imaginava que existiria. (grifos nossos; Plano de Ação Recife 2011- peça 68, p. 17)

519. Assim, foi feito um investimento inicial de integração do sistema da STU-REC com o Sistema Estrutural Integrado de transportes públicos da Região Metropolitana de Recife, com a expectativa da estadualização do sistema, para que houvesse sustentabilidade financeira resultante da compensação tarifária do sistema de ônibus. Este desenho inicial não se concretizou, e a regra provisória de repartição de receitas se perpetuou.

520. A STU-Recife realizou, em 2011, amplo estudo tarifário contendo alternativas para o modelo atual, na forma de simulações de valores de tarifa e mecanismos de compensação de custos entre os sistemas do metrô e ônibus (peças 55 a 57). Este estudo leva em consideração a composição e estratificação da demanda no sistema, levantada por meio de pesquisa origem/destino dos passageiros, e busca um cenário de maior equilíbrio entre receitas e custos no sistema da CBTU. Segundo informações da Diretoria de Planejamento, o estudo foi apresentado ao Conselho de Administração da Companhia na 311ª reunião, em 2012.

521. A CBTU argumenta que a mudança dessa realidade depende de gestões políticas e administrativas junto aos poderes locais, especialmente junto ao Consórcio Grande Recife; as tratativas buscadas nesse sentido, pela administração da CBTU, não tem avançado de forma positiva. Segundo a estatal, tais articulações somente serão efetivas com a coordenação e articulação em nível institucional superior à Companhia.

522. A questão é que a falta de autonomia da administração da CBTU para repactuar termos dos acordos tarifários nos sistemas integrados de transportes de Recife e Belo Horizonte constitui um risco para o atingimento dos objetivos de redução do déficit operacional destes sistemas, de geração de mais receitas e de diminuição da dependência de subvenções da União para custeio da CBTU.

523. No caso de Belo Horizonte, coexistem dois convênios de repartição tarifária: um com a Secretaria de Transportes Estadual e o Consórcio Ótimo, referente à integração tarifária do metrô com o sistema metropolitano de ônibus; e outro com a Prefeitura de Belo Horizonte e o Consórcio Transfácil, referente à integração com o sistema municipal. No primeiro, a CBTU tem direito a um valor fixo (R$ 1,396) das oito faixas de tarifa integrada existentes, sendo que a tarifa tipo “B” corresponde a 72,2% do fluxo de integração com o sistema metropolitano. No sistema municipal, a estatal recebe 50% da tarifa integrada (que varia de R$ 2,45 a R$ 3,70), no entanto, está limitada a 80,55% da tarifa unitária nominal do metrô, que atualmente é de R$ 1,80; assim, o teto da tarifa em Belo Horizonte atualmente é de R$ 1,45, na integração com o sistema municipal.

524. No sistema de Belo Horizonte, entende a empresa que há pouco espaço para avanço no modelo de partição de receitas com os sistemas metropolitano e municipal, uma vez que o grande limitador é a própria tarifa nominal, que não é reajustada desde dezembro de 2006.

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Atualmente a tarifa média por passageiro pagante (R$ 1,57), considerando aqui somente a receita com o transporte de passageiros, já atinge 87,36% da tarifa unitária do metrô que é de R$ 1,80. Este índice vem crescendo nos últimos anos porque a tarifa unitária do metrô não está sendo reajustada com a mesma freqüência que estão sendo reajustadas as tarifas do sistema ônibus.

Vale dizer que o último reajuste na tarifa do metrô ocorreu em dezembro de 2006, quando passou de R$ 1,65 para R$ 1,80. Já se passaram quase cinco anos e a tarifa do metrô permanece a mesma. O sistema ônibus, no entanto, vem regularmente, a cada ano, aplicando os reajustes com base nos índices de inflação definidos pelo Governo.

A continuar esta situação, sem que haja reajuste na tarifa unitária do Metrô, muito em breve a tarifa média por passageiro pagante transportado atingirá o mesmo patamar dessa tarifa unitária, ficando próxima de R$ 1,80. Como consequência dessa situação, pode-se concluir o seguinte:

Os índices da repartição tarifária tenderão a ser cada vez menores na parcela que cabe ao metrô, pois na integração com o sistema municipal, estamos limitados por convênio ao valor resultante da aplicação do percentual de 80,55 sobre tarifa unitária do metrô. Nesse caso continuaria prevalecendo o valor limite de R$ 1,45 independente do valor da tarifa integrada. (Plano de Ação STU Belo Horizonte 2012, peça 65)

525. No caso de Belo Horizonte, portanto, apesar de haver uma taxa de cobertura da tarifa superior à de Recife, o que se reflete nos resultados de receita operacional (vide tabela 32), ainda assim a aplicação de um teto percentual vinculado à tarifa nominal constitui um fator limitador para a remuneração adequada dos custos do sistema, implicando um déficit operacional permanente.

b) O reajuste das tarifas

526. Questionada sobre as principais dificuldades e desafios da CBTU em relação à geração de receitas próprias, a Diretoria de Planejamento reputou a ausência de autorização para reajuste das tarifas nos sistemas da CBTU como um dos principais problemas enfrentados pela estatal.

Em Recife, o último reajuste ocorreu em janeiro de 2012, quando a tarifa passou de R$ 1,50 para R$ 1,60. Em Belo Horizonte, desde 2006 a tarifa é R$ 1,80. Nas unidades de Natal, João Pessoa e Maceió é praticada uma ‘tarifa social’. Em Natal, o valor da tarifa passou para R$ 0,50 em dezembro de 2002, sendo que em João Pessoa e Maceió, alcançou este mesmo valor em janeiro de 2003.

A CBTU tem apresentado, sem êxito, junto aos Ministérios da Cidade, Planejamento e Fazenda, pedidos de autorização para aplicar reajuste em suas tarifas. (...) Com relação à partição tarifária, é necessária uma ação política junto aos órgãos locais buscando uma melhor participação da CBTU no sistema. (Resposta ao Ofício de Requisição n. 5-532/2013, peça 54, p. 28-9)

527. Abaixo, tabela comparativa das tarifas dos sistemas de ônibus municipais e das tarifas praticadas pela CBTU, demonstrando a defasagem tarifária em Belo Horizonte e Recife, bem como a chamada ‘tarifa social’ adotada nos sistemas de Natal, Maceió e João Pessoa.

Tabela 33 – Comparativo de tarifas CBTU – ônibus municipais

Tarifas ônibus municipais (R$) Tarifas CBTU (R$)

Sistema 2008 2009 2010 2011 2012 Valor último reajuste

B. Horizonte 2,1 2,3 2,3 2,45 2,65 1,8 dez/06

Recife 1,75 1,8 1,85 2 2,15 1,6 jan/12

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Tarifas ônibus municipais (R$) Tarifas CBTU (R$)

Natal 1,85 - 2 2,1 2,2 0,5 dez/02

Maceió 1,8 2 2,1 2,1 2,3 0,5 jan/03

João Pessoa 1,7 1,8 1,9 2,1 2,2 0,5 jan/03

(Fonte: anexos ao MEMO 058-2013/GAPLO/DP – peça 54)

528. Nos termos do art. 1º da Portaria n. 419/2005, do Ministério da Fazenda, os reajustes de tarifas da CBTU são autorizados pelo Ministério da Fazenda, por meio de portaria conjunta da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria de Acompanhamento Econômico.

529. No período de 2009 a 2012, foram enviadas seis correspondências do Diretor-Presidente da CBTU ao Ministério da Fazenda/STN com o pleito de reajuste da tarifa nos sistemas da empresa, trazendo comparações entre as tarifas praticadas por ônibus e metrô nas localidades em que operam seus sistemas e demonstrando a acentuada defasagem em relação ao sistema rodoviário urbano, sem, no entanto, ter alcançado êxito em suas demandas.

530. Nas correspondências endereçadas ao Ministério da Fazenda, a CBTU destaca a importância do reajuste da tarifa para diminuição do déficit operacional e reequilíbrio financeiro dos sistemas da Companhia.

A atuação da CBTU, no que se refere à fixação dos valores das tarifas praticadas e à integração modal entre os sistemas, visa uma gestão alinhada com os órgãos gestores locais de transportes e adequada à cobertura dos custos operacionais e ao equilíbrio econômico financeiro de nossa empresa. (CRT/0005-2009/P, de 12/1/2009, peça 54, p. 30-1)

Tendo em vista que (...) a BHTRANS, órgão gestor do sistema de transporte daquela capital, praticou para o sistema de ônibus urbano, (...) um reajuste de R$ 2,30 para 2,45, vimos pelo presente solicitar, em caráter de urgência, autorização da Secretaria do Tesouro Nacional para efetuar, de imediato, na tarifa do Metrô, o mesmo acréscimo de valor praticado para os ônibus, ou seja, reajustar a tarifa do metrô de R$ 1,80 para R$ 1,95.

A aplicação do reajuste proposto é de suma importância para que o sistema possa, no mínimo, manter o déficit operacional vigente, que é de R$ 38 milhões (...). (CRT/003-2011/P, de 11/1/2011, peça 54, p. 33)

A defasagem mencionada e o modelo de distribuição tarifária praticado em Recife trazem como consequência um déficit operacional para o sistema do metrô bastante elevado. Em 2010 o déficit operacional foi de R$ 130,4 milhões. (CRT/0049-2011/P, de 2/3/2011, peça 54, p. 35-6)

Sem autorização para reajuste, o sistema de Maceió que está sendo equipado com novos Veículos Leves sobre Trilho – VLT e os sistemas de Natal e João Pessoa, cujos novos VLT estão em processo de aquisição, não podem ter uma tarifa compatível com o incremento de qualidade ofertado nos transportes sobre trilhos nessas localidades. (CRT/0234-2012, de 1/10/2012, peça 54, p. 45-6)

531. Relevante notar o potencial risco que a defasagem tarifária representa para a operação dos sistemas mais fragilizados da CBTU, Maceió, Natal e João Pessoa, que estão recebendo investimentos significativos com a aquisição de novos equipamentos (Veículos Leves sobre Trilhos), adquiridos por R$ 173,3 milhões, mediante Regime Diferenciado de Contratação.

532. Nessas localidades, caso a tarifa permaneça nos mesmos patamares hoje praticados (tarifa social), haverá a necessidade de aportes ainda maiores de recursos da União para manutenção de condições mínimas operacionais que preservem a integridade do material rodante adquirido. Caso contrário, há riscos de perdas significativas do investimento realizado pela CBTU com aquisição dos novos equipamentos (modernos VLTs), com degradação destes

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por falta de manutenção ou operação em condições técnicas desfavoráveis, em vias permanentes inadequadas e em avançado estado de deterioração.

(...)

4. CONCLUSÃO

581. O presente Levantamento proporcionou a geração e consolidação de conhecimentos sobre os principais macroprocessos e áreas de negócios da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU, permitindo o mapeamento de potenciais áreas de risco em relação aos objetivos estratégicos da entidade.

582. Os macroprocessos identificados, selecionados e descritos no decorrer do presente Levantamento, como resultado da aplicação de metodologia de diagnóstico descrita no tópico 1.3 do Relatório, foram: i) definição de marcos estratégicos da CBTU no contexto da descentralização de seus sistemas; ii) gestão das transferências de recursos da União; iii) gestão do contencioso judicial; iv) gestão do passivo previdenciário; v) gestão das subvenções para custeio e investimentos; vi) papel da CBTU em novos investimentos do Governo Federal em mobilidade urbana.

583. Em consonância com a metodologia de Levantamento preconizada pelo Tribunal de Contas da União na Portaria Segecex 15/2011, foram apontadas áreas de riscos nos respectivos macroprocessos, bem como possíveis ações de controle a serem adotadas pelo TCU, além de recomendações e determinações à CBTU e outras entidades envolvidas. Como orienta o parágrafo único do art. 2º da mencionada Portaria, as propostas de ação de controle identificadas como relevantes para o aprofundamento da análise dos riscos apontados constam de anexo específico do Relatório (Anexo III – na forma da peça 75). Também foram propostas comunicações às autoridades de diversos órgãos da Administração Pública Federal, para que estes tenham ciência das conclusões do presente Relatório, encaminhando cópias do teor de determinados tópicos do trabalho e das peças dos autos consideradas pertinentes para contextualização e entendimento da matéria.

584. Em relação ao processo de definição de marcos estratégicos que direcionem a atuação da CBTU, no contexto da efetivação das descentralizações de seus sistemas, verificou-se a extrema dependência da empresa de conjunturas governamentais e de variáveis externas do ambiente institucional, que garantam à entidade papel relevante no bojo das políticas setoriais, frente à incerteza gerada pelos marcos legais que regem o processo de descentralização dos sistemas de trens urbanos. Nesse sentido, pode-se citar como exemplos a inserção de ações da CBTU no PAC, a mudança da estrutura do PPA e a perspectiva de novos investimentos em sistemas próprios, como aspectos favoráveis à Companhia, apesar de conjunturais.

585. Por outro lado, a fragilidade das iniciativas de planejamento estratégico da Companhia, aliada à pouca clareza dos marcos estratégicos e legais que regem a CBTU, acentua as dificuldades da empresa em firmar uma trilha institucional claramente definida, ao longo do tempo.

586. Além disso, riscos inerentes aos procedimentos de efetivação das descentralizações foram apontados: desinteresse dos governos locais em assumir os sistemas descentralizados nas condições propostas pela União; potencial esvaziamento das atribuições da Administração Central da CBTU; bem como assunção de passivos e compromissos de subvenção e investimento em sistemas descentralizados como contrapartida para tornar atrativo o processo de transferência, com impactos onerosos para os cofres da União.

587. No tocante ao macroprocesso de transferência de recursos da União, por meio da CBTU, importa destacar os riscos decorrentes do baixo grau de governabilidade da CBTU nas decisões estratégicas de investimento por meio de transferências, além da falta de uniformidade e inconsistências observadas nos procedimentos de gestão e acompanhamento destes ajustes.

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588. Destaque-se, também, as incertezas sobre o impacto do processo de estadualização da Companhia de Transporte de Salvador – CTS em relação aos convênios atinentes ao projeto do Metrô de Salvador, com a formação de uma Parceria Público Privada (PPP) para conclusão da obra, que se encontrava paralisada e é objeto de diversos questionamentos por parte do TCU.

589. No que tange à gestão do contencioso judicial da CBTU, foram apontados riscos relativos à própria natureza do passivo, que envolve grande volume de ações, vultoso montante financeiro e recursos orçamentários insuficientes para o pagamento das sentenças judiciais. Aliada a esta realidade, a empresa dispõe de um número bastante reduzido de advogados no quadro próprio de empregados, obrigando a Companhia a manter contrato com escritório de advocacia para terceirização de todo o contencioso. Conforme apontado, na gestão desse contrato foram identificadas fragilidades, como o subdimensionamento do quantitativo de ações a serem patrocinadas, fiscalização e acompanhamento deficientes e ausência de controle em relação à alocação de profissionais de forma proporcional às demandas judiciais.

590. Em relação à gestão do passivo previdenciário, buscou-se: i) identificar os principais fatores que deram origem à dívida com a REFER; ii) abordar as conclusões dos Grupos de Trabalho instituídos, em 1997 e 2009, para propor soluções para a questão; iii) relatar as diversas opiniões divergentes sobre a matéria, incluindo a SOF, STN, SPC, SFC/CGU, DEST e AGU; iv) retratar as diversas tentativas de negociação e acordo em torno da possibilidade de reconhecimento, quantificação e pagamento da dívida; e v) mostrar a situação atual e os riscos decorrentes da não resolução da questão.

591. Dentre os riscos, menciona-se a possibilidade de comprometimento da atividade operacional da CBTU, decorrente da penhora judicial sistemática de parcela da receita da entidade; dilação indefinida da resolução da matéria, devido a conflitos jurídicos e técnicos entre órgãos da Administração Pública Federal, resultando no incremento vertiginoso do montante devido, em postura claramente contrária ao interesse público; possível responsabilização administrativa, cível e criminal de dirigentes da CBTU; e comprometimento do equilíbrio atuarial do Plano de Benefícios da CBTU, com potenciais reflexos em planos de outras patrocinadoras e consequente possibilidade de decretação de intervenção e liquidação extrajudicial da REFER.

592. No que tange às subvenções do Tesouro Nacional para custeio e investimento da CBTU, verificou-se risco relacionado à crescente dependência de subvenções para fazer face ao crescimento de despesas com pessoal, ocasionadas, em grande medida, pela implantação do novo Plano de Empregos e Salários (PES-2010) e pela fragilidade das projeções dos impactos decorrentes do Plano.

593. Além disso, identificou-se a baixa efetividade dos investimentos em modernização e manutenção da infraestrutura dos sistemas metroferroviários da CBTU, com impactos significativos na obsolescência do material rodante e na degradação acentuada das condições da via permanente. A baixa execução orçamentária das ações, submetidas a constantes contingenciamentos, vinculadas à modernização e manutenção desta infraestrutura, conjugada com a insuficiência das dotações de recursos destinadas a essas ações, são os principais fatores motivadores da situação descrita.

594. Cabe, ainda, destaque para o risco concernente ao modelo tarifário ao qual os sistemas da CBTU de Recife e Belo Horizonte estão submetidos, com sérias limitações no tocante à repartição desproporcional da receita com os outros modais de transporte, além das dificuldades para recomposição da defasagem tarifária em relação aos outros sistemas de transporte local, o que gera grandes distorções em termos de déficit operacional e necessidade de subvenções do Tesouro para manter o funcionamento destes sistemas.

595. Por último, cabe referência ao tópico que aborda os novos investimentos em mobilidade urbana do Governo Federal, por meio da CBTU, representados principalmente pelos projetos dos VLTs. Em relação a estes, foi identificado como potencial risco a possibilidade de

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não efetivação das premissas estruturantes dos estudos de viabilidade que fundamentaram sua implementação, podendo configurar eventual situação de desequilíbrio entre os objetivos socioeconômicos dos projetos e as metas de redução de subsídios da União, estabelecidas inicialmente.

596. De acordo com o artigo 2º da Portaria-Segecex 15, de 9/5/2011, os processos que consolidam as informações decorrentes de Levantamentos previstos no artigo 238 do RI/TCU serão considerados sigilosos, nos termos do artigo 6º, inciso VII, da Resolução-TCU 229/2009. Tal sigilo decorre, por um lado, do fato de que uma das finalidades do Levantamento de Auditoria é a indicação de propostas de fiscalizações específicas, e de outro, da própria natureza confidencial da documentação eventualmente fornecida pela unidade jurisdicionada ao Tribunal.

597. Cabe apontar, no entanto, que a Resolução-TCU 229/2009 foi revogada pela Resolução-TCU 254/2013, que dispõe sobre a classificação da informação quanto a confidencialidade no âmbito do TCU, e que estabelece, no § 3º do art. 14, que quando não fornecidos pelo órgão ou entidade de origem os elementos que permitam a classificação quanto à confidencialidade, a informação deve ser tratada como pública. Além disso, o parágrafo único do art. 7º da mencionada Resolução estipula que, para a classificação da informação nos graus de confidencialidade previstos no caput (reservado, secreto e ultrassecreto), deve ser observado o interesse público da informação e utilizado o critério menos restritivo possível.

598. Nesse sentido, considerando que os documentos coletados no presente Levantamento são predominantemente de caráter público, sendo muitos inclusive divulgados no sítio na Internet da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU, e que estes, como na hipótese prevista no § 3º, do art. 14, da Resolução 254/2013, não foram classificados pela entidade como confidenciais; e considerando que a proposta de encaminhamento dos autos formula, com base nas análises realizadas no relatório, recomendações e determinações que, para serem adequadamente implementadas, deverão ser de conhecimento da entidade destinatária dessas medidas, entende-se pertinente propor, com base no § 3º, do art. 14, da Resolução TCU 254/2013, que seja retirado o caráter de sigilo do processo. Propõe-se, no entanto, que seja mantido o caráter sigiloso do Anexo III (peça 75), que contém as propostas de ação de controle, em conformidade com o parágrafo único do art. 2º, da Portaria-Segecex 15/2011 c/c art. 7º, inciso VIII, da Resolução TCU 254/2013.

5. BENEFÍCIOS

5.1 As propostas adotadas nesta instrução inserem-se, quanto à sistemática de quantificação e registro dos benefícios das ações de controle externo, no grupo denominado Outros benefícios diretos, disposto no item 42.6 da Portaria-Segecex 10, de 30/3/2012, podendo ser enquadrada, dentro desse grupo, em:

a) aumento da expectativa de controle (item 66.1) e

b) incremento da confiança dos cidadãos nas instituições (66.4).

5.2 Os benefícios identificados se vinculam com o objetivo estratégico “Contribuir para a melhoria da gestão e do desempenho da Administração Pública”, destacado no Plano Estratégico do Tribunal 2011/2015 (PET-TCU).

6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo a adoção das seguintes medidas:

I) determinar à SecexEstataisRJ que, com fulcro no art. 230 do RI/TCU, avalie a conveniência e a oportunidade de incluir, nos próximos Planos de Fiscalização, ações de controle voltadas ao aprofundamento da análise dos objetos relacionados aos riscos

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identificados no presente levantamento, considerando as sugestões constantes do Anexo III deste Relatório (peça 75); (itens 21 e 583 do relatório)

II) determinar à CBTU que:

a) nos termos do art. 27, inciso VI, do Estatuto Social, providencie a elaboração e aprovação de Manual de Organização ou normativo equivalente que especifique de forma adequada as atribuições e competências das unidades organizacionais da Companhia, no prazo de 90 dias. (item 165 do relatório)

b) no âmbito da gestão de seu contencioso judicial:

b.1) exija que o escritório de advocacia contratado mantenha, em cada unidade da CBTU, pelo menos um advogado responsável pela área cível e outro pela área trabalhista, em razão da quantidade de causas, seus respectivos valores e situações processuais, de acordo com o subitem 5.1.27.1 do Contrato n. 012-2013/P, comprovando a esta Corte, em até 60 (sessenta) dias, o cumprimento desta determinação. (item 350 do relatório)

b.2) exija que o escritório de advocacia contratado mantenha, em seu quadro e nas unidades da CBTU, os profissionais capacitados pela pontuação obtida na Concorrência n. 001/2012 GALIC-AC/CBTU, que integraram a equipe técnica apresentada por ocasião da licitação, ou adicionalmente, em caso de substituição dos profissionais, garanta que os substitutos tenham igual ou superior capacidade, devidamente comprovada e mediante prévia e expressa aprovação da CBTU, de acordo com o subitem 1.4 do Contrato n. 012-2013/P e o item 4 do termo de referência da Concorrência n. 001/2012 GALIC-AC/CBTU, comprovando a esta Corte, em até 60 (sessenta) dias, o cumprimento desta determinação. (item 350 do relatório)

b.3) exija do escritório de advocacia contratado, quando da apresentação dos documentos de cobrança, a apresentação de relatório de andamento dos processos, como condição prévia dos respectivos pagamentos, de acordo com os subitens 4.7 e 5.1.9 do Contrato n. 012-2013-P, bem como para que se possa avaliar a qualidade dos serviços que estão sendo desenvolvidos, a fim de influir em seus resultados, comprovando a esta Corte, em até 60 (sessenta) dias, o cumprimento desta determinação. (item 368 do relatório)

III) recomendar à CBTU que, no âmbito da gestão de seu contencioso judicial:

a) ao designar empregados para atuar como fiscais e gestores de seus contratos de advocacia, abstenha-se de cometer ao mesmo responsável a fiscalização das causas que tramitam em mais de uma superintendência/coordenação, evitando o acúmulo de atribuições, em prejuízo à efetividade da fiscalização, tal como ocorrido com o gestor do Contrato n. 012-2013/P que, além desta função, acumula a de fiscal do referido contrato nas Coordenações Técnicas de São Paulo, Fortaleza e Salvador. (item 327 do relatório)

b) ao designar fiscais para atuarem em contratos firmados com escritórios de advocacia, escolha, preferencialmente, entre empregados da Companhia que detenham formação jurídica e que estejam próximos às causas sob sua responsabilidade fiscalizatória, a fim de que possam proceder a um acompanhamento mais tempestivo, eficaz e qualificado das demandas que envolvem a CBTU. (item 336 do relatório)

c) solicite ao escritório de advocacia, contratado por meio do Contrato n. 012-2013/P, que aloque para a Superintendência de Recife quantidade de advogados suficiente para cuidar, de forma tempestiva e adequada, das ações trabalhistas ajuizadas pelos empregados e ex-empregados daquela regional contra a estatal. (item 362 do relatório)

IV) recomendar à CBTU que, em conjunto com o Ministério das Cidades, Ministério da Fazenda e representantes dos governos locais (Estado de Pernambuco, Prefeitura de Recife e Prefeitura de Belo Horizonte), criem Grupo de Trabalho com o objetivo de elaborar proposta de revisão dos modelos de repartição tarifária previstos nos atuais convênios vigentes, de forma a minorar a situação desfavorável à CBTU, e que gera necessidade de sucessivos subsídios da União a título de cobertura do déficit operacional dos sistemas de Recife e Belo Horizonte,

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encaminhando, ao final, o resultado dos trabalhos ao Tribunal de Contas da União. (item 538 do relatório)

V) comunicar, às seguintes autoridades e entidades, das conclusões do presente Relatório de Levantamento:

a) encaminhando cópia do teor do tópico 3.1 do Relatório de Levantamento, relativo à definição de marcos estratégicos da CBTU no contexto da descentralização de seus sistemas metroferroviários, ao Ministério das Cidades, juntamente com as peças 20, 22 e 23 do presente processo, tendo em vista que se identificou que a ausência de definição clara de marcos estratégicos da CBTU no contexto da descentralização de seus sistemas metroferroviários, pode aumentar a probabilidade de ocorrência dos riscos analisados (dependência de conjunturas governamentais favoráveis frente à incerteza gerada pelos marcos da descentralização; desinteresse dos governos locais na efetivação da descentralização; possível esvaziamento da Administração Central-CBTU; e fragilidade e descontinuidade dos processos de planejamento estratégico da CBTU). (item 179 do relatório)

b) encaminhando cópia do teor do tópico 3.4 do Relatório de Levantamento, juntamente com as peças 48, 49, 51, 72 e 73, relativo à gestão do passivo previdenciário da CBTU com a REFER, às autoridades do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, incluindo a Secretaria de Orçamento Federal - SOF e o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST, bem como da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, considerando que a demora no equacionamento da dívida previdenciária da CBTU com a REFER vem expondo a Companhia a risco de aumento desse passivo; (item 433 do relatório)

c) encaminhando cópia do teor do tópico 3.5 do Relatório de Levantamento, referente à crescente dependência da CBTU de subvenções do Tesouro para fazer face ao aumento de despesas com pessoal e passivos trabalhistas, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST, do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, para conhecimento e providências que julgar pertinentes. (item 480 do relatório)

VI) encaminhar cópia do presente Relatório de Levantamento à SecobEnerg, unidade técnica do Tribunal responsável pela instrução das contas do Ministério das Cidades, para conhecimento.

VII) retirar o sigilo do presente processo, com base no § 3º do art. 14 da Resolução-TCU 254/2013, mantendo o caráter de sigiloso sobre o Anexo III do Relatório de Levantamento (peça 75), nos termos do parágrafo único do art. 2º da Portaria Segecex 15/2011 c/c art. 7º, inciso VIII, da Resolução TCU 254/2013. (item 598 do relatório)

VIII) arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 250, inciso I, do RI/TCU.”

É o relatório.

Voto

Trata-se de levantamento realizado pela SecexEstataisRJ na Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU). O trabalho realizado pela unidade técnica merece todos os elogios pois oferece um retrato abrangente e detalhado da CBTU, que certamente será de grande valia para orientar as ações de controle a serem empreendidas nessa estatal nos próximos anos.

2. O levantamento foi desenvolvimento em cinco temas:

a) marcos estratégicos no contexto da política de mobilidade urbana do governo;

b) preparação para descentralização dos sistemas metroferroviários;

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c) gestão das transferências de recursos da União para investimentos nos sistemas metroferroviários locais;

d) gestão do passivo judicial (cível, trabalhista e fiscal);

e) gestão do passivo previdenciário;

f) ações efetivas para reduzir a necessidade de subvenções da União para custeio das suas operações.

3. A criação da CBTU, em 1984, deu-se num contexto de saneamento financeiro da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), não sendo resultado de específica política de transporte público urbano do governo federal. A empresa foi formada a partir da cisão da RFFSA, incorporando-se o transporte urbano e suburbano de passageiros, e da transformação da Engefer, empresa de engenharia ferroviária.

4. Após sua criação, algumas normas marcaram a evolução das atribuições e do formato da CBTU.

5. Incialmente, o Decreto-lei 2.399/1987 indicou claramente a perspectiva de alienação e transferência aos estados de todos os sistemas de trens urbanos da companhia, o que representaria, em última instância, sua extinção.

6. Mais adiante, a Lei 8.693/1993 dispôs sobre a transferência dos serviços de transporte ferroviário urbano de passageiros da União para os estados e municípios. A partir desse marco legal, o controle acionário da CBTU foi transferido da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) para a União.

7. Com a publicação do Decreto 4.566/2003, a CBTU passou a ser vinculada ao Ministério das Cidades e incorporou à sua missão a atenção às necessidades de mobilidade urbana das populações.

8. Desde a criação da empresa, sistemas de trens urbanos já foram transferidos para os estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Ceará e ao município de Salvador. A CBTU, no entanto, continua a operar os sistemas metroferroviários de Belo Horizonte, Recife, João Pessoa, Natal e Maceió e, ainda, atua como gestora de projetos de implantação de sistemas de metrôs e trens urbanos em Fortaleza e Salvador.

9. Nota-se, conforme expresso no documento do IPEA intitulado Dinâmica Populacional e Sistema de Mobilidade nas Metrópoles Brasileiras (2011), a partir da promulgação da Constituição de 1988, tendência de a União atuar como catalizadora de linhas de financiamento, via BNDES, para a melhoria dos sistemas de mobilidade metropolitana, limitando o seu investimento direto aos sistemas que ainda se encontram sob a operação da CBTU.

10. Somente em 2005, no contexto de vinculação da empresa ao Ministério das Cidades, surgiram novas perspectivas para a sua atuação finalística:

a) implantar e modernizar sistemas de trens urbanos;

b) manter e operar os sistemas de trens urbanos sob sua administração;

c) fomentar os sistemas de transporte sobre trilhos no contexto da implantação das políticas da mobilidade e desenvolvimento urbano.

11. Diante dessas novas diretrizes, o papel da CBTU como gestora e executora de projetos de investimento em mobilidade urbana do governo federal ganhou força em detrimento do processo de descentralização dos sistemas metroferroviários para os governos locais.

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12. Atualmente, a CBTU tem a missão de (i) operar os sistemas metroferroviários sob seu controle e (ii) gerir projetos de investimento para fomentar os sistemas de transporte sobre trilhos no contexto de políticas de mobilidade e desenvolvimento urbano, a despeito de o marco legal ainda prever a descentralização dos sistemas de trens urbanos.

13. Um dos riscos identificados pela unidade técnica para que o processo de descentralização previsto em lei avance é o possível desinteresse dos governos locais em efetivar a descentralização nos termos propostos pela União. Isso porque, de acordo com documentos fornecidos pela CBTU, as projeções de demanda, tarifa e equilíbrio dos sistemas não se confirmaram nos casos dos estados do Rio de Janeiro e São Paulo, o que dificultaria hoje as operações desses sistemas.

14. Para se ter razoável segurança sobre tal suposição, seria necessário conferir os estudos de viabilidade desses sistemas e compará-los com os relatórios financeiros das empresas encarregadas de operá-los, o que não foi efetuado.

15. Outro risco levantado pela unidade técnica é a eventual resistência da própria CBTU, tendo em vista que considerável parte da sua estrutura de pessoal poderia tornar-se desnecessária. Esse é um fator de risco mais do que plausível, haja vista o peso do custo administrativo da empresa que será demonstrado e analisado no último bloco deste voto.

16. No que se refere à estratégica de atuação da CBTU, a equipe de fiscalização identificou fragilidades e descontinuidade no planejamento estratégico da empresa, tendo em vista inexistir processo formal de planejamento estratégico e o regimento interno da entidade estar desatualizado.

17. Portanto, são pertinentes as propostas de determinação para que a CBTU, nos termos do seu estatuto social, elabore e aprove normativo que especifique de forma adequada as atribuições e competências das unidades organizacionais da entidade e de encaminhamento da deliberação do Plenário ao Ministério das Cidades, tendo em vista que a inexistência de processo de planejamento estratégico pode dificultar o alcance dos objetivos da empresa, quais sejam, a operação eficiente dos sistemas metroferroviários, bem como a gestão de projetos para implementação de políticas de mobilidade urbana e de continuidade do processo de descentralização dos sistemas.

II

18. No contexto de gestão de projetos para implementação de políticas de mobilidade urbana, a CBTU efetua a transferência de recursos financeiros da União para estados e municípios, por meio de convênios e termos de compromisso.

19. Foram repassados mais de R$ 795 milhões aos estados e municípios entre 2010 e 2013, conforme relatório de gestão da empresa. A equipe de fiscalização constatou que o fluxo de procedimentos adotados pela empresa para tal fim é baseado na Instrução Normativa STN 1/1997.

20. A SecexEstataisRJ entende que a falta de uniformidade e a ocorrência de inconsistências nos procedimentos de transferência de recursos da União é fator de risco à consecução dos objetivos das políticas de mobilidade urbana. Essa também foi a conclusão da CGU que, em nota de auditoria, registrou a inexistência de rotinas formalizadas para atribuição de responsabilidade pela gestão dos instrumentos de transferência, para acompanhamento do cumprimento dos objetos respectivos e para a análise das prestações de contas.

III

21. A gestão dos passivos judiciais é uma das áreas mais sensíveis da CBTU, visto que essas despesas somaram aproximadamente R$ 500 milhões no período de 2009 a 2013.

22. Tão importante quanto averiguar a gestão dos passivos judiciais é identificar os fatores que dão causa às lides. Isso permitirá avaliar o grau de controle que a CBTU pode ter sobre o surgimento

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desses passivos e identificar ações que seus gestores devem ou podem implementar para mitigá-los ou eliminá-los.

23. A gestão do contencioso da CBTU foi tratada no acórdão 1941/2014-TCU-Plenário, que cuidou do monitoramento do acórdão 525/2012-TCU-Plenário. Por determinação do Tribunal, a empresa apresentou relatório sobre a compatibilidade e a suficiência do seu quadro de recursos humanos para defesa judicial dos seus direitos e interesses.

24. Naquele documento, a CBTU justificou a estratégia de contratação dos serviços de defesa judicial dos seus direitos e interesses com fundamento no princípio da economicidade (peça 3 do TC 006.927/2012-2):

"Examinado o assunto, o Grupo elaborou o Relatório que vai anexo à presente, acompanhado dos documentos pertinentes, demonstrando, claramente, que a contratação de escritório especializado para o acompanhamento das ações judiciais em que a CBTU figura como parte é sensivelmente mais vantajosa para o erário do que a contratação de pessoal próprio." a CBTU manifestou sua preferência pela terceirização dos serviços de defesa judicial em detrimento do fortalecimento do seu quadro próprio de advogados, com base no princípio da economicidade.”

25. Entendeu-se, naquele processo, que, na medida em que os preceitos legais estabelecidos pelo Decreto 2.271/1997 fossem respeitados, a empresa poderia optar pela contratação dos serviços de defesa judicial dos seus direitos e interesses. Dessa forma, o núcleo do controle a ser exercido pelo Tribunal nesse caso recairá sobre a atuação da CBTU no monitoramento do trabalho realizado pelos escritórios de advocacia contratados.

26. Assim, devem ser endereçadas recomendações à CBTU para que estabeleça, e torne efetivos, procedimentos de controle interno para o acompanhamento dos trabalhos realizados pelos escritórios de advocacia, tendo em vista todos os problemas constados pela SecexEstataisRJ durante o levantamento.

27. Quanto à identificação dos fatores recorrentes que ensejam a propagação de novas ações judiciais contra a CBTU, a unidade técnica deve incluir essa tarefa na sua agenda de trabalhos futuros de fiscalização.

28. Com o propósito de investigar essa questão, solicitei que minha assessoria coletasse dados de outras empresas do setor para comparar a recorrência desse tipo de despesa.

29. Em consulta ao sítio na Internet da Associação Nacional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos (ANPTrilhos), verificou-se a existência de três operadores privados (Metrô Rio, SuperVia e ViaQuatro) e cinco públicos (Metrô SP, CPTM, Metrô DF, Trensurb e CBTU) nesse setor. Das oito empresas, apenas quatro disponibilizam demonstrações contábeis em seus sítios na Internet (CPTM, SuperVia, CBTU e Trensurb). Assim, devido à falta de transparência financeira desse setor, a investigação ficou limitada às empresas que divulgam suas demonstrações contábeis.

30. Em que pese o grupo de comparação ser pequeno, é possível observar que a CBTU teve, no período de 2009 a 2013, um montante vultoso de despesas judiciais enquanto a CPTM, empresa pública estadual, e a Supervia, empresa privada, não incorreram em despesas dessa natureza. A Trensurb, empresa pública federal, apresenta padrão semelhante ao da CBTU.

31. Para se ter uma ideia da materialidade e do peso dessas despesas judiciais sobre as finanças da CBTU, as despesas judiciais reconhecidas entre 2009 e 2013 corresponderam a 49,5% das receitas operacionais da empresa no mesmo período, aí incluídas as receitas de transporte ferroviário e as de aluguéis e publicidade.

Despesas 2013 2012 20111 2010 2009 Total

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Judiciais

CPTM - - - - - -

SUPERVIA

- - - - - -

TRENSURB

(34.209.088,00) (74.168.647,00) (46.847.375,00) (58.007.794,00) (28.241,00) (213.261.145,00)

CBTU (92.190.531,59) (81.711.866,85) (175.153.424,31) (144.249.153,92) - (493.304.976,67)

32. Assim, a unidade técnica, no seu processo de gestão do conhecimento e análise de riscos da CBTU, deve incluir as origens e causas dessas despesas judiciais como uma questão a ser respondida a fim de que se possa delimitar quais as medidas a serem adotadas pela CBTU para otimizar a gestão do contencioso judicial e reduzir a ocorrência de novas demandas.

IV

33. Conforme relatado pela SecexEstataisRJ, a falta de equacionamento financeiro do passivo previdenciário perante a Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social (REFER) tem causado transtornos à CBTU, culminando com a decisão da 28ª Vara Cível da Comarca da Capital do Rio de Janeiro que determinou, desde 2010, a penhora de 12% da receita líquida de serviços de transporte ferroviário. O montante penhorado já atinge R$ 58 millhões.

34. A despeito da demora na solução do passivo previdenciário, a equipe de fiscalização concluiu que não houve omissão ou inércia da empresa na resolução da questão, visto que para tanto faz-se necessário o envolvimento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, incluindo a Secretaria de Orçamento Federal e o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, e do Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional.

V

35. O volume de recursos aportados pelo Tesouro Nacional para custeio da CBTU foi significativo, como identificado pela unidade técnica.

36. As subvenções têm o papel precípuo de apoiar os objetivos institucionais de operação eficiente dos sistemas metroviários e de conferir continuidade ao processo de descentralização desses sistemas, diferentemente da transferência de recursos financeiros da União para estados e municípios, por meio de convênios e termos de compromisso, cujo objetivo principal é a gestão de projetos para implementação de políticas de mobilidade urbana.

37. A fim de diminuir o seu déficit operacional e, com isso, minimizar a necessidade de subvenções do Tesouro Nacional, a CBTU deve incrementar a sua eficiência operacional sob o ponto de vista financeiro.

38. Novamente solicitei à minha assessoria que buscasse comparar o desempenho da gestão de custos da CBTU com o desempenho das outras três empresas que disponibilizam suas demonstrações contábeis para o público (Trensurb, CPTM e Supervia).

39. Os dois principais grupos do custo operacional das empresas de trens urbanos são os custos de serviços prestados (CSP) e as despesas gerais e administrativas. O primeiro é composto por pessoal e encargos, serviços de terceiros e materiais ligados diretamente à prestação dos serviços ferroviários. As despesas gerais e administrativas têm natureza semelhante aos custos de serviços prestados, mas referem-se às atividades de apoio/administração central à prestação dos serviços ferroviários.

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40. A comparação entre os custos dos serviços prestados (CSP) e as receitas operacionais (transporte ferroviário, aluguéis e publicidade) revela que a CBTU consome, na média, 275% do que aufere como receita operacional com CSP. O cotejo das três estatais (duas federais e uma estadual) com a empresa privada (supervia) mostra uma maior eficiência da última.

41. As estatais federais mostram a mesma tendência em relação às despesas gerais e administrativas, com a CBTU consumindo, em média, 65% das suas receitas operacionais. A consequência é que as margens brutas e líquidas da CBTU são negativas, fazendo-se necessárias subvenções vultosas para a cobertura de suas despesas.

42. Uma das hipóteses explicativas do peso excessivo do CSP e das despesas gerais e administrativas sobre as receitas operacionais é o desequilíbrio tarifário, citado pela administração da CBTU como um dos fatores inibidores da capacidade de investimentos e, como consequência, do processo de descentralização dos sistemas metroferroviários a seu cargo.

43. A partir das informações constantes das demonstrações contábeis das quatro empresas, obteve-se o número de passageiros transportados por cada uma no período de 2010 a 2013. As receitas

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de serviços de transporte foram, então, divididas pelo número de passageiros transportados com a finalidade de calcular a tarifa média de cada empresa.

Passageiros 2013 2012 2011 2010

CPTM 795.400.000 764.200.000 700.200.000 642.000.000

SUPERVIA 145.460.000 143.592.000 142.292.000 136.191.000

TRENSURB 54.400.026 51.000.000 50.000.000 49.000.000

CBTU 170.300.000 141.894.000 139.003.000 125.003.000

44. No período de análise, a tarifa média da CBTU foi de R$ 0,99, a mais baixa das empresas da amostra, enquanto a tarifa média da Supervia foi de R$ 2,55, donde se pode concluir que a CBTU pratica tarifa média mais baixa.

45. Para esclarecer se a tarifa baixa é o principal fator que leva ao excessivo consumo das receitas pelo CSP e pelas despesas gerais e administrativas, as subvenções foram somadas às receitas operacionais e divididas pelo número de passageiros transportados. Considerando que as subvenções às estatais têm por finalidade cobrir as despesas que não são abrigadas pelas tarifas cobradas dos passageiros, o número resultante deste cálculo seria uma tarifa capaz de, em tese, garantir a operação da empresa.

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46. Como se verifica, a tarifa média necessária para que a CBTU cubra seus custos operacionais é bem mais alta do que a praticada pelas demais empresas consideradas. No período analisado, a tarifa subsidiada média (Tarifa Média com Subvenção menos Tarifa Média) da CBTU foi de R$ 3,30 contra R$ 2,41 da Trensurb e R$ 0,56 da CPTM.

47. Os números mostram que a tarifa média da CPTM, empresa estatal estadual, após a inclusão da subvenção, fica razoavelmente alinhada com a tarifa praticada pela empresa privada, que não recebe subvenções. As tarifas das duas empresas federais nessa mesma situação, ao contrário, ficam desalinhadas. Isso demonstra a real possibilidade de que o montante de recursos federais destinados à subvenção poderia ser substancialmente menor.

48. É importante registrar que, mesmo com o subsídio dado pelo governo federal, o fluxo de caixa operacional acumulado da CBTU, no período de 2009 a 2013, foi de R$ 77 milhões negativos. Isso significa que nem mesmo as altas subvenções têm sido suficientes para cobrir os custos operacionais da empresa.

49. Os números analisados suscitam questionamentos quanto à gestão dos custos operacionais da CBTU. Além disso, essa falta de eficiência operacional tem impacto nos recursos destinados (i) aos investimentos na manutenção/modernização dos seus sistemas metroferroviários e (ii) à implementação de políticas de mobilidade urbana, tendo em vista que são escassos e saem do mesmo cofre: o Tesouro Nacional.

50. Diante do cenário exposto no levantamento elaborado pela SecexEstataisRJ, o Ministério das Cidades deve ser cientificado sobre a necessidade de estabelecer planejamento que defina claramente o papel e as metas da CBTU a fim de que as questões relativas às subvenções para cobertura do déficit operacional, ao passivo previdenciário, ao contencioso judicial, e à gestão de projetos para implementação de políticas de mobilidade urbana sejam efetivamente resolvidas.

51. Da mesma forma, concordo com a proposta da unidade técnica de encaminhar cópia desta deliberação à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, à Comissão de Desenvolvimento Urbano e à Comissão de Viação e Transportes, ambas da Câmara dos Deputados, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, à Secretaria de Orçamento Federal, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, ao Ministério da Fazenda e à Secretaria do Tesouro Nacional.

Diante do exposto, voto pela aprovação do acórdão que ora submeto a este Colegiado.

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TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de julho de 2014.

WEDER DE OLIVEIRARelator

ACÓRDÃO Nº 1994/2014 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 021.103/2013-5.2. Grupo I – Classe de Assunto V: Relatório de Levantamento.3. Interessado: Tribunal de Contas da União (TCU).4. Entidade: Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU).5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstataisRJ).8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de fiscalização, na modalidade levantamento, realizado na Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) com a finalidade de gerar conhecimento e mapear áreas de negócio, programas e processos de trabalho, que representem potenciais riscos da entidade em relação a seus objetivos estratégicos e de controle, de forma a subsidiar a seleção e a definição de propostas de fiscalização.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 41, II, da Lei 8.443/1992, em:

9.1. encaminhar cópia desta deliberação e do inteiro teor do relatório elaborado pela unidade técnica ao Ministério das Cidades, cientificando-o sobre a necessidade, evidenciada no levantamento, de se definir claramente, pelos meios normativos e institucionais adequados, o que se espera da Companhia Brasileira de Trens Urbanos a médio e longo prazos, a fim de que questões relativas às subvenções para cobertura do déficit operacional, ao passivo previdenciário, ao contencioso judicial, à gestão de projetos para implementação de políticas de mobilidade urbana, à descentralização dos sistemas metroferroviários, às fontes de receita e à eficiência operacional da companhia possam ser discutidas e solucionadas dentro de um ambiente de planejamento em que sejam devidamente explicitados os objetivos e metas da CBTU e os meios de que disporá para alcançá-los;

9.2. encaminhar cópia desta deliberação e do inteiro teor do relatório elaborado pela unidade técnica à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, à Comissão de Desenvolvimento Urbano e à Comissão de Viação e Transportes, ambas da Câmara dos Deputados, ao Ministério das Cidades, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional para conhecimento e adoção das medidas que julgarem convenientes no âmbito de suas atribuições e competências;

9.3. determinar à Companhia Brasileira de Trens Urbanos que, no prazo de 90 (noventa) dias, providencie a elaboração e aprovação de normativo que especifique as atribuições e competências das suas unidades organizacionais, nos termos do art. 27, VI, do seu estatuto social;

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9.4. recomendar à Companhia Brasileira de Trens Urbanos que estabeleça, e torne efetivos, controles internos para gestão do seu contencioso judicial e para assegurar o fiel cumprimento dos contratos celebrados com escritórios de advocacia para garantir a defesa judicial dos seus direitos e interesses (contencioso judicial);

9.5. determinar à SecexEstataisRJ que avalie a conveniência e a oportunidade de incluir, nos próximos planos de fiscalização, ações de controle voltadas ao aprofundamento da análise dos objetos relacionados aos riscos identificados no presente levantamento, considerando as sugestões constantes da peça 75 dos autos;

9.6. classificar a peça 75 dos autos como sigilosa, nos termos do art. 7º, VIII, da Resolução TCU 254/2013;

9.7. encerrar o processo e arquivar os autos.

10. Ata n° 28/2014 – Plenário.11. Data da Sessão: 30/7/2014 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1994-28/14-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz.13.3. Ministros-Substitutos convocados: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira (Relator).13.4. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)WEDER DE OLIVEIRA

Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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