cidadania fiscal eticamente responsÁvel e o …the state to act. the fundamental rights and taxes...
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UNIVERSIDADE DE MARÍLIA – UNIMAR
DOUGLAS ROBERTO FERREIRA
CIDADANIA FISCAL ETICAMENTE RESPONSÁVEL E O CONTROLE NA APLICAÇÃO DO TRIBUTO ARRECADADO
MARÍLIA2008
DOUGLAS ROBERTO FERREIRA
CIDADANIA FISCAL ETICAMENTE RESPONSÁVEL E O CONTROLE NA APLICAÇÃO DO TRIBUTO ARRECADADO
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de
Marília, como exigência parcial para a obtenção do grau de Mestre em Direito sob orientação da Profª. Drª. Maria de Fátima Ribeiro.
MARÍLIA2008
Ferreira, Douglas RobertoF383c Cidadania fiscal eticamente responsável e o controle na aplicação do tributo arrecadado./ Douglas Roberto Ferreira -- Marília: UNIMAR, 2008. 158 f.
Dissertação (Mestrado em Direito)- Faculdade de Ciências Huma- nas e Sociais Aplicadas, Universidade de Marília, Marília, 2008.
1. Direito Econômico 2. Desenvolvimento Econômico e Social 3. Direitos Humanos Fundamentais 4. Tributação 5. Cidadania Fiscal I. Ferreira, Douglas Roberto II. Cidadania fiscal eticamente responsá- vel e o controle na aplicação do tributo arrecado.
CDD -- 341.378
Autor: DOUGLAS ROBERTO FERREIRA
Título: CIDADANIA FISCAL ETICAMENTE RESPONSÁVEL E O CONTROLE NA APLICAÇÃO DO TRIBUTO ARRECADADO
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marília, área de concentração Empreendimentos Econômicos, Desenvolvimento e Mudança Social, sob a orientação da Profª. Drª. Maria de Fátima Ribeiro.
Aprovada pela Banca Examinadora em 13/06/2008.
____________________________________________ Profª. Drª. Maria de Fátima Ribeiro
____________________________________________ Profª. Drª. Soraya Regina Gasparetto Lunardi
____________________________________________ Prof. Dr. Marcos Antônio Striquer Soares
Dedico este trabalho a minha magníficaesposa Ângela e aos meus maravilhososfilhos, Rafael e Gabriela, que entenderamcom muito amor minha ausência devido à dedicação aos estudos e incentivaram-me
nos momentos mais difíceis.
Agradeço a colaboração da minha ilustre orientadora Dra. Maria de Fátima Ribeiro,do presidente do Observatório Social deMaringá – Ariovaldo Costa Paulo e doPromotor de Justiça Dr. Maurício Kalache.
“Todo cidadão tem o direito de saber averdade e tomar conhecimento daquiloque foi feito em nome do povo, do qualele cidadão, é um dos componentes”.
Fábio Konder Comparato
CIDADANIA FISCAL ETICAMENTE RESPONSÁVEL E O CONTROLE NA APLICAÇÃO DO TRIBUTO ARRECADADO
Resumo: No Brasil, os princípios gerais da atividade econômica têm como objetivo garantir a todos uma existência digna. Para consolidar esta finalidade é necessário que haja um desenvolvimento econômico e social, não basta um mero crescimento econômico. A história comprova que a participação do Estado na economia é muito relevante, principalmente em países em desenvolvimento, no entanto, para que ele possa atuar é necessária a cobrança de tributos. Os direitos humanos fundamentais e a tributação sofreram mutações vinculadas às mudanças sócio-econômicas provocadas pela concentração de renda, pela Revolução Industrial e pelas conseqüências do progresso desequilibrado. A tributação possui um liame direto com a efetivação dos direitos humanos fundamentais. A sociedade precisa ser conscientizada de que: a) o dever antecede o direito; b) o direito da coletividade prevalece sobre o do indivíduo; c) pagar tributo é um dever; d) o poder não é exclusivo do Estado; e) o cidadão tem o direito de fiscalizar a aplicação do tributo arrecadado. A efetivação dos direitos humanos fundamentais tem um custo. O Estado precisa captar recursos para que possa prestar os serviços públicos necessários. Diante disso, o cidadão tem que cumprir o seu dever de pagar tributos para que possa exigir do Estado a consolidação de seus direitos humanos fundamentais. Por outro lado, os direitos fundamentais do contribuinte devem ser reverenciados. O tributo deve ser apreciado como um instrumento que auxilia a proteger e a garantir a dignidade da pessoa humana e a cidadania. Um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil é construir uma sociedade livre, justa e solidária, entretanto, o Estado só poderá consolidá-lo se houver recursos financeiros disponíveis. A sociedade também é responsável pela garantia de uma vida digna a todo cidadão, visto que a dignidade da pessoa humana pressupõe e exige um complexo de direitos e deveres fundamentais. Com a Constituição de 1988, a cidadania passou a ser interpretada como um conjunto de direitos e deveres políticos e sociais. A participação do cidadão na Administração Pública tornou-se indispensável. Pesquisas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário indicam que 32% do tributo arrecadado são desviados. Relatórios da Controladoria Geral da União apontam corrupção em 77% das prefeituras brasileiras. Estas informações ratificam a necessidade da participação do cidadão nas decisões e, principalmente, na fiscalização da aplicação do tributo arrecadado. Uma cidadania fiscal eticamente responsável é fundamental para que possamos combater o desvio de recursos públicos e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Através do Observatório Social de Maringá exige-se mais honestidade na aplicação do tributo arrecadado, fato este que possibilitará uma redução na carga tributária brasileira e um melhor desenvolvimento econômico e social.
PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimento Econômico e Social, Direitos Humanos Fundamentais, Tributação, Cidadania Fiscal.
ETHICALLY RESPONSIBLE FISCAL CITIZENSHIP AND THE CONTROL OF THE WAY THE TAXES ARE BEING USED
Abstract:In Brazil the general principles of the economic activity aim to guarantee everybody a decent life. For accomplishing this goal there should be an economic and social development and not only a mere economic growth. The history proves that the State’s participation in economy is very relevant, mainly in developing countries; therefore charging taxes becomes necessary for the State to act. The fundamental rights and taxes have undergone some changes because of the social-economic alterations caused by the income concentration, by the Industrial Revolution and by the unbalanced progress consequences. The taxes have a direct connection to the achievement of the fundamental human rights. The society needs to be aware of: a) the duty comes before the right; b) the collective right predominates over the individual’s; c) paying taxes is a must; d) the power is not exclusive to the State; and e) the citizen has the right to check the tax usage. The fundamental human rights achievement has a cost. The State needs to make resources in order to be able to provide the proper public services. Then the citizen has to comply with their duty of paying taxes so that they are able to demand the consolidation of the fundamental human rights. On the other hand, the tax payer fundamental rights must be honored. The tax must work as an instrument which helps to protect and guarantee the citizenship and the human being dignity. One of the fundamental aims of the Federal Republic of Brazil is to build a free society, fair and sympathetic; however, the State will only be able to achieve it if there is financial resource available. The society is also responsible for the guarantee of a decent life to every citizen, as the dignity of a human being demands a lot of fundamental rights and duties. With the 1988 constitution, citizenship started being interpreted as a group of social and political rights. The citizenship participation in the Public Administration became indispensable. Brazilian Institute of Taxation Planning researches show that 32% of the collected taxes are deviated. Reports of the General Control of Union point out corruption in 77% of the Brazilian city halls. This information confirms the need of citizen participation in the decisions and mainly in the checking of the way the taxes are being used. An ethically responsible fiscal citizenship is extremely important, so that we are able to fight against public money deviation and also decrease the social and regional inequality. Through the Social Observatory of Maringá more honesty in the used of the collected tax is required and this fact will make a reduction in the Brazilian taxes and a better economic-social development possible.
KEYWORDS: Economic-Social Development, Fundamental Human Rights, Taxes, Fiscal Citizenship.
LISTA DE ABREVIATURAS
ACSP – Associação Comercial de São Paulo
ADI – Ação Declaratória de Inconstitucionalidade
CAD/ICMS – Cadastro de Contribuintes do ICMS
CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina
CF – Constituição Federal
CIDE – Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico
CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
CPF – Cadastro de Pessoa Física
CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito
CTB – Carga Tributária Bruta
CTN – Código Tributário Nacional
DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Econômicos
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FIESP – Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
FMI – Fundo Monetário Internacional
IBPT – Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Prestação de Serviços
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPEA – Instituto de Pesquisas Econômica Aplicada
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS – Imposto sobre Serviços
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MPCF – Movimento Pela Cidadania Fiscal
NGEGP – Nível Geral de Eficiência da Gestão Pública
OMC – Organização Mundial do Comércio
OSM – Observatório Social de Maringá
SBPC – Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência
SER – Sociedade Eticamente Responsável
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
TRT – Tribunal Regional do Trabalho
UEM – Universidade Estadual de Maringá
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................12
1 PARTICIPAÇÃO DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO............15
1.1 ATUAÇÃO ESTATAL - ESTADO LIBERAL....................................................................16
1.2 INTERVENÇÃO ESTATAL NO ESTADO SOCIAL........................................................19
1.3 DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS E DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO.............................................................................................................................21
1.4 RELEVÂNCIA DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO......................................26
1.5 DESENVOLVIMENTO EXIGE PARTICIPAÇÃO DO ESTADO NA
ECONOMIA.......................................................................................................................28
1.6 NOVO CONCEITO DE CIDADANIA..............................................................................32
1.7 RELEVÂNCIA DA LIVRE INICIATIVA E DO VALOR SOCIAL DO
TRABALHO.......................................................................................................................36
1.8 RELATIVIZAÇÃO DA SOBERANIA..............................................................................40
1.9 MUDANÇAS NECESSÁRIAS À REDUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA...................43
2 NECESSIDADE DE TRIBUTAR E DE PLANEJAR OS GASTOS PÚBLICOS.........46
2.1 VÍNCULO DO TRIBUTO COM A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA..................49
2.2 HISTÓRIA DO TRIBUTO NO BRASIL.......................................................................... 53
2.3 TRIBUTO - NORMA DE REJEIÇÃO...............................................................................60
2.4 TRIBUTO - UM DEVER FUNDAMENTAL....................................................................63
2.5 CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS E RECEITAS PÚBLICAS....................................65
2.6 PACTO FEDERATIVO – GARANTIA DA AUTONOMIA............................................69
2.7 DIVISÃO DE COMPETÊNCIA E O TRIBUTO...............................................................71
2.8 ORÇAMENTO – BASE PARA DECISÕES.....................................................................74
2.9 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PRINCÍPIO DA
TRANSPARÊNCIA........................................................................................................... 77
3 FISCALIZAÇÃO NA APLICAÇÃO DO TRIBUTO ARRECADADO.........................87
3.1 VÍNCULO POLÍTICO NO TRIBUNAL DE CONTAS....................................................89
3.2 IMPUNIDADE DESESTIMULA A AÇÃO POPULAR...................................................91
3.3 CERCEAMENTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO..............................................................94
3.4 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – MERO PROCESSO SELETIVO...........................97
3.5 IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DO MUNICÍPIO..............................99
3.5.1 Projeto Educação Fiscal da Receita Estadual do Paraná.................................101
3.5.2 Projeto Movimento Pela Cidadania Fiscal – MPCF.........................................103
3.5.3 Projeto Sociedade Eticamente Responsável e o Observatório
Social de Maringá............................................................................................106
3.6 CONFLITOS JURÍDICOS EM RELAÇÃO À ATUAÇÃO DO CIDADÃO NA
ADMINISTRAÇÃO PARTICIPATIVA ..........................................................................111
CONCLUSÃO.......................................................................................................................119
REFERÊNCIAS....................................................................................................................123
ANEXOS................................................................................................................................135
Anexo I – Estatuto da Sociedade Eticamente Responsável – SER.............................136
Anexo II – Regulamento do Observatório Social de Maringá – OSM.......................148
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal especifica como fundamentos da ordem econômica a valorização
do trabalho humano e a livre iniciativa. Em complemento, estabelece como finalidade a garantia
de uma vida digna a todos. Há um liame da ordem econômica com os direitos humanos
fundamentais, fato este que justifica a preocupação do Poder Constituinte em proteger as
conquistas tanto do Estado Liberal como do Estado Intervencionista.
Entre os princípios gerais da atividade econômica estão a busca do pleno emprego e a
redução das desigualdades regionais e sociais, isto permite afirmar que a ordem econômica não
se baseou apenas em interesses capitalistas. No geral, os princípios procuram estabelecer limites
e diretrizes à economia de modo que o país não consolide apenas um crescimento econômico,
mas sim o desenvolvimento econômico e social.
Tanto os princípios da ordem econômica como os dos direitos humanos fundamentais
têm por finalidade garantir a dignidade da pessoa humana. A concentração de renda, a má
aplicação dos recursos públicos e a globalização dificultam alcançar a igualdade material, criam
barreiras para que se tenha uma sociedade justa. Com todos esses problemas é necessário que
sejam adotadas medidas que possibilitem ao cidadão usufruir uma vida digna.
Para efetivar os direitos humanos fundamentais, em especial os direitos sociais, é
necessária a intervenção estatal, que só poderá ocorrer caso o Estado tenha recursos financeiros
disponíveis. Esta situação mostra que não há como descartar a tributação. Os cidadãos precisam
ter conhecimento do valor dos impostos que pagam. A comunidade deve exigir informações
quanto à aplicação do tributo arrecadado.
No Brasil, o ponto de partida para a reversão desta crítica situação é a conscientização
do cidadão da importância do tributo à efetivação dos direitos sociais, da relevância de sua
participação na gestão pública e a adoção de regras que retifiquem as sérias falhas existentes na
Administração Pública.
A globalização dificulta a execução de muitos projetos, por isso é fundamental que haja
um aprimoramento na aplicação do tributo arrecadado juntamente com uma vigilância mais
eficaz. A comunidade precisa ter consciência da relevância do tributo, da necessidade do
orçamento e da importância do seu papel de cidadão na fiscalização da execução do plano
orçamentário.
A cidadania ativa é relevante para combater o desvio de recursos públicos, para a
elaboração do orçamento, para cobrar uma conduta digna dos representantes do povo, entre
outras finalidades. O que mudou para que o cidadão deixasse de ser considerado um mero
eleitor? Por que a participação do cidadão tornou-se tão relevante se há o Ministério Público, o
Tribunal de Contas, entre outros para fiscalizar o Governo?
Mundialmente, o Brasil possui uma das maiores cargas tributárias, mas em contrapartida
tem uma das piores distribuições de renda, um baixo nível educacional, elevado índice de
violência, precário atendimento à saúde, entre outros. Esta situação requer mudanças. O
dinheiro arrecadado com tributos tem sido aplicado para atender os interesses públicos? Como
reverter os índices negativos que denigrem a imagem do país? Há barreiras jurídicas que
impedem ou limitam a cidadania ativa? Qual o limite de atuação do cidadão na fiscalização do
tributo arrecadado?
A expectativa é de que as respostas destas perguntas indiquem medidas que possam ser
tomadas e que sejam eficazes na redução da desigualdade social e na efetivação de uma vida
digna ao povo brasileiro. A coerente aplicação do tributo arrecadado pode induzir à formação
de um ciclo econômico virtuoso. O aprimoramento da distribuição de renda aumentará o
consumo, que por sua vez originará mais tributos a recolher e exigirá mais produção e,
conseqüentemente, haverá a possibilidade de gerar mais empregos.
Grande parte da sociedade, principalmente os empresários, critica o excesso de tributos
e reivindicam uma redução da carga tributária, portanto, é essencial encontrar sugestões que
possibilitem reverter esta situação. Por acreditar que a má aplicação do tributo arrecadado é o
primeiro problema a ser solucionado, o objetivo desta pesquisa é demonstrar meios mais
eficazes no combate ao desvio de recursos públicos e apurar se há inconstitucionalidades nos
novos processos de fiscalização que estão sendo implantados, como é o caso do Observatório
Social de Maringá.
1 PARTICIPAÇÃO DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Qual seria o limite ideal da autuação estatal na economia? O Estado tem poder de
influência suficiente para intervir e direcionar a economia? Definir o limite essencial da
intervenção estatal é complexo, visto que cada país apresenta uma situação financeira, um nível
educacional, um patamar de desenvolvimento; no entanto, a interferência do Estado deverá
ocorrer visando garantir uma vida digna a todos. No geral, é a situação econômica do país que
determina o grau da intervenção estatal.
As Guerras Mundiais, as crises econômicas, a evolução dos direitos humanos
fundamentais, a globalização, entre outros, influenciaram fortemente na definição do limite da
atuação estatal. O nível de participação do Estado era influenciado pelos ideais predominantes e
pelos problemas a serem superados. Os liberais restringiram a intervenção estatal na economia.
O interesse maior da época era acabar com o absolutismo, garantir a propriedade, assegurar o
individualismo e proteger a liberdade; desse modo, a crise econômica de 1929 e as
conseqüências das Guerras Mundiais fizeram com que o Estado se transformasse no principal
investidor.
Em determinados momentos a intervenção estatal foi rejeitada, entretanto, em outros foi
a solução. A evolução do liberalismo fez com que o Estado de Direito se transformasse em um
Estado Democrático de Direito, que, posteriormente, com as conseqüências da Revolução
Industrial tornou-se um Estado Democrático e Social de Direito. Essas alterações comprovam
que a atuação do Estado sempre foi definida pela situação econômica e pelos interesses dos
cidadãos.
Não se pode afirmar que o país é desenvolvido se não houver uma garantia dos direitos
humanos fundamentais, em especial dos direitos sociais. Para atingir um nível satisfatório de
desenvolvimento é necessário garantir a livre iniciativa, defender o valor social do trabalho,
estimular a educação, permitir a intervenção estatal, entre outros. Os investimentos do Estado
são elementares para o desenvolvimento, portanto, não há como descartar a tributação. Por
outro lado, é imprescindível que se respeite os direitos fundamentais do contribuinte.
A globalização enfraqueceu o poder intervencionista do Estado. A escassez de recursos
financeiros por parte do Estado fez com que a parceria do setor público com o setor privado se
tornasse necessária. A participação do cidadão nas decisões da Administração Pública ganhou
mais relevância. A cidadania ativa é essencial para o combate à má Administração Pública e
para a redução da exclusão social. É difícil consolidar o Estado Democrático e Social de Direito
sem uma cidadania ativa.
A sociedade precisa se empenhar para amenizar a desigualdade social que predomina.
Um dos objetivos da República Federativa do Brasil é construir uma sociedade livre, justa e
solidária. É fundamental que tanto os representantes do povo como os cidadãos busquem o
equilíbrio entre a liberdade e a igualdade e defendam a democracia. Uma cidadania ativa
auxiliará a diminuir a exclusão social.
A concentração de renda, o nível educacional e a escassez de investimentos públicos são
fatores que prejudicam o desenvolvimento. Uma das alterações necessárias para reverter esta
situação é a conscientização do cidadão da importância do cumprimento do dever de pagar
tributos e do direito de exigir que a Administração Pública respeite os princípios da moralidade,
da impessoalidade, da publicidade, da legalidade e da eficácia.
1.1 ATUAÇÃO ESTATAL NO ESTADO LIBERAL
O liberalismo originou da luta da burguesia contra o absolutismo, no qual a liberdade do
cidadão não era respeitada. Entre os seus principais objetivos estava a garantia dos direitos
individuais. O Estado de Direito foi constituído com a finalidade de estabelecer limites aos
detentores do poder, sendo que o princípio da legalidade foi um dos principais instrumentos
utilizados para a consolidação desta meta.
Filósofos importantes como Locke e Kant favoreceram a consolidação do Estado
Liberal. Locke considerava que a liberdade individual deveria ser respeitada pelos poderes
públicos, que uma das funções primordiais do Estado era assegurar a liberdade do cidadão.
Também afirmava que o elaborador da lei era um representante da comunidade, por isso
ninguém poderia ter sua liberdade e independência excluídas pelo poder político.1
Kant2 foi o principal defensor da dignidade da pessoa humana. Para ele, o ser humano
não poderia ser usado como mero instrumento para a concretização de interesses alheios. O
Estado deveria atuar para satisfazer as necessidades do cidadão. Defendia-se a eliminação da
submissão do povo ao Estado, que predominou durante o absolutismo. A preocupação básica
era estabelecer normas que limitassem o poder de interferência estatal e garantissem os direitos
individuais, todos deveriam ter plena liberdade para traçar seus objetivos pessoais e
econômicos, e para isto era essencial garantir o direito de propriedade.
Naquela época quase não havia urbanização, os efeitos da Revolução Industrial ainda
eram despercebidos, com isto se olvidaram da igualdade material e lutaram apenas pela
igualdade formal perante a lei. O descarte dos interesses coletivos dispensava a intervenção
estatal. Os objetivos principais eram garantir a liberdade e proteger a propriedade.
O Estado, na linha da ideologia liberal, teria como funções, legislar, administrar o próprio patrimônio, prover às suas despesas, realizar os serviços públicos, organizar a sua defesa, interna e externa e a da população, e coibir os crimes contra a pessoa e o patrimônio. Como se verifica substancialmente o seu papel seria a manutenção da ordem e segurança públicas.3
A atuação do Estado deveria se concentrar em questões nas quais o setor privado não
pudesse interferir, como é o caso da segurança. A intervenção estatal na economia era rejeitada,
não era dever do Estado defender o bem-estar dos cidadãos. Acreditava-se que a garantia da
livre iniciativa, do direito de propriedade, da liberdade seria suficiente para proporcionar uma
situação econômica satisfatória. Para o liberalismo, o ser humano deveria atuar pensando
exclusivamente na sua realização pessoal.
1 COMPARATO, Fábio Konder. Ética. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 207-208.2 Idem, Ibidem, p. 207-208.3 SOUZA, Neomésio José de. Intervencionismo e Direito. Rio de Janeiro, AIDE, 1984, p. 29.
Considerava-se que a economia tinha poder de influência suficiente para solucionar
problemas econômicos. Com a consagração do princípio da livre iniciativa, esperava-se que a
lei da oferta e da procura fosse capaz de induzir a economia a um ponto de equilíbrio. No
entanto, o que ocorreu foi o agravamento do desequilíbrio social. O cidadão era obrigado a
aceitar as condições impostas pelo empregador devido à neutralização do Estado na economia e
a dependência do emprego para sobreviver.
Com a Revolução Francesa houve uma mudança radical de valores. O que predominava
no absolutismo era o interesse do Estado e com o liberalismo passou a prevalecer o interesse
privado. O único a perceber que o idealismo liberal traria graves seqüelas foi Rousseau, que
julgava a prevenção da desigualdade social e a priorização do interesse público como essenciais
para uma sociedade justa.4
Ele atestava que a intervenção estatal era indispensável para que os desfavorecidos
pudessem conquistar condições mínimas necessárias para uma vida digna. Um dos que pensava
diferente era Adam Smith, admitindo que a livre concorrência e a interação de interesses e
forças econômicas seriam capazes de gerar uma harmonia social econômica.5 A história
comprovou que as previsões de Rousseau eram coerentes.
Assim, constata-se que as suas vantagens não foram iguais para todos, beneficiando mais os empresários e menos os trabalhadores. Estes últimos, em especial, porque ficaram indefesos, a despeito da liberdade de contratação, tendo de aceitar as condições de trabalho oferecidas pelos empresários. Verificaram-se, em conseqüência, grandes abusos, no aspecto da proteção do trabalho, bem como relativamente aos empregos de mulheres e menores.6
O liberalismo possibilitou mudanças necessárias como o fim da escravidão e a
intolerância religiosa. Assegurou o direito de votar, valorizou a educação e garantiu a
inviolabilidade do domicílio, entre outros benefícios7, no entanto, ele neutralizou o Poder
4 COMPARATO, Fábio Konder. Ética. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 240.5 STRECK, Lênio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 52.6 SOUZA, Neomésio José de. Intervencionismo e Direito. Rio de Janeiro, AIDE, 1984, p. 34.7 STRECK, Lênio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 56-57.
Judiciário. As normas jurídicas eram elaboradas e interpretadas de acordo com a ideologia
liberal: defender os direitos e interesses individuais.
Teoricamente, o Estado defendia o bem comum do povo, mas, na prática, ele protegia
por meio de ficção jurídica o interesse próprio da classe burguesa. O positivismo jurídico ao
optar pela teoria da interpretação mecanicista relativamente neutralizou o Poder judiciário. A
Constituição não era mais um instrumento de defesa do cidadão contra o abuso de poder.8 A
revolta da maioria do povo por ser tratado como mero objeto, agravada pelas conseqüências da I
e II Guerras Mundiais, enfraqueceu os defensores do Estado Liberal e justificou a aceitação do
Estado Social.
1.2 INTERVENÇÃO ESTATAL - ESTADO SOCIAL
O desprezo à dignidade da pessoa humana e os efeitos gerados pela I Guerra Mundial
agravados pela crise econômica de 1929 influenciaram fortemente no declínio do liberalismo e
na ascensão do Estado Social. Um dos efeitos da primeira Revolução Industrial (1760) foi o
interesse pela urbanização, que por sua vez originou novos problemas como saneamento básico,
educação, saúde, transporte, habitação, entre outros, que dependem da atuação estatal para
serem solucionados ou, pelo menos, amenizados. A destruição provocada pelas Guerras
Mundiais tornou necessária a participação do Estado na economia.
A injustiça social que vigorava fortaleceu a relevância do Estado na defesa da igualdade
material, que deveria ocorrer sem desrespeitar o direito de liberdade. No entanto, a intervenção
estatal ocorreu sem um planejamento adequado, fato este que acabou gerando concentração de
renda e de capital em favor das elites brasileiras.9 O resultado foi um agravamento na
desigualdade social.
O comunismo que vigorava na extinta União Soviética obrigou a burguesia a ceder
espaço ao Estado Social. A partir do momento em que o Estado assume tarefas econômicas e
sociais, que antes eram consideradas privativas do setor privado, percebe-se que o tributo é um
8 COMPARATO, Fábio Konder. Ética. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 340 e p. 361a 363.9 STRECK, Lênio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 71.
instrumento necessário para que o Estado possa efetivar os direitos individuais e sociais dos
cidadãos. Trata-se de um recurso a ser utilizado para induzir a economia às metas sociais
selecionadas. A tributação não prejudica o desenvolvimento, o grande problema não é a
existência de uma carga tributária maior ou menor, mas sim os critérios empregados na sua
distribuição.10
A intervenção estatal também afeta o posicionamento do Poder Judiciário. De mero
protetor do direito individual passou a atuar como defensor dos direitos sociais. O interesse
social se torna mais relevante nas decisões judiciais. A propriedade privada deixa de ser
considerada apenas um meio de produção e passa a ter uma função social. Os direitos humanos
fundamentais do trabalhador ganham ênfase com o idealismo do Estado Social. Com todas
essas mudanças se torna visível que a liberdade é oposição a igualdade. Não há como consolidar
a igualdade material sem restringir a liberdade.
[...] as sociedades reais, que temos diante de nós, são mais livres na medida em que menos justas e mais justas na medida em que menos livres. Esclareço dizendo que chamo de “liberdades” os direitos que são garantidos quando o Estado não intervém; e de “poderes” os direitos que exigem uma intervenção do Estado para sua efetivação.11
Não há como efetivar a igualdade material se não houver uma restrição da liberdade. A
experiência comprovou que o liberalismo tende a conduzir ao crescimento econômico, mas o
necessário é o desenvolvimento econômico. As conseqüências da injustiça social são
imensuráveis, por isso a importância da intervenção estatal para consolidação de uma melhor
distribuição de renda, garantindo o mínimo existencial.
A globalização enfraqueceu o poder de intervenção estatal. Os recursos financeiros estão
em poder de poucas pessoas. O recolhimento do ICMS no Estado do Paraná certifica esta
centralização de poder econômico, visto que mais da metade da arrecadação é proveniente de
10 MACHADO, Hugo de Brito. A Função do Tributo nas Ordens Econômica, Social e Política. Fortaleza: Revista de Faculdade de Direito, jul-dez, 1987, p. 23.11 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 43.
apenas dez empresas.12 Esta situação possibilita entender o poder de influência de determinados
setores na economia e nas decisões governamentais.
1.3 DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS E DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
O princípio da dignidade da pessoa humana é um dos fundamentos da República
Federativa do Brasil, portanto, a efetivação dos direitos humanos fundamentais deve ser
priorizada tanto pelo Estado como pela sociedade. Sem a concretização desses direitos torna-se
difícil consolidar determinados objetivos fundamentais como a construção de uma sociedade
justa, a erradicação da pobreza, a redução da desigualdade social, entre outros.
Antes de expor o forte liame dos direitos humanos fundamentais com o
desenvolvimento é relevante esclarecer que: são fundamentais os direitos que possuem uma
vinculação direta com situações jurídicas consideradas essenciais à convivência, à realização e à
sobrevivência da pessoa humana.13 Moraes define os direitos humanos fundamentais como:
O conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que tem por finalidade básica o respeito a sua dignidade, por meio de sua proteção contra o arbítrio do poder estatal e o estabelecimento de condições mínimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana.14
Torres15 discorda da classificação dos direitos sociais como direitos humanos
fundamentais. Ele considera que esses direitos dependem da concessão do legislador. Também
ressalta que para efetivá-los precisa haver disponibilidade de recursos financeiros por parte do
Estado. Nos países em desenvolvimento como o Brasil, nos quais o número de excluídos é
12 Informativo da Receita Estadual do Paraná - Escola de Administração Tributária – Ano II - Edição n.º 05 – Ano II – Março / 2008. Cerca de 53,6% da arrecadação do ICMS no Estado do Paraná é proveniente de 10 (dez) empresas. As 1.000 maiores são responsáveis por 90% do ICMS recolhido no Estado. 13 SILVA. José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 178.14 MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 39.15 TORRES, Ricardo Lobo. Os Direitos Humanos e a Tributação. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 80. Como emanação da idéia de justiça social, os chamados direitos fundamentais sociais representam meras diretivas ou programas constitucionais, que serão concretizados pela legislação ordinária sob a reserva da possibilidade financeira do Estado, (...) Os Direitos Econômicos (arts. 174 a 179 da CF 88) e sociais (arts. 6º e 7º), portanto, se distinguem dos fundamentais (art. 5º) porque dependem da concessão do legislador, estão despojados do status negativus, não geram por si sós a pretensão às prestações positivas do Estado, carecem de eficácia erga omnes e se subordinam à idéia de justiça social.
muito elevado, os direitos sociais não podem deixar de ser considerados fundamentais apenas
pela falta de recursos disponíveis.
É importante ressaltar que não há como construir uma sociedade justa se os direitos
sociais forem desprezados. A Lei Orgânica da Assistência Social (Lei nº 8.4723)16 estabelece
como dever do Estado garantir ao cidadão o mínimo existencial. Assegurar ao cidadão o
mínimo necessário à sobrevivência é proteger o seu direito à vida e respeitar a sua dignidade
humana. Garantir o direito à saúde, à educação, à moradia, é o primeiro passo para que se
alcance a igualdade material. Sarlet enfatiza que:
No âmbito de um Estado social de Direito – e o consagrado pela nossa evolução constitucional não foge à regra – os direitos fundamentais sociais constituem exigência inarredável do exercício efetivo das liberdades e garantia da igualdade de chances (oportunidades), inerentes à noção de uma democracia e um Estado de Direito de conteúdo não meramente formal, mas, sim, guiado pelo valor da justiça material.17
Os direitos sociais objetivam garantir ao cidadão condições mínimas para uma vida
digna. Há um elo entre o desenvolvimento e os direitos sociais, por quanto, para afirmar que
houve desenvolvimento é essencial que se tenha efetivado um crescimento do bem-estar
econômico, uma redução nos índices de pobreza, de desigualdade e de desemprego, deve haver
uma melhoria das condições de saúde, educação, moradia e transporte.18 Ocorrendo a efetivação
dos direitos sociais será possível afirmar que houve desenvolvimento.
Após a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), o socialismo implantado na Rússia
estimulou a consolidação da segunda dimensão dos direitos humanos fundamentais. Na maioria
16 Brasil. Lei n.º 8.742/1993, de 07 de dezembro de 1993. Dispõe Sobre a Organização da Assistência Social e dá outras providências. Art. 1º. A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. Art. 2º. § único. A assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais. (grifo nosso)17 SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 71-72.18 DIAS, Jean Carlos. O Direito ao Desenvolvimento e o Princípio Tributário da Capacidade Contributiva. In. SCAFF, Fernando Facury. (Org.). Constitucionalismo, Tributação e Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 175.
dos países industrializados, houve uma redução da repressão arbitrária por parte do Estado,
entretanto, no Brasil a violência contra a população permaneceu.19 A revolta dos trabalhadores
era expressiva e justa, visto que o trabalho humano era negociado como uma mercadoria
qualquer, era submetido a uma carga horária de trabalho absurda, quinze horas por dia, em troca
de um salário ínfimo.20
As mudanças na legislação trabalhista ocorreram porque os países capitalistas tinham
receio de que o socialismo conquistasse o povo. A revolta popular começou a preocupar os
liberais, porque a implantação do comunismo na Rússia estimulava a luta pela justiça social.
Esta situação induziu o Estado Liberal a intervir na economia. Os principais objetivos visados
pelo intervencionismo liberal foram: repassar ao povo os custos da infra-estrutura básica
necessária e dominar as concessões de obras e serviços públicos.21
A Revolução Russa fez com que os Estados reduzissem a violência contra os
trabalhadores, o Brasil foi uma exceção. Teoricamente, a Constituição de 1946 permitia aos
trabalhadores defenderem seus direitos, mas, na prática, o regime ditatorial que vigorava “[...]
renunciava à criação de condições para a emergência de um movimento sindicalista
suficientemente autônomo ou à proposta de reformas sociais viáveis para a melhoria das
condições de vida da maioria pobre e miserável”.22
O desrespeito à dignidade da pessoa humana era absurdo, fato este que aumentava a
popularidade e a conquista de votos pelo Partido Comunista Brasileiro. A reação do governo à
derrota nas urnas aos comunistas foi a cassação do Partido Comunista. Ficava sob suspeita a
democracia brasileira.23 Os Estados Unidos influenciaram nas medidas adotadas pelo governo
brasileiro contra o Partido Comunista.
Nas principais cidades, havia um sindicalismo militante com trabalhadores lutando por melhores condições de vida. Na década de 1950, com as lutas sindicais,
19 PINHEIRO, Paulo Sérgio. Transição Política e Não-Estado de Direito na República. In SACHS, Ignacy et al. (Org.). Brasil: um Século de Transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 277-278.20 MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 146.21 STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Livraria do Advogado: Porto Alegre, 2000, p. 6622 PINHEIRO, Paulo Sérgio. Transição Política e Não-Estado de Direito na República. In SACHS, Ignacy et al. (Org.). Brasil: um Século de Transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 279. 23 Idem, Ibidem, p. 282.
ocorreram inúmeros protestos reivindicando melhores salários e melhores condições de vida em muitas cidades do país. [...] Um dos movimentos que tiveram maior impacto foi a greve dos 300 mil que eclodiu na capital paulista em março de 1953, com a criação de comitês sindicais. Manifestações tomaram o centro de SP, mas foram reprimidas pela polícia. [...] Ao lado dos têxteis e dos metalúrgicos, outras categorias se envolveram, como carpinteiros, gráficos, vidreiros, trabalhadores da construção civil, da companhia de gás, de telefone, da indústria de calçados e de conservas. Em nome da “manutenção da ordem pública” e do direito ao trabalho e da “proteção da propriedade privada”, sucederam-se os choques de rua entre a Polícia civil e os trabalhadores, com feridos e centenas de presos. Após um mês, a greve terminou, e a justiça do trabalho propôs 32% de reajuste em vez de 60%, com garantias de que os lideres presos seriam libertados.24
O sucesso do Partido Comunista Brasileiro fez com que o Congresso Nacional o
cassasse logo após a Constituição de 1946. Apesar do registro do PCB ter sido suprimido em
janeiro de 1947, as manifestações populares continuavam ocorrendo. Era um partido que
estimulava a manifestação popular para defender um maior respeito aos direitos do trabalhador.
Um dos motivos do golpe militar de 1964 foi o crescimento do PCB. A política implantada pelo
Marechal Castelo Branco gerou péssimos resultados: provocou concentração de capital, houve
congelamento dos salários e deu origem a maior recessão enfrentada no Brasil.25 Adotou-se
uma política econômica desfavorável às classes mais humildes.
De acordo com a Comissão Econômica para a América Latina - CEPAL, que considera
o Estado como o principal encarregado de gerar o desenvolvimento, dever-se-ia acelerar o ritmo
do desenvolvimento econômico e distribuir renda em favor da população, no entanto, os planos
econômicos do regime militar estimularam a concentração de renda e a formação de
conglomerados.26
No Brasil, o principal objetivo do Estado Social não foi efetivado, visto que o próprio
Estado, defensor do trabalhador, reprimia a consolidação dos direitos sociais. Tanto o
desenvolvimento como um simples progresso exige investimentos, que por sua vez, requer
capital disponível, fato este que fortaleceu o poder da burguesia. É inegável que o Estado Social
gerou alguns benefícios ao cidadão brasileiro, mas provocou um efeito negativo ainda maior:
ampliou a desigualdade social.
24 PINHEIRO, Paulo Sérgio. Transição Política e Não-Estado de Direito na República. In SACHS, Ignacy et al. (Org.). Brasil: um Século de Transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 284-285. 25 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 28-29.26 Idem, Ibidem, p. 28-30.
Os direitos humanos fundamentais, a economia e a responsabilidade do Estado
evoluíram paralelamente. As alterações na economia produziram efeitos que fundamentaram a
intervenção estatal e a consagração dos direitos sociais. A burguesia tinha como meta o domínio
político e econômico. O cidadão protestava pelo desrespeito ao princípio da dignidade da
pessoa humana. Por fim, a Revolução Industrial exigia uma ampliação do mercado consumidor
e desvalorizava a mão-de-obra com o avanço tecnológico. Todos esses fatores estão
interligados, o Estado não é o único responsável pelo caos social e ambiental. Machado ressalta
que o individualismo é uma das causas da desigualdade social:
Não há dúvida de que a inteira liberdade de iniciativa individual, o individualismo sem controle, responde pelas gritantes desigualdades, pela excessiva concentração de renda em mão de uns poucos privilegiados e pela pauperização das grandes massas populacionais. Por isto é indispensável, para a preservação da liberdade, a reformulação do seu conceito.27
Para afirmar que há desenvolvimento é necessário elevar o padrão de vida da população.
A maioria dos países em desenvolvimento não possui condições financeiras que possibilitem
reduzir a miséria, satisfazer as necessidades vitais básicas do seu povo. Em 2001, no Brasil mais
de 50 milhões de pessoas estavam em situação de miséria, não dispunham de condições
mínimas para uma vida digna.28 Esta situação comprova a necessidade da presença do Estado
para o desenvolvimento e justifica a Lei de Responsabilidade Fiscal. Sem planejamento, sem
determinação das metas e das prioridades torna-se ainda mais difícil atingir um patamar digno
de desenvolvimento.
É complexo encontrar um denominador comum que satisfaça a burguesia, o trabalhador
e o Estado. O Estado deve respeitar os direitos fundamentais do cidadão e o setor privado, deve
reconhecer a sua parcela de responsabilidade em relação aos danos ambientais e a injustiça
social que vigora em nossa sociedade. Não é só o Estado que está eliminando as condições
mínimas de sobrevivência (água potável, ar, etc), é primordial que a sociedade assuma sua
parcela de culpa e adote uma conduta que possibilite a efetivação de uma justiça social. A
consolidação dos direitos humanos fundamentais sociais, em especial a educação, saúde e
27 MACHADO, Hugo de Brito. A Função do Tributo nas Ordens Econômicas. Revista da Faculdade de Direito de Fortaleza, jul-dez, 1987.28 PAULA, Jônatas Luiz Moreira de. A Jurisdição como Elemento de Inclusão Social. Barueri: Manole, 2002, p. 10.
moradia, é a condição básica para que se possa atingir um considerável nível de
desenvolvimento econômico e social.
1.4 RELEVÂNCIA DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Classificar-se de democrata exige a garantia da eficácia dos direitos fundamentais.
Democracia é um “[...] meio e instrumento de realização de valores essenciais de convivência
humana que se traduzem basicamente nos direitos fundamentais do Homem”.29 É através da
democracia que se procura excluir as desigualdades e consolidar a justiça social. Ela é [...] um
processo de afirmação do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai
conquistando no correr da História”.30
Para o liberalismo, a democracia deve assegurar a todos uma igualdade de
oportunidades, que está vinculada à capacidade de cada indivíduo. O objetivo básico era
garantir a igualdade formal, aceitava-se que uma classe social dominasse as demais.
Considerava-se que o simples exercício do voto igualava as pessoas.31 A Democracia Liberal
agravou a desigualdade social com o desprezo à dignidade da pessoa humana.
Para que se caracterize um Estado Democrático é necessário que haja uma participação
expressiva e espontânea de todos os cidadãos. Não há como consolidar uma democracia onde a
manifestação do povo for restringida. Por outro lado, para que se possa atingir um patamar
satisfatório de participação é necessário um bom desenvolvimento econômico, social e cultural.
Justiça social é uma meta a ser alcançada através do Estado Democrático de Direito. É
límpido e relevante o vínculo entre os direitos fundamentais e o princípio democrático. Vale
lembrar que “constitucionalmente, os direitos têm uma função democrática; por sua vez, o
Estado de direito democrático pressupõe e garante os direitos fundamentais”.32 Se predominar
uma democracia formal, será nula a possibilidade de se consolidar uma sociedade justa. Não há
o reconhecimento e a proteção dos direitos fundamentais se a democracia estiver ausente.
29 SILVA; José Afonso. Poder Constituinte e Poder Popular. São Paulo. Malheiros, 2000, p. 4330 Idem, Ibidem, p. 43.31 VIEIRA, Evaldo. Os Direitos e a Política Social. São Paulo: Cortez, 2004, p. 189-193.
32 CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituição. Coimbra, s.n.,1991, p. 99.
Mais concretamente: os direitos fundamentais têm uma função democrática dado que o exercício democrático do poder: (1) significa a contribuição de todos os cidadãos para o seu exercício (princípio-direito da igualdade e da participação política); (2) implica participação livre assente em importantes garantias para a liberdade desse exercício (o direito de associação, de formação de partidos, de liberdade de expressão, são, por ex., direitos constitutivos do próprio princípio democrático); (3) co-envolve a abertura do processo político no sentido da criação dos direitos sociais, económicos e culturais, constitutivos de uma democracia económica, social e cultural.33
Constitucionalmente, o Brasil é um Estado Democrático de Direito, entretanto, na
prática o que se constata é uma das piores distribuições de renda do mundo, um número
expressivo de brasileiros sem acesso ao Poder Judiciário, ratifica-se a predominância da
impunidade, em especial nos crimes cometidos por políticos e por membros da elite, entre
outras deficiências. Todos os cidadãos devem estar cientes de que “nenhum regime pode ser
efetivamente democrático se camadas menos favorecidas não têm acesso a direitos nem a
instrumentos para um efetivo controle social das elites”.34
O agravamento da injustiça social vem fortalecendo a democracia participativa.
Importante ressaltar que a democracia acompanha as alterações na concepção de valores
fundamentais, fato este que torna impossível caracterizar uma forma de democracia válida para
todos os tempos e lugares.35 Pinheiro destaca que:
Ao lado dos requisitos minimalistas de um constitucionalismo democrático – liberdade de reunião e de expressão, sufrágio universal, eleições regulares e limpas, independência dos poderes-, a democracia requer a realização de um elenco mais alargado de exigências. São essas o estado de direito, o devido processo da lei ou o direito a um julgamento justo e equânime, o respeito à integridade física dos cidadãos. Essas últimas exigências, independentemente do regime político vigente, foram atendidas na República de forma limitada.36
33 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3º. ed. Coimbra. Almedina, 1998, p. 284.34 PINHEIRO, Paulo Sérgio. Transição Política e Não-Estado de Direito na República. In SACHS, Ignacy et al. (Org.). Brasil: um Século de Transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 268-269. 35 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 20. ed. São Paulo; Saraiva, 1998, p. 304-307.36 PINHEIRO, Paulo Sérgio. Transição Política e Não-Estado de Direito na República. In SACHS, Ignacy et al. (Org.). Brasil: um Século de Transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 268.
Os objetivos fundamentais do Estado Democrático de Direito consistem em eliminar as
desigualdades sociais e regionais e efetivar a justiça social.37 A globalização, a evolução
tecnológica, a cibernética, dilataram as barreiras a serem superadas pelo Estado. Com o poder
econômico cada vez mais centralizado em poucos países e em uma simbólica parcela da
sociedade torna-se quase impossível a efetivação dos direitos humanos fundamentais, em
especial os direitos sociais. Hodiernamente, colhe-se os resultados da corrupção, do
individualismo exacerbado e do desprezo a igualdade material.
A consolidação dos direitos humanos fundamentais sociais depende da intervenção
estatal. A efetivação desses direitos auxiliará a elevar o nível educacional e a propiciar melhores
condições de vida a toda comunidade. A educação e a saúde devem ser tratadas com prioridade,
visto que são essenciais para garantir a dignidade da pessoa humana e consolidar o
desenvolvimento econômico e social. A erradicação da pobreza e a redução da desigualdade
social podem ser alcançadas com a realização dos direitos sociais.
1.5 DESENVOLVIMENTO EXIGE PARTICIPAÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA
Na maioria dos países há uma camada da sociedade que enfrenta a miséria e o
desemprego, entre muitas outras dificuldades. Há problemas que são tradicionais tanto para
países desenvolvidos como para os que estão em desenvolvimento. A diferença básica é que nos
países desenvolvidos há um percentual bem menor da população que não tem os recursos
mínimos necessários para uma vida digna, para tratar de problemas básicos como a habitação,
saúde e alimentação.
Para que se possa afirmar que houve desenvolvimento, deve-se avaliar tanto os
indicadores econômicos e os sociais, como as medidas adotadas à preservação do meio
ambiente.38 Sua conceituação variará de acordo com idealismo econômico do doutrinador. As
opiniões de liberais ou neoliberais são diferentes dos que aderem à doutrina da Comissão
Econômica para a América Latina - CEPAL. De maneira ampla, pode-se considerar que o
desenvolvimento é uma permanente conquista do bem-estar. Uma contínua qualificação no 37 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 122.38 SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econômico. São Paul: Atlas, 2005, p. 5-8.
padrão de vida, um maior equilíbrio na distribuição de renda, a consolidação e efetivação dos
direitos fundamentais, são sinais de desenvolvimento. Nesta linha de raciocínio, escreve
Bercovici:
Para a economia liberal neoclássica, a concepção de desenvolvimento é evolucionista: o desenvolvimento ocorre gradual e espontaneamente, quando as instituições permitem o máximo de iniciativa individual. Além de excluir toda a vinculação da idéia de desenvolvimento a transformações sociais profundas, esta concepção ignora que o desenvolvimento espontâneo, sem esforço racional e deliberado por parte do Estado, é uma ilusão na América Latina. Para a CEPAL, a superação do subdesenvolvimento requer uma política deliberada e de longo prazo, com decidida intervenção planificadora por parte do Estado. [...] É um grande equívoco afirmar que a CEPAL defendia a ampliação do papel do Estado até a eliminação do mercado e da iniciativa privada. Na realidade, a proposta cepalina buscava um certo equilíbrio entre Estado e mercado, visando a complementaridade. O sistema econômico propugnado pela CEPAL era o de uma economia capitalista de mercado com a presença de um Estado intervencionista forte.39
O Brasil durante o período de 1945 a 1980 apresentou o melhor nível mundial de
crescimento econômico. Nesses 35 anos, houve um crescimento permanente, deixou de ser um
produtor essencialmente agrícola e tornou-se um país industrializado. Mundialmente, a
economia brasileira saltou do 48º lugar para 10º lugar. Entretanto, nesse mesmo período, o valor
salário mínimo reduziu à metade; o número de pessoas sem acesso à alimentação mínima
necessária dobrou e, por fim, em questão de bem-estar social o país regrediu da 46ª posição para
a 56ª colocação.40 A diferença básica entre crescimento e desenvolvimento econômico está no
fato de que:
Quando não ocorre nenhuma transformação, seja social, seja no sistema produtivo, não se está diante de um processo de desenvolvimento, mas da simples modernização. Com a modernização, mantém-se o subdesenvolvimento, agravando a concentração de renda. Ocorre assimilação do progresso técnico das sociedades desenvolvidas, mas limitada ao estilo de vidas e aos padrões de consumo de uma minoria privilegiada. Embora possa haver taxas elevadas de crescimento econômico e aumentos de produtividade, a modernização não contribui para melhorar as condições de vida da maioria da população. O crescimento sem desenvolvimento, como já foi dito, é aquele que ocorre com a modernização, sem qualquer transformação nas estruturas econômicas e sociais.41
39 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 50-51.40 BRUM, Argemiro J. O Desenvolvimento Econômico Brasileiro. 12. ed. Petrópolis: Vozes, 1993, p. 277.41 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 53.
Através dos conceitos expostos, percebe-se que o desenvolvimento econômico refere-se
às condições de vida da população, não abrange exclusivamente a questão econômica,
envolvendo questões políticas, religiosas, culturais, entre outras. O desenvolvimento tornou-se
um assunto relevante somente no século XX, visto que durante o regime feudal e o absolutismo
dava-se pouco valor às condições de vida do povo. Não havia preocupação em reduzir o
analfabetismo, nem proporcionar uma melhor qualidade de vida aos cidadãos.
Importante ressaltar que o conceito de desenvolvimento é mais abrangente do que o de
crescimento econômico, este se refere exclusivamente a ampliação da produção de bens
destinados a atender às necessidades humanas, enquanto que o desenvolvimento inclui melhoria
nos indicadores vitais, sociais e econômicos.42 Na doutrina, o crescimento e o desenvolvimento
são interpretados de diversas formas. Para os defensores dos ideais do liberalismo, crescimento
é considerado sinônimo de desenvolvimento. Desprezam as transformações sociais. A corrente
estruturalista, que se inspira na tradição cepalina, sustenta que o desenvolvimento econômico é
mais abrangente que o crescimento. Consideram que não basta apenas uma variação
quantitativa do produto, é necessário que haja mudanças qualitativas nas condições de vida das
pessoas e melhorias no setor produtivo. O entendimento predominante é o da corrente
estruturalista para a qual:
O desenvolvimento econômico implica mudança de estruturas econômicas, sociais, políticas e institucionais, com melhoria da produtividade e da renda média da população. O método estruturalista tem o mérito de destacar as interdependências entre os setores produtivos e a necessidade de aperfeiçoar tais estruturas, assim como eliminar os pontos de estrangulamentos do desenvolvimento. 43
Apesar de o Estado ter atuado favorecendo a burguesia, não se pode deixar de
reconhecer os resultados positivos alcançados: a) No período de 1900 a 2000, houve uma
redução da taxa de analfabetismo em torno de 79,1%, a expectativa de vida aumentou em
104,2%; b) De 1930 a 2000, o índice de mortalidade infantil reduziu em 81,8%; c) De 1933 a
42 SALOMÃO, Miguel. Política Econômica do Brasil. 2. ed. Curitiba: Linarth, 1990, p. 21-29 43 SOUZA, Nali de Jesus de. Desenvolvimento Econômico. São Paulo: Atlas, 2005, p. 5-6 Há economistas que vinculam o crescimento com o desenvolvimento, consideram que o país é subdesenvolvido meramente pelo fato de ter expandido abaixo de suas possibilidades. Valoriza as mudanças econômicas e despreza a desigualdade social. A outra corrente distingue o crescimento do desenvolvimento. Julgam haver crescimento quando há variação quantitativa do produto. Para classificar como desenvolvimento é necessária uma mudança qualitativa mais ampla, ou seja, uma melhora na qualidade de vida das pessoas, das instituições e das estruturas produtivas. Esta corrente leva em consideração as mudanças econômicas e sociais.
2000, o número de crianças no ensino fundamental aumentou em 1.604,8%, o de estudantes
universitários cresceu em 8.160,9%; d) Entre 1960 e 2000, a quantidade de domicílios com rede
geral de esgoto ampliou em 235,7%; e) De 1966 a 2000, o número de domicílios com água
encanada avançou em 328,6%; f) No período de 1936 a 2000, a quantidade de municípios com
energia elétrica aumentou em 143,9%; e g) De 1908 a 2000; o número de hospitais no país
cresceu em 16.386,5%. Esse crescimento tem um custo ao Estado, com isto a carga tributária
em relação ao Produto Interno Bruto - PIB, entre o período de 1900 a 2000, subiu de 10% para
33%, havendo, assim, uma elevação de 230%.44
Durante o regime militar, a política adotada pelo Ministro da Fazenda visava um
crescimento acelerado e considerava a questão social como uma questão de segundo plano.
Defendia-se a tese de que o crescimento da economia originaria um acréscimo na renda da
população.45 O Plano de Desenvolvimento Nacional foi abalado por fatores externos e
inesperados. Até o final da década de 70, o crescimento econômico era financiado por meio de
investimentos estatais, endividamento externo e por subsídios concedidos pelo governo ao setor
privado. Em 1973, a crise do petróleo foi o primeiro fato externo a abalar o programa de
desenvolvimento. A elevação ocorrida no preço do barril de petróleo gerou uma crise
econômica. Em 1979, os efeitos da guerra dos Estados Unidos contra o Iraque foram
desastrosos: o preço do barril de petróleo dobrou de 15 para 30 dólares, provocando uma
recessão econômica mundial entre 1979 e 1982, cujo resultado foi a elevação das taxas de juros
no mercado internacional.46
Até 1977, a maior parte dos empréstimos realizados pelo Brasil no exterior era
vinculada a uma taxa de juros flutuante. Com o segundo “choque do Petróleo”, as taxas foram
elevadas expressivamente, atingindo o patamar de 21% em 1981, sendo que antes da crise
variava entre 4% e 6% anualmente. Como conseqüência imediata ocorreu a aceleração da
inflação e a redução das reservas cambiais. O Brasil mergulhou em uma crise econômica.
Durante a década de 80, constata-se recessão acompanhada de inflação elevadíssima e perda do
poder aquisitivo com desvalorização do salário entre 20% e 30%. Os juros pagos pelas dívidas
44 SOARES, Lucila. A Saga Brasileira no Século 20. Revista Veja edição 1823, nº 40, ano 36, 08/10/2003. Estatísticas do IBGE. 45 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 75-76.46 BRUM, Argemiro J. O Desenvolvimento Econômico Brasileiro. 12. ed. Petrópolis: Vozes, 1993, p. 227-228.
internas, que correspondiam em 1981 a 9,6% das contas correntes da administração pública,
passaram a representar 51,5% no exercício de 1985. Para agravar a situação a carga tributária
bruta que em 1970 correspondia a 25,97% do PIB, em 1988 reduziu para 22,1%. Além disto, as
transferências de Receitas da União aos Estados e Municípios, relativas aos fundos de
participação (IPI e IR), aumentaram de 12% (1974) para 33% (1985).47
O Estado elevou seus gastos na efetivação e manutenção dos direitos sociais. Contratou
financiamentos com taxas flutuantes. De 1980 a 1994, o país registrou taxas inflacionárias
elevadas. O Brasil sempre dependeu da entrada de capital estrangeiro e de empréstimos para
financiar o desenvolvimento econômico. Com a elevação do preço do petróleo decorrente das
guerras dos Estados Unidos contra o Irã e o Iraque, com os efeitos negativos oriundos das crises
econômicas do México, da Rússia e da Argentina e com o aumento das transferências de
Receitas da União a serem repassadas aos Estados e aos Municípios, uma das poucas medidas
que o Governo poderia adotar para amenizar a crítica situação financeira do país era elevar a
carga tributária. Após a Constituição Federal de 1988, a União passou a criar novas
contribuições (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira - CPMF, Contribuições
de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE, entre outras), visto que não há previsão
constitucional de repasse aos Estados e Municípios desta espécie de tributo.
Atingir um patamar satisfatório de desenvolvimento é complexo, ainda mais quando se
trata de países como o Brasil, que depende muito do capital estrangeiro. Importante destacar
que a industrialização e o avanço da tecnologia exigem trabalhadores com melhor grau de
instrução, da mesma maneira que uma elevação nas exportações também requer portos mais
qualificados. O Brasil precisa de um aprimoramento geral para se classificar como
desenvolvido, ou seja, é necessário estimular a educação, melhorar a distribuição de renda,
investir em infra-estrutura, entre outros.
1.6 NOVO CONCEITO DE CIDADANIA
Por intermédio da Constituição de 1988, que se baseia em ideais liberais e sociais, a
cidadania recebe um outro conceito, passa a ser considerada um direito fundamental. O cidadão
deixa de ser um mero eleitor. Reconhece-se que, ao mesmo tempo em que ele tem o direito de
47 BRUM, Argemiro J. O Desenvolvimento Econômico Brasileiro. 12. ed. Petrópolis: Vozes, 1993, p. 227-271.
exigir do Estado o respeito e a efetivação de seus direitos fundamentais, também deverá
cumprir seus deveres fundamentais. Uma parte do Estado é a convivência em comunidade por
um grupo de cidadãos, e será este grupo e seus representantes que deverão definir as metas, os
objetivos a serem efetivados pelo Estado, como também deverão projetar as respectivas fontes
de financiamento para a materialização do que foi visado.
Com a internacionalização dos direitos humanos fundamentais e as conseqüências das
crises econômicas enfrentadas pelo Brasil, a participação do cidadão nas decisões políticas se
torna mais relevante. É preciso que o povo tome conhecimento de que o dever antecede ao
direito, com isto “a cidadania deve ser concebida como um direito, sendo que, simultânea e
paralelamente, a noção de dever deve ser inserida no seu conteúdo, já que não existem direitos
sem seus correlatos deveres”.48 Os artigos 13 e 14 da Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão (1789) já especificavam que deveria ser repartida, de maneira igualitária entre todos os
cidadãos, uma contribuição comum de acordo com o princípio da capacidade contributiva para
que o Estado pudesse honrar seus compromissos. Naquela época já se ratificava o dever do
cidadão.
A Constituição Federal de 1988 alicerçou a atuação ativa do cidadão na sociedade. A
ação popular, o referendo, o plebiscito, o mandado de injunção, entre muitos outros garantem a
participação do cidadão em decisões políticas. O direito de fiscalizar a destinação do tributo
arrecadado é garantido pelo § 3º do art. 31, da Constituição Federal.49 Hodiernamente, não há
como considerar que a cidadania protege apenas os direitos, visto que a própria Constituição
especifica que é dever da coletividade defender o meio ambiente, dever da sociedade assegurar
à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à educação, à dignidade,
entre outros.50 Um outro fato que valoriza muito a cidadania e é pouco lembrado pela sociedade
48 LOPES, Ana Maria D’Ávila. A Cidadania na Constituição Federal Brasileira de 1988: redefinindo a participação política. In BONAVIDES, Paulo et al. (Org.). Constituição e Democracia. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 25.49 Brasil. Constituição Federal de 1988. Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. (...) § 3° As contas dos Municípios ficarão, durante 60 (sessenta) dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.50 LOPES, Ana Maria D’Ávila. A Cidadania na Constituição Federal Brasileira de 1988: redefinindo a participação política. In BONAVIDES, Paulo et al. (Org.). Constituição e Democracia. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 25-27.
é a situação dos apátridas. Por ter vivenciado a condição de apátrida, Hannah Arendt considera
que:
[...] os direitos humanos pressupõem a cidadania não apenas como um fato e um meio, mas sim como um princípio, pois a privação da cidadania afeta substancialmente a condição humana [...] o primeiro direito humano é o direito a ter direitos. Isto significa pertencer, pelo vínculo da cidadania, a algum tipo de comunidade juridicamente organizada e viver numa estrutura onde se é julgado por ações e opiniões, por obra do princípio da legalidade.51
O atual conceito de cidadania exige que seja respeitado o princípio da dignidade da
pessoa humana. Como se sentir cidadão se os direitos fundamentais não estão sendo
respeitados, como ocorre com os apátridas, com as pessoas que estão sendo exploradas em
trabalhos escravos e muitos outros casos semelhantes. Será que podemos afirmar que há
cidadania num país em que 59% da população não têm seus direitos sociais efetivados? Para
agravar, cerca de 86% deste grupo não possui o 1º grau escolar completo. Apesar da
Constituição assegurar prioridade absoluta à educação das crianças e dos adolescentes constata-
se um desinteresse no aprimoramento educacional do povo brasileiro.
A remuneração mínima de um cidadão deveria acobertar as suas necessidades vitais
básicas e as de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário,
higiene, transporte e previdência social, entretanto não é o que se constata na prática. Em 2001,
vigorava um salário mínimo no valor de R$ 180,00, enquanto que os recursos necessários para
satisfazer os requisitos expostos correspondiam à importância de R$ 1.037,02.52 O número de
favelados em São Paulo correspondia a 1% de sua população em 1970, tendo este percentual
saltado para 19,4% em 1993.53
Tamanha exclusão social representa o não reconhecimento da cidadania a um expressivo
número de pessoas. Para modificar esta triste situação é preciso reconhecer que “a reengenharia
do poder é algo de imprescindível necessidade no contexto atual, em razão da real carência
sentida pela perda das estratégias de ação coletiva”. Não há como garantir a cidadania se a
dignidade da pessoa humana não for respeitada. O ensinamento de Kant não deve ser esquecido, 51 LAFER, Celso. A Reconstrução dos Direitos Humanos. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 151 e p. 153-154.52 PAULA, Jônatas Luiz Moreira de Paula. A Jurisdição como Elemento de Inclusão Social. Barueri: Manole, 2002, p. 6 e p. 8.53 BITTAR, Eduardo C. B. Ética, Educação, Cidadania e Direitos Humanos. Barueri: Manole, 2004, p. 17.
para ele o ser humano nunca deve ser tratado como um objeto, como um instrumento para a
consumação de uma finalidade de outro ser humano.54
A existência de um Estado Democrático de Direito é necessária à efetivação da
cidadania, pois é ele que permite a luta por um maior respeito aos direitos das chamadas
“minorias”. É a democracia que possibilita justiça e equilíbrio entre os direitos e os deveres do
cidadão. É o dever de pagar impostos que gera condições ao Estado para atender os direitos do
povo. Martins considera que “[...] o tributo é o principal elemento da história depois do homem,
pois é o instrumento que dá força ao Estado”.55 Em compensação, o cidadão tem o direito de
participar ativamente da vida pública, da elaboração de projetos que possam tornar a vida social
mais justa, apurar e fiscalizar a legalidade e coerência na destinação do tributo arrecadado. Com
cidadãos mais conscientes e atuantes será possível uma maior justiça social. O novo conceito de
cidadania requer um povo mais atuante, que participa e fiscaliza a atuação de seus
representantes.
Cidadania, como afirmamos, designa a participação do indivíduo nos negócios do Estado. Cidadão é aquele que participa da dinâmica estatal. No Estado Democrático e Social de Direito essa atuação é exercida não apenas pelo voto, mas os cidadãos participam da tomada das decisões acerca dos temas de interesse público. No Estado contemporâneo, esse interesse se realiza pelas políticas públicas. A democracia participativa realiza-se pela cidadania plena, que não se limita ao voto, mas a uma participação efetiva nos destinos e nas políticas públicas do Estado.56
O cidadão deve exercer seu papel no Estado Democrático de Direito. É fundamental que
haja uma conscientização de que a “[...] cidadania deve ser concebida não apenas como um
conjunto de direitos, mas como direitos que envolvem obrigações correspondentes. Somente a
partir dessa noção a cidadania pode ser compreendida como uma realidade e não mero valor,
ideal social”.57 Ser cidadão requer participar, discutir, decidir, planejar o futuro político da
comunidade.58 Somente uma cidadania ativa, que cumpre seus deveres e exige seus direitos,
poderá proporcionar uma redução na desigualdade e na injustiça que predomina.
54 COMPARATO, Fábio Konder. Ética. São Paulo, Companhia das Letras, 2006, p. 303 e p. 501.55 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma Teoria do Tributo. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 255.56 SIQUEIRA JR., Paulo Hamilton; OLIVEIRA, Miguel Augusto Machado. Direitos Humanos e Cidadania. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 249.57 MOÁS, Luciane da Costa. Cidadania e Poder Local. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2002, p. 77.58 OLIVEIRA; Regis Fernandes de. Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 112
Tanto o nível educacional como a distribuição de renda reflete no comportamento do
cidadão. Para compreender e buscar soluções aos atuais problemas mundiais é preciso pelo
menos o primeiro grau de escolaridade. Com uma renda quase insuficiente para acobertar o
mínimo existencial, uma grande parte dos trabalhadores fica impedida de participar ativamente
das decisões políticas do país.
O grau de exigência do cidadão tem vínculo direto com o seu nível educacional. Quanto
melhor a qualidade do ensino público e privado mais consciente e exigente é o povo. Um
aprimoramento na educação induzirá à tomada de consciência dos problemas, da corrupção, do
desperdício de recursos públicos que ocorrem, fatos estes que poderão gerar uma reação
agressiva por parte dos desfavorecidos, que é a maioria.
É fundamental que haja uma “[...] tomada de consciência de que a ordem estabelecida,
onde a maioria vegeta na miséria não é imutável. Ao contrário, que é possível mudá-la, desde
que todos colaborem nessa tarefa”.59 O povo precisa se conscientizar da sua responsabilidade na
efetivação do desenvolvimento econômico e social. A cidadania ativa é essencial para que os
problemas atuais possam ser amenizados.
1.7 RELEVÂNCIA DA LIVRE INICIATIVA E DO VALOR SOCIAL DO TRABALHO
Uma das mais drásticas conseqüências do liberalismo foi o desrespeito, o tratamento
desumano dado ao trabalhador. A exploração do trabalhador extrapolou o limite do tolerável.
Ele passou a ser tratado como se fosse uma mercadoria, houve um desprezo à dignidade da
pessoa humana. O desprezo ao valor social do trabalho foi uma das seqüelas do liberalismo. Em
geral, no capitalismo, o trabalhador sempre é o mais frágil, portanto é imprescindível a
intervenção do Estado na economia. Com a Revolução Industrial (1760), o maquinário começou
a substituir o ser humano.
Na medida em que se valoriza o trabalho, automaticamente se estará valorizando a
pessoa humana. Ao estabelecer os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa como
59 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A Democracia Possível. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 42.
fundamentos da República Federativa do Brasil, a Constituição consagrou: uma economia
capitalista, na qual a livre iniciativa é primordial; e garantiu um reconhecimento digno ao
trabalhador. O Estado e o setor privado devem adotar condutas que induzam a um ponto de
equilíbrio, no qual seja reconhecido o valor social do trabalho sem desrespeitar a livre
iniciativa. O trabalho, além de influenciar a alta estima do ser humano, é necessário à
sobrevivência.
Na verdade, o trabalho é ao mesmo tempo um direito e uma obrigação de cada indivíduo. Como direito, deflui diretamente do direito à vida. Para viver, tem o homem de trabalhar. A ordem econômica que lhe rejeitar o trabalho, lhe recusa o direito a sobreviver. Como obrigação, deriva do fato de viver o homem em sociedade, de tal sorte que o todo depende da colaboração de cada um.60
A falta de condições mínimas para uma vida digna é um forte influente na vida das
pessoas, em especial dos jovens. Entre os motivos que justificam o envolvimento de jovens com
o tráfico de drogas destacam-se a pobreza, a falta de acesso ao mercado de trabalho formal e a
desvalorização monetária do trabalho humano. Dowdney realizou, no município do Rio de
Janeiro, um estudo de caso de crianças envolvidas em violência armada. As informações
obtidas ratificaram que a falta de emprego e a má remuneração do trabalhador direcionam
muitos jovens ao crime. Um “vapor” (vendedor de droga diretamente aos clientes “na boca do
fumo”) apresentou o seguinte depoimento:
Não te expliquei só entrei mesmo na vida mesmo porque pó fui atrás de emprego e ninguém me dava emprego... eu falei então o negócio mesmo é, ninguém me dá emprego vô sair saindo então vou entrar na vida do crime mesmo. Minha mãe me dava idéia “não meu filho entra nessa vida não que essa vida aí não é bom pá tu não”. Falei, mãe não tem essa não, mãe, aí entrei na vida do crime mesmo. A gente corre atrás de emprego os cara não qué dá emprego fazer o quê? Aí a gente começa a se revoltar mesmo.61
O fato exposto confirma a necessidade da valorização social do trabalho. Tanto o
Governo como a sociedade precisa adotar medidas que amenizem a injustiça social que
predomina. É inaceitável tanta miséria, tamanha desigualdade social em um Estado
Democrático e Social de Direito. Segundo cálculos do DIEESE, baseados no Art. 7º, inc. IV da
Constituição Federal, o valor do salário mínimo de abril de 2008 deveria ser de R$ 1.918,12,
60 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: Saraiva, p. 301.61 DOWDNEY, Luke. Crianças do Tráfico. Rio de Janeiro: 7 Letras, 2003, p. 140.
entretanto seu valor nominal é de R$ 415,00.62 Em 2003, um “vapor” ganhava entre R$
1.500,00 e R$ 3.000,00 por mês.63 Esta situação não é por culpa exclusiva do Estado, portanto a
sociedade também deve arcar com as conseqüências e batalhar em parceria com o Estado para
solucionar ou, no mínimo, amenizar esta situação tão crítica.
De um lado, é fundamental valorizar o trabalho humano, por outro, deve-se respeitar a
liberdade do cidadão de desenvolver uma atividade econômica. A livre iniciativa está amparada
no princípio da liberdade, visa resguardar a qualquer pessoa o direito de exercer atividade
econômica sem qualquer restrição estatal. Foi um dos frutos do liberalismo que lutou pela
limitação do poder do Estado. Não se trata de uma proteção absoluta, visto que a livre iniciativa
não poderá violar os direitos fundamentais.
Não há, pois, propriamente, um sentido absoluto e ilimitado na livre iniciativa, que por isso não exclui a atividade normativa e reguladora do Estado. Mas há limitação no sentido de principiar a atividade econômica, de espontaneidade humana na produção de algo novo, de começar algo que não estava antes.64
A livre iniciativa proíbe o Estado de agir arbitrariamente na economia. Esta proteção
abrange tanto a liberdade da empresa como a do trabalho. O Supremo Tribunal Federal
manifestou-se através da ADI nº 319/DF, na qual especificou que o Estado poderá intervir na
economia, desde que o objetivo seja a conciliação do fundamento da livre iniciativa e do
princípio da livre concorrência com os da defesa do consumidor e da redução das desigualdades
sociais. É relevante destacar que “a livre concorrência é um dos alicerces da estrutura liberal de
economia e tem muito a ver com a livre iniciativa. É dizer, só pode existir a livre concorrência
onde há a livre iniciativa. O inverso, no entanto, não é verdadeiro – pode existir livre iniciativa
sem livre concorrência”.65 A livre iniciativa não é absoluta. No julgamento do processo
0180126-5, Acórdão 25601, a 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná,
especificou que:
A exigência de regularidade dos sócios da empresa que pretenda inscrever-se no cadastro do ICMS, assentada em preceito legal estadual, não afronta a Constituição
62 DIEESE Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos. Salário Mínimo Necessário. Disponível em http://www.dieese.org.br/rel/rac/salminmai08.xml. Acesso 24.05.2008. 63 DOWDNEY, Luke. Crianças do Tráfico. Rio de Janeiro: 7 Letras, 2003, p. 165.64 FERRAZ JR., Tércio Sampaio. “A economia e o controle do Estado”. Parecer publicado in O Estado de São Paulo, edição de 04.06.1989.65 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 455.
Federal. Ao estatuir o parágrafo único do art. 170 da CF que “é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo em casos previstos em lei”, expressamente o preceito constitucional previu a possibilidade de a lei estabelecer requisitos para esse exercício, o que abona os dispositivos estaduais. (Acórdão 25601)
Decisão semelhante é constatada no processo 0310084-5, Acórdão 26098, julgado pela
2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Em ambos os processos a decisão
foi unânime.
1.Antes de ser uma faculdade, o Estado tem o dever de velar pela regularidade do exercício de atividades privadas sujeitas ao pagamento de tributos. No caso, não se pode tachar de ilegal ou abusivo o indeferimento da inscrição do CAD/ICMS, se o sócio majoritário da empresa requerente também é sócio de várias outras empresas em situação irregular (desativadas), devedoras de considerável quantia ao erário público do Estado, inclusive havendo indícios, não impugnados, de que esse mesmo sócio já se valeu de CPF falso para abertura de outra empresa. (...) a “livre iniciativa” quanto ao exercício de atividades econômicas encontra limites em outros princípios e na própria Constituição Federal, conforme a letra expressa do parágrafo único do art. 170 da referida Carta, que ressalva a limitação legal, aqui entendida como a prevista na citada legislação Estadual (Decreto 5.141/2001 e Lei 11580/1996). (Acórdão 310084-5).
A Constituição Federal garante a livre iniciativa com a finalidade de concretizar uma
justiça social. Protege-se a livre iniciativa objetivando assegurar a todos uma existência digna.
Para que ocorra a consolidação desse objetivo é relevante que os princípios da livre
concorrência, defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, redução das desigualdades
regionais e sociais, entre outros sejam respeitados. Importante ressaltar que sem a liberdade de
iniciativa não há como efetivar a livre concorrência.
Uma vítima direta do desrespeito à livre concorrência é o consumidor. Em virtude disto,
o princípio da liberdade de concorrência tem como meta proteger o consumidor e estimular a
redução das desigualdades sociais através do combate à concentração excessiva de poder
econômico, fiscalizando a qualidade dos produtos e serviços, ratificando a aplicação do preço
justo, entre outros. Uma outra finalidade deste princípio é garantir condições de igualdade a
todo o setor econômico, visto que a livre concorrência é essencial para o sucesso do sistema
capitalista. O Estado dispõe de recursos relevantes para restaurar a livre concorrência, entre
eles, a redução da base de cálculo do imposto e a diminuição da alíquota. Pode-se considerar
que a livre concorrência é um complemento da livre iniciativa, que visa assegurar o respeito ao
princípio da dignidade da pessoa humana.
A livre iniciativa e a valorização social do trabalho são as bases da ordem econômica
brasileira que têm como objetivo assegurar a todos uma existência digna. É fundamental que se
preocupem com o desenvolvimento social, visto que não há como se falar em desenvolvimento
se não houver uma transformação das estruturas sociais.66 Uma das diferenças básicas entre o
crescimento e o desenvolvimento econômico está justamente na transformação social. Sem ela
não haverá a erradicação da pobreza, não ocorrerá a redução das desigualdades sociais e
regionais e continuará predominando uma sociedade injusta. Se o Estado não deve interferir na
livre iniciativa, o empregador também não pode desprezar o valor social do trabalho e a
dignidade do trabalhador.
1.8 RELATIVIZAÇÃO DA SOBERANIA
O conceito de soberania acompanhou a evolução da humanidade e do direito. Surgiu no
sistema feudal, representava a superioridade de poder do senhor feudal. Todos que possuíssem
uma autoridade mais elevada eram considerados soberanos. Posteriormente com o
absolutismo, passou a ser interpretada como o poder pleno do monarca em todo o reino, ganhou
a qualificação de absoluta. O soberano somente deveria se submeter ao direito natural e às leis
divinas.67 Importante ressaltar que quando Bodin elaborou o conceito de soberania predominava
o absolutismo, portanto, era necessária uma definição que justificasse a insubordinação do
Estado a qualquer outro poder. Objetivava-se garantir ao soberano plena independência para
atuar, excluía a subordinação do Estado à aprovação da Igreja ou de qualquer outra pessoa ou
entidade. Para Bodin, a soberania era um poder perpétuo e absoluto do Estado.
Novos filósofos, com pensamentos bastante diferentes, influenciaram na conceituação
de soberania. Hobbes, defensor da burguesia, considerava que a atuação do Estado deveria se
fundamentar na vontade do indivíduo, no interesse privado. Rousseau tinha opinião divergente
de Hobbes, para ele a principal meta do Estado deveria ser a comunidade, portanto a soberania
66 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 53.67 RAMOS, Dircêo Torrecillas. A Federalização das Novas Comunidades: A Questão da Soberania. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 17-20.
pertenceria ao povo e representaria a vontade do povo.68 Com a Revolução Francesa, que visava
acabar com o absolutismo e defender os direitos individuais, as opiniões de Hobbes e Rousseau
foram relevantes para alterar a conceituação de soberania, descartou-se seu caráter político e
enfatizou-se a sua concepção jurídica. Hobbes e Rousseau influenciaram a mudança da
soberania real para a soberania popular, na seqüência, através de Sieyès, surgiu a soberania da
nação. Sieyès defendia a idéia de que a soberania pertencia aos poderes do governo.69
Até a metade do século XIX predominou a interpretação de que a soberania
correspondia a um poder político. Com o surgimento da teoria da personalidade jurídica do
Estado na Alemanha, a soberania passou a ser enfocada como uma das características do
Estado. O entendimento de que a soberania era poder político permitia que países mais ricos e
poderosos atuassem de maneira absolutamente independente e de maneira irresponsável.
Atuavam de maneira autoritária, tanto é que as convenções internacionais eram desprezadas,
não tinham validade em seus territórios. A partir do momento em que prevalece a conceituação
jurídica da soberania, exclui-se a idéia da existência de Estados mais fortes ou mais fracos. Com
essa nova interpretação, foi assegurada aos Estados a autonomia plena para editar as leis que
irão vigorar em seus territórios.70
Em 1972, a Conferência de Estocolmo consagrou a terceira dimensão dos direitos
humanos fundamentais, fato este que fez com que os direitos coletivos se tornassem prioridade.
A autonomia dos Estados deixou de ser ilimitada. Houve a conscientização da necessidade de
que todos os países sigam regras padrões para que a humanidade não corra o risco de ser
extinta. Hodiernamente, os problemas são globais, portanto, não há como um Estado atuar
isoladamente, fato este que rompe a tradição de uma soberania absoluta e fundamenta a sua
relativização.
Por maior que seja a delegação de poderes soberanos pelo Estado a uma organização internacional, o Estado nunca deixará de existir como ente soberano, visto que toda a matéria pertinente à sua autodeterminação interna, como forma, regime político, sistema de governo, divisão dos poderes, segurança, educação, seguridade social de
68 COMPARATO, Fábio Konder. Ética. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 229.69 RAMOS, Dircêo Torrecillas. A Federalização das Novas Comunidades: A Questão da Soberania. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 25-28.70 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, 78-82
outras continuarão sendo assuntos de competência exclusiva do Estado, dentro de sua territorialidade.71
A Emenda Constitucional nº 45, de 2004, ratificou a limitação da soberania ao
estabelecer equidade entre uma emenda constitucional e os tratados e convenções internacionais
sobre direitos humanos aprovados por maioria no Congresso Nacional e ao confirmar a
submissão do Brasil à jurisdição de Tribunal Penal Internacional. Com o objetivo de proteger
internacionalmente a dignidade da pessoa humana a soberania vem sendo flexibilizada.
A globalização é uma das razões da relativização da soberania. O grande problema está
no fato de que a globalização da democracia, que é relevante para a eficácia internacional dos
direitos humanos fundamentais, avança lentamente, enquanto que a globalização do capitalismo
expande rapidamente. Bonavides considera que a “globalização, serva de um capitalismo de
opressão, degrada e corrompe a natureza humana, esmaga a personalidade, conculca as
franquias do cidadão, nega a soberania, anula a identidade dos povos”.72 Em complemento
destaca que o Consenso de Wanshington possibilita afirmar que a globalização econômica
corresponde ao fim da soberania. Ele julga que a maneira como vem sendo efetivada a
globalização representa uma oposição à soberania, é um regresso à colonização.73
A organização do MERCOSUL, do NAFTA, da Área de Livre Comércio das Américas
– ALCA, entre outros, agravado com os efeitos da globalização do mercado financeiro
reduziram o poder de intervenção estatal nas relações econômicas e favoreceram a relativização
da soberania. A possibilidade dos direitos econômicos e sociais serem efetivados através do
Estado tornou-se restrita. Esta situação mostra a necessidade de uma cidadania ativa, visto que o
Estado sozinho não será capaz de consolidar o desenvolvimento econômico e social.
1.9 MUDANÇAS NECESSÁRIAS À REDUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA
71 AGUIAR, Eduardo Henrique de Almeida. Da Soberania do Estado Brasileiro Frente à OMC. In GUERRA, Sidney; SILVA, Roberto Luiz. Soberania: antigos e novos paradigmas. Freitas Bastos, 2004, p. 125.72 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 360.73 Idem, Ibidem, p. 101.
Para indicar as barreiras à redução da carga tributária brasileira é essencial relembrar os
relevantes fatos econômicos e sociais que ocorreram a partir de 1964, quando começou a
vigorar a ditadura militar. De 1970 a 1973, o crescimento econômico brasileiro atingiu
patamares excelentes, tendo como fontes de financiamento o endividamento externo, os
investimentos estatais e os subsídios do governo ao setor privado (isenção, incentivo fiscal,
perdão da dívida, entre outros).
A partir da primeira crise do petróleo, em 1973, a situação financeira do país começou a
entrar em colapso. A dívida externa dobrou, a inflação atingiu patamares elevados (1984 a
1994),74 a Constituição de 1988 estimulou a criação de novos municípios (1318), ocorreram
crises econômicas internacionais (México, Rússia, Argentina), a carga tributária reduziu de 26%
(1970) para 22,1% (1988),75 e, por fim, a globalização. Todos esses fatos econômicos
provocaram a falência do Estado.
O domínio da economia mundial está cada vez mais concentrado nas mãos de poucas
empresas devido à globalização, fato este que influencia nas decisões do governo. A
informatização agilizou e aperfeiçoou a produção, entretanto, desvalorizou e tornou descartável
a mão-de-obra. Ao analisar a origem do ICMS recolhido no Estado do Paraná percebe-se a
concentração econômica. Apenas 3 ramos de atividade – combustíveis (22,69%), energia
elétrica (14,48%) e telecomunicações (14,08%) - são responsáveis por 51,25% do ICMS
recolhido.76 Fatos como estes mostra o poder de influência de uma grande empresa nas decisões
do Governo.
A economia brasileira depende do capital externo. O superávit na balança comercial é
uma das fontes de financiamento estatal. Muitas vezes se adota medidas desfavoráveis à justiça
social para poder manter os investimentos estrangeiros. Com a globalização, as economias estão
tão interligadas que qualquer crise econômica provoca efeitos mundiais. Mercadante destaca
que:
74 SKIDMORE, Thomas E. Uma História do Brasil. 2. ed. Traduzido por Raul Fiker. São Paulo: Paz e Terra, 1998, p. 328.75 BRUM, Argemiro J. O Desenvolvimento Econômico Brasileiro. 12. ed. Petrópolis: Vozes, 1993, p. 271.
76 Informativo da Receita Estadual – Escola de Administração Tributária – ESAT – Ano II – Edição n.º 05 – Março / 2008.
A globalização foi impulsionada por novos paradigmas científicos tecnológicos: a internet no plano eletrônico, a automação, os novos materiais e as novas fórmulas de gestão do sistema produtivo impulsionaram a produtividade, impuseram novos padrões de concorrência e estabeleceram novas escalas para o processo produtivo. Essas mudanças foram acompanhadas por uma profunda desregulamentação de um sistema financeiro internacional, por uma liberdade quase absoluta do capital financeiro, que mobiliza hoje em torno de US$ 1 trilhão e 300 bilhões ao dia, e se movimenta num planeta onde existem 76 paraísos fiscais, o que dificulta significativamente a capacidade dos bancos centrais de criarem mecanismos de regulação, defesa da moeda, estabilidade econômica em cada um dos países.77
Com a informatização a movimentação financeira ocorre em segundos. Os paraísos
fiscais dificultam um controle eficaz por parte do Banco Central. A influência do capital
estrangeiro na economia brasileira foi visível nos anos de 1994 a 2002. Neste período houve
aumento constante dos investimentos estrangeiros devido às privatizações. Apesar da entrada do
capital externo, foi necessário um aumento da carga tributária para amenizar as dificuldades
financeiras enfrentadas.
O Brasil, no período de 1980 a 1994, quase não percebeu os efeitos da globalização
devido aos problemas econômicos internos. Em 1995, inicia-se uma nova fase na economia
brasileira e são ratificados os novos obstáculos ao desenvolvimento: a globalização e a crise de
energia elétrica (2001).78 Importante ressaltar que há uma outra barreira para o bom
desempenho da economia brasileira: o desvio de recursos públicos e a corrupção. Eles
dificultam a redução da injustiça social no Brasil e geram insegurança aos investidores, em
especial ao estrangeiro.
Todos os fatos expostos justificam as dificuldades financeiras do Estado. Constatada a
escassez de recursos existem diversas medidas que podem ser adotadas para amenizar o
problema, entre elas: a redução de gastos ou a elevação das receitas. No Brasil, com raras
exceções, os representantes do povo sempre escolheram a opção mais cômoda: aumentar a
carga tributária. Trata-se de uma medida desfavorável para um país em desenvolvimento. Para
que se possa pensar em diminuir a carga tributária é fundamental que haja um combate à má
administração pública e à corrupção.
77 MERCADANTE, Aloízio. A Globalização e seus Impactos na Sociedade. In WALD, Arnoldo et. al. (Org.). O Direito Brasileiro e os Desafios da Economia Globalizada. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2003, p. 41.78 GIAMBIAGI, Fabio. Et. al. Economia Brasileira Contemporânea (1945-2004). Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 93 a 115 e p.186 a 192.
O artigo 170 da CF destaca a redução das desigualdades regionais e sociais, a busca do
pleno emprego e um tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte como princípios
que deverão ser observados pela ordem econômica. Combater a corrupção e a má aplicação do
tributo arrecadado é uma medida necessária para que o Estado tenha condições financeiras para
atuar de maneira que favoreça o cumprimento destes princípios. Se o Estado for mais eficaz no
controle e no gerenciamento dos recursos disponíveis será possível reduzir a desigualdade
social, diminuir a carga tributária e tomar decisões que estimulem a formação de um ciclo
econômico virtuoso.
2 NECESSIDADE DE TRIBUTAR E DE PLANEJAR OS GASTOS PÚBLICOS
No Estado Liberal a atuação do Estado era limitada, com as mudanças geradas pelo
Estado Social a intervenção estatal tornou-se indispensável. O novo papel do Estado exige
investimentos, fato este que justifica a imposição da carga tributária. O tributo é a principal
fonte de Receita Pública, por isso não há como assegurar ao povo brasileiro educação, saúde,
igualdade material e um tratamento digno sem arrecadação tributária. A construção de uma
sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais
impõem ao Estado a necessidade de cobrar tributos.
A crise econômica mundial de 1929 e a crise do café no Brasil foram fatos que
estimularam a migração rural-urbana. Juntamente com o êxodo rural, a elevada taxa média
anual de crescimento da população, entre outros fatores, foram determinantes na intensificação
da responsabilidade social do Estado. Os recursos disponíveis não aumentaram na mesma
proporção. O Governo não tinha recursos financeiros disponíveis para atender as necessidades
básicas do povo. Esta situação piorou a distribuição irregular de renda e a desigualdade social
no Brasil. A injustiça social atingiu patamares inaceitáveis e, conseqüentemente, originou
graves problemas que para serem solucionados requerem uma atuação mais eficaz do Estado e a
participação do cidadão.
Um dos objetivos do Estado é o desenvolvimento sustentável, entretanto, para que se
consolide, no mínimo, um crescimento econômico é imprescindível a tributação, porque sem
ela o Estado não tem recursos financeiros para concretizar os fins sociais e para cumprir seu
papel na economia. Por outro lado, é fundamental que a carga tributária não atinja patamares
tão expressivos a ponto de dificultar a livre iniciativa, de desestimular os investimentos do setor
privado. A história confirmou que a tributação não impede o desenvolvimento, sendo que “[...]
depois dos impostos vigorosos provocados pelas Grandes Guerras, os Estados Unidos atingiram
o máximo de sua prosperidade e de sua capacidade produtiva”.79 Logicamente que a tributação
e, em especial, a destinação do tributo arrecadado tem que ser planejada e eficaz, caso contrário
os resultados serão ínfimos e será visível a insatisfação do contribuinte.
O tributo não tem finalidade exclusivamente arrecadatória. O Estado pode adotá-lo
como instrumento de consolidação da justiça social. A extrafiscalidade pode ser utilizada para
estimular ou desestimular condutas. Dois bons exemplos são a tributação sobre a bebida
alcoólica e o cigarro.80 A carga tributária sobre esses produtos é elevada, porém o objetivo
principal não é aumentar a arrecadação, e sim, desestimular o consumo destes produtos para
resguardar a saúde do cidadão. O imposto sobre grandes fortunas ainda não foi instituído pela
União porque “os titulares de grandes fortunas, se não estão investidos de poder, possuem
inegável influência sobre os que o exercem”.81 Infelizmente, a irresponsabilidade dos
representantes do povo fortifica a rejeição tributária. Um ciclo econômico virtuoso exige
equilíbrio sócio-econômico e o tributo é um instrumento que pode auxiliar na concretização
deste ciclo. Baleeiro enfatiza que:
A tributação severa e progressiva das grandes fortunas e das grandes rendas, nos países que as realizaram, como a Inglaterra, os Estados Unidos, a Suécia, a Suíça e outros, teve como conseqüências a modificação da pirâmide da distribuição da riqueza individual: o vértice ficou truncado, diminuindo as fortunas excepcionais, mas elevou-se o padrão de vida das demais classes, quer porque recebessem rendimentos, quer
79 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Atualizado por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2006, 179.80 DAVID. Adriana. Com impostos, cachaça e cigarro ficam intragáveis. Publicado em 23.07.2004. Disponível no: www.feiraodoimposto.com.br . Acessado em 05.11.2007. De acordo com pesquisa divulgada pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário – IBPT a carga tributária embutida no preço de venda do cigarro é de 81,68% e da aguardente 83,07%. Esse cálculo foi realizado em 2004 e se baseou na alíquota do ICMS praticada no Estado de São Paulo. Foi incluído no cálculo o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica - IRPJ, a Contribuição Social sobre Lucro Líquido – CSLL, a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social - COFINS, o Programa de Integração Social – PIS, o Imposto sobre Produto Industrializado –IPI, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS e Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira - CPMF (em vigor na época do cálculo).81 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 309.
porque a ampliação dos serviços públicos e da previdência lhes trouxesse outras vantagens e utilidades.82
É inegável que erros, corrupções, injustiças cometidas desestimulam o cidadão, no
entanto ninguém pode exigir a efetivação de seus direitos sem antes cumprir seus deveres. Para
que haja uma sociedade justa é essencial o equilíbrio entre os direitos e os deveres. A
manutenção da ordem social está vinculada ao cumprimento dos deveres, enquanto que a
realização da sociedade dependerá do respeito e da consolidação de seus direitos. A liberdade
requer a interferência mínima do Estado, por outro lado, não é possível efetivar os direitos
econômicos e sociais sem a intervenção do Estado.83 A necessidade de arrecadar tributos é
indiscutível, todavia, além de cumprir o dever de pagar tributos deve o cidadão fiscalizar a
conduta de seus representantes, caso contrário haverá grande risco de se concretizar as palavras
de Martins:
Pode-se dizer que, na esmagadora maioria dos casos, os representantes populares e dos Estados, sempre que tenham que decidir entre a carga justa para a sociedade e a carga injusta e necessária para se manterem no poder, a alternativa adotada é sempre “pro domo sua”, visto que os parlamentares pensam, menos na sociedade e mais no projeto pessoal de conquista e manutenção do poder, salvo raras exceções.84
O povo precisa atuar de uma maneira que desestimule o interesse dos políticos de
permanecerem no poder apenas por interesses pessoais. O governo é do povo e para o povo. A
comunidade precisa se conscientizar de que a responsabilidade por uma justiça social é de
todos. O art. 227, da Constituição especifica que é dever tanto do Estado como da sociedade e
da família assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, saúde,
educação, alimentação, dignidade e liberdade, etc. O Estado, para cumprir sua missão, recorre à
tributação. O cidadão, por sua vez, ao pagar tributo poderá exigir dos representantes do povo
maior transparência na destinação do tributo arrecadado.
Para que o Brasil se classifique como país desenvolvido é necessário diminuir os níveis
de pobreza, reduzir a desigualdade social, atenuar o desemprego e consolidar uma melhora na
saúde, educação, habitação e alimentação do povo brasileiro. Não há como tornar realidade
82 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Atualizado por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 180.83 ROBLES, Gregório. Os Direitos Fundamentais e a Ética na Sociedade Atual. Tradução de Roberto Barbosa Alves. Barueri, 2005, p. 18, p. 50-51 e p. 99-100.84 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma Teoria do Tributo. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 204.
todos esses fatores se não houver uma justa distribuição de renda. O tributo é um importante
instrumento que o Estado pode utilizar para elevar o nível de desenvolvimento. A sociedade,
principalmente a elite, deve se conscientizar de que a tributação é um instrumento que pode
aprimorar a distribuição de renda. Importante ressaltar que o aumento da renda é um ponto de
partida para a formação de um ciclo econômico virtuoso.
2.1 VÍNCULO DO TRIBUTO COM A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
O direito humano fundamental está vinculado ao princípio da dignidade da pessoa
humana. Trata-se de um direito que visa assegurar à pessoa a possibilidade de uma condição
digna de vida. Em um Estado Democrático de Direito é essencial que a Constituição positive os
direitos fundamentais. A exploração do ser humano atingiu um patamar insuportável na era do
liberalismo. Situação que agravou com a ocorrência da I e II Guerras Mundiais, sendo que um
dos efeitos desta imensurável tragédia foi a Declaração Universal dos Direitos do Homem em
1948, reconhecendo-se a dignidade como fundamento da liberdade, da justiça e da paz no
mundo. O artigo primeiro dessa declaração consagra que todos os seres humanos nascem livres
e iguais em dignidade e direitos.
O princípio da dignidade da pessoa humana objetiva unificar todos os direitos
necessários à sobrevivência, à realização e à convivência das pessoas humanas. Esses direitos,
além de procurarem garantir uma convivência digna e respeitosa entre os homens, também
definem limites e deveres ao Estado. Como limite, o Estado não poderá interferir e impedir que
as pessoas usufruam os seus direitos fundamentais. No sentido de dever, caberá ao Estado
cumprir seu papel para que ocorra a efetivação desses direitos, como a educação, saúde, entre
outros, nos quais a participação do Estado é fundamental. Em comentários ao inciso III, do art.
1º, da Constituição Federal, Moraes expõe o conceito de dignidade da pessoa humana e sua
dupla concepção:
A dignidade da pessoa humana é um valor espiritual e moral e inerente à pessoa, que se manifesta singularmente na autodeterminação consciente e responsável da própria vida e que traz consigo a pretensão ao respeito por parte das demais pessoas, constituindo-se em um mínimo invulnerável que todo estatuto jurídico deve assegurar, de modo que apenas excepcionalmente
possam ser feitas limitações ao exercício dos direitos fundamentais, mas sempre sem menosprezar a necessária estima que merecem todas as pessoas enquanto seres humanos. (...)O princípio fundamental consagrado pela Constituição Federal da dignidade da pessoa humana apresenta-se em uma dupla concepção. Primeiramente, prevê um direito individual protetivo, seja em relação ao próprio Estado, seja em relação aos demais indivíduos. Em segundo lugar, estabelece verdadeiro dever fundamental de tratamento igualitário dos próprios semelhantes.85
Com base na dupla concepção, pode-se interpretar que o princípio da dignidade humana
estabelece, simultaneamente, limites e tarefas aos poderes estatais. É tratado como parâmetro à
solução de conflito de princípios, portanto, a harmonização nestas colisões deverá ser firmada
na dignidade. É uma situação semelhante à da cidadania. Para que o cidadão possa exigir do
Estado seus direitos, os seus deveres deverão ter sido cumpridos. A efetivação do princípio da
dignidade da pessoa humana depende de todos.
A sociedade era mera cumpridora das decisões dos reis, dos imperadores.86 Considerava-
se que o detentor do poder era superior aos demais, pouco se preocupava com a vida alheia. As
conseqüências do crescimento econômico desequilibrado, as seqüelas do racismo, as marcas do
nazismo e do fascismo, a destruição do meio ambiente justificaram o fortalecimento e a
projeção da dignidade da pessoa humana por intermédio dos tratados internacionais. Os
intérpretes e os aplicadores da Lei começaram a se desvincular do positivismo e passaram a
utilizar a dignidade humana como base de suas interpretações, “o valor da dignidade da pessoa
humana impõe-se como núcleo básico e informador de todo ordenamento jurídico, como
critério e parâmetro de valoração a orientar a interpretação e compreensão do sistema
constitucional”.87
O poder do Estado foi parcialmente neutralizado com as seqüelas provocadas pelo
liberalismo, pelo socialismo, e, atualmente, pelos efeitos da globalização. O poder não está
centralizado no Estado, existem inúmeras pessoas físicas, jurídicas e grupos, que possuem
poder suficiente para condicionar, restringir ou eliminar a liberdade das pessoas.88 Muitos
85 MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada. São Paulo: Atlas, 2003, p. 128 e p. 129.86 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma Teoria do Tributo. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 47.87 PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Princípio da Dignidade Humana. In LEITE, George Salomão (Org.). Dos Princípios Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 192. 88 STEINMETZ, Wilson. A Vinculação dos Particulares a Direitos Fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 85 e p. 87.
conquistaram o poder de influência através da exploração desumana dos trabalhadores,
empresas obtiveram patrimônios bilionários por intermédio de processos industriais que
geraram prejuízos imensuráveis ao meio ambiente e a humanidade.
Da mesma maneira que o Estado não é o único detentor do poder, também não é o único
responsável pelas conseqüências do desprezo a dignidade humana. Toda a humanidade, em
especial os detentores do poder político e econômico, têm sua parcela de culpa pela injustiça
social que predomina. Uma pessoa ao consumir produto oriundo de trabalho escravo não estará
sendo co-autora desta triste realidade? É essencial que toda a humanidade se conscientize de
que:
Onde não houver respeito pela vida e pela integridade física e moral do ser humano, onde as condições mínimas para uma existência digna não forem asseguradas, onde não houver limitação do poder, enfim, onde a liberdade e a autonomia, a igualdade (em direitos e dignidade) e os direitos fundamentais não forem reconhecidos e minimamente assegurados, não haverá espaço para a dignidade da pessoa humana.89
A sobrevivência da humanidade depende da conduta coletiva. Os Estados Unidos se
recusaram a assinar o Protocolo de Kyoto, entretanto são os que mais poluem o mundo, é o que
tem desequilibrado o meio ambiente. Até o presente momento, tudo indica que a invasão norte-
americana no Iraque ocorreu apenas por interesses comerciais, o petróleo. O resultado de
decisões baseadas em exclusivos objetivos econômicos tem sido a morte, a fome e a destruição
da vida de relevante número de pessoas. O progresso rápido e sem planejamento acompanhado
da exploração desumana do trabalhador originou graves problemas, vivenciados, hoje pela
humanidade.
Apesar de ser complexo estabelecer o que corresponde a uma vida digna, visto que a
dignidade é um termo indeterminado, a interpretação do princípio da dignidade deve ser
realizada de uma maneira que assegure a toda e qualquer pessoa as condições mínimas de
existência. Logicamente que em países desenvolvidos a conceituação de dignidade será
diferente da que predomina em países subdesenvolvidos, entretanto é relevante estabelecer uma
interpretação padrão em todo o mundo, caso contrário, torna-se difícil assegurar vida digna a
89 SARLET, Ingo Wolfgong. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 61.
toda humanidade. A Constituição Federal, em seu art. 7º, IV, determina que o salário mínimo
deverá ser capaz de atender às necessidades vitais básicas do trabalhador e às de sua família
com relação à moradia, alimentação, educação, saúde, vestuário, higiene, transporte,
previdência social e lazer. Se no Brasil, onde a Constituição Federal garante um salário mínimo,
há uma expressiva parcela de cidadãos que não recebem o mínimo necessário à sobrevivência,
como se poderá implantar esse ideal em países como a China onde há excesso de oferta de mão-
de-obra e desprezo aos direitos humanos fundamentais? A complexidade do problema não pode
desestimular a busca por soluções, caso contrário a humanidade será extinta.
É do princípio da dignidade da pessoa humana que se extrai a idéia do mínimo
existencial, portanto, por uma questão de justiça social, não poderá incidir tributos sobre o
mínimo necessário à sobrevivência do cidadão e de sua família. Em resumo, mínimo existencial
é a menor quantia de renda absolutamente necessária para a sobrevivência digna do cidadão.90
Garantir o mínimo existencial é um meio de realização da justiça social. Com o objetivo de
proteger o mínimo existencial, o legislador estabeleceu explicitamente na Constituição Federal
algumas imunidades, dentre as quais destacamos a assistência jurídica integral e gratuita que o
Estado deverá prestar às pessoas que comprovarem a insuficiência de recursos, a gratuidade do
registro civil de nascimento e a certidão de óbito aos reconhecidamente pobres, a garantia da
assistência social independentemente de contribuição à seguridade social, etc.
A dignidade do ser humano não consiste em cada um exigir seus direitos e que tudo lhe pareça pouco para afirmar sua personalidade, mas, sobretudo, consiste em cada um assumir seus deveres como pessoa e como cidadão e exigir de si mesmo seu cumprimento permanente. [...] O que existe é um esquecimento do dever. Ou, mais exatamente, um esquecimento do meu dever, mas não dos deveres alheios. O dever é substituído pela exigência. E com isso se cai em outra contradição, a mais graves de nosso tempo no terreno ético: a contradição que surge da combinação da exigência exaltada dos direitos com o esquecimento dos deveres.91
A tributação está vinculada com a dignidade da pessoa humana. Se por um lado, o
Estado deve declarar a imunidade do mínimo necessário à sobrevivência do cidadão, por outro,
90 TORRES, Ricardo Lobo. Os Direitos Humanos e a Tributação: Imunidades e Isonomia. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 175-176.91 ROBLES, Gregório. Os Direitos Fundamentais e a Ética na Sociedade Atual. Traduzido por Roberto Barbosa Alves. Barueri: Manole, 2005, p.123 e p. 124.
os que se encontram em situações mais favoráveis não podem se eximir da sua responsabilidade
na consolidação de uma sociedade justa. São os recursos provenientes da tributação que
possibilitarão que o Estado implante projetos de redistribuição de renda, realize investimentos
em educação e saúde, entre outros. Há um liame entre a dignidade e a cidadania. Sem ela torna-
se mais difícil o respeito à dignidade. O cidadão não deve apenas cumprir seu dever de pagar
tributos e esquecer. É necessário que todos acompanhem, fiscalizem a destinação dos tributos
arrecadados, pois é por intermédio desses investimentos que se pode efetivar uma vida digna ao
povo brasileiro, através do atendimento às políticas públicas.
2.2 HISTÓRIA DO TRIBUTO NO BRASIL
O tributo sempre esteve vinculado ao poder. Estudando a história da humanidade,
constata-se que no Egito, Grécia Antiga, Império Romano e na maioria dos países predominou
uma tributação que era destinada à manutenção do poder. Parte da arrecadação era utilizada
para sustentar o governo e não havia organização estatal. Os recursos públicos eram
desperdiçados em orgias, favorecendo a nobreza que esbanjava o tributo arrecadado. Apesar dos
absurdos cometidos com a verba arrecadada, o tributo era considerado natural. O povo se
julgava incompetente para questionar a nobreza e um dos motivos que esfacelou o Império
Romano foi a desfaçatez dos senadores e dos imperadores. Instituíam impostos até sobre
escravos e mulheres divorciadas ou separadas. O abuso do poder na tributação provocou a
implantação do feudalismo.
Quando o Brasil foi descoberto, a exploração de riquezas estava concentrada na Índia,
fato este que induziu Portugal a desprezar as terras brasileiras. Somente em 1530, D. João III se
interessou em colonizar o Brasil. Para a efetivação deste objetivo, o governo português investiu
valores expressivos, financiou a construção de navios para vinda de Martin Afonso e seus
trezentos companheiros. Foram selecionadas as pessoas consideradas fiéis à Coroa e que
apresentavam uma vida social digna. Receberam a denominação de “Capitão-Mor”, tornando-se
representantes do monarca português. As terras foram concedidas sob a égide das Sesmarias.92
92 FERREIRA, Benedito. História da Tributação no Brasil. Brasília: 1986, p. 20-21.
Entre os primeiros tributos instituídos no Brasil destacam-se: a) vintena sobre o Pau-
brasil, especiarias e drogas (produtos medicinais); b) quinto sobre pedras preciosas, ouro, prata,
cobre, chumbo, estanho, pérola, etc.; c) dízimos das colheitas e do comércio com o exterior; d)
pensão anual de 500 réis devida aos tabeliões das vilas e povoações das Capitanias; e) vintena
sobre o pescado; e f) direitos de portagem nos rios. Visando estimular o desenvolvimento da
colônia e obter vantagens econômicas, D. João III determinou a imunidade de todas as
operações de vendas intercapitanias e nas importações procedentes de Portugal. No caso das
importações, a imunidade era condicional, visto que para usufruir deste benefício fiscal era
exigido que o transporte fosse realizado por intermédio de navios portugueses.93
A economia brasileira concentrava-se na extração de matéria-prima. O primeiro produto
a ser explorado e que, conseqüentemente, rendia mais tributo aos portugueses era o Pau-Brasil.
O imposto pioneiro a vigorar no Brasil foi o quinto dessa madeira, que correspondia a uma taxa
de 20% (vinte por cento). Era responsável por 30% (trinta por cento) da receita proveniente dos
tributos. Objetivando a garantia de rendimentos e o aumento do recolhimento tributário,
Portugal determinou que apenas a Fazenda Real negociasse o Pau-Brasil. Os particulares só
podiam vendê-lo à Coroa Portuguesa, instituindo-se, assim, um monopsônio. O tabaco, o
açúcar, o couro, o ouro, entre outros produtos, eram aceitos no pagamento dos tributos. As
dívidas tributárias eram quitadas in natura. Era essa forma de pagamento que predominava,
apesar da circulação da moeda portuguesa no Brasil.94
A fiscalização e a arrecadação dos tributos eram efetuadas por um servidor que exercia o
cargo denominado de “rendeiro”. Preocupado com a possibilidade de condutas desonrosas, que
causariam expressivos prejuízos, D. João III instituiu o cargo de Provedor-Mor da Real
Fazenda. Entre as medidas adotadas por ele, Antônio Cardoso de Barros se destaca na
instalação de portos de fiscalização e arrecadação nas capitanias do Nordeste e na Região Sul.
Entre 1550 e 1590, um outro produto que engendrou a arrecadação foi o açúcar. Sua
importância atingiu um patamar tão expressivo, que só poderia ser utilizado na manipulação de
medicamentos. A relevância do açúcar induziu D. João III a autorizar a fiscalização dos
engenhos pelo Provedor-Mor. Só no Estado da Bahia, dezoito engenhos estavam em atividade.95
93 FERREIRA, Benedito. História da Tributação no Brasil. Brasília: 1986, p 21-22.94 MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de Direito Tributário. 2. ed. Rio de Janeiro, 1993, p. 108-113.95 FERREIRA, Benedito. História da Tributação no Brasil. Brasília: 1986, p. 22-24.
Em 1695 ocorreram as primeiras descobertas significativas de ouro, um novo tributo foi
instituído, o quinto sobre o ouro. Visando regulamentar a sua exploração e evitar fraudes na
arrecadação, criou-se o cargo de provedor das Minas. Percebe-se que a cada novo produto
introduzido no mercado, criava-se mais um tributo e, conseqüentemente, originava um inédito
cargo público. Entretanto, a evasão fiscal ainda continuava expressiva. Objetivando reduzir ao
máximo possível a sonegação, criou-se a Casa da Fundição para que todo o ouro em pó pudesse
ser transformado em barras.96
Em 1808, Napoleão decidiu invadir Portugal e a família Real deslocou-se para o Brasil.
A vinda da Corte Portuguesa gerou vantagens e desvantagens. Um benefício foi a abertura dos
portos às nações amigas e a construção de novos portos. Em contraposição, foram concedidos
privilégios fiscais absurdos aos ingleses. Durante os treze anos que a família Real ficou no
Brasil (de 1808 a 1821), D. João VI ratificou diversas medidas benéficas, entre as quais
merecem ser destacadas: a) isenção de impostos para importação de matérias-primas destinadas
à industrialização; b) introdução do papel-moeda emitido pelo Banco do Brasil; c) criação do
Tesouro Nacional em substituição às Juntas da Fazenda; d) instituição da Imprensa Régia,
posteriormente, denominada Imprensa Nacional; e) a elevação do Brasil à condição de Reino.
Contrariamente, também permitiu: que os ingleses comprassem e cortassem madeiras de
construção naval onde bem lhes aprouvesse, concedeu privilégios excepcionais aos cônsules
ingleses e um tratamento fiscal diferenciado às mercadorias importadas da Inglaterra.97
É notório que a tributação, até aqui predominante, visava única e exclusivamente à
sustentação da burguesia e financiamento da família Real. Um outro aspecto essencial a ser
destacado é a concentração da arrecadação em poucos produtos considerados primários. O
problema da arrecadação concentrada tornou-se um risco de imprevistos como o da febre
amarela que provocou acentuada redução da safra de café em 1863. O sistema tributário
96 FAUSTO, Boris. História do Brasil. 12. ed. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2006, p. 98-102.97 FERREIRA, Benedito. História da Tributação no Brasil. Brasília, 1986, p. 34-38.
continha diversas falhas significativas. Vigorava tributação bis in idem.98 A diferença entre
diversos tributos era apenas a denominação.
Com a Proclamação da Independência, o Brasil foi obrigado a assumir dívidas
relevantes. Uma das conseqüências da Proclamação da República foi a elaboração do primeiro
orçamento republicano. O grande problema encontrado pelos constituintes de 1891 foi como
conciliar “[...] o princípio republicano e o federativo com o intrincado problema das áreas a
serem tributadas e como repartir o produto da arrecadação entre a União e os Estados
Membros”.99 Foi adotado um sistema tributário que definia competência tributária exclusiva
apenas à União e aos Estados. Os tributos de competência municipal eram especificados pelos
Estados, não havendo tributação municipal padrão. Apesar do Artigo 11, da Constituição de
1934, vedar a bitributação, a competência residual da União e dos Estados possibilitou a
ocorrência de bitributação e de tributação bis in idem.
Na era imperial predominava a exploração dos produtos naturais, conseqüentemente, a
maior fonte de arrecadação tributária era o imposto sobre importação. Em 1896, as importações
foram responsáveis por 75,96% do valor arrecadado. Sua relevância entrou em decadência com
a primeira guerra mundial e com a Revolução Industrial. Em 1930, correspondia apenas a
21,54%, reduzindo para 2,67 em 1956. Com a Constituição de 1934, passou a predominar os
impostos internos sobre produtos. Atribuiu-se aos Estados a competência privativa para instituir
o imposto sobre venda e consignações. Em 1940, este novo tributo era responsável por 26,72%
da arrecadação estadual, saltando em 1949 para 53,26% e em 1964 atingiu o patamar de
70,11%.100 A competência tributária privativa dos municípios também foi oriunda desta
Constituição.
98 JARDIM. Eduardo Marcial Ferreira. Dicionário Jurídico Tributário. 3. ed. São Paulo: Dialética, 2000, p. 32. Tributação “Bis in idem” corresponde a Tributação adicional. Significa a criação de um tributo de idêntica natureza a outro preexistente, ou seja, é o fato pelo qual uma mesma pessoa constitucional qualifica como tributável um dado comportamento já tipificado como susceptível de tributação, donde a respectiva norma configuradora do bis in idem aloja hipótese de incidência e base de cálculo semelhantes a regra anteriormente editada e em plena vigência. Advirta-se que no bis in idem o tributo adicional é instituído pela mesma pessoa jurídica de direito público interno, no que difere da bitributação, que pressupõe a criação de um mesmo tributo por pessoas diferentes.FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 549.A bitributação pode ser definida como a coexistência de tributos da mesma espécie lançados por duas entidades de direito público completamente distintas, como por exemplo, a União e o Estado-Membro. 99 FERREIRA, Benedito. História da Tributação no Brasil. Brasília, 1986, p. 67.100 VARSANO, Ricardo. A Evolução do Sistema Tributário Brasileiro. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA. v. 27. n. 1. Rio de Janeiro, 1997, p.28-38.
A Constituição Federal de 1946 introduziu diversas novidades. Uma delas foi o mínimo
existencial, que era acautelado pelo parágrafo 1º do Art. 15. Todos os produtos que a lei
classificasse como mínimo indispensável à habitação, vestuário, alimentação e tratamento
médico das pessoas de restrita capacidade econômica eram isentos do imposto de consumo. Um
outro objetivo do Poder Constituinte era amenizar a dependência financeira dos municípios.
Institucionalizou-se um novo e favorável sistema de transferência de impostos aos municípios.
O objetivo de fomentar a arrecadação municipal não se efetivou, visto que: a) o valor do
Imposto de Renda a ser repassado era desvalorizado pela inflação. Do momento da arrecadação
até o efetivo repasse aos municípios a inflação acumulada era expressiva; b) grande parte dos
Estados não cumpria o dever de repassar aos municípios a parcela que lhes era de direito; c)
falta de critérios para a apuração do valor a ser repassado. Todos os municípios recebiam o
mesmo valor.
Na opinião de Moraes, o sistema tributário que vigorou em 1946 tinha sérias
imperfeições, fato este que fundamenta críticas como: a) a tributação era ampla e variada. A
classificação dos impostos era realizada com base na sua denominação jurídica, sendo
desprezado o seu conteúdo econômico; b) a discriminação de rendas tributárias apresentava-se
empírica; c) o imposto de exportação era de competência dos Estados, fato este que excluía o
seu papel de instrumento de política monetária e cambial; d) havia incidência cumulativa do
imposto sobre vendas e consignações, ele era cobrado “em cascata”; e) o sistema tributário não
era projetado para inflações tão elevadas; f) excesso de leis tributárias; g) grande parte da
receita tributária federal era vinculada a fins específicos.101
Os efeitos da primeira Guerra Mundial, a crise da Bolsa de Nova York, em 1929, a crise
do café, o interesse dos grupos que controlavam o país estimularam o Estado brasileiro a
investir na industrialização. O governo ampliou seus investimentos nos setores básicos, na
infra-estrutura e na construção de usinas hidrelétricas. Em 1953, foi criada a Petrobrás. Para o
Estado, uma das principais conseqüências foi o déficit fiscal. Em 1954, o déficit do orçamento
federal correspondia a 1% do Produto Interno Bruto - PIB, em 1957, a 4% do PIB.102 O governo
101 MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de Direito Tributário. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 150-151.102 FAUSTO, Boris. História do Brasil. 12. ed. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2006, p. 572 e p. 432.
não dispunha de recursos para acobertar o endividamento público. A única opção que lhe
restava era a emissão de papel moeda, que originou uma inflação absurda. Em 1963, atingiu o
patamar de 81,3%, demonstrando a evidente necessidade de uma reforma tributária.103 Para
efetivá-la o governo projetou, em etapas, um programa para implantá-la. A primeira medida
adotada foi a instituição da correção monetária dos débitos fiscais e a definição do crime de
sonegação fiscal. Um outro objetivo era a recuperação do prestígio da dívida pública.
Posteriormente, realizaram-se estudos referentes às medidas em que poderiam melhorar a
arrecadação. Por fim, a meta era substituir os impostos sem funcionalidade econômica, por
outros mais adequados.
A primeira e verídica reforma tributária ocorrida no Brasil proveio da Emenda
Constitucional 18 de 1965 e da Lei 5.172 de 1966. As Constituições de 1934, 1937 e a de 1946
não introduziram qualquer alteração na discriminação de rendas tributárias, incluíram apenas
algumas modificações relativas à competência tributária. As mudanças efetuadas no sistema
tributário em 1966 geraram resultados positivos e negativos. De um lado, o sistema tributário
tornou-se integrado e de caráter nacional, aprimorou a conceituação das diversas espécies de
tributos, provocou um aumento expressivo na arrecadação da União, o sistema tributário
tornou-se um instrumento de política econômica. Em contraposição, gerou um excessivo
número de leis tributárias, a impontualidade da União com os Estados e Municípios em relação
aos repasses de receitas financeiras oriundas das participações definidas nos artigos 24 a 28 da
Constituição Federal. Tanto a União (Imposto sobre Propriedade Territorial Rural) como os
Estados (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis) demonstraram desinteresse em
aprimorar o recolhimento de determinados tributos.104
Nas décadas de 1970 e 1980 diversos fatores pressionavam para que houvesse um
aumento da carga tributária. Entre os quais merecem ser enfatizados: a Crise do Petróleo, em
1973 e a Guerra do Golfo, em 1980. Um outro problema que neutralizou o poder de intervenção
econômica do Estado foi a triplicação da dívida externa ocorrida entre 1975 e 1978. Vigorou
uma recessão econômica em nosso país entre 1981 e 1983. Todos esses fatores provocaram a
classificação do Brasil como um país tecnicamente insolvente. A crise favoreceu a exclusão do
103 LINHARES, Maria Yedda. História Geral do Brasil. 6. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1996, p. 317.104 MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de Direito Tributário. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 169-170.
exército do poder e estimulou à promulgação de uma nova constituição.105 Foi necessário
implantar um novo sistema tributário.
O Sistema Tributário implantado pela Constituição Federal de 1988 favoreceu os
municípios. Com base no Art. 149 da CF, a União instituiu diversas contribuições para
recuperar os recursos perdidos com a nova discriminação de rendas tributárias. No ano de 1993
foi instituída a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – CPMF e em 2001
originou a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE incidente sobre as
operações realizadas com combustíveis. Em 1990, a carga tributária bruta oriunda do
Orçamento Seguridade adicionada à proveniente do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço -
FGTS correspondiam a 10,74% do PIB, em 2005 saltou para 16,16%.106
No Brasil, o aumento da carga tributária sempre foi utilizado para amenizar a escassez
de recursos financeiros. Esta foi uma das primeiras medidas adotadas por quase todos os
Presidentes da República. Em vez de estudar as causas do aumento das despesas públicas, os
governos preferem uma solução mais cômoda: aumentar ou instituir tributos. Vigora no país
uma das maiores cargas tributárias do mundo, portanto, a falta de verba deve ser superada
através de medidas que não elevem a tributação.
2.3 TRIBUTO - NORMA DE REJEIÇÃO
O tributo era cobrado para financiar a mordomia da nobreza e as guerras. Com o
Liberalismo, procurou-se restringir ao máximo o arbítrio governamental. O Estado não deveria
intervir na economia popular. A participação do Estado na economia era considerada
inconveniente, conseqüentemente, a carga tributária deveria ser reduzida o máximo possível.
Com a Primeira Guerra Mundial e a Revolução Industrial, a classe trabalhadora ficou numa
105 FAUSTO, Boris. História do Brasil. 12. ed. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2006, p. 419-535.106 SANTANA, Irailson Calado. Carga Tributária no Brasil 2005. Receita Federal – Coordenação-Geral de Política Tributária – Tabela 1 Carga Tributária Bruta 2004 e 2005 - agosto/2006 – Brasília - DF. Obtido através do http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico?estudotributarios/estatisticas/CTB2005.pdf - Acessado em 10.10.2007.RODRIGUES, Jefferson José; REIS, Selma Santos. Carga Fiscal no Brasil 1996 – Coordenação Geral de Estudos Econômicos-Tributários e Estratégicos – Tabela 1a Carga Fiscal Bruta – Brasília – DF. Obtido através do http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico?estudotributarios/estatisticas/CTB1996.pdf - Acessado em 10.10.1007.
situação caótica, na miséria. Tornou-se notória a necessidade da intervenção do Estado na
economia, que precisava orientar e dirigi-la, assumindo atividades empresariais, promovendo a
seguridade social e a repreensão dos abusos nas relações trabalhistas. Em virtude destas
alterações na economia, o tributo ganhou maior relevância; entretanto, a carga tributária ainda
era considerada desmedida.
A injusta distribuição de renda, a consagração dos direitos humanos fundamentais, as
guerras mundiais, a crise do petróleo, entre inúmeros outros fatores, comprovaram que a
participação do Estado na economia é necessária, entretanto, deve ser limitada. O Brasil nasceu
endividado e com a Proclamação da Independência foi obrigado a assumir dívidas relevantes
contraídas pela família Real. A arrecadação tributária é indispensável; por outro lado, na
opinião de Martins, a carga tributária é desmedida em razão de: a) objetivos e necessidades mal
colocados; b) gastos supérfluos; c) os contribuintes apenados. Injustiças detectadas, com
privilégios a certos contribuintes em detrimento de outros; d) a sonegação e o tratamento prático
diferencial. A revolta dos que pagam em relação aos que sonegam e não são punidos; e) a
fiscalização – O índice de corrupção é relevante; e f) sonegação e o aumento da receita. 107 Para
muitos, a injustiça, a desonestidade, a corrupção, a excessiva presença do Estado na economia,
justificam a classificação da norma tributária como uma norma de rejeição social.
De acordo com Kelsen, “a lei é a norma primária que estipula a sanção, e essa norma
não é contestada pelo delito do sujeito, o qual, pelo contrário, é a condição específica da
sanção”.108 Enquanto que “a norma secundária estipula a conduta que a ordem jurídica procura
ocasionar ao estipular a sanção”.109 Baseado em suas definições, as normas sancionatórias são
classificadas como normas primárias. É a imposição de alguma sanção que caracteriza a norma
jurídica. Em resumo, “[...] há dever jurídico de observar um determinado comportamento
quando a inobservância desse comportamento constituía o pressuposto para a aplicação de uma
sanção. E o direito subjetivo seria o poder de deflagrar a aplicação da sanção”.110 Cóssio
considera que a proposição jurídica deve abranger tanto a licitude como a ilicitude. Ele atribui
uma relevância equivalente tanto à prestação como à sanção. Julga correta uma classificação
107 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma Teoria do Tributo. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 284-286.108 KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 1992, p. 65. 109 KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 1992, p. 65110 CAVALCANTI, Arthu José Farevest. A Estrutura Lógica do Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p.109-110.
inversa à de Kelsen, ou seja, a norma primária estabelece a conduta, a prestação, enquanto que a
secundária especifica a sanção.
Considerar que o cumprimento de uma norma vincula-se à existência ou não de uma
sanção induz a classificá-la como norma de aceitação social ou norma de rejeição social. As
normas de aceitação social são acolhidas e cumpridas espontaneamente por todos,
independentemente da existência ou não de qualquer sanção. Esse tipo de norma fundamenta a
opinião de Cóssio. Há um respeito automático às normas de aceitação social. Nestes casos, a
norma sancionatória é raramente aplicada. Em contrapartida, as normas de rejeição social só são
cumpridas devido à existência de uma sanção. Martins defende a classificação do tributo como
norma de rejeição social:
O tributo, como o quer Paulo de Barros Carvalho, é uma norma. É uma norma de rejeição social. Vale dizer, sem sanção não seria provavelmente cumprida. A sanção é que assegura ao Estado a certeza de que o tributo será recolhido, visto que a carga desmedida que implica traz, como conseqüência, o desejo popular de descumpri-la. (...) Assim sendo, no que diz respeito às normas de rejeição social, parece-me que a teoria kelseniana tem maior propriedade, visto que a norma sancionatória é, evidentemente, a assecuratória de norma tributária.111
O jurista dissente da carga tributária brasileira em vigor. Para ele, uma expressiva
parcela do tributo arrecadado é utilizada à manutenção dos detentores do poder. No país
predomina a tributação indireta, fato este que dificulta implantar o princípio da capacidade
contributiva. Contribuintes, muitas vezes, pagam um valor muito superior ao que deveriam
pagar. Indiscutivelmente, é preciso reduzir a tributação indireta e implantar a direta. Não há
como efetivar uma justiça fiscal com o sistema tributário em vigor. Predomina uma
concordância quanto à existência de uma excessiva carga tributária no Brasil; entretanto, há
divergências de opinião quanto à classificação do tributo como norma de rejeição social. Nesse
sentido, Nogueira considera que classificar o tributo como uma norma de rejeição “[...] é
observar apenas uma parte do fenômeno tributário, o que revela uma visão fragmentada do
estudo tributário. É vê-lo tão-somente sob a ótica da sociologia tributária”.112 Completando as
críticas à tese de Paulo de Barros Carvalho, Borges reputa que:
111 MARTINS, Ives Gandra. Sistema Tributário na Constituição de 1988. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 12-13.112 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Direito Financeiro e Justiça Tributária. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004, p. 117.
A norma jurídica é, de forma indiscutível conforme as lições dos mestres citados, um juízo para a lógica formal a um conceito para a gnosiologia, cujo objeto é a conduta humana. Isto evidenciado pode-se afirmar que a relação entre a norma e a conduta é de conceito e objeto. (...) Com esses esclarecimentos preliminares, compreende-se porque é inexato afirmar-se que tributo é norma jurídica como fazem os Profs. Paulo de Carvalho e Marco Aurélio Greco. Improcede tal assertiva pela razão de que o tributo é conduta humana ou, mais exatamente é a conduta humana prescrita em uma endonorma.113
Independentemente de ser ou não coerente classificar o tributo como uma norma de
rejeição social, é coerente ratificar que a maioria dos contribuintes fica revoltada no momento
de pagar os tributos. Desde a sua origem, o tributo era destinado a sustentar as mordomias da
nobreza e desperdiçado em guerras. Hodiernamente, com tantas fraudes na destinação do tributo
arrecadado, é inevitável que o grau de rejeição ao tributo seja ampliado. Martins considera o
tributo uma norma de rejeição “[...] porque todos os contribuintes, em todos os espaços
geográficos, pagam mais do que deveriam pagar para sustentar o governo. [...] pagam, também,
para sustentar os desperdícios, as mordomias, o empreguismo, inclusive a corrupção dos
detentores do poder”.114
Há razões para que o cidadão rejeite o tributo, no entanto, é essencial reconhecer que a
maioria do povo brasileiro depende da atuação estatal para satisfazer as suas necessidades
básicas. Se este é um Estado Democrático de Direito que tem como fundamentos a cidadania e
a dignidade da pessoa humana não há como eliminar a tributação. Sem ela será muito difícil
garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza, reduzir a desigualdade social, entre
outros benefícios à comunidade.
2.4 TRIBUTO – UM DEVER FUNDAMENTAL
O liberalismo procurou neutralizar econômica e socialmente o Estado. Definiu como
funções do Estado: defender a pátria e atuar em áreas em que as empresas privadas não tinham
113 BORGES Fº, Arnaldo. Considerações em Torno do Conceito de Tributo. Revista de Direito Tributário. Ano 2 – Jan/Mar 1978 nº 3. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978, p.179-180.114 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma Teoria do Tributo. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 331.
interesse em investimentos e sustentavam uma igualdade formal. O Estado não precisava fazer
grandes investimentos, conseqüentemente, a carga tributária não era tão elevada. A injustiça
social deste período atingiu um patamar insuportável com a ocorrência da Primeira Guerra
Mundial e com a crise na Bolsa de Nova York (1929). Tornou-se notório que a atuação do
Estado na economia era necessária, contudo, deveria ser limitada. Ocorreu a consagração do
Estado Social e ganhou ênfase a relevância do tributo. A evolução da humanidade atribuiu ao
tributo um novo valor, fato este que tornou inconcusso o vínculo do tributo com os direitos
fundamentais.
Kant destacava que o ser humano deveria ter sua liberdade respeitada, mas em
contrapartida tinha suas responsabilidades. Não há direitos sem deveres, nem deveres sem
direitos. Para que se possa exigir a efetivação dos direitos humanos fundamentais é essencial
que se cumpra o mínimo dos deveres fundamentais. Sem arrecadação o Estado ficará inerte, não
terá condições mínimas de atender a comunidade. É relevante conceber que “a vinculação entre
o Direito Tributário e os Direitos Fundamentais é uma tendência da doutrina contemporânea
que se consolida a partir da conscientização de que a tributação existe como forma de realização
da justiça social”.115 Todos os cidadãos têm deveres e o direito é superveniente ao cumprimento
do dever. Analisando o capítulo I, do Título II, da Constituição Federal, ratifica-se que no Art.
5º estão especificados os direitos e deveres individuais e coletivos. A ação popular, para anular
ato lesivo ao patrimônio público, é um dever do cidadão. Os deveres fundamentais exigem a
intervenção do legislador, visto que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei. O princípio da legalidade exige que os deveres sejam
interpretados de maneira restritiva.
As necessidades públicas têm como características básicas a não-individualidade e a
coação. Alcançar os objetivos estabelecidos no art. 3º da Constituição Federal tem um custo,
sendo assim, se não houvesse coação, dificilmente o Estado conseguiria obter as riquezas
necessárias para atender às necessidades públicas. Percebe-se que o tributo não visa os
interesses e as necessidades exclusivos do Estado. Ele é um instrumento que possibilita ao
Estado atender às exigências materiais e imateriais da sociedade. O tributo “[...] não pode ser
encarado como um mero poder para o estado, nem simplesmente como um mero sacrifício para
115 GRUPENMACHER, Betina Treiger. Tributação e Direitos Fundamentais. In: FISCHER, Octavio Campos (Org.). Tributos e Direitos Fundamentais. São Paulo: Dialética, 2004, p. 9.
os cidadãos, mas antes como o contributo indispensável a uma vida em comum e próspera de
todos os membros da comunidade organizada em estado”.116 Objetivar uma sociedade justa e
solidária impede que se considere o tributo uma norma de rejeição, visto que o Estado precisa
arrecadar para que possa dar o devido amparo à sociedade.
Os direitos humanos fundamentais sociais estão vinculados às finanças públicas. A
efetivação desses direitos exige investimento, portanto, o Estado depende da arrecadação
tributária para satisfazer às necessidades básicas do povo. O imposto é uma contribuição para
que o Estado possa atender aos interesses de todos os cidadãos. O cumprimento do dever
fundamental é a base para que o cidadão exija a efetivação dos direitos sociais. Torres destaca o
dever de pagar tributos:
O dever de pagar tributos surge com a própria noção moderna de cidadania e é coextensivo à idéia de Estado de Direito. Tributo é dever fundamental estabelecido pela Constituição no espaço aberto pela reserva da liberdade e pela declaração dos direitos fundamentais. Transcende o conceito de mera obrigação prevista em lei, posto que assume dimensão constitucional. O dever de pagar tributos é correspectivo à liberdade e aos direitos fundamentais.117
É predominante a exigência do respeito aos direitos do cidadão. A tributação sempre foi
analisada focalizando os direitos do contribuinte, entretanto, vale lembrar que ele tem deveres.
Considerando que “[...] é certo que o contribuinte tem direitos a serem respeitados no exercício
da competência tributária, é igualmente certo que o dever de pagar imposto é ínsito à cidadania,
e decorre da idéia de solidariedade”.118 É oportuno ressaltar que a primeira e a segunda
dimensão dos direitos fundamentais focalizavam o indivíduo, e a terceira e quarta passaram a
visar à coletividade. Tais mudanças deram um novo enfoque ao tributo. O cidadão tem o dever
de solidariedade na manutenção dos serviços públicos. Trata-se da dimensão coletiva do tributo.
O vínculo existente entre os direitos fundamentais e o dever de pagar tributos é destacado por
Nogueira:
Hodiernamente, não se pensa mais os direitos fundamentais dos cidadãos dissociado dos deveres fundamentais. É uma relação de alteridade indissociável, uma superação do individualismo em favor do coletivo. Uma
116 NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Almedina, 1998, p. 185.117 TORRES, Ricardo Lobo. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 318.118 GRUPENMACHER, Betina Treiger. Tributação e Direitos Fundamentais. In: FISCHER, Octavio Campos. (Org.). Tributos e Direitos Fundamentais. São Paulo: Dialética, 2004, p.12.
visão do tributo como norma de rejeição social, sobre ser equivocada (s.m.j.) do ponto de vista jurídico, é ultrapassada sob uma perspectiva de uma sociedade dinâmica que se quer mais justa e solidária.119
As conseqüências da injustiça social e do progresso desequilibrado induziram ao
reconhecimento dos direitos humanos fundamentais. Reconhecê-los não é o suficiente, é
necessário efetivá-los, visto que as conseqüências do agravamento da desigualdade social
prejudicam toda a comunidade e obstruem o desenvolvimento econômico. O cumprimento do
dever de pagar tributo é relevante para a consolidação de uma sociedade mais justa.
2.5 CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS E RECEITAS PÚBLICAS
Para os defensores do liberalismo, o Estado não deveria intervir na atividade econômica,
cuidaria apenas das atividades que fossem indelegáveis ao setor privado, com isto as despesas
públicas deveriam ser limitadas, o objetivo era reduzir os gastos estaduais ao mínimo possível.
A crise econômica de 1929 e as conseqüências das Guerras Mundiais fundamentaram uma
mudança na classificação das despesas públicas. Do ponto de vista econômico, elas deixaram de
ser consideradas improdutivas e passaram a ser concebidas como meio de intervenção estatal na
economia.120
Para que se possa classificar como despesa pública é essencial que se constate a
existência de um objetivo público, os gastos devem estar vinculados ao emprego de dinheiro e a
autorização legal para a efetivação da despesa. Com base nestes requisitos, Baleeiro121 conceitua
a despesa pública como “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou
agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a
cargo do governo”.
119 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Direito Financeiro e Justiça Tributária. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 120.120 ROSA JR., Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 41. 121 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Atualizado por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 73.
A partir de 1930, a economia mundial enfrentou depressão e desemprego.122 Para
reverter o caos econômico, Keynes condenava tanto a liberdade econômica absoluta como o
total controle do Estado no meio econômico. Considerava que o Estado deveria empregar a
despesa pública em obras públicas visando gerar empregos e complementar os investimentos
realizados pela iniciativa privada. A ideologia keynesiana considerava conveniente optar por
orçamentos decifitários e pelo excesso de despesa pública em prol da consolidação do pleno
emprego e da estabilidade econômica.123
As imperfeições dos ideais defendidos por Keynes começaram a se tornar visíveis com a
primeira crise do petróleo em 1973. Os efeitos econômicos da guerra dos Estados Unidos contra
o Iraque (1979) inutilizaram as propostas de Keynes. A situação mostrava a necessidade de um
controle na quantidade e na qualidade das despesas públicas. No Brasil, a Constituição Federal
de 1988, por intermédio dos artigos 167 e 169 e os seus respectivos incisos, juntamente com o
art. 168, estabeleceu as normas que devem ser obedecidas para a realização das despesas
públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000, através do capítulo IV, aprimorou
essas normas e reduziu a margem de discricionariedade do Administrador Público. É essencial
um rígido controle nas despesas públicas, visto que
Para auferir o dinheiro necessário à despesa pública, os governos, pelo tempo afora, socorrem-se de uns poucos meios universais: a) realizam extorsões sobre outros povos ou deles recebem doações voluntárias; b) recolhem as rendas produzidas pelos bens e empresas do Estado; c) exigem coativamente tributos ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel.124
Existem critérios doutrinários para a classificação das despesas destacando-se a divisão
em ordinária e extraordinária, com base na sua duração ou periodicidade. As despesas
ordinárias são aquelas que estão vinculadas às necessidades públicas estáveis, permanentes e
periodicamente previstas no orçamento, como é o caso da despesa relativa ao pagamento do
funcionalismo público. As despesas extraordinárias são as que apresentam características
122 ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia. 15. ed. São Paulo: Atlas, 1991, p. 116.O Produto Nacional Bruto dos Estados Unidos baixou de 103,1 bilhões de dólares (1929) para 55,6 em 1933. O número de desempregados em 1929 correspondia a 1.550.000, saltando em 1933 para 14.000.000. O PIB reduziu para menos da metade, enquanto que o desemprego aumentou em 8032%. 123 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 183.124 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Atualizado por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 125.
contrárias, ou seja, são imprevisíveis para atender às necessidades públicas acidentais e não
estão previstas constantemente no orçamento; como exemplo, as despesas decorrentes de guerra
ou de calamidade pública.125
Objetivando a consolidação das contas públicas nacionais, o Decreto n° 21.521/2002
estabeleceu o Manual de Classificação da Despesa Pública, no qual as despesas públicas foram
classificadas conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal: Despesas Correntes são
aquelas que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital; e
Despesas de Capital são aquelas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de
um bem de capital. As despesas correntes não enriquecem o patrimônio público, no entanto, são
necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado. As despesas de capital
originam uma modificação do patrimônio público.
O Estado para exercer seu papel na sociedade depende de recursos financeiros para
custear suas despesas. A realização do bem comum, uma das finalidades do Estado, tem um
custo expressivo, por isso, faz-se necessário o planejamento e controle da receita pública que é
definida como “a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,
condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e
positivo”.126
A classificação mais aceita das receitas é a que leva em consideração a propriedade.
Portanto, se a receita for proveniente da exploração do próprio patrimônio do Estado será uma
receita originária, enquanto que a receita derivada será oriunda de uma imposição ao particular
que é o proprietário do bem. Uma diferença básica entre ambas é a voluntariedade, na receita
originária não há o uso do poder de soberania, havendo uma imposição coercitiva se classifica
como receita derivada.127 Torres enfatiza que a:
[...] a classificação mais utilizada é a que separa as receitas derivadas das originárias. Derivadas são as provenientes da economia privada, representadas pelo tributo, pelos
125 ROSA JR., Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 34.126 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Atualizado por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 126. 127 ROSA JR., Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 59-60.
ingressos parafiscais e pelas multas. Originárias são as que decorrem da exploração do patrimônio do Estado, compreendendo os preços públicos, as compensações financeiras e os ingressos comerciais.128
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF classificou as receitas em correntes e de capital.
São consideradas receitas correntes as provenientes de tributos, de contribuições, patrimonial,
agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificáveis em Despesas Correntes. Receitas de capital são as provenientes da realização de
recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e
direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a
atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento
Corrente.
As receitas correntes são derivadas do poder de tributar ou da venda de produtos e
serviços, que contribuem para a finalidade fundamental do órgão ou entidade pública.129
Demonstrativos divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda
mostram a relevância da receita corrente e a dependência dos municípios quanto ao repasse das
transferências dos Fundos de Participação. Das receitas correntes cerca de 87,8% são
provenientes das receitas tributárias e previdenciárias.
Em 2005, a carga tributária bruta - CTB correspondeu a 37,37% do produto interno
bruto – PIB. A participação percentual dos tributos municipais na CTB foi de 4,20%, enquanto
que a dos Estados correspondeu a 25,75%, sendo que a da União totalizou 70,04%.130 Após as
transferências aos Fundos de Participação, a União ficou com 57,89% do total do tributo
arrecadado. O valor que a União transferiu para os Estados foi relativamente o mesmo que os
Estados transferiram para os Municípios, com isto os Estados ficaram com 25,75% da CTB, ou
seja, exatamente o mesmo percentual de participação que lhes compete na CTB. Os municípios
128 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11.. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 184. 129 Brasil. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas Públicas: Manual de procedimentos aplicado à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Coordenação-Geral de Contabilidade. Brasília. www.tesouro.gov.br . Acessado em 22.02.2008.130 SANTANA, Irailson Calado. Carga Tributária no Brasil 2005. Receita Federal. Coordenação-Geral de Política Tributária. – Tabela I Carga Tributária Bruta 2004 e 2005 – Agosto/2006. www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/CTB2006.pdf . Acesso 10.10.2007.
receberam 5,28% de transferência da União e 6,87% dos Estados, que adicionados à
arrecadação própria totalizou 16,35% da CTB.
Após a contabilização das transferências, a receita disponível dos municípios é
composta por 25,71% de arrecadação própria, 32,29% de transferências provenientes da União
e 42% oriundos das transferências de Estados.131 Esses resultados ratificam a dependência
financeira que os Municípios têm com o Estado e a União. A centralização da carga tributária
bruta na União é uma das razões que justificam o questionamento quanto à efetividade do pacto
federativo.
2.6 PACTO FEDERATIVO – GARANTIA DA AUTONOMIA
A federação surgiu com a criação dos Estados Unidos da América, através da famosa
convenção de Filadelfia, na qual se decidiu transformar as treze ex-colônias inglesas num novo
Estado. As colônias renunciaram parcialmente suas soberanias, mas exigiram a manutenção da
autonomia. O federalismo originou da divisão do país em Estados. No Brasil o processo foi bem
diferente. Somente após a proclamação da República e da Independência é que houve a
repartição do país em Estados. O federalismo norte-americano é procedente do
desmembramento de uma confederação, enquanto que no Brasil foi decorrente da repartição de
um Estado Unitário.
A principal preocupação das treze ex-colônias inglesas era manter a autonomia política.
O federalismo favoreceu a instituição da Constituição escrita e rígida. A rigidez constitucional
impõe um processo legislativo mais solene e dificultoso para alterações na Constituição. O
objetivo era resguardar a autonomia dos Estados-membros, visto que na Europa, em especial na
França, ocorria a luta contra o absolutismo. O liberalismo lutava pela liberdade, assim era
fundamental adotar medidas que impedissem a volta do Estado absoluto.
131 SANTANA, Irailson Calado. Carga Tributária no Brasil 2005. Receita Federal. Coordenação-Geral de Política Tributária. – Tabela I Carga Tributária Bruta 2004 e 2005 – Agosto/2006. www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/CTB2006.pdf . Acesso 10.10.2007.
Uma das principais características do federalismo é a descentralização. Para que o
Estado descentralizado configure uma Federação será necessário que a descentralização
repercuta no plano político administrativo, assegurando autonomia e participação às unidades
federadas.132 O fim do absolutismo extinguiu a hereditariedade do chefe do executivo, fracionou
o poder entre a União e os Estados, induziu à implantação da Constituição rígida e determinou a
exclusividade ao poder judiciário para apreciar a constitucionalidade das leis. De acordo com a
doutrina, não há uma definição universal de federalismo. Trata-se de uma forma de Estado que
tem como finalidade distribuir o poder preservando a autonomia dos entes políticos que a
compõem.133 Morbidelli destaca que:
O federalismo é, antes de tudo, o reconhecimento da autonomia política dos Estados federados e igualmente jurídica entre eles, uma repartição constitucional de competências: políticas, administrativas, legislativas, de modo a possibilitar-lhes capacidade de organização, administração e legislação próprias, não sujeitas à autoridade de outra pessoa política, mas apenas à própria norma constitucional.134
São atributos básicos do federalismo: a) Descentralização político-administrativa. O Art.
18 da Constituição Federal assegura a autonomia a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios. A autonomia federativa é fundamentada na existência de órgãos governamentais
próprios e na posse de competências exclusivas. A repartição de competências entre a União e
os Estados-membros é a essência do Estado Federal135; b) Constituição rígida. O parágrafo
quarto do Art. 60 da Constituição Federal determina os assuntos que não poderão ser incluídos
em propostas de emenda constitucional, entre elas está a forma federativa de Estado. Além
disto, o art. 69 exige maioria absoluta para aprovação de leis complementares; c) Senado
Federal. Os senadores são os representantes dos Estados membros da Federação; d) Autonomia
Financeira. A Constituição Federal define os princípios, as competências e os limites tributários
que deverão ser respeitados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios;
e) O controle da constitucionalidade das leis é atribuído, com exclusividade, ao Poder
Judiciário.136
132 MELLO, Osvaldo Ferreira de. Tendências do Federalismo no Brasil. Florianópolis: Lunardelli, [19--] p. 29.133 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 155.134 MORBIDELLI, Janice Helena Ferrari. Um Novo Pacto Federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos, 1999, p. 182.135 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 100.136 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 156.
Os princípios básicos do federalismo visam assegurar a cada Estado Membro sua
autonomia organizacional e financeira, fato este que exige uma repartição de competências e
coerente discriminação das rendas tributárias. Difícil afirmar que um Estado tem autonomia se
permanecer na dependência dos repasses financeiros da União. O desenvolvimento requer
investimento estatal, que para ocorrer depende da arrecadação tributária. Esses dados ratificam
a relevância da repartição da competência tributária.
2.7 DIVISÃO DE COMPETÊNCIA E O TRIBUTO
O Brasil por ser um Estado Federal tem como uma de suas principais características a
repartição de poderes autônomos. A Constituição assegura plena autonomia a União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios quanto as suas organizações política-
administrativas. O poder está repartido e organizado entre todos os componentes da federação,
fato este que fundamenta a instituição da competência que “[...] consiste na esfera delimitada de
poder que se outorga a um órgão ou entidade estatal, mediante a especificação de matérias sobre
as quais se exerce o poder de governo”.137 A repartição de competências é um dos instrumentos
que possibilita a permanência do Estado Federativo.
Devido à repartição de competências, cabe à União tratar das matérias e questões
vinculadas a interesses gerais e nacionais, competindo aos Estados discutir assuntos de interesse
regional, e por fim, os municípios ficam encarregados de debater questões de interesse local.138
Visando resguardar o equilíbrio federativo a Constituição definiu as competências comuns,
concorrentes e exclusivas de cada membro da federação. Em relação às normas concorrentes, os
parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º do art. 24 da CF139 discriminam os limites a serem respeitados. Não
havendo normas federais que definam limites, os Estados e os Municípios disporão de
competência plena para legislar, havendo, no entanto, superveniência de lei federal sobre
137 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 496.138 Idem, Ibidem, p. 478.139 BRASIL Constituição Federal. Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) § 1° No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2° A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3° Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4° A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
normas gerais, a lei estadual e a lei municipal perderão a eficácia em relação às partes que as
contrariarem. Se houver princípios e normas gerais definidos pela União, competirá aos Estados
e aos Municípios a complementação destas normas. Neste caso predomina a superioridade da
União, trata-se da denominada repartição vertical.
A relevância para se destacar esses detalhes da competência concorrente está no fato de
que ela predomina tanto no Direito Tributário como no Direito Financeiro. O poder de legislar
concorrentemente em relação ao Direito Tributário é um dos principais fatores que garantem a
autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, entretanto onde não houver
desenvolvimento econômico provavelmente não haverá quem tributar. As regiões Norte,
Nordeste e a Centro-Oeste são desfavorecidas pela repartição da competência tributária, visto
que são relativamente pobres em comparação às regiões Sul e Sudeste. Em 2007, o valor total
do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços - ICMS arrecadado por
estas três regiões, além do Estado do Espírito Santo, foi inferior à arrecadação do ICMS no
Estado de São Paulo. O recolhimento do ICMS em todos os Estados totalizou cerca de R$ 187,6
bilhões, sendo que 33,68% deste valor são procedentes do Estado de São Paulo, adicionado ao
recolhimento dos cariocas e dos mineiros este percentual atinge 52,33%.140
A repartição das receitas tributárias é necessária, caso contrário, o desnível de
desenvolvimento entre as regiões brasileiras atingiria um patamar intolerável. A especificação
da repartição da competência tributária pela Constituição Federal não é o suficiente para
assegurar a autonomia dos Estados. Se a arrecadação que lhe compete não for capaz de gerar os
recursos financeiros necessários para a execução de suas funções, pode-se concluir que o
princípio federativo estará rompido. Para excluir este risco, o constituinte definiu nos artigos
157 a 162, da Constituição Federal, os critérios a serem obedecidos na repartição dos valores
arrecadados tanto pela União, como pelos Estados. A desigualdade e os desníveis de
desenvolvimento neutralizam a privatização dos tributos. A maioria dos Municípios brasileiros
depende de repasses de arrecadação.
140 Ministério da Fazenda. Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. Comissão Técnica Permanente do ICMS – COTEPE. Quadro I - Arrecadação do ICMS – valores correntes 2007 – última atualização: 16/04/2008. http://www.fazenda.gov.br/confaz/boletim/Valores.asp . Acessado em 16.05.2008.
Apesar de haver repartição dos recursos oriundos de determinados tributos, a
competência é privativa da pessoa jurídica de direito público interno à qual a Constituição
atribuiu o direito de tributar. O Art. 8° do Código Tributário Nacional - CTN estabelece esse
direito como uma competência indelegável, mas não obrigatória. O artigo 11 da Lei de
Responsabilidade Fiscal modificou esta situação, tornou obrigatório que os Estados e os
Municípios instituíssem os impostos de suas competências. Políticos incoerentes deixavam de
instituir impostos visando não desagradar o eleitorado, visto que a arrecadação municipal era
ínfima em relação aos valores repassados pelo Estado e pela União. Acabar com essa
irresponsabilidade foi uma das finalidades da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A competência tributária é limitada, sendo que cabe à Lei Complementar especificar os
limites a serem respeitados. O art. 9º do Código Tributário Nacional discrimina as regras
limitativas, entre as quais se destacam: o princípio da legalidade, o princípio da anterioridade, o
princípio da uniformidade, as imunidades, entre outros. Todo contribuinte deve ter seus direitos
humanos fundamentais respeitados, sendo assim, a competência tributária não poderá ser
irrestrita, é essencial que se respeite o princípio da capacidade contributiva, o mínimo
existencial, o princípio da igualdade, entre outros. É relevante a conscientização de que o
desenvolvimento depende de investimentos, e que o Estado para efetivá-los precisa recorrer à
sua competência tributária.
Sem uma justa e coerente repartição da competência tributária e um bom planejamento
orçamentário será difícil o Governo satisfazer as necessidades básicas da comunidade. As
desigualdades sociais e regionais exigem coerência na distribuição das receitas tributárias. Para
combater a exclusão social não basta arrecadar, é fundamental programar e controlar os gastos
públicos, fato este atribui relevância ao orçamento e à Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.8 ORÇAMENTO – BASE PARA DECISÕES
Para as empresas do setor privado um dos principais instrumentos de gerenciamento é a
demonstração do fluxo de caixa.141 Para o setor público é o orçamento que possibilita uma
141 ZDANOWICZ, José Eduardo. Fluxo de Caixa. 9. ed. Porto Alegre: Saga Luzzatto, 2002, p. 19 e p. 33-34.
previsão de despesas e receitas, por intermédio dele é possível um controle gerencial eficaz e
serve de base nas tomadas de decisões. É a previsão orçamentária que indica se há condições ou
necessidade de uma política de redistribuição de renda ou de uma política antiinflacionária ou
de uma política contra a depressão.
As crises econômicas geradas pelas Guerras Mundiais fizeram com que o déficit
orçamentário fosse interpretado de maneira positiva. Visando solucionar a crise, Keynes
defendeu a tese de que a participação do Estado na economia era necessária, que a recuperação
econômica dependia de investimentos estatais. Afirmava que a intervenção estatal era
indispensável, em virtude disto ele contestava o entendimento de que o orçamento não deveria
ser deficitário. A teoria keynesiana predominou durante décadas, conforme ressalta Torres:
A partir da década de 30 predominou a ideologia keynesiana, que admitia os orçamentos deficitários e o excesso da despesa pública, ao fito de garantir o pleno emprego e a estabilidade econômica. Essa política foi ultrapassada na década de 80 pelo discurso do liberalismo social, que sinalizou no sentido da contenção dos gastos públicos e dos privilégios e do aumento das receitas, para o equilíbrio financeiro do Estado.142
Adotando as idéias keynesianas, os Estados Unidos instituíram uma expressiva carga
tributária e efetivaram investimentos vultosos visando restaurar a economia.143 Consumou-se a
relevância da participação do Estado na economia. O desenvolvimento econômico favorece a
formação de um ciclo econômico virtuoso e depende de um aprimoramento da infra-estrutura.
Há uma dependência de investimentos estatais, e para que isto ocorra é necessário que o Estado
disponha de recursos financeiros, os quais, geralmente, são oriundos de arrecadação tributária.
A globalização limitou ainda mais o poder de influência do Estado na economia e
neutralizou a tese de Keynes. A nova situação comprovou a necessidade da elaboração de um
orçamento eficaz por toda a Administração Pública. No Brasil, o déficit fiscal começou a se
O fluxo de caixa é o instrumento que permite ao administrador financeiro planejar, organizar, coordenar, dirigir e controlar os recursos financeiros de sua empresa para determinado período. (...) O fluxo de Caixa é o instrumento que permite demonstrar as operações financeiras que serão realizadas pela empresa, facilitando a análise e decisão, de comprometer os recursos financeiros, de selecionar o uso das linhas de crédito menos onerosas, de determinar o quanto a organização dispõe de capitais próprios, bem como utilizar as disponibilidades da melhor forma possível.142 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 191.143 ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia. 15. ed. São Paulo: Atlas, 1991, p. 115-118.
agravar a partir da primeira crise do petróleo em 1973. O crescimento econômico ocorrido entre
1968 e 1973 foi impulsionado pelo aumento da dívida externa, no entanto, faltou um
planejamento para médio e longo prazo. A falta de uma legislação sistemática de planejamento,
de acordo com o § 1° do art. 174 da Constituição Federal, foi decorrente de irresponsabilidade
política144 e agravou a crise financeira.
Os efeitos negativos da ausência de um planejamento e de um orçamento coerente
afetaram economicamente a União. Para complicar a situação, a Constituição de 1988
estabeleceu novos critérios à repartição dos recursos originários de determinados tributos, sendo
que essas alterações estimularam a criação de novos municípios145 e aprofundaram a crise
financeira da União. O arrocho econômico ratificava a necessidade de um maior controle no
orçamento, em especial pelos Municípios e Estados, visto que:
Os orçamentos documentam expressivamente a vida financeira de um país ou de uma circunscrição política em determinado período, geralmente de um ano, porque contêm o calculo das receitas e despesas autorizadas para o funcionamento dos serviços públicos ou para outros fins projetados pelos governos.146
No passado, a preocupação principal era com a inércia da economia. Para solucionar os
problemas econômicos resultantes das Guerras Mundiais, acompanhados da falta de condições
básicas para o desenvolvimento optou-se pela aprovação de um déficit orçamentário.
Atualmente, o controle do orçamento tem como objetivo a estabilidade da economia, fato este
que requer uma projeção e um controle de nível nacional. O orçamento tornou-se um
instrumento fundamental de planejamento econômico, visto que é com base nele que o Estado
seleciona as medidas econômicas a serem adotadas.
O Estado pode comandar ou pelo menos interferir na economia com a aplicação do
orçamento tendo como objetivos: a) amenizar a desigualdade social. A destinação do orçamento
144 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 77.145 BREMAEKER, François E. J. de. Instituto Brasileiro de Administração Municipal – Evolução do Quadro Municipal Brasileiro no período entre 1980 e 2001. Rio de Janeiro, 2001. Entre 1980 e 1991 foram criados 500 novos municípios, enquanto que de 1992 a 2001 esta quantidade saltou para 1.070. Um dos principais fatores para esta elevação foi o estabelecimento, pela CF/88, de novos critérios de apuração dos recursos a serem repassados aos Municípios pela União e pelos Estados.146 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Atualizado por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 411.
pode priorizar uma política favorável a redistribuição de renda; b) Combater a recessão. O
Estado é o principal consumidor do mercado, com isto pode estimular a geração de empregos
através das despesas públicas e por intermédio de obras públicas; c) Eliminar a Inflação. A
demanda e a oferta são fatores influentes da inflação, com isto uma diminuição de consumo por
parte do Estado poderá reduzi-la. Uma outra maneira de desestimular o consumo é aumentando
a tributação sobre determinado produto, setor ou classe social.147
Através do plano plurianual define-se as metas a serem concretizadas a longo prazo,
obrigando os novos prefeitos e governadores a priorizarem a continuidade dos projetos em
execução. A Lei de Diretrizes Orçamentárias define as prioridades de acordo com o Plano
Plurianual, que servirá de base na elaboração do Orçamento Anual. Este por sua vez determina
os meios a serem utilizados na efetivação dos fins estabelecidos nos planos de governo.148
Tanto a Lei de Diretrizes como o Plano Plurianual são meras referências aos
elaboradores do orçamento, visto que as funções básicas do orçamento são: estabelecer limites à
Administração em relação à execução das despesas em determinado período; e garantir o
equilíbrio econômico entre as despesas e receitas públicas.149 Trata-se de um instrumento
importante à gestão pública, entretanto, é ineficaz no combate a corrupção, como fez prova a
Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI do orçamento em 1993. Os resultados deste escândalo
tornaram indiscutível a necessidade de um maior controle sobre a aplicação dos recursos
financeiros da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A Lei de
Responsabilidade Fiscal foi elaborada objetivando amenizar esse problema implantando um
rígido controle na gestão fiscal.
2.9 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, Lei Complementar 101/2000, foi elaborada
objetivando conter os déficits públicos e o crescente endividamento das unidades da federação,
visto que a União enfrentava conseqüências de crises econômicas e da declaração de moratória
147 Idem, Ibidem, p. 430.148 MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 59.149 Idem, Ibidem, p. 176.
ocorrida em fevereiro de 1987. A situação tornou-se intolerável com a promulgação da
Constituição de 1988: a) houve aumento do percentual da arrecadação a ser repassado pela
União e pelos Estados aos Municípios provocando uma proliferação de novos municípios; b) A
nova Constituição consagrou autonomia aos Estados e aos Municípios quanto à concessão de
incentivos e benefícios fiscais. Visando atrair investimentos de empresários iniciou-se a
chamada “Guerra Fiscal”; c) Para financiar projetos de infra-estrutura governadores recorreram
a emissão de títulos.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal tornou-se obrigatório a instituição e a
arrecadação dos tributos Estaduais e Municipais. O legislador cometeu uma falha grave ao não
ter estendido à União a obrigação de instituir e arrecadar todos os tributos que são de sua
competência.150 Até o presente momento, a União não instituiu o imposto sobre grandes
fortunas e a Lei de Responsabilidade Fiscal não prevê punições por essa inércia. A cobrança
deste tributo em países como Inglaterra, Estados Unidos, Suécia, Suíça, entre outros, gerou
resultados positivos na distribuição de renda, resultando em qualidade no padrão de vida das
classes menos favorecidas. Trata-se de um tributo vinculado a capacidade contributiva do
indivíduo, fato este que favorece a redistribuição da renda nacional.
Cavalcanti151 enfatiza que o sucesso das transferências fiscais automáticas foi obstruído
pelas dívidas históricas e pré-existentes, pela corrupção política e má distribuição de renda,
entre outros problemas estruturais. A Lei de Responsabilidade Fiscal era necessária para tentar
solucionar ou pelo menos amenizar a crítica situação.
A falta de controle das políticas fiscais, do endividamento e do orçamento era tamanha que as supostas virtudes do sistema transformaram-se em pesadelo, passando a se apresentar no País todas as externalidades e deficiências econômicas decorrentes do mau uso de políticas fiscais e do desenvolvimento orçamentário. Essas são as razões a justificar a Lei de Responsabilidade Fiscal.152
150 BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 11. Constituem requisitos essências da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. (grifo nosso)151 CAVALCANTI; Márcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 66.152 Idem, Ibidem, p. 68.
A Lei de Responsabilidade Fiscal restringe a discricionariedade do administrador
público. É essencial que os princípios da transparência e o da responsabilidade predominem na
administração pública. Havendo desrespeito a esses princípios, o cidadão pode se recusar a
pagar impostos, visto que juntamente com o dever de pagar tributo há o direito de ser informado
da destinação dada ao tributo arrecadado. A divulgação do Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal tem por finalidade garantir a transparência.
A participação popular e a realização de audiências públicas para elaboração e discussão
dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento consolidam o princípio da
transparência. Para Martins153 “a LRF é, talvez, a mais importante lei promulgada neste país
para tornar a Federação Brasileira eficiente e moral, com reais perspectivas de servir a nação,
nas próximas gerações”.
Reduzindo o poder discricionário da Administração Pública, a Lei de Responsabilidade
Fiscal dificulta a ocorrência de desvio de poder ou desvio de finalidade154 quando houver uma
execução orçamentária irregular.155 Relativamente, trata-se de um controle prévio efetivado
antes da concretização do ato administrativo. Fatores como a urbanização, a globalização e a
cibernética estimularam o Tribunal de Contas a descartar esse tipo de controle. A
informatização obriga o Governo a tomar decisões rápidas e eficazes, como o controle prévio
cria barreiras para uma intervenção estatal imediata tornou-se mais conveniente à adoção do
controle posterior.156 153 MARTINS; Ives Gandra da Silva. Os Fundamentos Constitucionais da Lei de Responsabilidade Fiscal n° 101/2000. In: ROCHA, Valdir de Oliveira. Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 175.154 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 104. Especifica que: “Fazer comentário sobre Desvio de Poder.O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público. O desvio de finalidade ou de poder é, assim, a violação ideológica da lei, ou, por outras palavras, a violação moral da lei, colimado o administrador público fins não queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a prática de um ato administrativo aparentemente legal”. MELLO, Celso Antônio Bandeira de Mello.Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 372-373. Especifica os casos em que se considerado ocorrido o desvio de poder: “Ocorre desvio de poder, e, portanto, invalidade, quando o agente se serve de um ato para satisfazer finalidade alheia à natureza do ato utilizado. (...) De dois modos pode manifestar-se o desvio de poder: a) quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público. (...); b) quando o agente busca uma finalidade – ainda que de interesse público – alheia à ‘categoria’ do ato que utilizou”. 155 ASSONI FILHO, Sérgio. Crédito Público e Responsabilidade Fiscal. Porto Alegre, Nuria Fabris, 2007, p. 101-103.156 MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 145-146. Como a própria denominação indica, o controle prévio ocorre antes da realização do ato administrativo,
O poder discricionário era interpretado de uma maneira que concedia uma liberdade
excessiva aos Poderes Executivo e Legislativo para determinar a destinação do tributo
arrecadado. Muitas vezes não eram aplicados critérios para a projeção dos gastos e nem se
respeitava às previsões orçamentárias. Não havia previsão legal de punição para os políticos que
investissem o dinheiro público em obras faraônicas, que atuassem priorizando os interesses
políticos pessoais e colocando o interesse público em segundo plano. Um alerta quanto à
necessidade de um maior controle no orçamento originou da Comissão Parlamentar de Inquérito
- CPI dos “anões do orçamento”.157 Ela comprovou a necessidade de uma maior rigidez na
elaboração e, principalmente, uma fiscalização na efetivação do orçamento. A Lei de
Responsabilidade Fiscal foi criada para ser aplicada com seriedade e:
[...] eliminar, ou no mínimo coibir, um dos principais problemas dos administradores públicos brasileiros, o da irresponsabilidade moral (Moral Hazard), que significa dilapidar o patrimônio público de forma irresponsável, por saber que não existirá punição, ou que os cofres da União irão bancar o rombo por eles provocados.158
O Poder Discricionário não pode ser aceito como uma justificativa ao desperdício ou ao
mau uso do tributo arrecadado. Todos os cidadãos respondem juridicamente pelas
conseqüências geradas pelos atos que praticam, portanto, nada mais justo do que responsabilizar
os representantes do povo pelas suas decisões irresponsáveis. Uma das finalidades da Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, juntamente com a Lei 10.028/2000 que trata dos crimes contra
as finanças públicas, é “[...] procurar conferir uma maior eficácia legal no combate à corrupção
e aos abusos discricionários governamentais”, 159 com isto se torna inacreditável que o Supremo
enquanto que o controle posterior é efetivado após a concretização da ação administrativa. Apesar de ocorrem em momentos diferentes, os objetivos de ambos os tipos de controle são os mesmos, ou seja, visam avaliar se o princípio da legalidade e o interesse público estão sendo respeitados.157 Folha de São Paulo. Entenda o caso dos anões do Orçamento. Publicado em 15/11/2004. Divulgado através do < http://www.1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u65705.shtml > Acessado em 13.05.2008. Em 1993, o economista José Carlos Alves dos Santos denunciou que havia um esquema de corrupção na elaboração do Orçamento Geral da União. Entre os envolvidos na fraude estavam deputados, senadores, governadores e ministros. Recebiam propina em troca de favorecimentos a determinadas empreiteiras e destinavam recursos públicos a entidades de assistência social inexistentes. 158 CAVALCANTI, Márcio N. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, p. 74.159 Folha de São Paulo. Entenda o caso dos anões do Orçamento. Publicado em 15/11/2004. Divulgado através do < http://www.1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u65705.shtml > Acessado em 13.05.2008. Em 1993, o economista José Carlos Alves dos Santos denunciou que havia um esquema de corrupção na elaboração do Orçamento Geral da União. Entre os envolvidos na fraude estavam deputados, senadores, governadores e ministros. Recebiam propina em troca de favorecimentos a determinadas empreiteiras e destinavam recursos públicos a entidades de assistência social inexistentes. p
CAVALCANTI, Márcio N. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, p. 74.
ASSONI F°, Sérgio. Crédito Público e Responsabilidade Fiscal. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2007, p. 113.
Tribunal Federal aceite a tese de que agentes políticos não estejam sujeitos à aplicação da Lei
de Improbidade Administrativa (Lei 8429/92). Seria um retrocesso no combate à corrupção.160
A LRF é essencial para países como o Brasil.
[...] todos os 10 países menos transparentes são regimes que estão ou que passaram por longos períodos no passado recente por regimes ditatoriais; por outro lado, vemos que nos 15 países que são considerados mais transparentes vemos democracias históricas e, na sua esmagadora maioria, países que tiveram um sólido Estado de Bem-Estar Social. Nesse contexto, parece que democracia, participação popular e baixa desigualdade social são excelentes remédios no combate à corrupção e a favor dos Sistemas de Controle.161
A transparência desestimula a corrupção, sendo inaceitável que o Poder Judiciário adote
uma interpretação que neutraliza toda a eficácia da LRF. Operações realizadas pela Polícia
Federal confirmam o elevado nível de corrupção existente no Brasil, considerando que em
grande parte desses escândalos há políticos envolvidos. O Supremo Tribunal Federal não deve
adotar interpretações que favoreçam a impunidade.
A Ação Declaratória de Inconstitucionalidade - ADIn 2238162 declarou inconstitucional o § 3º
do artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal devido ao princípio da separação e
independência de poderes. Figueiredo163 considera duvidosa a inconstitucionalidade, visto que a
limitação financeira que seria imposta pelo Poder Executivo estaria fundamentada na Lei de
160 OYA, Cristiane. O Brasil mais corrupto: Políticos livres de improbidade. Folha de Londrina, de 01/03.2007. Até 01 de março de 2007, cinco ministros do STF haviam se posicionado a favor, e um contra, a não aplicação da Lei 8429/92 aos agentes políticos. Como acabar com a corrupção, com a impunidade, como acreditar na Justiça, se o Poder encarregado de aplicar a Lei apresenta julgamentos estarrecedores como este. Se prevalecer este entendimento 14 mil ações em andamento poderão ser extintas. 161 RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Controle Externo da Administração Pública Federal no Brasil. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002, p. 103.162 BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 9º. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. §3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.Em 22.02.2001, o Supremo Tribunal Federal decidiu que: “Prosseguindo no julgamento o Tribunal, por unanimidade, indeferiu o pedido de suspensão cautelar do inciso II do § 2º do artigo 4º; [...]. E, também por unanimidade, deferiu o pedido de medida cautelar para suspender a eficácia do § 3º do artigo 9º da mesma lei complementar”. http://www.stf.gov.br/portal/processo/verprocessoAndamento.asp?numero=2238&classe=A . Acesso 24.05.2008.163 FIGUEIRÊDO, Carlos Maurício C. Lei de Responsabilidade Fiscal – o Resgate do Planejamento Governamental. In: ROCHA, Valdir de Oliveira. Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 30.
Diretrizes Orçamentárias e somente ocorreria depois de transcorrido o prazo legal para que o
Legislativo, Judiciário e Ministério Público se manifestassem.. O princípio da separação dos
poderes, da maneira como vem sendo interpretado, tem impedido o poder judiciário de
solucionar problemas relevantes e de pressionar os Poderes Executivo e Legislativo a
executarem suas funções com maior eficácia.
Os primeiros resultados da Lei de Responsabilidade Fiscal, constatados em 2000,
comprovaram a relevância deste controle prévio. Em 1995, cerca de 82,2% dos municípios
apresentaram déficit fiscal. Em 1998 esse percentual reduziu para 55,5%, atingindo 41,5% em
2000. Baixou para 31,5% no exercício de 2001. 164 Pesquisas mais recentes confirmam que as
contas públicas municipais continuaram evoluindo. Em 2002, o superávit primário de 3.089
municípios era de R$ 2,8 bilhões, aumentando para R$ 7,1 bilhões em 2005, enquanto que os
recursos disponíveis em caixa, descontados os “restos a pagar”, evoluíram de R$ 2,3 bilhões
para R$ 8 bilhões no mesmo período. Em dezembro de 2005, os 4.169 municípios avaliados
tinham uma dívida no valor de R$ 11,2 bilhões, no entanto, no caixa destas prefeituras restavam
R$ 19 bilhões, o que corresponde a um superávit de R$ 8 bilhões.165
A jurista Grupenmacher166 julga que o artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal é
inconstitucional pelo fato de restringir o pleno exercício da competência tributária. Considera
haver um afrontamento aos princípios da Federação, da Autonomia Estadual e da Autonomia
Municipal. Para a avaliação do referido artigo é relevante ressaltar que o número de Municípios
que apresentavam déficit fiscal dilatava anualmente. Políticos renunciavam a instituição de
impostos visando conquistar a simpatia do eleitorado. Os municípios deixavam de cobrar
Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, Imposto Sobre Serviços - ISS, visto que os
repasses da União e do Estado resolveriam seus problemas financeiros. Se com a Lei de
164 BREMAEKER, François E. J. Panorama das Finanças Municipais em 2002. Rio de Janeiro: IBAM/APMC/NAPI/IBAMCO, 2003, p. 10. 165 PRESTES, Shirley. Pesquisa mostra que prefeituras estão cumprindo Lei de Responsabilidade Fiscal. Radiobrás – Agência Brasil. 11/01/2008. As informações foram concedidas por Paulo Ziulkoski, presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM), em entrevista realizada pela Radiobrás. http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2006/12/11/materia.2006-12-11.8880469528/view - Acessado em 19.01.2008.166 GRUPENMACHER; Betina Treiger. Lei de Responsabilidade Fiscal, Competência Tributária, Arrecadação e Renúncia. In ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.). Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 16-17.
Responsabilidade Fiscal a “guerra fiscal” é notória, torna-se inimaginável o que poderia ocorrer
sem esta limitação. Deve-se observar que pela Lei de Responsabilidade Fiscal:
[...] não se está limitando a autonomia financeira ou administrativa, mas exigindo que cada um gaste apenas de forma compatível com o que arrecada. Por analogia, se entre pessoas físicas o Direito admite a conduta até a insolvência, que limita a ação administradora do agente, com muita razão lógica, pode a União ordenar limites de razoabilidade às unidades federadas, pois a conduta dilapidadora do patrimônio público ou irresponsável afeta toda a comunidade.167
O objetivo do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal é impedir a renúncia fiscal
aleatória.168 Determina que não poderá haver concessão ou ampliação de incentivos ou de
benefícios fiscais sem que haja uma prévia avaliação do impacto orçamentário-financeiro que
os mesmos provocarão. Na opinião de Grupenmacher,169 a plena autonomia arrecadatória e de
gerência financeira são indispensáveis a autogovernabilidade das pessoas políticas de direito
público, fato este que torna inconstitucional a vedação de renúncia de receita e a imposição de
medidas de compensação.
Cavalcanti170 tem opinião divergente. Para ele, o art. 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal visa combater a irresponsável guerra fiscal e a impedir que se conceda benefícios fiscais
que não estejam vinculados ao equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico do país. É
necessário que haja coerência na concessão dos incentivos fiscais. A autonomia arrecadatória
não está sendo desrespeitada, apenas se está exigindo decisões mais éticas, de modo que não 167 MOTTA, Carlos Pinto Coelho; SANTANA, Jair Eduardo; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby; ALVES, Léo da Silva. Responsabilidade Fiscal. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 115.168 BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições (...). Folha de São Paulo. Seção: Dinheiro. Manaus dá R$ 1 bi a Coca, Pepsi e AmBev. 27.05.2007. Esta reportagem realizada pela Folha de São Paulo informa que nos últimos quatro anos o governo federal dobrou o valor dos incentivos fiscais, saltou de R$ 34,7 bilhões para aproximadamente R$ 65,5 bilhões. O problema desta renúncia fiscal está nos critérios utilizados. As empresas Coca-Cola, Pepsi-Cola e AmBev receberam, na Zona Franca, cerca de 1,16 bilhões de reais em incentivos fiscais no ano de 2006, sendo que as três empresas referidas geraram no mesmo período apenas 236 empregos diretos. As iInformações divulgadas pela Folha de São Paulo foram divulgadas pelo Jornal Opção de 10 a 16/06/2007, ano XXXI, edição nº 1666 - http://www.jornalopcao.com.br/index.asp?secao=Editorial&idjornal=241, Esta notícia também foi encontrada no http://www.abrapi.org.br/hp/index.asp?p_codmnu=13&p_codnot=5225 . Ambos acessados em 30.07.2007. 169 GRUPENMACHER; Betina Treiger. Lei de Responsabilidade Fiscal, Competência Tributária, Arrecadação e Renúncia. In ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.). Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 23.170 CAVALCANTI; Márcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 97.
provoque um desequilíbrio nas contas públicas. A finalidade não é impedir a concessão de
benefícios fiscais, mas sim evitar que os mesmos comprometam o cumprimento das metas
fiscais.
É necessário que haja mais responsabilidade na concessão de benefícios fiscais. Deve-se
estabelecer um maior controle e um aprimoramento nos critérios para suas concessões. Os
incentivos fiscais devem ser concedidos com o objetivo de promover o equilíbrio do
desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do país, portanto, é coerente que a
Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleça regras mais rígidas para as situações que envolvam
renúncia fiscal.
Khair171 especifica como vantagens da Lei de Responsabilidade Fiscal: a) Orçamento
Participativo. Estimula a participação popular na elaboração e discussão da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual172; b) Transparência de gestão. A transparência do
planejamento e da execução da gestão fiscal tornou-se obrigatória; c) Maior Eficiência na Ação
Governamental. Governos deverão ser mais eficazes na aplicação dos recursos financeiros; d)
Racionalização de Despesas. Proporcionará um maior controle e contenção das despesas; e)
Crescimento das Receitas. Por patrocínio do Banco Nacional de Desenvolvimento, a Fundação
Getúlio Vargas - FGV de São Paulo elaborou um Manual de Orientação para Melhoria da
Receita Municipal Própria, que foi distribuído a todas as prefeituras do País; f) Planejamento
da Ação do Governo. Foram aperfeiçoados os instrumentos utilizados no planejamento: o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual; g) Herança Fiscal. É
vedado aumento salarial em final de mandato e contratação de obrigações que não possam ser
pagas com recursos do próprio mandato.
Também estão entre os principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal: a
responsabilização da incompetência dos Administradores Públicos; e maior transparência na
gestão fiscal. Visando efetivar esses objetivos, a LRF estabeleceu o princípio da transparência e
171 KHAIR, Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal: guia de orientação para as prefeituras. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; BNDES, 2000, p. 61-68.172 LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias, LOA - Lei Orçamentária Anual, LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal; BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento, FGV – Fundação Getúlio Vargas.
especificou punição à administração pública que desrespeitar os princípios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.173
Transparência não significa apenas a divulgação, engloba também a iniciativa de
promover a participação popular nos ato do governo e no processo orçamentário, conforme
estabelece o §3º do art. 37, da Constituição Federal.174 O fato do poder emanar do povo impõe
aos políticos o dever de decidir priorizando os interesses da coletividade, sendo assim, é
coerente que se garanta à comunidade o direito de saber, discutir e influenciar nas decisões
orçamentárias. A Administração tem o dever de informar à comunidade suas decisões e expor
as razões que fundamentam as medidas adotadas.
É o princípio da publicidade que possibilita ao cidadão avaliar as decisões da
Administração Pública. O grau de liberdade do representante do povo é diretamente
proporcional ao nível de discricionariedade que lhe é concedido, portanto, a publicidade é
essencial para impedir que haja arbitrariedade e supremacia de interesses particulares na gestão
pública.
Um dos requisitos básicos de todo ato administrativo é a motivação, assim, a falta de
motivação o tornará inválido e ilegítimo. Independentemente de ser um ato administrativo
vinculado ou discricionário a decisão deverá ser motivada, visto que a Constituição veda a
existência de leis que excluam a apreciação do Poder Judiciário em casos de lesão ou ameaça a
direito. A obrigatoriedade de apresentar a motivação está vinculada à transparência.
O parágrafo único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o cidadão
deve ser incentivado a participar dos processos de tomada de decisão. A participação popular
173 BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 48. São instrumentos de transparência na gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo Único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 174 BRASIL. Constituição Federal. Art. 37. §3º. A Lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, (...).
foi reforçada com o Estatuto da Cidade175 que discrimina como uma das diretrizes da política
urbana a gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas da comunidade.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF impôs o princípio da transparência, que, por sua
vez, exige o cumprimento do princípio da publicidade, obriga que as decisões administrativas
sejam motivadas e condiciona a aprovação do orçamento à participação popular. A LRF fez
com que o cidadão deixasse de ser um mero eleitor, garantiu-lhe uma participação mais
abrangente nas decisões administrativas, na política urbana.
3 FISCALIZAÇÃO NA APLICAÇÃO DO TRIBUTO ARRECADADO
Os capítulos anteriores mostraram a ligação do desenvolvimento com os princípios
fundamentais da República Federativa do Brasil e a necessidade do tributo para que o Estado
possa atuar na economia. Não há como descartar a tributação, pois é ela que financia a atuação
estatal e possibilita a efetivação dos direitos humanos fundamentais. O Orçamento e a Lei de
Responsabilidade Fiscal são instrumentos que procuram restringir a discricionariedade do
administrador público para que o tributo arrecadado seja aplicado com seriedade e honestidade.
O desprezo a esses adjetivos tem prejudicado o desenvolvimento brasileiro.
Outro estudo, levado a efeito pela empresa PricewaterhouseCoopers (FATOS & NEGÓCIOS, 2001) e divulgado em Washington, revela que o Brasil perde mais investimentos estrangeiros diretos do que qualquer outro país devido à corrupção, falta de transparência, pesado ambiente regulador e normas jurídicas confusas. Isso significa uma perda de US$ 30,3 bilhões a US$ 40,3 bilhões, a maior diante da de 30 países avaliados pela empresa norte-americana. [...]Entre 1998 e 1999, os países mais corruptos foram exatamente os que experimentaram maiores quedas no seu Produto Interno Bruto. E a VEJA on line (<http:/www.veja.com.br>, 16-3-01:8) informa que se a corrupção fosse reduzida à metade haveria um decréscimo de 51% na mortalidade infantil e de 54% na desigualdade da distribuição de renda; a economia informal cairia 50% e a percentagem da população que vive com menos de dois dólares por dia reduzir-se-ia em 45%.176
175 Brasil. Estatuto da Cidade. Lei 10.257/01, de 10 de julho de 2001. Regulamento os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Art. 2°. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.176 RIBEIRO, Antonio Silva Magalhães. Corrupção e Controle na Administração Pública Brasileira. São Paulo: Atlas, 2004, p. 39.
Para um país que definiu como objetivos fundamentais a construção de uma sociedade
justa, livre e solidária, a redução das desigualdades sociais e regionais, a erradicação da pobreza
e a consolidação do desenvolvimento nacional, torna-se inadmissível a predominância de tanta
corrupção no setor público. É constrangedor saber que no país, com uma das maiores cargas
tributárias do mundo, vigora situações nas quais o poder de polícia e a justiça são exercidos por
traficantes e por milícias. Para que haja justiça social, para efetivar um desenvolvimento
econômico é essencial que os cidadãos brasileiros sejam mais ativos, cumpram seus deveres e
cobrem dos administradores públicos seus direitos.
É preciso que haja a conscientização de que toda a comunidade compõe o Estado e de
que a “[...] democracia participativa é o único regime político capaz de suprir as mazelas e
deficiências do Estado moderno”.177 A desigualdade e a injustiça somente serão reduzidas com
a existência de uma cidadania ativa e consciente. Se não houver um combate à corrupção, à
péssima distribuição de renda e qualidade na educação, certamente o país atingirá um nível
intolerável de violência e de miséria. Se o povo tem o dever de pagar tributo e arca com as
conseqüências e prejuízos da administração pública irresponsável, nada mais justo do que o
cidadão ter o direito de fiscalizar a destinação do tributo arrecadado. Além disto,
De forma cristalina, percebemos que a ausência de controle jurisdicional no que diz respeito à elaboração do orçamento é a principal causa da injusta concentração de rendas, acarretando o crescente empobrecimento da parcela assalariada da população e os irrisórios gastos com a educação básica e a saúde pública.178
A morosidade do Poder Judiciário tem estimulado a prática do crime. Esperar que a fraude ocorra para posteriormente adotar as medidas cabíveis estimula os corruptos, visto que na maioria dos casos dificilmente o dinheiro desviado é recuperado. É preciso evitar a consumação da fraude, por isso, se torna mais conveniente uma fiscalização ou um controle prévio. O povo, núcleo da democracia, deve conscientizar-se de que o cumprimento de seus deveres e a exigência de seus direitos é o ponto de partida para a reversão da impunidade evidenciada em nosso país.
É indispensável que sejam adotadas medidas que acabem ou pelo menos reduzam a
corrupção na execução do orçamento. Para que haja uma melhor distribuição de renda e uma
177 MOÁS, Luciane da Costa. Cidadania e Poder Local. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2002, p. 63.178 Idem, Ibidem, p. 78.
destinação mais coerente dos recursos públicos é necessário eliminar o desperdício de dinheiro
público.179 Resolver estes problemas e atingir um bom patamar de desenvolvimento torna-se
difícil com a ineficácia do Poder Judiciário, que é comprovada pela impunidade que vigora em
nossa sociedade e que estimula a prática do crime. O Tribunal de Contas, o Ministério Público,
a ação popular, o orçamento participativo são entidades e instrumentos relevantes no combate à
corrupção, entretanto, até o presente momento, não apresentaram resultados satisfatórios.
Uma fiscalização mais eficaz na aplicação do tributo arrecadado é essencial para
redução das desigualdades regionais e sociais, estimula a geração de emprego, possibilita a
adoção de um tratamento mais favorável às empresas de pequeno porte, induz ao cumprimento
dos princípios da ordem econômica. Atualmente, pelas características das fraudes
predominantes na Administração Pública e pelos resultados apresentados pelos processos
judiciais, a solução é uma fiscalização preventiva.
3.1 VÍNCULO POLÍTICO NO TRIBUNAL DE CONTAS
A convicção da necessidade da criação de um órgão específico para fiscalizar a
coerência e a legalidade na destinação do dinheiro público é oriunda da era imperial. Naquele
período diversos políticos defenderam a idéia da instituição de um Tribunal de Contas,
entretanto sua consolidação somente ocorreu em 1889 por intermédio de Rui Barbosa com a
elaboração do Decreto 966-A, de 07.11.1890, no qual especificou como função principal desta
entidade a averiguação da legalidade das operações vinculadas à receita e à despesa do Estado.
A regulamentação do Tribunal só foi efetivada em 1892 através do Dec. 1.166. A partir de
então passou a ser considerada uma instituição relevante para o controle da atividade estatal.180
Foi a Constituição de 1988 que garantiu a classificação do Tribunal de Contas como
órgão autônomo e independente, além de ampliar sua competência de fiscalização. O § 4°, do
art. 31, da Constituição Federal,181 vetou a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas
179 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário: Vol. V: O Orçamento na Constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 47. 180 MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 190-193.181 BRASIL. Constituição Federal. Artigo 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na
Municipais, ficando como exceção os municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo que
mantiveram em atividade os seus Tribunais de Contas. Apesar da relevância deste órgão,
somente os Estados da Bahia, do Ceará, de Goiás e do Pará possuem Tribunais de Contas com
condições de executar a fiscalização de todos os municípios.182 A importância do Tribunal de
Contas tornou-se evidente com:
Alguns dos recentes escândalos que movimentaram a sociedade brasileira envolvem questões referentes à eficácia da forma e modelo de controle exercidos no País (em especial o do TRT de São Paulo) e forçaram o encaminhamento de uma Proposta de Emenda Constitucional visando à mudança de vários aspectos relativos ao funcionamento do Tribunal de Contas.183
O fato dos Ministros do Tribunal de Contas serem indicados pelos Poderes Legislativo
(2/3) e Executivo (1/3) possibilita duvidar da eficácia deste órgão, visto que quem deverá
realizar a fiscalização foi indicado por quem será fiscalizado. Ribeiro enfatiza que “[...] tendo
seus integrantes nomeados por indicações absolutamente políticas, fica difícil identificar nessas
instituições a independência necessária para agir com base em critérios técnicos e legais e,
assim, apresentar eficácia no cumprimento de sua missão institucional”.184 Também ressalta que
o Tribunal de Contas centraliza suas averiguações na legalidade deixando de lado aspectos
fundamentais como a eficácia, economicidade e a efetividade dos programas de governo.
A opinião de Ribeiro é aprovada plenamente por Fontes, que reforça as críticas à falta de
imparcialidade dos membros do Tribunal de Contas. Fontes concorda que a fiscalização
realizada pelos Tribunais de Contas é insuficiente, visto que envolve um controle burocrático e
pouco eficaz, além de restringir a independência de seus titulares, isto porque o provimento de
cargos de ministros e conselheiros ocorre por indicação política e não técnica.
Deve-se considerar também a insuficiência da fiscalização realizada pelos tribunais de contas. Diferentemente da França, suas decisões não têm força jurisdicional e podem ser questionadas, com facilidade, perante juízes de primeiro grau, como qualquer ato administrativo. O seu controle mostra-se por vezes burocrático e pouco eficaz. Finalmente, a forma de provimento dos cargos de ministros e conselheiros é
forma da lei. § 4° É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. 182 MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 201.183 RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Controle Externo da Administração Pública Federal no Brasil. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002, p. 70.184 RIBEIRO, Antonio Silva Magalhães. Corrupção e Controle na Administração Pública Brasileira. São Paulo: Atlas, 2004, p. 120.
em parte política, com nomeações realizadas pelo Executivo e pelo Legislativo, o que pode diminuir a independência dos seus titulares.185
As denúncias existentes contra o presidente do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo, Eduardo Bittencourt Carvalho, e a sua pretensão de barrar as investigações do Ministério
Público ratificam a necessidade de mudanças nos critérios de nomeação e fundamentam o
questionamento da coerência de ser um cargo vitalício. O nepotismo existente no Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo e o fato do preenchimento de cargos dependerem de aprovação
política permitem duvidar da imparcialidade de seus membros.
Teoricamente não deveria existir qualquer elo entre os que executam a fiscalização e os
fiscalizados. A interferência política na nomeação dos membros do Tribunal de Contas
desrespeita os princípios da imparcialidade e da impessoalidade, impede que os auditores atuem
com plena autonomia. As normas profissionais de auditoria estabelecem diversas restrições
visando impedir que a independência do auditor seja afetada.
Um outro fator que neutraliza o Tribunal de Contas, mais especificamente o da União, é
a casualidade das auditorias. Com 61 anos de existência, o município de Maringá só foi
fiscalizado pelo Tribunal de Contas da União uma vez (2005). Os trabalhos são centralizados
em questões formais, na legalidade dos procedimentos administrativos, sendo que os detalhes
básicos que comprovam ou pelo menos apresentam indícios de fraudes não são averiguados.186
Além disto, as decisões e os pareceres do Tribunal de Contas são apenas de natureza
administrativa.
3.2 IMPUNIDADE DESESTIMULA A AÇÃO POPULAR
A ação popular foi consolidada através da Lei 4.717, de 29/06/65, na qual o objetivo
visado era a proteção do patrimônio público. Posteriormente, com a promulgação da
Constituição de 1988, o Supremo Tribunal Federal definiu-a, através da Adi nº 769/MA, como 185 FONTES, Paulo Gustavo Guedes. O Controle da Administração pelo Ministério Público. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 110.186 FRIEDLANDER, David; RANGEL, Rodrigo. Suspeita atinge cartão usado para alugar carro de Dirceu. Época. Edição nº 507, de 07.02.2008. Geralmente, as fraudes constatadas no setor público envolvem superfaturamento, utilização de documentos fiscais falsos e licitações manipuladas. Nas auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas esses detalhes não são averiguados com eficiência.
um instrumento destinado a preservar a intangibilidade do patrimônio público e a integridade da
moralidade administrativa.187 Trata-se de um recurso que deve ser utilizado por qualquer
cidadão na defesa do interesse público. A maioria dos recursos investidos pelo Governo origina-
se de tributos, com isto é justo que o cidadão tenha pleno direito de fiscalizar a conduta do
Poder Público. Qualquer cidadão brasileiro ou naturalizado poderá propor a ação popular, basta
que comprove sua legitimidade através do titulo de eleitor.
A ação popular é conceituada como “um instrumento de defesa dos interesses da
coletividade, utilizável por qualquer de seus membros, no gozo de seus direitos cívicos e
políticos”.188 A sua finalidade é proteger os interesses difusos e coletivos, visa anular atos
ilegais ou imorais que lesem o patrimônio público, o meio ambiente e o patrimônio histórico e
cultural. Entre os princípios que devem ser honrados pela administração pública direta e indireta
de qualquer dos poderes da União, dos Estados e dos Municípios está o da moralidade. E o
respeito a este princípio é um dos pressupostos para a validade do ato da Administração
Pública, independentemente de sua legalidade.
[...] a ação popular objetiva à proteção de direito político do cidadão e o interesse coletivo referente à lisura na gestão do patrimônio público (...) É a ação popular, na real verdade, o instrumento mais eficiente do direito brasileiro, colocado à disposição do cidadão para a defesa do princípio da legalidade, unido ao da probidade no exercício do poder público.189
Importante ressaltar que a ação popular é cabível quando houver ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, independentemente da sua quota
participação. O art. 1º, da Lei 4.717/65, exigia que a participação do Estado correspondesse a
pelo menos 50% do patrimônio ou da receita ânua. Essa exigência deixou de vigorar, visto que
o inciso LXXIII, do art. 5º da Constituição Federal de 1988 requer apenas a participação do
Estado, seja como sócio majoritário ou minoritário.190
Se a ação popular for julgada procedente provocará os seguintes efeitos: a) invalidará o
ato impugnado; b) condenará os responsáveis e beneficiários em perdas e danos; c)
responsabilizará os réus pelas custas e despesas com a ação, bem como pelos honorários
187 MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 429-430.188 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 658.189 SILVA, José Afonso da. Ação Popular Constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 89 e p. 94.190 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 752-753.
advocatícios; d) produzirá os efeitos de coisa julgada erga omnes. O cidadão poderá ajuizar a
ação popular antes ou depois que se concretizem os efeitos lesivos. Para evitar danos maiores, o
cidadão pode atuar de maneira preventiva. Caso os efeitos danosos já tenham ocorrido, o
cidadão estará atuando de maneira repressiva, visto que o objetivo principal será o
ressarcimento do dano causado.191
A ação popular é um dos instrumentos mais adequados para combater a improbidade e o
abuso administrativo. Ela foi criada especificamente para controle da legalidade e da
moralidade dos atos do poder público. Indiscutivelmente é um bom recurso colocado à
disposição do cidadão, no entanto as fraudes que ocorrem no setor público dificilmente são
descobertas sem uma averiguação mais detalhada no processo de licitação e na documentação
fiscal que acoberta os gastos públicos. É com acesso aos documentos e à contabilidade que se
consegue detectar o desperdício ou o desvio do dinheiro público.
O excesso de recursos permitidos pelo Código de Processo Civil, agravado pelo elevado
número de processos pendentes no Poder Judiciário, prejudica a eficácia de uma ação popular e
consagra a impunidade. Em março de 1980 foi protocolada uma ação popular por um advogado
contra o Governador do Estado de São Paulo devido a uso indevido de dinheiro público no
projeto da Paulipetro. Esta empresa utilizou cerca US$ 500 milhões do Tesouro estadual na
procura de petróleo e gás natural. Foram abertos inúmeros outros processos contra o político
referido, no entanto nenhuma penalidade foi aplicada e o dinheiro público desperdiçado não foi
recuperado, desde a data inicial.192
Um outro fator que desestimula o cidadão a protocolar uma ação popular é o receio de
sofrer retaliações. Os cidadãos preferem optar pela denúncia anônima, mas a Assembléia
Legislativa do Paraná aprovou um projeto de lei que proíbe o Poder Judiciário, Executivo e
Legislativo de instaurarem procedimentos administrativos contra funcionários públicos
fundamentados em denúncias anônimas. Até o presente momento, o Governador do Estado do
Paraná não sancionou nem vetou o projeto. Dois partidos políticos (PT e PPS) ameaçaram
entrar com ação direta de inconstitucionalidade se o projeto for sancionado. A aprovação deste
191 MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 438 e 430.192 Folha de São Paulo. Edição n° 28.814, ano 88, do dia 22.02.2008.
projeto de lei é interpretada por muitas pessoas como um meio de garantir a impunidade aos
representantes do povo e justifica o receio do cidadão de atuar contra a Administração Pública.
3.3 CERCEAMENTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Analisando as Constituições anteriores, constata-se que a conquista da autonomia e
independência do Ministério Público iniciou-se com a Constituição de 1967, visto que o artigo
137 e o parágrafo primeiro do artigo 138 determinavam que o Ministério Público da União
integraria o Poder Judiciário, estabelecia que o ingresso na carreira somente ocorreria por
intermédio de concursos públicos e garantia à categoria a estabilidade e a inamovibilidade. A
mudança do Estado Liberal para o Estado Social, a terceira dimensão dos direitos fundamentais
que consolidou a prevalência dos direitos coletivos sobre os individuais, foram fatores
determinantes na alteração das finalidades e consolidação da autonomia e independência do
Ministério Público.
A Constituição Federal de 1988 definiu como atribuição do Ministério Público a defesa
da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Entre as funções da promotoria estão: a) a competência para promover o inquérito civil e a ação
civil pública, cujo objetivo é a proteção do patrimônio líquido e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos; e b) a de requerer diligências investigatórias e a
instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações
processuais. Para que possa desenvolvê-las com plena liberdade, sem interferências, o
Constituinte assegurou-lhes a autonomia funcional e administrativa. Somente um regime
essencialmente democrático será capaz de garantir a plena independência do Ministério Público.
Os cidadãos possuem toda liberdade para fazer ou deixar de fazer tudo o que a lei não
proíbe, enquanto que as ações da administração pública deverão estar de acordo com os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, fato este que
justifica a promotoria ter plena liberdade para averiguar se os atos administrativos respeitam as
normas constitucionais e as exigências legais.
Importante destacar que “os direitos fundamentais, pela importância que adquirem no
seio deste Estado Democrático de Direito, a fim de transformar nossa sociedade, devem ser
entendidos como normas objetivas”,193 fato este que fortalece a posição do Ministério Público
como defensor dos interesses da sociedade, ele assume a função de “ombudsman”, torna-se um
supervisor do cumprimento dos atos normativos tanto por parte de juízes como de servidores
públicos.194
A atuação do ombudsman situa-se num contexto mais político, no sentido de que ele não tem o poder de mudar as decisões administrativas, mas de criticá-las deflagrando com isso os processos capazes de acarretar as mudanças desejáveis. Sua eficácia depende de muitos fatores, entre os quais a independência, a credibilidade, o acesso às informações governamentais, a capacidade técnica.195
A posição do Ministério Público como “ombudsman” ou “defensor do povo” possibilita
ao cidadão reivindicar seus direitos fundamentais que estejam sendo desrespeitados pela
Administração Pública, permite à minoria que se manifeste em relação às questões de interesse
popular. Mudanças introduzidas pela Constituição de 1988 fortaleceram a posição do
“ombudsman” no Brasil, entre as quais se destacam: a) a ampliação do campo de atuação e
fiscalização do “parquet”; b) uma valorização do atendimento ao público pelo promotor de
Justiça; c) a exclusividade atribuída ao Ministério Público para promover ação penal pública; d)
a ampliação de sua competência para defender os interesses difusos e coletivos através da ação
civil pública; e) o poder de fiscalizar a atividade da polícia.196 Essa nova função do promotor é
essencial num país, no qual expressiva parcela da população não possui nível de escolaridade e
recursos financeiros suficientes para satisfazer necessidades básicas.
Entre as missões do Ministério Público estão a de auxiliar na consolidação do Estado
Democrático de Direito, defender o patrimônio público, combater os crimes contra a
administração publica e os crimes contra a ordem pública. A promoção da ação penal pública é
de competência privativa do Ministério Público, fato este que justifica plenamente a garantia de
sua independência.
193 RITT, Eduardo. O Ministério Público como Instrumento de Democracia e Garantia Constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 101.194 JATAHY, Carlos Roberto de C. O Ministério Público e o Estado Democrático de Direito. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2007, p. 30.195 FONTES, Paulo Gustavo Guedes. O Controle da Administração pelo Ministério Público. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 152.196 MAZZILINI, Hugo Nigro. O Acesso à Justiça e o Ministério Público. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 103-104.
A Constituição de 1988 gerou a possibilidade do Ministério Público atuar contra a
Administração Pública visando defender o Erário. A reação dos políticos foi aprovar a Lei
10.628/2002 para assegurar foro privilegiado. Esta conduta dos representantes do povo ratifica
que a Lei da Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) é de extrema relevância. A
preocupação em procurar garantir a impunidade é indício de que há expressiva corrupção na
Administração Pública e ineficaz fiscalização por parte dos Tribunais de Contas.
[...] não são poucas as tentativas de reformar a Instituição e de modificar matérias correlatas sempre para pior, havendo vários projetos no Congresso Nacional neste sentido, como a criação de um Conselho Externo, de nítida fiscalização funcional (suprimindo a independência funcional dos membros ministeriais), passando pela retirada da autonomia da Instituição e de garantias dos seus membros, modificando a competência das ações de improbidade administrativa (retirando dos órgãos de 1° Grau a iniciativa da ação, e, assim evitando a maior fiscalização ministerial e judicial) (...) há um movimento organizado e forte, que busca manter privilégios numa sociedade carente de transformação social, atuando sempre no sentido de engessar a atuação do órgão ministerial.197
O Brasil possui um número muito expressivo de municípios, classifica-se como um dos
países mais corruptos do mundo, com isto a quantidade de promotores em exercício torna-se
simbólica para que possam cumprir eficazmente suas funções. Em reportagem ao Paraná TV198,
no dia 02/07/2007, o promotor Joel Beffar, afirmou que de 44 municípios paranaenses, 40 deles
têm irregularidades. Este fato comprova que o número de promotores na ativa é insuficiente
para uma fiscalização eficaz.
O Ministério Público é um órgão que tem condições de atuar de modo que haja uma
expressiva redução na corrupção, no entanto, outros dois aspectos devem ser ressaltados: a) o
campo de atuação do Ministério Público é muito amplo, com isto acaba atuando de maneira
seletiva; b) O Ministério Público pode ter sua atividade estimulada ou desestimulada, visto que
o Procurador Geral da República é nomeado pelo Presidente da República após aprovação de
seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado. Dependendo da política
197 RITT, Eduardo. O Ministério Público como Instrumento de Democracia e Garantia Constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p.125-126.198 BEFFAR, Joel. Paraná TV 1ª edição – Rede Paranaense de Comunicação – RPC - Filiada da Rede Globo – dia 02/07/2007. Disponível no www.tvparanaense.rpc.com.br
administrativa adotada o Ministério Público poderá ser mais ou menos eficaz. Na prática, ele
não tem uma autonomia plena.
3.4 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO - MERO PROCESSO SELETIVO
Desde 1982, o orçamento participativo foi defendido por grupos políticos com o
objetivo de efetivar a democracia, sendo que os liberais também requisitavam o orçamento
participativo por razões econômicas. Visava-se, assim, restringir a responsabilidade social do
Estado. Decididas as prioridades, havendo falta de recursos para atender aos direitos sociais, o
orçamento participativo torna-se um meio de limitar a liberdade de exigências do cidadão, visto
que o povo estará ciente de que não há como atendê-lo plenamente. Não sendo obrigado a
satisfazer o cidadão, o Estado reduz sua interferência na atividade econômica.199
Durante a ditadura militar os direitos humanos fundamentais do cidadão foram
desrespeitados, principalmente a liberdade política. Um dos efeitos deste sistema de governo foi
a concentração de poder nas mãos da União.200 Tanto os Estados como Municípios eram
desprezados. O Partido do Movimento Democrático Brasileiro - MDB/PMDB, oposição do
governo militar, era defensor do orçamento participativo, e utilizava-o como fundamento para o
fim da ditadura militar.
Posteriormente foi criado o Partido dos Trabalhadores – PT. Visando popularidade
priorizaram a defesa dos direitos dos cidadãos. Em virtude de ser pouco conhecido e ter um
campo restrito de atuação, selecionou o planejamento participativo como a base de suas
propostas eleitorais nos municípios. O Partido dos Trabalhadores - PT era contra as oligarquias
locais. Procurava-se valorizar a dignidade da pessoa humana. Ao sustentar que é um direito do
cidadão participar da elaboração do orçamento, revitalizou-se o conceito de cidadania.201
199 PIRES, Valdemir. Orçamento Participativo. Barueri: Manole, 2001, p. 56 e p. 63.200 Idem, Ibidem, p. 42-43.201 PIRES, Valdemir. Orçamento Participativo. Barueri: Manole, 2001, p. 46-47 e p. 68.
Os representantes do povo são eleitos para satisfazer os interesses da coletividade e não
os seus.202 Quem assume as conseqüências, os custos e benefícios da conduta dos políticos é o
cidadão, fato este que justifica plenamente uma participação ativa fiscalizadora de todo o povo
na administração política. Bons resultados serão obtidos se o cidadão acompanhar e fiscalizar a
atuação dos representantes do povo. O custo de uma eleição é muito elevado, portanto, poucos
conseguem conquistar o poder. É através do orçamento participativo que a maioria do povo tem
a oportunidade de se manifestar.
A participação popular na escolha dos projetos prioritários favorece o respeito ao
princípio da impessoalidade na administração pública, entretanto, não criará tantas barreiras à
corrupção. Na maioria dos casos em que se constatou desvio de verbas públicas houve super
faturamento, utilização de documentação fiscal falsa, fraude em licitações ou fatos semelhantes.
Participar da elaboração e seleção dos projetos não impedirá que essas fraudes se repitam.
No orçamento participativo o cidadão apenas expõe sua preferência, seleciona os
projetos que devem ser priorizados, entretanto, poucas pessoas acompanham ou fiscalizam a
execução das obras. Trata-se de um simples processo de escolha. Não havendo uma fiscalização
efetiva, a margem para a corrupção continuará existindo.
3.5 IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DO MUNICÍPIO
A experiência comprovou que a democracia representativa apresenta problemas, entre
os quais está a excessiva profissionalização da política, o desinteresse dos eleitores em
participar da política, a influência nociva dos meios de comunicação em massa, concentração de
poderes nas mãos da burocracia do Executivo, entre outros.203 A evolução científica e cultural
202 GONÇALVES, Hermes Laranja. Uma Visão Crítica do Orçamento Participativo. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005, p. 59. Diversos Municípios implantaram o orçamento participativo sendo que foram obtidos resultados consideráveis. Um bom exemplo é Serra, na qual a população aumentou em mais de 1765,7% em apenas 30 anos (1970-2000). Raramente um Município está preparado para enfrentar as conseqüências sociais de um crescimento tão acelerado. Somente após a criação da Federação das Associações de Moradores de Serra – FAMS as reivindicações dos cidadãos daquele município passaram a ser tratadas com mais atenção. O direito de participação do cidadão na administração pública começou a ser respeitado.203 PEREZ, Marcos Augusto. A Administração Pública Democrática. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 30.
da humanidade acompanhada de um crescimento econômico desequilibrado gerou resultados
que mostram a necessidade e o direito do cidadão de exigir uma democracia participativa.
Observando a injustiça social que predomina, as conseqüências oriundas de um
progresso sem planejamento, o desprezo ao meio ambiente, a globalização, poluição das águas,
concentração de renda, corrupção que vigora no país e a elevação da carga tributária, levam a
concluir que há necessidade de uma participação popular na Administração Pública para a
manutenção da democracia e salvação da humanidade. A dimensão dos problemas atuais exige
uma atuação coletiva para que possam ser solucionados ou pelo menos amenizados.
Atualmente, o Estado sozinho não é capaz de resolver os problemas econômicos e
sociais. As conseqüências do progresso sem planejamento e o agravamento da desigualdade
social favoreceram ainda mais a consolidação de uma democracia participativa que é
classificada como “um tipo de democracia representativa em que se conjuga a possibilidade de
participação direta nas decisões, podendo haver gradações, na medida em que há modelos que
possibilitam mais ou menos participação”.204 A democracia participativa requer um cidadão que
participe da tomada de decisões que envolvam o interesse público. A cidadania plena é uma
condição essencial para a construção de uma sociedade justa, livre e solidária.
O desejo de participar e atuar diretamente na vida pública, mesmo sem estar necessariamente engajado em uma militância política determinada, é uma tendência presente tanto na ordem interna quanto na ordem internacional. A representação através de partidos políticos já não é suficiente. É necessário ampliar significativamente os espaços de participação direta e autônoma dos cidadãos, bem como de suas organizações, na tomada de decisão, transformando as tradicionais relações corporativas para elevar o nível de vida individual e coletivo.205
A democracia participativa ganhou ênfase com o inciso II do art. 2°, do Estatuto da
Cidade,206 que determina a gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. A validade do
orçamento depende da participação popular, no entanto, não se trata de uma obrigação e sim de
204 MELO, Mônica de. Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 2001, p.30.205 MOÁS, Luciane da Costa. Cidadania e Poder Local. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 109.206 Brasil. Estatuto da Cidade. Lei 10.257/01, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal.
um direito do cidadão. Se ele tem o dever de pagar impostos, é coerente que lhe garanta o
direito de questionar, de discutir a destinação do tributo arrecadado.
Visando efetivar a gestão democrática da cidade, o Estatuto da Cidade assegura a
realização de debates, audiências e consultas públicas, estimula a organização de conferências
sobre assuntos de interesse urbano, defende a iniciativa popular de projeto de lei e de planos.
Trata-se de medidas que restringem o poder discricionário da Administração Pública. A
coerência e a impessoalidade nas decisões adotadas são de expressiva relevância, visto que as
receitas não são suficientes para acobertar todas as despesas necessárias para efetivar os direitos
humanos fundamentais da comunidade, portanto, o representante do povo deverá atuar com o
mínimo de discricionariedade. Num Estado Democrático:
É o povo quem deve saber o que é melhor para o seu país em determina momento histórico. Cada pessoa deve falar, votar, exigir, aquilo de que está convencido de que é necessário; pois a vida democrática supõe um contínuo intercâmbio de idéias entre as pessoas, entre as maiorias e as minorias. É desta troca de idéias e de opiniões que surgirá uma construtiva mudança de posições para se alcançar a democracia perfeita.207
A intervenção estatal na economia é necessária, mas não é a solução, considerando o
mundo globalizado. Nos dias atuais, a maioria dos problemas são globais, sendo que não há
como um país solucioná-los isoladamente, como é o caso do meio ambiente. O combate à
corrupção e a arrecadação tributária são necessários para que o Estado possa apresentar
soluções, principalmente às questões sociais.
Operações realizadas pela Polícia Federal nos últimos cinco anos ratificam o elevado
nível de corrupção na Administração Pública e na sociedade. Quase sempre é o cidadão quem
suporta todas as conseqüências da gestão pública irresponsável, visto que onde predomina a
tributação indireta, ele é o contribuinte de fato, como também é quem vivencia os efeitos da
injustiça social e da destruição do meio ambiente. Portanto, ele deve ser o mais interessado em
solucionar, ou pelo menos amenizar esses problemas. Esta situação justifica afirmar que “[...] a
participação popular na gestão pública é condição básica para atenuar e até mesmo eliminar os
graves problemas sociais que afligem a maior parcela da população”.208
207 RIBEIRO JR., João. Pessoa, Estado e Direito. Campinas: Copola Livros, 1994, p. 44. 208 MOÁS, Luciane da Costa. Cidadania e Poder Local. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2002, p. 67.
Diversos projetos estimulam a democracia participativa e defendem uma cidadania ativa
exigindo maior responsabilidade dos representantes do povo. Dentre eles merecem ser
destacados o Projeto Educação Fiscal da Receita Estadual do Paraná oriundo da Secretaria da
Fazenda do Estado do Paraná, o Movimento Pela Cidadania Fiscal e o Projeto Sociedade
Eticamente Responsável – Observatório Social. Esses dois últimos surgiram no município de
Maringá após a descoberta de desvios de recursos públicos pela Administração Municipal.
Considerando a agilidade na obtenção de resultados, o Observatório Social é o mais eficaz.
3.5.1 PROJETO EDUCAÇÃO FISCAL DA RECEITA ESTADUAL DO PARANÁ
O Projeto Educação Fiscal procura transmitir lições de cidadania e de consciência fiscal
por intermédio de peças teatrais, músicas, palestras, entre outros. Um dos programas de maior
destaque no Projeto de Educação Fiscal da Receita Estadual do Paraná é a “Oficina Vendinha
do Fisco”, que foi criada em 2001, pela auditora fiscal Elisabete Maria Rüsche, recebendo a
menção honrosa no evento Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência – SBPC como
projeto de cidadania inovador. Até setembro de 2006, cerca de 16.000 (dezesseis mil) crianças
foram atendidas na “Vendinha do Fisco”. 209 Trata-se de uma brincadeira que tem como objetivo
orientar crianças e adolescentes de até 13 anos sobre a relevância dos direitos e deveres dos
cidadãos em relação ao pagamento do tributo, conscientizando-as da importância da
fiscalização na aplicação dos recursos públicos, apresentar as razões que fundamentam a
solicitação da nota fiscal e mostrar a saliência dos orçamentos público e familiar. As crianças
que visitam a “Vendinha do Fisco” recebem a cartilha “Que Nem Gente Grande”, um CD-
Room com a versão da cartilha em desenho animado – “Vendinha do GIL”, além de um “kit”
pedagógico com mochila, régua e caneta personalizados.210
É fundamental que as crianças e os jovens tenham conhecimento de seus direitos e
deveres para que, futuramente, possam interferir na mudança de conduta da maioria dos
209 Escola de Administração Tributária – ESAT - “Jornal da Educação Fiscal”. Maringá, 09/2006. Edição Mensal – ESAT / ANO I / N° 002 / Mês 09/06. Disponível em www.fazenda.pr.gov.br , acessado em 03.02.2008.210 Escola de Administração Tributária – ESAT - “Jornal da Educação Fiscal”. Maringá, 09/2006. Edição Mensal – ESAT / ANO I / N° 002 / Mês 09/06. Disponível em www.fazenda.pr.gov.br , acessado em 03.02.2008.
contribuintes. Não há como consolidar o desenvolvimento sem a tributação. Para assegurar a
todos uma existência digna são necessários cidadãos ativos, visto que “nosso Estado é tão ruim,
porque a cidadania é ruim. (...) A cidadania, além de ser o fator mais decisivo para civilizar o
mercado, é a força que qualifica o Estado”.211 O cidadão cumprindo seus deveres e exigindo
seus direitos possibilitará que o Brasil se torne um país desenvolvido.
Um outro instrumento que vem sendo utilizado para orientar o cidadão é a peça teatral
“O Auto da Barca do Fisco”, que estreou em novembro de 2004, na cidade de Paranaguá, num
encontro sobre educação fiscal. Em junho de 2007, a peça foi apresentada pela centésima vez,
durante a II Mostra de Arte e Cidadania – Módulo Maringá. A peça foi escrita por Marcílio
Hubner de Miranda Neto, professor do Departamento de Ciências Morfológicas da
Universidade Estadual de Maringá e é dirigida e representada por funcionários da Receita
Federal, Receita Estadual do Paraná e Universidade Estadual de Maringá – UEM.212
Através de uma análise superficial, percebe-se que a desigualdade, a exploração de uma
nação por outra, a corrupção e a injustiça social sempre estiveram presentes na história. A peça
procura mostrar que séculos após o mundo medieval os problemas, relativamente, ainda são os
mesmos e com conseqüências cada vez mais graves, portanto, para que haja mudanças, é
necessário que se acabe com a impunidade que predomina em nosso país. A mensagem é de
esperança, ao expor que o ser humano pode mudar sua trajetória e que deve investir na
valorização de atitudes eticamente responsáveis.213
O objetivo desta peça é induzir o cidadão à reflexão quanto à relevância da arrecadação
tributária e a necessidade do tributo para garantir os serviços e os bens públicos de qualidade.214
É essencial que todos os cidadãos tenham uma noção mínima da necessidade do tributo e da sua
função socioeconômica. O Estado necessita de recursos financeiros para cumprir seu papel e
211 DEMO, Pedro. Cidadania Tutelada e Cidadania Assistida. São Paulo: Autores Associados, 1995, p.130.212 Escola de Administração Tributária – ESAT - “Jornal da Educação Fiscal”. Curitiba, 07 e 08/2007. Edição Bimestral – ESAT / ANO II / N° 009 / Julho/Agosto/ de 2007. Disponível em www.fazenda.pr.gov.br , acessado em 03.02.2008.213 Miranda Neto, Marcílio Hubner. Et. al. Educação Fiscal no Paraná. - Curitiba, 2004, p. 18. Disponível em www.fazenda.pr.gov.br/arquivos/pdf/esat/Apostila_Experiencias_Possibilidades.pdf . Grupo de Educação Fiscal do Paraná – GEFE. Acessado em 03.02.2008.214 Escola de Administração Tributária – ESAT - “Jornal da Educação Fiscal”. Maringá, 09/2006. Edição Mensal – ESAT / ANO I / N° 002 / Mês 09/06. Disponível em www.fazenda.pr.gov.br , acessado em 03.02.2008.
missão, no entanto, vale lembrar que os recursos devem ser aplicados com coerência e sempre
objetivando atender às necessidades do povo.
Em resumo, o Projeto Educação Fiscal tem como objetivos: a) promover o
desenvolvimento da democracia participativa; b) possibilitar o pleno exercício da cidadania pela
população; c) reduzir as desigualdades na distribuição de renda; d) elevar a participação dos
municípios brasileiros na arrecadação global; e) reduzir a sonegação fiscal; f) regular o
comércio interno e externo; g) simplificar a legislação tributária; h) elevar a transparência
quanto ao gasto público; i) promover uma educação voltada para o desenvolvimento pleno do
ser humano.215
3.5.2 PROJETO MOVIMENTO PELA CIDADANIA FISCAL - MPCF
O projeto Movimento Pela Cidadania Fiscal – MPCF foi elaborado com a finalidade de
conscientizar a sociedade da relevância social e econômica do tributo, para dar conhecimento ao
cidadão da composição da carga tributária brasileira e criar instrumentos que possibilitem um
controle das aplicações dos recursos públicos. O objetivo é mostrar à comunidade o elo do
tributo com a efetivação da justiça social e da importância de uma cidadania ativa
acompanhando e fiscalizando a aplicação do tributo arrecadado. A realização da justiça depende
de uma conduta ética tanto dos agentes econômicos no cumprimento de suas obrigações
tributárias, como dos agentes públicos na execução de suas funções.
A comunidade precisa ter ciência de que não é possível se falar em redução da carga
tributária se não houver um controle eficaz nos gastos públicos. O Estado, por ser um dos
principais investidores, interfere na economia e, na maioria das vezes, esta interferência
depende da arrecadação tributária. É objetivando divulgar essa realidade que o projeto
Movimento Pela Cidadania Fiscal promove seminários, peças teatrais, concursos de
monografia, “Feirão de Impostos”, publicação de periódicos, entre outros.
215 Escola de Administração Tributária – ESAT - “Periódico da Educação Fiscal”, Curitiba, 08/2006, Edição Mensal – ESAT / ANO I / N° 001 / Mês 08/06. Disponível em www.fazenda.pr.gov.br. Acessado em 03.02.2008.
No geral, os trabalhos do Movimento Pela Cidadania Fiscal estão vinculados com os
gastos públicos, tributos, Lei de Responsabilidade Fiscal, prestação de contas públicas. No
“Feirão de Impostos” o objetivo é informar a população da carga tributária embutida no preço
final de venda do produto, visto que no Brasil predomina a tributação indireta, permitindo o
repasse do tributo ao consumidor. Trata-se de uma maneira de protestar a não regulamentação
do § 5° do art. 150, da Constituição Federal, que estabelece o direito do consumidor de ser
informado dos impostos que incidem sobre mercadorias e serviços. Procura-se conscientizar o
cidadão de que ele é o contribuinte de fato, situação que fortalece o seu direito de exigir
coerência na aplicação do tributo arrecadado.
A relevância do “Feirão de Impostos” foi comprovada com uma pesquisa realizada pelo
Movimento Pela Cidadania Fiscal - MPCF, através da qual confirmou que 49,64% dos
entrevistados não sabiam quais eram os impostos cobrados dos produtos em geral. Uma outra
pesquisa por amostragem, promovida pela MPCF e realizada por professores do Departamento
de Estatísticas da Universidade Estadual de Maringá, constatou que o cidadão não age conforme
pensa. Cerca de 79,5% dos entrevistados condenam a venda de produtos piratas, no entanto
57% deles compram desses produtos. A maioria (82%) considera que a nota fiscal deve ser
solicitada pelo consumidor, só que, na prática 19,6% nunca pedem e 44,5% as vezes pedem a
nota fiscal. Quase todos (aproximadamente, 91%) estão cientes de que pagam impostos, mas
somente 36% têm conhecimento de que o dinheiro arrecadado pelos tributos pertence a todos os
cidadãos. 216
O MPCF tem utilizado o “impostômetro” como instrumento de divulgação da elevada
carga tributária que vigora em nosso país. Ele é um Sistema Permanente de Acompanhamento
das Receitas Tributárias originário de um projeto desenvolvido pela Associação Comercial de
São Paulo - ACSP em parceria com o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário – IBPT
objetivando esclarecer a população brasileira sobre o elevado valor que todo cidadão paga de
impostos sem perceber, considerando que no Brasil predomina a tributação indireta.
216 ARAÚJO, Ângela Maria Marcone de. Et. al. Educação Fiscal. Pesquisa por amostragem em 600 domicílios de Maringá realizada pelo Movimento Pela Cidadania Fiscal. Informações obtidas por intermédio do http://www.cidadaniafiscal.org.br/index.php?validacao=projeto002 Acessado em 31.01.2008.
Nos cálculos do “Impostômetro” estão incluídos todos os valores arrecadados pelas três
esferas de governo a título de tributos, adicionando-se os impostos, taxas, contribuições, multas,
correção monetária e os juros. As informações básicas são obtidas na Receita Federal do Brasil,
Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunal de Contas, Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística -IBGE, Conselho Nacional de Política Fazendária e Secretarias Estaduais de
Fazenda, entre outros.217
Em resumo, o Movimento Pela Cidadania Fiscal - MPCF procura mostrar ao povo tanto
a relevância do tributo como a elevada carga tributária que vigora em nosso país. Suas
pesquisas comprovaram que é preciso investir em educação e orientar os jovens para que as
mudanças necessárias sejam efetivadas. Trata-se de um relevante projeto, no entanto, seus
efeitos serão gradativos, visto que um aprimoramento na educação e uma alteração nos
costumes processam-se lentamente.
3.5.3 PROJETO SOCIEDADE ETICAMENTE RESPONSÁVEL E O OBSERVATÓRIO
SOCIAL DE MARINGÁ
O Projeto Sociedade Eticamente Responsável - SER de Maringá originou-se da
preocupação de diversos líderes comunitários com a corrupção na administração municipal de
Maringá revelada no ano de 2000 através da imprensa. Em 2003, após a confirmação da
efetividade de diversas fraudes, um grupo de líderes de diversas instituições reuniram-se para
avaliar qual seria a melhor maneira de se combater a corrupção e a falta de ética. Concluiu-se
que o grupo deveria fiscalizar a aplicação do tributo arrecadado, priorizando inclusão social,
educação social, responsabilidade social, educação fiscal e educação para a cidadania, entre
outras.
Em 18 de fevereiro de 2004, com a realização de uma Assembléia Geral, instituiu-se a
Sociedade Eticamente Responsável - SER. Trata-se de uma sociedade civil, sem vinculação
partidária, que estabeleceu os princípios da dignidade da pessoa humana, solidariedade, ética e
responsabilidade social como base de seus trabalhos. Determinou-se como meta conscientizar a 217 Associação Comercial de São Paulo. Impostômetro. Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário – IBPT. Informações disponíveis no: www.impostometro.org.br . Acessado em 03.02.2008.
comunidade das responsabilidades e dos deveres de cada cidadão. Para combater e reverter a
injustiça social que predomina em nossa sociedade é necessário que haja uma cidadania ativa. A
concretização de uma transformação social depende da participação da maioria da comunidade.
O Observatório Social de Maringá é um órgão integrante da Sociedade Eticamente
Responsável – SER, sem fins lucrativos, e que atua como um instrumento em busca da
transparência na administração dos recursos públicos em geral, sejam eles municipais, estaduais
ou federais, através do monitoramento das contas dos poderes executivo e legislativo do
município de Maringá.
Entre os principais objetivos do Observatório Social de Maringá estão: a) incentivar a
participação popular na elaboração e efetivação do orçamento; b) uma maior transparência na
gestão dos recursos públicos (Constituição Federal, Art. 5°, inc. XIV e XXXIV e o § 3° do Art.
37);218 c) monitorar o cumprimento da Agenda do Prefeito Responsável, conforme previsto na
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF; d) instituir e acompanhar um macro indicador
denominado de Nível Geral de Eficiência da Gestão Pública – NGEGP; e) pesquisar, estudar e
propor novas metodologias e/ou mecanismos capazes de melhorar o desempenho da gestão
pública; f) difundir o conceito de cidadania fiscal.219
Podem integrar o Observatório Social de Maringá entidades de classe, organizações
sociais ou de representação comunitária, através de cidadãos que as integram como titulares,
218 BRASIL. Constituição Federal. Artigo 5°. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XIV – é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional. (...) XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de Taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa dos direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal. Constituição Federal. Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) § 3° A Lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente (...) I – as reclamações relativas à prestações dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviço de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5°, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.219 O Regimento Interno do Observatório Social de Maringá especifica no § 1° do art. 3° que: “Entende-se por cidadania fiscal a capacidade de entendimento da importância social dos tributos e a necessidade do controle social dos gastos públicos”.
bem como cidadãos com relevantes serviços prestados à comunidade. Para excluir qualquer
margem de dúvida quanto a imparcialidade de seus membros, o OSM não permite a
participação de pessoas que tenham qualquer vinculação político-partidária. É uma exigência
coerente, que visa eliminar toda e qualquer dúvida quanto a neutralidade política do instituto.
A criação de diversos conselhos, colegiados e outras instâncias de participação popular
não é o suficiente para uma eficaz fiscalização dos atos governamentais.220 É fundamental que
haja imparcialidade dos membros do órgão encarregado de acompanhar a atuação dos
representantes do povo. Para que se alcance resultados expressivos “torna-se necessário o
surgimento, na sociedade civil, de grupos e movimentos sociais que viabilizem uma
participação ativa e representativa desvinculada de qualquer dependência financeira e
administrativa do Estado”.221 O Observatório Social de Maringá visa fiscalizar de maneira
eficaz e com plena imparcialidade.
Membros do Observatório Social de Maringá participaram de um treinamento
promovido pelo Tribunal de Contas da União, cuja finalidade foi ensinar as técnicas que devem
ser empregadas na fiscalização de licitações. Apesar de mais de cem entidades fazerem parte
dos OSM, poucos se candidatam a participar de conselhos, comissões e coordenação do OSM.
Este fato comprova que há uma falta de conscientização da relevância da participação popular
na administração pública. A maioria do povo cobra do Estado a efetivação de seus direitos
humanos fundamentais, no entanto, poucos têm interesse em dedicar seu tempo exercendo uma
cidadania ativa.
Para comprovar que o Observatório Social de Maringá não tem qualquer interesse
político, quando se detecta qualquer erro ou fraude, o primeiro passo é informar o presidente da
Câmara de Vereadores e o Prefeito do problema detectado. É concedido um prazo para que as
medidas cabíveis sejam tomadas. Havendo omissão por parte das autoridades referidas, o OSM
comunica a situação ao Ministério Público. Dependendo da gravidade e da amplitude do fato
constatado as informações serão levadas diretamente ao Ministério Público. Para o OSM não
basta o infrator reconhecer a existência da fraude, assumir a culpa e efetuar o reembolso do
220 RIBEIRO, Antonio Silva Magalhães. Corrupção e Controle na Administração Pública Brasileira. São Paulo: Atlas, 2004, p. 124.221 JACOBI, Pedro Roberto. Políticas Sociais e Ampliação da Cidadania. Rio de Janeiro: FGV, 2000, p. 31.
dinheiro desviado, exige-se que a empresa envolvida no crime seja excluída de futuras
licitações e que os responsáveis respondam penalmente pelos crimes cometidos.
Nas apurações realizadas pelo Observatório Social de Maringá ratificou-se que as
principais fraudes envolvem superfaturamento,222 utilização de documentos fiscais falsos e
compras fictícias (fornecedor emite nota fiscal, mas não entrega a mercadoria).223 Este fato
comprova que a fiscalização efetuada pelo Tribunal de Contas é ineficaz, visto que centralizam
suas averiguações na legalidade, ou seja, conferem se o processo de licitação respeitou as regras
formais estabelecidas em lei. Recentes operações da Polícia Federal mostraram que em diversas
licitações as empresas participantes eram sempre as mesmas e que as propostas eram
combinadas entre elas, com isto havia um rodízio entre os vencedores das licitações, fato este
que auxiliava a ocultar as fraudes.
Para dificultar a ocorrência de fraudes e ampliar a transparência fiscal a Receita
Estadual do Paraná acatou a sugestão do Observatório Social e está elaborando uma norma que
obriga as empresas a emitirem nota fiscal avulsa por processo eletrônico224 quando o
destinatário das vendas for órgão público. A emissão da nota fiscal avulsa deverá ser efetuada
através do portal da Receita Estadual (www.fazenda.pr.gov.br), com isto todas as notas de
vendas destinadas aos órgãos públicos estarão disponíveis para consulta a partir do momento de
222 CRUZ, Montezuma. Auditoria Externa rende economia à cidade. Jornal O Diário do Norte do Paraná. Maringá. Edição n.º 10.139 de 16.02.2007. A prefeitura de Maringá economizou cerca de R$ 4,3 milhões devido à auditoria externa. Constatou-se que, em licitações realizadas no exercício de 2005, comprimidos AAS cujo preço era na faixa de R$ 0,009 foram faturados pelo fornecedor por R$ 0,09, um valor quase que 1000% acima do valor efetivo. De acordo com explicações fornecidas por Ariovaldo Costa Paulo, presidente o OSM, o município pagou R$ 262.665,00 por uma compra cujo valor efetivo era de R$ 26.266,00. Constatou-se que através de licitação o município adquiriu blocos de 100 folhas de papel sulfite modelo A4 por R$ 9,35, sendo que o preço predominante de mercado era de R$ 2,80. Ele também informou que foram evitadas licitações, nas quais constavam preços 7000% superior à média de mercado.223 FREITAS, Rosiane. Combate a corrupção economiza R$ 9 mi em Maringá. Jornale Curitiba, 10.12.2007. Disponível no http://jornale.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=4743&Itemid=53. O Observatório considera que o acompanhamento da entrega das mercadorias adquiridas é muito relevante, visto que empresas ganham a licitação por apresentar preços abaixo do mercado, no entanto, posteriormente, podem não efetivar a entrega do produto ou entregar um produto semelhante de qualidade inferior. Um outro tipo de fraude empregada na licitação é a exigência de produto com característica específica, que em nada interfere na utilização do produto. Um exemplo é a exigência de que o papel toalha tenha 234 metros, sendo que somente uma empresa produz esse produto com essa metragem. 224 O Regulamento do ICMS no Estado do Paraná, Decreto n. 1980 de 21.12.2007, através do § 5° do Art. 136 faculta à Secretaria da Fazenda exigir de determinados setores ou em casos específicos a emissão de Notas Fiscais Avulsas por processo eletrônico. RICMS – Art. 136, § 5°. “A norma de Procedimento Fiscal que tratar da emissão da Nota Fiscal Avulsa, modelo 1-A, por processamento de dados – NFAe, determinará quais contribuintes, ramos de atividade ou categorias específicas estarão obrigados a este procedimento”.
sua emissão. Esse procedimento elimina a possibilidade de desvio de dinheiro público por
intermédio de nota fiscal falsa.225
O Observatório Social constatou uma incoerência que acaba gerando desperdício de
dinheiro público e estimula a fraude: a falta de controle dos estoques da Prefeitura de Maringá.
Visando eliminar esta falha, o Observatório Social apresentou um anteprojeto que tem como
principal objetivo implantar um controle geral do estoque. Pesquisas realizadas indicam que não
existe qualquer lei federal nem estadual que obrigue esse controle.226 Segundo Torres, o
descontrole dos gastos públicos exclui a legitimidade do tributo.
A legitimidade do Estado Democrático depende do controle da legitimidade da sua ordem financeira. Só o controle rápido, eficiente, seguro, transparente e valorativo dos gastos públicos legitima o tributo que é o preço da liberdade. O aperfeiçoamento do controle é que pode derrotar a moral tributária cínica, que prega a sonegação e a desobediência civil a pretexto da ilegitimidade da despesa pública.227
A sociedade precisa se organizar para que haja um controle social mais rígido. O OSM é
uma entidade que foi organizada com o objetivo de efetuar o controle social dos programas de
governo, devendo auxiliar, acompanhar e fiscalizar a execução do orçamento público no
Município de Maringá. Estimulando a participação popular, exigindo o respeito ao princípio da
transparência, busca-se consolidar uma cidadania ativa e uma administração pública séria e
eficaz. A comunidade precisa se conscientizar da função sócio-econômica do tributo e da
relevância da sua participação na Administração Pública. O Observatório Social de Maringá é
uma opção para tentar mudar a realidade enfatizada por Gandra:
A concepção de que a tributação seria sempre boa, pois o dinheiro tirado do povo retornaria à sociedade, gerando mais empregos e mais justiça social, nunca se realizou no plano dos fatos, em qualquer parte do mundo, pois, em matéria de
225 BRASIL. Lei 11580/1996. Dispõe sobre o Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Prestação de Serviços no Estado do Paraná.Nota Fiscal “calçada” caracteriza-se pela emissão de documento fiscal constando valores diferentes nas respectivas vias em relação a operações ou prestações tributadas. Nota Fiscal “paralela” quando há emissão, pelo menos em duplicidade, da mesma via da nota fiscal para acobertar mais de uma operação ou prestação tributada, ou seja, há a emissão de pelo menos duas notas fiscais com a mesma numeração para acobertar operações ou prestações tributadas diferentes. 226 GATTI, Murilo. Observatório propõe lei de estoque. Jornal O Diário do Norte do Paraná. Edição de 05/03/2008. Maringá - PR. O secretário de Administração, Gilton Domingues Bonneau estima que a implantação do controle geral de estoque reduzirá em cerca de 30% as despesas com materiais. 227 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário – vol. V: O Orçamento na Constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 382.
tributos e de política, os ideais dos pensadores nunca serão compatíveis com a prática dos governantes. 228
A meta do Observatório Social de Maringá é reverter essa situação. O tributo é cobrado
do povo e para satisfazer os seus interesses, por isso os cidadãos devem cobrar o respeito e a
efetivação dos seus direitos fundamentais. Apenas criticar a carga tributária e exigir a sua
redução não será a solução. Somente acompanhando e fiscalizando a atuação dos representantes
do povo será possível obter resultados satisfatórios. O ponto de partida para uma tributação
mais justa é uma fiscalização mais eficaz na aplicação do tributo arrecadado e é este um dos
principais objetivos do Observatório Social de Maringá.
Martins229 destaca que o povo precisa se conscientizar de que o tributo é um grande
instrumento de exercício do poder, fato que fundamenta a participação da sociedade na
Administração Pública. Também ressalta que, na prática, a sociedade é esquecida pelos seus
representantes quando se discute a carga tributária ideal. É através de entidades como o
Observatório Social de Maringá que esta situação poderá ser modificada. A conscientização do
cidadão quanto à relevância da sua participação na Administração Pública e da necessidade de
fiscalizar a destinação do tributo é fundamental para que se possa consolidar uma sociedade e
uma tributação mais justa.
3.6 CONFLITOS JURÍDICOS EM RELAÇÃO À ATUAÇÃO DO CIDADÃO
NA ADMINISTRAÇÃO PARTICIPATIVA
Um aspecto que pode ser questionado é a constitucionalidade da atuação do cidadão
como auditor na fiscalização da aplicação do tributo arrecadado devido ao que consta no artigo
31 da Constituição Federal e seus respectivos parágrafos.230 Eles especificam que o controle 228 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma Teoria do Tributo. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 207.229 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma Teoria do Tributo. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 74-75.230 BRASIL. Constituição Federal. Art. 31 – A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. § 3º As contas dos Municípios ficarão durante 60 (sessenta) dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. § 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
interno das contas municipais fica a cargo do Poder Executivo Municipal, enquanto que o
controle externo compete ao Poder Legislativo Municipal, que poderá exercê-lo com o auxílio
do Tribunal de Contas do Estado ou de órgão semelhante que tenha sido constituído antes de
entrar em vigor a atual Constituição, visto que o § 4º do art. 31 veda a criação de Tribunais,
Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. O controle interno fica a cargo do Poder Executivo
Municipal. O § 3º do art. 31 especifica que, anualmente, durante 60 (sessenta) dias, as contas
dos Municípios ficarão à disposição de qualquer contribuinte que queira examiná-las, sendo-lhe
permitido questionar a legitimidade das mesmas.
Diversos fatores devem ser considerados para uma conclusão quanto ao limite de
participação do povo na Administração Pública. É essencial destacar que: a) o parágrafo único
do art. 1° da Constituição Federal assegura que o poder será exercido diretamente pelo povo ou
por intermédio de seus representantes eleitos; b) um dos objetivos fundamentais da República
Federativa do Brasil é uma sociedade solidária; c) a Constituição Federal, por intermédio do art.
37, § 3° e seus incisos, prevê que uma lei deverá disciplinar as formas de participação do
usuário na administração pública direta e indireta. Garante o acesso dos usuários a registros
administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5°, X e
XXXIII; d) o art. 29, XII, da Constituição Federal, possibilita a cooperação de associações
representativas no planejamento municipal; e) a Constituição Federal estabelece a participação
da comunidade nas ações e serviços públicos de saúde (art. 198, III, CF), nos serviços públicos
de assistência social (art. 204, II, CF), na educação (art. 205, CF), na proteção do patrimônio
cultural brasileiro (art. 216, § 1°, CF) e na defesa do meio ambiente (art. 225); f) ineficácia do
Tribunal de Contas, do Ministério Público e do Poder Judiciário.
No Estado Democrático de Direito é através da vontade do povo que são selecionados os
seus representantes, portanto estes deveriam atuar de maneira que se priorizasse o atendimento
às necessidades do povo. Apesar da democracia atribuir supremacia aos interesses do povo, na
prática constata-se que ele só é lembrado em anos eleitorais, fato que comprova a necessidade
de cidadãos mais ativos para reverter esta situação. A soberania popular e a participação do
povo no poder são fortes influentes na efetivação dos direitos humanos fundamentais.
Para que ocorram as mudanças necessárias é salutar que a sociedade se conscientize de
que a cidadania deixou de ser considerada mera participação nas eleições através do voto. A
cidadania ganhou uma nova interpretação com as seqüelas do progresso desequilibrado e a
evolução dos direitos humanos fundamentais. A experiência dos Estados Liberal e Social
influenciou o surgimento do Estado Democrático e Social de Direito, no qual se exige uma
participação mais ativa do povo. O controle social do poder é destacado por Delgado:
Democracia importa não apenas em distribuição ampliada de poder, mas, também, fundamentalmente, em controle societário sobre o poder distribuído. A natureza coercitiva do Estado impõe, desse modo, em uma Democracia, a institucionalização de controles democráticos sobre esse mesmo Estado. Noutras palavras, é próprio e inseparável ao imperativo democrático o estabelecimento de mecanismos de controle sobre as diversas instâncias do poder estatal.231
Para que todos tenham uma vida digna é indispensável que os cidadãos assumam suas
responsabilidades perante o Estado. O cumprimento do dever fortalece o direito democrático do
cidadão de participar da Administração Pública. A priorização dos direitos coletivos em relação
aos direitos individuais e o agravamento da crise econômica provocada pela globalização
solidificaram a valorização da cidadania. Está confirmado o elevado grau de corrupção na
Administração Pública e na sociedade, que para ser modificado requer cidadãos ativos,
participação séria e eficaz do cidadão no controle da Administração Pública. Silva ressalta a
proporcionalidade inversa da corrupção com o poder:
[...] num Estado de poder limitado a corrupção também será mais reduzida, porque está sujeito a freios e contrapesos, e porque num Estado autoritário a corrupção constitui um meio de manutenção dos detentores no poder. A experiência dos Estados autoritários confirma que a corrupção é uma íntima companheira das ditaduras. A maior razão para a corrupção nos Estados ditatoriais está na falta de controle sobre a ação dos governantes. A vigência democrática efetiva é um processo fundamental para a vigência da ética política. Essas considerações nos põem de cheio diante do caso brasileiro, onde o princípio democrático pouco tem vigorado.232
A coletividade deve ter em mente que a dignidade do ser humano engloba tanto a
possibilidade de exigir seus direitos quanto o cumprimento dos deveres, portanto, se o cidadão
tem o dever de pagar tributo, também deve ter o direito de exigir e conferir a coerência na sua
aplicação. Com cidadãos ativos participando e fiscalizando a Administração Pública, a margem
para o desvio de finalidade reduzirá.
231 DELGADO, Mauricio Godinho. Democracia e Justiça: sistema judicial e construção democrática no Brasil. São Paulo: LTr, 1993, p. 22.232 SILVA, José Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 123.
O dever de solidariedade tornou-se uma nova razão da cobrança tributária. Apesar da
elevada carga tributária que vigora no país, o Estado não têm efetivado de forma satisfatória os
direitos humanos fundamentais do povo. A globalização, a concentração de renda e as crises
econômicas reduziram o poder de intervenção estatal, ampliando a responsabilidade de toda a
sociedade pela construção de uma sociedade justa.
O Estado e a comunidade são responsáveis pela redução da desigualdade social e pela
erradicação da pobreza e marginalização. Não há como garantir uma existência digna a todos se
a sociedade priorizar os interesses individuais e conduzir a economia visando exclusivamente
lucros vultosos. Os interesses empresariais não servem de fundamento para desprezar as
conseqüências econômicas, ambientais e sociais de suas decisões. Sarmento ressalta a
necessidade do pagamento do tributo e as mudanças que devem ocorrer para a construção de
uma sociedade justa.
A idéia, em linhas gerais, é de que a contribuição devida por cada um para o bem-estar dos excluídos é assegurada mediante o pagamento de tributos ao Estado, os quais devem ser graduados de acordo com a capacidade contributiva dos pagantes: os que têm mais devem dar uma contribuição maior para o bolo. (...) A construção de uma sociedade solidária, tal como projetada pelo constituinte, pressupõe o abandono do egocentrismo, do individualismo possessivo, e a assunção, por cada um, de responsabilidades sociais em relação à comunidade, e em especial em relação àqueles que se encontrarem numa situação de maior vulnerabilidade. 233
O desequilíbrio sócio-econômico favorece o agravamento da violência, intensifica a
insegurança e dificulta a formação de um ciclo econômico virtuoso. A injustiça social e a
desigualdade econômica dificultam a consolidação da democracia. Cada vez mais a
responsabilidade social do cidadão, a conduta do povo em prol de soluções para os problemas
econômicos e sociais se torna indispensável. Deve ser ampliado o direito do cidadão de
fiscalizar os gastos públicos, na mesma proporção em que se condensou sua responsabilidade
solidária pela exclusão social, pelos danos ao meio ambiente, entre outros.
Apenas o Estado tinha o ônus de solucionar a exclusão social. Hodiernamente, este
dever foi estendido a toda a comunidade, por isso é coerente que se assegure a todos os
233 SARMENTO, Daniel. Direitos Fundamentais e Relações Privadas. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004, p. 337 e p. 339.
cidadãos uma maior participação na administração pública direta e indireta, conforme prevê o
parágrafo 3° do art. 37234 da Constituição Federal. A transparência na Administração Pública
torna-se indispensável num país em que quase todo dia é divulgada uma notícia que envolve
desvio de recursos públicos. Nestas condições, garantir ao cidadão acesso aos registros
administrativos e as informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5°, X e
XXXIII, é o mínimo que o Estado deve fazer.
A Constituição Federal, através do inciso XII, do art. 29,235 prevê que o Município será
regido por lei orgânica que deverá garantir a cooperação das associações representativas no
planejamento municipal. A participação popular auxilia a reduzir o poder discricionário,
favorece a efetivação dos direitos humanos fundamentais e possibilita um maior controle na
Administração Pública. Só a carga tributária brasileira já justifica garantir ao cidadão o direito
de participar da Administração Pública e exigir respeito aos princípios da eficiência e da
transparência.
Não se trata apenas de uma faculdade da sociedade de participar do planejamento
municipal, mas sim de um dever. As associações representativas devem governar o município
juntamente com o Poder Público. Se os recursos financeiros que são colocados à disposição da
Administração Pública provêm do povo, se a responsabilidade social do cidadão vai além do
dever de pagar tributo, é conveniente que se imponha aos representantes do povo a obrigação de
consultar a opinião popular em suas tomadas de decisões. Nos Estados Unidos toda e qualquer 234 BRASIL. Constituição Federal. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) § 3° A Lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos do governo, observado o disposto no art. 5°, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.BRASIL. Constituição Federal. Artigo 5°. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação; (...) XXXIII – todos têm direito a receber dos órgão públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. 235 BRASIL. Constituição Federal. Art.29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...) XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
decisão vinculada à matéria municipal ocorre após averiguar o parecer das entidades
representativas.236 Uma participação visando um controle eficaz da Administração Pública é
salientada por Schier:
Contudo, a participação dos indivíduos não se reduz à possibilidade de influenciar na tomada de decisões administrativas. Com efeito, conforme já mencionado, para que o direito fundamental de participação seja efetivamente concretizado é preciso garantir aos indivíduos a possibilidade de exercer, diretamente, o controle da atividade administrativa. Neste sentido, o controle social surge como um conjunto de mecanismos postos à disposição dos cidadãos de modo a permitir a sua atuação fiscalizadora da Administração Pública.237
O fato do bem comum da comunidade ser uma das metas da Administração Pública
justifica a participação popular na elaboração do orçamento e na fiscalização da aplicação do
tributo arrecadado. O art. 45, do Estatuto da Cidade,238 define como obrigatória a participação
popular nas regiões metropolitanas. A Lei 10.257/01 deveria ter estabelecido esta
obrigatoriedade para todos os municípios, visto que o controle dos gastos públicos é essencial
para que se possa pensar em reduzir a carga tributária e elevar a qualidade de vida dos
desfavorecidos.
A Constituição Federal de 1988 consagrou, através dos artigos 198, III, 204, II, 205 e
225,239 a participação da coletividade na saúde, na educação, na assistência social e na
preservação e defesa do meio ambiente. Assegurar esses deveres e direitos ao cidadão é 236 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. v. 3. t. 2. São Paulo: Saraiva, 1988-1993, p. 204.237 SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A Participação Popular na Administração Pública: o Direito de Reclamação. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 181.238 Brasil. Estatuto da Cidade. Lei 10.275/01. Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas de vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.239 BRASIL. Constituição Federal. Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...) III – participação da comunidade.Constituição Federal. Art. 204. As ações governamentais na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: (...) II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.Constituição Federal. Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.Constituição Federal. Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
fundamental para que haja justiça e uma verdadeira democracia. Sem a colaboração da
comunidade não há como combater a exclusão social, reduzir a violência, elevar o nível
educacional, entre outros.
A participação do cidadão nas decisões administrativas é relevante, pois “a miséria não
constitui um problema meramente econômico. Tem um cunho profundamente político e revela
o esvaziamento de valores éticos em nossa sociedade”.240 A comunidade precisa reconhecer a
sua parcela de culpa pela desigualdade social existente e assumir com seriedade os seus deveres
para que haja possibilidade de reverter essa triste realidade. O cidadão não pode ser mais visto
como um mero eleitor, ele se tornou a base para alcançar o desenvolvimento econômico, social
e ambiental.
Somente com uma cidadania ativa, pleno respeito ao princípio da transparência e a
efetivação da lei penal será possível reduzir o nível de desvio de recursos públicos e de
corrupção existente na Administração Pública. Para o cidadão que não tem um idealismo ético
ou religioso e não se preocupa com a opinião alheia “o crime compensa”, visto que os
benefícios concedidos pelas leis penais quase neutralizam a pena (quando chega a ser aplicada)
e o dinheiro desviado raramente é devolvido.
Uma mudança no comportamento ético da sociedade é primordial para que haja justiça
social. De 2003 a 2007, a Polícia Federal realizou 471 operações, das quais resultou a prisão de
7724 pessoas, sendo que destas 1178 eram servidores públicos. Em 2003, mais da metade
(54,71%) dos envolvidos eram servidores públicos. Este percentual segue uma trajetória
decrescente e reduziu para 15,57% em 2005, para 14,4% em 2006 e para 10,8% em 2007. 241
Esse levantamento comprova que os culpados pela corrupção que vigora é de todos,
principalmente da sociedade que aceita e se omite atuar contra esta situação.
240 DIAS, Maria da Graça dos Santos. A Justiça e o Imaginário Social. Florianópolis: Momento Atual, 2003, p. 81.241 Polícia Federal. Resumo de Operações – DPF. Os percentuais foram apurados com base nos relatórios “Resumo de Operações – DPF” divulgados pela Polícia Federal. Informações obtidas por: www.dpf.gov.br/DCS/Resumo OP 2003-2004.htm , www.dpf.gov.br/DCS/Resumo OP 2005.htm , www.dpf.gov.br/DCS/Resumo OP 2006.htm , www.dpf.gov.br/DCS/Resumo OP 2007.htm . Acessado em 06.01.2008.
Tais estatísticas justificam a opinião de Robles242 : “Hoje, a ética é uma necessidade
radical, pois, sem ela, o gênero humano sucumbirá”. É fundamental perceber que não há como
efetivar uma sociedade livre, justa e solidária se prevalecer os ideais capitalistas. Para que se
consiga preservar o meio ambiente, impor respeito à dignidade da pessoa humana, é preciso
uma atuação coletiva do Estado, do setor privado e de todos os cidadãos. A responsabilidade do
empresariado, do cidadão não fica apenas no dever de pagar tributo. Toda a comunidade deve
atuar priorizando o bem comum, buscar o melhor para toda a sociedade, como acentua Pereira:
También ocurre que, en los años ochenta, y como consecuencia de la crisis de los años setenta, se deja de pensar en el Estado como único administrador del gasto social y responsable de la contención al bienestar y a la calidad de vida debe ser la meta de todas las instituciones sociales, también de la empresa, sea lucrativa o no. Se percibe que el bienestar total de la sociedad probablemente será mayor si existen múltiples fuentes, más que un único monopolio de oferta. En resumen, una empresa se considera que actúa de una manera socialmente responsable si sus iniciativas tienen en cuenta los siguientes criterios: se desarrolan en una base voluntaria, yendo más allá de los requerimientos legales; hay una interacción con los stakeholders; las preocupaciones sociales y medioambientales están integradas en las operaciones empresariales.243
É imprescindível que toda a comunidade perceba a importância de uma atuação coletiva
na busca de soluções para os problemas existentes em nossa sociedade. Para reverter esta
situação é necessário que “[...] aceitemos que o Estado se empenhe na convocação da sociedade
civil ou pura e simplesmente corremos o risco de regredir ao Estado pré-social”.244 Não há como
reduzir a desigualdade social se a corrupção não for combatida e para que isso ocorra é
necessário que os cidadãos sejam mais ativos - sem uma atuação ética da coletividade não há
como reverter a injustiça social que predomina.
CONCLUSÃO
242 ROBLES, Gregório. Os Direitos Fundamentais e a Ética na Sociedade Atual. Traduzido Roberto Barbosa Alves. Barueri: Manole, 2005, p. 122.243 PEREIRA, Juan Pablo Fernández. La Seguridad Humana: um derecho emergente. Barcelona: Ariel S/A, 2006, p. 231.244 NABAIS, José Casalta. Solidariedade Fiscal, Cidadania e Direito Fiscal. In GRECO, Marco Aurélio; GODOI, Marciano Seabra. Solidariedade Social e Tributação. São Paulo: Dialética, 2005, p. 126.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar 101/2000 - assegura uma
fiscalização mais rígida nos gastos públicos e determina a punição do gestor público
irresponsável. Ela criou obstáculos ao desvio de finalidade, entretanto, as fraudes
predominantes comprovam que é necessário um controle ainda maior na Administração
Pública. Geralmente, requisitos estabelecidos por lei são cumpridos, conseqüentemente, se não
houver uma análise dos documentos fiscais, dos processos de licitação, entre outras medidas, a
corrupção e o desvio de finalidade continuarão ocorrendo.
A Constituição Federal garante ao cidadão o direito de denunciar ao Tribunal de Contas,
ao Ministério Público, ao Defensor Público, entre outros, o uso indevido do dinheiro público. A
impunidade e a ineficácia do Poder Judiciário tornam ineficazes essas opções. Os Tribunais de
Contas são neutralizados por diversos fatores: indicação política para preenchimento de cargos,
número pequeno de auditores para uma quantidade representativa de Municípios e executam
apenas uma conferência formal.
Para que se obtenha resultados mais satisfatórios é fundamental que se impeça o
preenchimento de cargos no Tribunal de Contas por indicação política. Quem julga, fiscaliza ou
investiga não pode ter qualquer vínculo com o acusado nem com quem poderá se beneficiar
com os resultados do processo. O Tribunal de Contas precisa realizar auditorias nas contas
públicas e não uma mera averiguação das formalidades legais.
O Ministério Público tem um campo de atuação muito amplo. O número de promotores
em atividade é pequeno em relação à quantidade de situações a serem investigadas que podem
ser consideradas como ações criminosas. O Ministério Público precisa de maior independência
e autonomia financeira para atuar. Deve-se excluir a participação política na nomeação do
Procurador-Geral da República. O que se constata na prática é a tentativa de se aprovar novas
leis bloqueando, neutralizando, dificultando a atuação da Promotoria. Normalmente, o
Ministério Público entra em ação após a consumação do crime, o que obstrui a recuperação do
dinheiro público desviado.
A Ação Popular permite que o povo fiscalize e questione a legalidade dos atos
administrativos, objetivando proteger o patrimônio público e averiguar se o princípio da
moralidade está sendo respeitado pela Administração Pública. Na maioria das vezes, as fraudes
ocorrem amparadas em leis, como é o caso dos cartões corporativos. Somente uma fiscalização
permanente e sem restrições poderá evitar situações como esta. Outro fator que neutraliza a
ação popular é o receio do cidadão de sofrer represália. Trata-se de um recurso colocado à
disposição do cidadão, mas ineficaz no combate ao desvio de finalidade.
No Orçamento Participativo o cidadão participa do processo seletivo das metas, dos
projetos a serem efetivados pela Administração Pública. Esse processo apenas restringe o poder
discricionário do Poder Executivo, considerando que a maioria do povo brasileiro não está
preparada e não possui conhecimento técnico necessário para participar da elaboração do
orçamento. Selecionar os projetos a serem priorizados não será suficiente para impugnar as
falcatruas cometidas com o dinheiro público.
Todos os projetos apresentados são válidos para o reconhecimento da relevância do
tributo e da importância de uma cidadania ativa. São as crianças e os jovens que poderão alterar
os atuais costumes, atribuindo, assim, um valor expressivo ao Projeto Educação Fiscal da
Receita Estadual do Paraná. Juntamente com esse projeto, o Movimento Pela Cidadania Fiscal –
MPCF procura conscientizar o cidadão da importância do tributo na efetivação da justiça social.
A maior parte dos benefícios desses dois projetos será obtida a médio e longo prazo, porque os
costumes não se alteram com a rapidez que deveriam.
Os melhores resultados estão sendo alcançados através da atuação de instituições
formadas pela comunidade envolvendo uma fiscalização contínua e preventiva. Acompanhar e
aperfeiçoar os processos de licitação, de modo que haja transparência absoluta das aquisições, é
um passo primordial para reduzir o desvio de dinheiro público e facilitar a detecção da fraude.
Exigir a emissão de nota fiscal avulsa por processo eletrônico nas aquisições efetuadas por
órgãos públicos é uma acertada decisão.
O cidadão somente tem condições de averiguar legalidade, moralidade e impessoalidade
se houver plena transparência nos atos políticos e públicos. A publicidade, por sua vez, precisa
ser bem detalhada, caso contrário não haverá informações suficientes que permitam detectar a
irregularidade existente. É fundamental a aprovação de uma norma que torne obrigatório a
emissão de nota fiscal avulsa por processo eletrônico quando o destinatário das vendas for um
órgão público. Este procedimento efetivará o princípio da transparência e eliminará a
possibilidade de desvio de dinheiro público por intermédio de nota fiscal falsa.
Analisando os tipos de fraudes predominantes, conclui-se que a fiscalização preventiva
realizada por entidades sem qualquer vínculo partidário, como é o caso do Observatório
Municipal de Maringá, é fundamental no combate ao desvio do dinheiro público. Considerando
que uma das bases do Estado Democrático de Direito é a transparência e que o cidadão tem o
dever de pagar tributo para que seus direitos sociais possam ser efetivados, grande parte das
fraudes para serem detectadas requer uma apuração da legalidade das notas fiscais, não podendo
assim, indeferir o acesso do cidadão aos documentos contábeis que alicerçam a contabilidade da
Administração Pública.
Se para preservar o meio ambiente torna-se necessário adotar a responsabilidade
objetiva, se para consolidar o desenvolvimento é preciso uma atuação coletiva do Estado e da
comunidade, nada mais justo do que garantir a todos os cidadãos o direito de participarem do
planejamento, da coordenação e da fiscalização da Administração Pública; e atribuir
responsabilidade objetiva aos cidadãos que praticarem ou participarem do desvio de recursos
públicos.
A fiscalização exercida pelo Observatório Social de Maringá é constitucional. Se o
cidadão tem o dever de pagar tributo e responde juntamente com o Estado pela efetivação de
uma justiça social, uma participação irrestrita na Administração Pública é o mínimo que lhe
deve ser garantido. A responsabilidade solidária do cidadão é o que fundamenta o direito de
realizar uma fiscalização material e preventiva nas contas públicas.
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ANEXOS
ANEXO I – ESTATUTO DA SOCIEDADE ETICAMENTE RESPONSÁVEL - SER
SER - SOCIEDADE ETICAMENTE RESPONSÁVELSER - SOCIEDADE ETICAMENTE RESPONSÁVEL
CAPÍTULO ICAPÍTULO INATUREZA, SEDE, FORO, DURAÇÃO,NATUREZA, SEDE, FORO, DURAÇÃO,
BASE TERRITORIAL, FINS, ANO SOCIAL, PATRIMÔNIOBASE TERRITORIAL, FINS, ANO SOCIAL, PATRIMÔNIO
ART. lº. A SER - Sociedade Eticamente Responsável, associação civil sem fins econômicos, com duração indeterminada, autonomia administrativa e financeira, sede e domicílio jurídico na Avenida Brasil nº 4312, Edifício Transamérica sala 601, centro, CEP 87013-000, na cidade de Maringá – PR, rege-se pelo presente estatuto e pela legislação civil vigente.
Parágrafo primeiro - A pessoa jurídica indicada no caput tem por fim a elaboração de estudos, coordenação e implementação de atividades que estimulem o comportamento ético da sociedade maringaense, bem como o exercício da cidadania pelas pessoas que a compõem.
Parágrafo segundo - O ano social da Associação compreende-se no período de 1o de janeiro a 31 de dezembro de cada ano civil.
ART. 2º. Para fins de logomarca, a SER - Sociedade Eticamente Responsável adota a sigla SER-Maringá.
ART. 3º. Todo e qualquer estudo e/ou atividade desenvolvido pelo SER-Maringá deve ter pelo menos um dos objetivos abaixo descritos:I – diagnosticar carências diversas, em grupos e/ou segmentos da sociedade maringaense, passíveis de ser melhoradas por meio de intervenções assistenciais instrumentais que tornem auto-suficientes as pessoas destinatárias;II – desenvolver ou apoiar ações educativas fundadas em diagnósticos elaborados nos termos do inciso I e identificadas como prioritárias pelo Conselho de Administração, ouvido o Conselho Consultivo;III – apoiar ações que tenham por fim a educação para o consumo, a educação nas relações de trânsito e nas relações entre o Estado e a população;IV – identificar e qualificar pessoas ligadas aos grupos e/ou segmentos sociais diagnosticados nos termos do inciso I, para que estas atuem como multiplicadores de ações educativas, no próprio (ou em outro) grupo e/ou segmento social a que pertençam.V - democratizar o acesso aos bens culturais e viabilizar a participação de segmentos carentes da sociedade maringaense em centros produtores e promotores da cultura;VI – estimular e apoiar estudos e/ou atividades em defesa e conservação do patrimônio público, histórico e artístico;VII – estimular e apoiar a defesa, preservação e conservação do meio ambiente natural e cultural, bem como o seu desenvolvimento sustentável;VIII– estimular e apoiar o voluntariado no atendimento às atividades do SER-Maringá;IX – estimular estudos e atividades voltados à promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
X – estimular e apoiar a defesa dos direitos individuais e coletivos;XI – estimular e apoiar ações com vistas à promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;XII –estimular e apoiar atividades culturais e desportivas, visando a inclusão social;XIII - estimular e apoiar estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo. Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-
se:I - pela execução direta de programas, projetos e planos de ações correlatas;II - por meio da doação de recursos físicos, humanos e financeiros;III - pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações, bem como a órgãos públicos que atuem em áreas afins e sejam parceiros da associação.ART. 4º. O patrimônio da associação é formado por bens móveis e imóveis que possui ou possa vir a possuir por compra, doação ou legado.
ART. 5º. A Associação tem por base territorial o município de Maringá, estado do Paraná.
CAPÍTULO IIASSOCIADOS, ADMISSÃO, DEMISSÃO E EXCLUSÃO
ART 6 º. O quadro social constitui-se pelos seguintes associados:
I – associado fundador -a pessoa física presente na assembléia de constituição, ou que venha associar no prazo máximo de trinta (30) dias corridos após a assembléia de constituição.II – associado efetivo - pessoa física não prevista no inciso I que participe das atividades da Associação.III – associado voluntário - pessoa física que participe de serviços de voluntariado da Associação, no desenvolvimento de suas atividades.IV – associado benemérito - pessoa física que tenha prestado serviços relevantes à Associação, quer seja por atividade voluntária, quer por doações e contribuições.V – associado patrocinador - pessoa jurídica e/ou física que patrocine as atividades da Associação, de forma constante ou periódica.VI – associado institucional – pessoa jurídica, pública ou privada, que venha a formar parceria ou convênio com a Associação.
Parágrafo único – A pessoa física pode ser enquadrada em todas as categorias de associado, exceto a prescrita no inc. VI. Já uma pessoa jurídica somente pode figurar nas categorias previstas nos incisos V e VI deste artigo.
ART 7º. Fica impedido a candidatar-se ao Conselho de Administração o associado que exercer ou candidatar-se a cargo público eletivo com vinculação partidária.
ART 8º. Para admissão do associado, este deve preencher ficha cadastral que é submetida à análise e aprovação do Conselho de Administração. Uma vez aprovada, à referida ficha é atribuído um numero de matrícula, bem como identificada a categoria a que pertence.
ART. 9º. Nas hipóteses de descumprimento deste Estatuto, dos regimentos internos e dos valores éticos por eles eleitos, o associado estará sujeito às seguintes sanções;I – advertência por escrito,II – suspensão dos direitos por tempo determinado;III – exclusão do quadro social.
ART. 10º. As penalidades previstas no artigo 9º são aplicadas pelo Conselho de Administração, através de documento escrito, motivado e entregue mediante recibo do associado penalizado.
Parágrafo primeiro – Da decisão do Conselho de Administração cabe recurso para a Assembléia convocada nos termos do art. 39, par. 1º e art.37, inc. III, deste Estatuto.
Parágrafo segundo - O associado excluído pode retornar ao quadro social, após 2 anos de afastamento, a juízo de Assembléia Geral convocada nos termos do art. 39, par. 1º e art. 37, inc. III, deste Estatuto.
ART. 11. Quando o associado excluído participar de projetos, programas ou outra atividade, suas atribuições são redirecionadas pelo Conselho de Administração.
ART. 12. Para demissão espontânea do associado, este deve encaminhar solicitação de afastamento temporário ou definitivo, por meio de correspondência dirigida à secretaria da Associação.
Parágrafo único – Na hipótese prevista no caput, o associado pode solicitar o seu retorno ao quadro social sem a necessidade de aprovação do Conselho de Administração.
CAPÍTULO IIIDIREITOS E DEVERES DOS ASSOCIADOS
ART. 13. São direitos do associado:I – freqüentar a sede da Associação;II – usufruir os serviços oferecidos pela Associação;III – participar das assembléias;IV – manifestar-se sobre os atos, decisões e atividades da Associação.
Parágrafo único. É direito exclusivo dos associados fundadores e efetivos, candidatar-se a cargos eletivos.
ART. 14. São deveres do associado:I – acatar as decisões da assembléia;II – atender aos objetivos da Associação;III – zelar pelo nome da Associação;IV – participar das atividades da Associação;V – contribuir com a apresentação de propostas.
Parágrafo único. Para fins do disposto no inciso V, o associado deve apresentar projeto escrito que aborde os objetivos de sua proposta, o público-alvo, a área de abrangência, as despesas e demais informações que julgar relevantes para o desenvolvimento da atividade ou estudo pretendido.ART. 15. O associado fundador ou efetivo pode pleitear cargo eletivo, desde que esteja em pleno gozo dos seus direitos sociais.
ART. 16. Para desenvolver atividades ou ações vinculadas ao SER-Maringá, os associados, mediante aprovação da maioria dos membros do Conselho de Administração, podem formar grupos de trabalho independentemente da estrutura administrativa, para desenvolver atividades como:
I – serviços de voluntariado;II – realização de eventos;III– grupos de estudos e pesquisas;IV – demais atividades de interesse da Associação.
Parágrafo único - Para realização das atividades mencionadas neste artigo, os interessados devem comunicar à secretaria da Associação, indicando pelo menos dois responsáveis.
CAPÍTULO IVFONTES DE RECURSOS
ART. 17. Constituem-se receitas da Associação:I – contribuições de pessoas físicas e jurídicas;II – auxílios, contribuições e subvenções de entidades nacionais ou estrangeiras ou diretamente da União, Estado, Município ou autarquias;III – doações e legados;IV – produto de operação de crédito, a fundo perdido;V – rendas em seu favor constituídas por terceiros;VI – usufrutos que lhe forem conferidos;VII – rendimentos de imóveis próprios ou de terceiros;VIII – receitas de prestação de serviços;IX - receitas de comercialização de produtos;X - juros bancários e outras receitas financeiras;XI - rendimentos decorrentes de títulos, ações ou papéis financeiros de sua propriedade;XII – outras receitas.Parágrafo único – As receitas descritas neste artigo, bem como suas rendas, seus recursos e eventual superávit devem ser integralmente aplicados no território nacional e na manutenção e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais.
ART. 18. Toda contratação de empréstimo financeiro, a ser pactuado com bancos ou particulares, que venha a gravar de ônus o patrimônio da Associação, depende de aprovação da Assembléia Geral, convocada especificamente para este fim e, com parecer prévio de viabilidade dos Conselhos.
CAPÍTULO VSEÇÃO I
DOS ÓRGÃOS DA ASSOCIAÇÃO
ART. 19. O SER-Maringá conta com os seguintes órgãos:I – Assembléia Geral; II - Conselho de Administração ;III - Conselho Fiscal ;IV – Conselho Consultivo.
ART. 20. A Assembléia Geral é soberana em suas decisões e é convocada nos termos deste Estatuto. ART. 21. O Conselho Consultivo é composto pelo mínimo de três (3) membros, associados ou não, indicados pelo Conselho de Administração.
Parágrafo primeiro. O presidente do Conselho Consultivo é indicado pelo Conselho de Administração.
Parágrafo segundo. Além dos membros descritos no caput, são membros natos do Conselho Consultivo, com mandato por tempo indeterminado, os associados que tiverem ocupado o cargo de presidente do Conselho de Administração.
ART. 22. O Conselho de Administração compõe-se dos seguintes cargos:a – Presidente;b - Vice-presidente de Administração;c - Vice-Presidente de Responsabilidade Social;d - Vice–Presidente de Educação;e - Vice–Presidente de Cultura;f – Vice-Presidente de Esportes e Lazer;g – Vice Presidente de Políticas Sociais;h – Vice-Presidente para o Observatório Social de Maringái - Primeiro Tesoureiro;j - Segundo Tesoureiro;k - Primeiro Secretário;l - Segundo Secretário;
Parágrafo único: O Observatório Social de Maringá é composto pelos seguintes órgãos:a - Conselho Superior; b - Conselho de Administração; c - Comissões Temáticas; d - Coordenação Técnica.
I - O Observatório Social de Maringá, abreviadamente OSM, será regido por regulamento interno próprio, devidamente aprovado pelo Conselho de Administração da SER, subordinando-se ao Estatuto dessa entidade.
II - O OSM atuará como instrumento na busca da transparência na administração dos recursos públicos sejam eles municipais, estaduais ou federais, através do monitoramento das contas dos poderes Executivo e Legislativo do município de Maringá.
ART. 23. O Conselho Fiscal é composto por três (3) associados, eleitos pela mesma assembléia geral que eleger os membros do Conselho de Administração.
SEÇÃO IIDO PROCESSO ELEITORAL
ART. 24. O processo eleitoral é conduzido por uma Comissão, indicada pelo Conselho de Administração, composta por quatro (4) membros, assim distribuídos: presidente, primeiro secretário, segundo secretário e suplente.
Parágrafo primeiro. O presidente da Comissão Eleitoral, quando necessário, é substituído pelos demais membros da Comissão na ordem disposta no caput deste artigo.
Parágrafo segundo. Os associados indicados para compor a Comissão Eleitoral não poderão estar vinculados a nenhuma chapa que venha a concorrer no pleito.
ART. 25. O Presidente do Conselho de Administração publicará edital convocando assembléia extraordinária eleitoral, constando o respectivo calendário e os membros da comissão eleitoral indicados, em jornal de circulação na base territorial da Associação, ou por meio de circular impressa ou eletrônica entre os associados, com antecedência mínima de noventa (90) dias para o término do mandato em exercício.
Parágrafo primeiro. As chapas candidatas devem inscrever o rol completo de seus membros, com respectivos nomes e cargos, em duas vias, protocoladas na secretaria da Associação, até quinze (15) dias corridos da publicação do edital de convocação.
Parágrafo segundo. Encerrado o período de inscrição, a Comissão Eleitoral dará ciência das chapas inscritas por meio de edital fixado na secretaria da Associação.
Parágrafo terceiro. Após publicação das chapas inscritas, abre-se o prazo de cinco (5) dias corridos para eventual impugnação, por meio de documento escrito e motivado, assinado por, no mínimo, quatro (4) associados fundadores ou efetivos, protocolado na secretaria da Associação.
Parágrafo quarto. A Comissão Eleitoral julgará as impugnações interpostas em até cinco (5) dias corridos contados do término do prazo para impugnação das chapas, publicando edital da decisão na Secretaria da Associação, do qual não cabe recurso.
Parágrafo quinto. Se do resultado do julgamento das impugnações, todas as chapas concorrentes forem desqualificadas, reiniciar-se-á novo processo eleitoral, prorrogando, se necessário, o mandato da gestão em exercício.
ART. 26. Os cargos eletivos para Conselho de Administração são exclusivos de associados fundadores ou efetivos, que estiverem em pleno gozo dos seus direitos sociais.
Parágrafo único. Os cargos eletivos do Conselho Fiscal são exclusivos de associados fundadores, efetivos ou patrocinadores que estiverem em pleno gozo dos seus direitos sociais.
ART. 27. Os candidatos aos cargos do Conselho de Administração e Conselho Fiscal são eleitos na mesma Assembléia e têm mandato de 2 (dois) anos, ressalvada a hipótese de uma reeleição para o mesmo cargo.
ART. 28. A eleição ocorre em assembléia geral extraordinária a ser realizada em até 60 dias após a publicação do edital de convocação, da seguinte forma:I – A Assembléia eleitoral é conduzida pelo presidente da Comissão Eleitoral, acompanhado do Secretário;II – para cada chapa candidata é destinado um período para apresentação da sua plataforma de trabalho;III – o voto é secreto e a votação aberta para todos associados em pleno gozo dos seus direitos;IV – encerrada a votação, é realizada a contagem dos votos;V – após a contagem é proclamada a chapa eleita.
Parágrafo único – Em caso de empate de votos, considera-se eleita a chapa cujo Conselho de Administração tiver o candidato a presidente mais idoso. Persistindo o empate, é eleito aquele que estiver mais tempo associado ao SER-Maringá.
ART. 29. Do resultado da eleição cabe impugnação escrita, protocolada perante a secretaria da Associação, em até dois (2) dias corridos, após a data da assembléia.
Parágrafo primeiro. A comissão eleitoral julgará as eventuais impugnações em até três (3) dias corridos, publicando edital com o resultado da decisão na secretaria da Associação, do qual não cabe recurso. Parágrafo segundo. Ocorrida a hipótese prevista no caput e julgado procedente o recurso, é prorrogado automaticamente o mandato da gestão em exercício, até a nova assembléia de eleição que deve ser convocada no prazo máximo de dez (10) dias da publicação do resultado de que trata o parágrafo anterior, reiniciando o processo eleitoral.
ART. 30. A posse da chapa eleita ocorre nos trinta (30) dias seguintes à data da assembléia de eleição.
ART. 31. Os membros da chapa eleita devem apresentar, até a data da posse, cópia da carteira de identidade e Cartão Comprovante de Inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas-CPF.
CAPÍTULO IIIDA COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS DA ASSOCIAÇÃO. DOS LIVROS SOCIAIS
SEÇÃO IDAS ASSEMBLÉIAS GERAIS
ART. 32. As decisões das Assembléias Gerais são soberanas, quando não contrariarem dispositivos legais.
ART. 33. As Assembléias Gerais são convocadas por edital publicado com antecedência de oito (08) dias, em jornal com circulação na base territorial da Associação, ou por meio de circular impressa ou eletrônica entre os associados.
Parágrafo único. Nos editais de convocação das Assembléias Gerais devem constar:I – A denominação da associação, bem como a expressão "Convocação de Assembléia Geral" acompanhada da palavra “Ordinária” ou “Extraordinária”, conforme o caso;II - o dia e a hora da reunião, em cada convocação, assim como o endereço do local de sua realização;III - Ordem do Dia dos trabalhos, com as devidas especificações;IV – nome (s), por extenso, e respectiva(s) assinatura(s), do(s) responsável(is) pela convocação.
ART. 34. As Assembléias Gerais podem ser convocadas:I – Pelo Presidente do Conselho de Administração.II – Pela maioria dos membros do Conselho de Administração;III – Pela maioria do Conselho Fiscal, em casos de grave ofensa a este Estatuto;IV - A requerimento de, no mínimo, um quinto dos associados efetivos e fundadores.
Parágrafo primeiro. Nas hipóteses previstas nos incisos II, III e IV, os interessados protocolam, na secretaria da Associação, documento escrito e motivado solicitando a imediata convocação de assembléia.
Parágrafo segundo. Observado o disposto no parágrafo anterior, o edital de convocação deveser assinado por, no mínimo, 04 (quatro) dos signatários do documento que a solicitou.
Parágrafo terceiro. Quando a Assembléia Geral não for convocada pelo Presidente do Conselho de Administração, devem a ela comparecer , sob pena de nulidade absoluta, a maioria dos subscritores do ato de solicitação.
ART. 35. A Assembléia Geral reúne-se ordinariamente duas vezes por ano, para deliberar sobre os seguintes assuntos:I – relatório financeiro e patrimonial;II – relatório de atividades e ocorrências que se deram no ano anterior;III – diretrizes para as atividades do exercício seguinte ;IV – outros assuntos.
Parágrafo primeiro. A primeira assembléia ocorre nos 40 dias imediatamente posteriores ao término de cada exercício social para deliberar sobre o contido nos inciso I, II e IV.
Parágrafo segundo. A segunda assembléia ordinária ocorre sempre no mês de outubro, de cada ano, e sua pauta abordará o contido no inciso III, deste artigo.
ART. 36. A Assembléia Geral é considerada Extraordinária quando, na ordem do dia constar:I – Eleição dos membros do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal;
II – Proposta de destituição dos administradores e/ou membros dos demais órgãos;III – Proposta de alteração do presente Estatuto;IV – Dissolução da Associação;V – Assuntos urgentes.
Parágrafo único. As Assembléias Gerais Extraordinárias somente podem tratar dos assuntos para as quais foram convocadas.
ART. 37. São tomadas por escrutínio secreto as deliberações da Assembléia Geral Ordinária ou Extraordinária, concernentes aos seguintes assuntos:I - eleição dos candidatos aos cargos presentes neste Estatuto;Il – venda de imóveis pertencentes ao patrimônio da Associação;III - julgamento dos atos do Conselho de Administração quando relativos a penalidades impostas aos associados;IV – destituição dos ocupantes de cargos da Associação;V – expulsão de associado.
ART. 38. As Atas das Assembléias Ordinárias e/ou Extraordinárias são lavradas e assinadas pelo Primeiro Secretário, ou por Secretário ad hoc, em conjunto com o Presidente do Conselho de Administração, devendo tais documentos ser lidos e aprovados na mesma reunião.
Parágrafo único. O prescrito no caput não afasta a necessidade de as assinaturas dos presentes nas Assembléias Gerais constarem no Livro de Presenças da associação.
ART. 39. O quórum para instalação da Assembléia Geral é o seguinte:I - A maioria dos associados em condições de votar, em primeira convocação;II – O número de, pelo menos, 5 (cinco) associados, em segunda convocação.
Parágrafo primeiro. Para as deliberações a que se referem os incisos I, II e III do art. 36, o quórum de instalação é a maioria absoluta dos associados, em primeira convocação, e, no mínimo, um terço destes em segunda convocação. Quanto ao quórum de votação este é de, no mínimo, dois terços dos presentes em assembléia convocada especialmente para este fim.
Parágrafo segundo. Para efeito de verificação do "quórum" de que trata este artigo, o número de associados presentes, em cada convocação, é apurado por suas assinaturas apostas no Livro de Presenças ou controle equivalente.
SEÇÃO IIDO CONSELHO CONSULTIVO
ART. 40. Ao Conselho Consultivo compete:I – propor, sugerir e acompanhar ações e/ou estudos;II – representar o SER-Maringá, extrajudicialmente e mediante indicação do Conselho de Administração;III – acompanhar, mediante relatórios, as atividades do SER-Maringá.
SEÇÃO IIIDO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
ART. 41. Compete ao Conselho de Administração: I - dirigir a Associação na forma deste Estatuto, administrando o seu patrimônio social com vistas ao desempenho de suas finalidades;II - Elaborar regimentos internos, subordinando-os a este Estatuto;III - Cumprir e fazer cumprir as leis, as decisões judiciais, este Estatuto, os regimentos internos, suas próprias decisões, bem como as decisões das Assembléias Gerais Ordinárias e Extraordinárias;IV - Aplicar as penalidades previstas no presente Estatuto;V -Reunir-se sempre que o Presidente ou a maioria dos seus membros convocar;VI - nomear, por ato específico, comissão de estudos ou de coordenação de serviços relativos aos assuntos descritos no art. 3º, indicando no próprio ato os membros desta, bem com os seus mandatos e respectivas funções.VII – desempenhar as demais funções previstas neste Estatuto.
Parágrafo primeiro. O Conselho de Administração deve solicitar, sempre que julgar conveniente, o assessoramento de seu pessoal contratado, para auxiliá-lo no esclarecimento dos assuntos a decidir, podendo determinar que sejam apresentados previamente, projetos sobre questões específicas.
Parágrafo segundo. O Conselho de Administração pode estabelecer normas, em forma de resoluções ou instruções, que são incorporadas ao Regimento Interno da Associação.
Parágrafo terceiro. As decisões do Conselho de Administração são tomadas por maioria de votos, com a presença mínima da metade mais um dos seus membros.
ART. 42. Compete ao Presidente:I - Representar a associação judicial e extrajudicialmente;II - Convocar e presidir reuniões do Conselho de Administração, bem como instalar e presidir as Assembléias Gerais Ordinária ou Extraordinária;III - Assinar atas de reuniões, atas de assembléias e documentos em geral;IV – Assinar o orçamento anual, bem como rubricar os livros da secretaria e da tesouraria;V - Ordenar despesas, assinar cheques de contas a pagar, juntamente com a tesouraria;VI - Mediante decisão do Conselho de Administração, contratar ou demitir empregados, bem como fixar sua remuneração;VII - Mediante decisão do Conselho de Administração, contratar ou demitir estagiários, bem como fixar valor de bolsa-estágio;VIII - Organizar relatório das ocorrências e das atividades da Associação, do ano imediatamente anterior, e apresentá-lo à Assembléia Geral;IX - Constituir mandatários para o foro em geral, mediante a anuência do Conselho de Administração;X - Apresentar à Assembléia Geral a prestação de contas do Conselho de Administração;XI – Encaminhar mensalmente, ao Conselho Fiscal, relatório de atividades e demonstrativos contábeis;XII – Proferir o voto de desempate.
Parágrafo primeiro. O relatório previsto no inciso X deve conter, no mínimo:a) - resumo dos principais acontecimentos verificados no ano anterior; b) - relação dos associados admitidos no ano anterior;c) - relação dos associados que durante o ano anterior deixaram de pertencer ao quadro social;d) - demonstrativos contábeis;e) - balanço social.
Parágrafo segundo. Os documentos contábeis de que tratam as alíneas "d" e “e” do parágrafo primeiro, devem obedecer ao modelo técnico compatível, organizado por contador legalmente habilitado e assinado por este, pelo Presidente do Conselho de Administração e pelo Primeiro Tesoureiro da Associação.
ART. 43. Compete ao Primeiro Tesoureiro:I - Ter sob sua guarda e responsabilidade os valores da Associação;II - Juntamente com o Presidente, assinar os cheques e efetuar os recebimentos e pagamentos, nos termos deste Estatuto;III - Dirigir e fiscalizar os trabalhos da Tesouraria.
Parágrafo único. Compete ao Segundo Tesoureiro substituir o Primeiro Tesoureiro, em seus impedimentos.
ART. 44. Compete ao Primeiro Secretário:l - Preparar a correspondência do expediente da Associação;II - Ter o arquivo sob sua guarda;III – Redigir, assinar e ler as atas das sessões do Conselho de Administração e das Assembléias;IV - Dirigir e fiscalizar os trabalhos da Secretaria da Associação.
Parágrafo primeiro - Compete ao Segundo Secretário substituir o Primeiro Secretário, em seus impedimentos.
Parágrafo segundo - As atas das reuniões e/ou assembléias, bem como as respectivas Listas de Presenças, podem ser redigidas em folhas soltas numeradas e rubricadas pelo Presidente do Conselho de Administração. Quando for alcançado o número de cinqüenta unidades, as referidas folhas devem ser encadernadas e arquivadas.
ART. 45. Ao Vice-presidente de Administração compete substituir o Presidente do Conselho de Administração, em seus impedimentos.
ART. 46. Compete aos Vice-presidentes de Responsabilidade Social, de Educação, de Cultura, Esporte e Lazer e de Políticas Sociais criar e executar atividades correlatas das suas respectivas áreas.
ART. 47. Para o desenvolvimento de atividades devem ser criadas câmaras técnicas vinculadas às vice-presidências indicadas no Art. 46.
SEÇÃO IVDO CONSELHO FISCAL
ART. 48. Compete ao Conselho Fiscal exercer a fiscalização sobre as atividades da Associação, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes atribuições: I - Opinar sobre as despesas extraordinárias, assim compreendidas aquelas que comprometerem mais de 70% (setenta por cento) do patrimônio bruto da Associação;II - Reunir-se ordinariamente uma vez por ano e extraordinariamente quando necessário;III - Dar parecer escrito ao Conselho de Administração e quando necessário à Assembléia Geral, sobre o balanço do exercício financeiro anual;IV - convocar a Assembléia Geral nos termos deste Estatuto.
Parágrafo primeiro. Para a verificação dos livros, contas e documentos necessários ao cumprimento das suas atribuições, pode o Conselho Fiscal contratar, a qualquer tempo, assessoramento técnico especializado.
Parágrafo segundo. A contratação de que trata o parágrafo anterior será feita ordinariamente pelo Conselho de Administração e excepcionalmente pelo próprio Conselho Fiscal, munido de poderes especiais conferidos por Assembléia Geral.
SEÇÃO VDOS LIVROS SOCIAIS
ART. 49. A Associação mantém os seguintes livros:I – livro de presença das assembléias e reuniões;II – livro de atas das assembléias e reuniões;III– livros contábeis.
Parágrafo único. Atendida a legislação vigente, os livros podem ser confeccionadas em folhas soltas e numeradas.
CAPITULO VDAS DISPOSIÇÕES GERAIS
ART. 50. Os integrantes dos órgãos da Associação bem como os demais associados não respondem solidariamente ou subsidiariamente pelas obrigações da pessoa jurídica.
ART. 51. Fica vedada a remuneração para quaisquer dos cargos eletivos da Associação.
ART. 52. No caso de dissolução da Associação, pagas as dívidas decorrentes das suas responsabilidades, os bens remanescentes são doados para entidades de assistência social a juízo da Assembléia Geral Extraordinária.
Parágrafo único. Para a dissolução da Associação, devem ser observados os termos dos artigos 36, IV e 39, § 1º, deste Estatuto.
ART. 53 – Este estatuto pode ser alterado a qualquer tempo, observado o disposto em seus artigos 36, III e 39, § 1º.
ART. 54 – Este estatuto entrará em vigor na data de seu registro no Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas.
Maringá, 10 de julho de 2006.
Cecília Inês Ferrazza Kerla MattielloPresidente SER Maringá Secretária Ad Hoc
Ricardo Costa BrunoAdvogadoOAB/PR
ANEXO II – REGULAMENTO DO OBSERVATÓRIO SOCIAL DE MARINGÁ
Observatório Social de MaringáRegimento Interno
CAPÍTULO IDA CRIAÇÃO
Art. 1º - O Observatório Social de Maringá, abreviadamente OSM, é um organismo integrante da SER – SOCIEDADE ETICAMENTE RESPONSÁVEL, subordinando-se ao seu estatuto e às suas demais deliberações, tendo sua sede na Avenida Brasil nº 4312, Edifício Transamérica sala 601, centro, CEP 87013-000, Centro – Maringá – PR, sem fins lucrativos, não possuindo personalidade jurídica própria, resultante do Movimento pela Cidadania Fiscal, que atuará como instrumento na busca da transparência na administração dos recursos públicos sejam eles municipais, estaduais ou federais, através do monitoramento das contas dos poderes Executivo e Legislativo do município de Maringá.
Art. 2º - O Observatório Social de Maringá terá duração ilimitada.
CAPÍTULO II
DOS OBJETIVOS
GERAIS
Art. 3º - O Observatório Social de Maringá tem como objetivos:
I. Atuar como organismo de apoio à comunidade para pesquisa, análise e divulgação de informações sobre o comportamento de entidades e órgãos públicos com relação à aplicação dos recursos, ao comportamento ético de seus funcionários e dirigentes, aos resultados gerados e a qualidade dos serviços prestados, de acordo com parâmetros e indicadores previamente estabelecidos pela SER;
II. Congregar, localmente, representantes da sociedade civil organizada, executivos e profissionais liberais de todas as categorias, sem vinculação político-partidária, dispostos a contribuir no processo de difusão do conceito de cidadania fiscal, servindo a seu grupo profissional e a sociedade em geral;
III. Possibilitar o exercício do direito de influenciar o processo pelo qual se discute, delibera e implementa qualquer política que de alguma forma afeta a comunidade ou até mesmo o cidadão em sua vida profissional ou privada, conforme está assegurado pelo Artigo Primeiro da Constituição Federal de 1988: “todo poder emana do povo”;
IV. Incentivar e contribuir com o aprimoramento pessoal e profissional de membros da comunidade e de profissionais ligados as áreas de interesse do OSM, através de cursos, seminários, palestras, debates, grupos de estudos, entre outras atividades;
V. Contribuir, diretamente, para que haja maior transparência na gestão dos recursos públicos, de acordo com o previsto no artigo 5º, incisos XIV e XXXIV; no artigo 37, parágrafo 3º;
VI. Promover o desenvolvimento permanente nas relações entre empresas, governo, instituições públicas e privadas e sociedade civil organizada;
VII. Promover o intercâmbio com entidades similares no âmbito estadual, nacional e internacional, inclusive por meio de parcerias, acordos, convênios, dentre outros;
VIII. Estimular a participação da sociedade civil organizada no processo de avaliação da gestão dos recursos públicos, visando defender e reivindicar a austeridade necessária na sua aplicação, dentro de princípios éticos com vistas à paz e à justiça social;
IX. Cooperar com os órgãos da administração pública em assuntos de interesse da sociedade de forma geral, em consonância com os objetivos regimentais do OSM;
X. Realizar e divulgar estudos relativos a atividades governamentais e empresarias de interesse da comunidade;
XI. Instituir e acompanhar o desenvolvimento de comissões temáticas destinadas a trabalhar de forma articulada com o OSM, visando tratar de assuntos específicos e de relevância para os objetivos do Observatório;
XII. Reverter o quadro de desconhecimento, por parte de indivíduos, empresas e entidades, de mecanismos capazes de possibilitar o exercício da cidadania fiscal;
XIII. Apresentar propostas para o desenvolvimento de projetos, atividades, estudos, que contemplem a promoção de mudanças fundamentais e essenciais no processo de gestão dos recursos públicos, principalmente nas áreas de saúde, educação, recursos humanos, licitações, gastos do poder legislativo e assistência social.
ESPECÍFICOS
I. Monitorar o cumprimento da Agenda do Prefeito Responsável, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;
II. Acompanhar as audiências públicas, emitindo os respectivos pareceres em até 30 dias após a realização da mesma;
III. Estruturar e acompanhar um Banco de Indicadores, relacionados às áreas de interesse do OSM;
IV. Instituir e acompanhar um macro indicador denominado: Nível Geral de Eficiência da Gestão Pública;
V. Acompanhar o processo de arrecadação do município, também através de indicadores;
VI. Pesquisar, estudar e propor novas metodologias e/ou mecanismos capazes de melhorar o desempenho da gestão pública;
VII. Estruturar o Portal Eletrônico do Observatório Social de Maringá, inclusive com possibilidade de acesso, através de links, às prestações de contas das demais entidades da Administração Pública, tanto Municipal, como Estadual e Federal.
VIII. Incentivar a participação popular através do Portal do OSM, para que a mesma opine sobre os trabalhos desenvolvidos e as discussões publicadas;
IX. Acompanhar a agenda e o orçamento de qualquer entidade pública, independentemente de convênio entre as partes;
X. Estruturar material gráfico e de divulgação do OSM, mantendo a comunidade informada de suas atividades.
Parágrafo Primeiro – Entende-se por cidadania fiscal a capacidade de entendimento da importância social dos tributos e a necessidade do controle social dos gastos públicos. Parágrafo Segundo – A atuação do OSM se dará através de padrões, previamente estabelecidos, que serão incorporados ao manual de práticas do Observatório.
CAPÍTULO III
DOS CONSELHEIROS
Art. 4º - O Observatório Social de Maringá, parte integrante da SER – SOCIEDADE ETICAMENTE RESPONSÁVEL, é composto por entidades de classe, organizações sociais ou de representação comunitária, através de cidadãos que as integrem, como titulares, bem como por cidadãos com relevantes serviços prestados à comunidade, desde que, em ambos os casos, não tenham vinculação político-partidária.
Parágrafo Primeiro - As organizações integrantes do OSM contribuirão, mensalmente, para a manutenção das atividades e execução dos projetos do Observatório. O valor da contribuição será estabelecido por deliberação do Conselho de Administração, conforme previsto no Art.9º, item III, do presente Regimento.
Parágrafo Segundo - As entidades que compõem o Observatório Social de Maringá são:
100 entidades
Parágrafo Terceiro - No caso dos cidadãos que não tenham vinculação com as entidades relacionadas no Art. 4º deste Regimento, os mesmos poderão compor o quadro de Conselheiros do Observatório Social de Maringá mediante indicação e aprovação formal por parte do Conselho de Administração do OSM, passando o indicado a ter os mesmos direitos e deveres, previstos nos artigos 7º e 8º do presente Regimento.
Art. 5º - Aos membros do Observatório Social de Maringá compete apresentar e discutir propostas de interesse da comunidade Maringaense a serem levadas às sessões do Conselho de Administração, contribuindo para a completa realização dos objetivos da entidade, observando fielmente as suas disposições regimentais.
Art. 6º - O Observatório Social de Maringá é composto pelos seguintes órgãos:
I. Conselho Superior;II. Conselho de Administração;
III. Comissões Temáticas;IV. Coordenação Técnica.
Art. 7º São direitos dos Conselheiros:
I. Compor os Conselhos e Comissões Temáticas do Observatório Social de Maringá;II. Tomar parte na discussão de assuntos do interesse da comunidade, da classe
empresarial, participar de congressos, reuniões e outros eventos promovidos pelo Observatório Social de Maringá;
III. Sugerir medidas concernentes aos interesses das organizações representadas no OSM;IV. Solicitar e obter informações sobre assuntos tratados pelo Observatório Social de
Maringá, como estudos, projetos, pesquisas, entre outros.
Art. 8º - São deveres dos Conselheiros:
I. Respeitar os valores e princípios do Conselho, observando o código de ética do OSM;
II. Manter a confidencialidade dos assuntos tratados pelo OSM;
III. Prestar toda colaboração que esteja ao seu alcance para o melhor desempenho das atividades do Observatório Social de Maringá;
IV. Colaborar na ampliação da atuação do Observatório Social de Maringá;
V. Cumprir o presente Regimento e participar dos atos e eventos do Observatório Social de Maringá.
CAPÍTULO IVDA ADMINISTRAÇÃO
SEÇÃO I - DO CONSELHO SUPERIOR
Art. 9º - O Conselho Superior é órgão soberano perante o Conselho de Administração, as Comissões Temáticas e a Coordenadoria Técnica e se constitui sob a forma de Assembléia Geral, sendo composto por todos os representantes, formalmente indicados, das organizações e pessoas, conforme descrito no Art. 4º., parágrafo único do presente Regimento, tendo como atribuições:
I. Dar posse ao Conselho de Administração;II. Destituir qualquer dos membros do Conselho de Administração, desde que seja
assegurado prévio e amplo direito de defesa;III. Fixar eventuais contribuições por parte das organizações e pessoas que apóiam ou
tenham interesse em apoiar as atividades do OSM;IV. Reformar o presente Regimento, por proposta do Conselho de Administração ou de 1/3
(um terço) de seus membros, mediante aprovação de, no mínimo, 2/3 (dois terços) dos conselheiros, em reunião extraordinária, especialmente convocada para este fim.
Parágrafo Primeiro - O Conselho Superior se reunirá ordinariamente uma vez por ano e, extraordinariamente, sempre que se fizer necessário, por convocação da Presidente do Observatório Social de Maringá ou a requerimento de 1/3 (um terço) de seus membros.
Parágrafo Segundo - A convocação do Conselho Superior será feita pelo Presidente do Observatório Social de Maringá, mediante aviso enviado a todos os conselheiros do órgão, com cópia para as entidades por eles representadas, quando for o caso, com antecedência mínima de 15 (quinze) dias e dela constarão as matérias a serem tratadas na reunião.
Parágrafo Terceiro - A presidência do Conselho Superior será exercida pelo Presidente do Observatório Social de Maringá, que será auxiliado por uma dos técnicos da Coordenadoria Técnica, que organizará a reunião e elaborará a ata, sendo as votações por aclamação.
Parágrafo Quarto - As atas das reuniões deverão ser lavradas em livro próprio ou em meio eletrônico, devendo constar a relação dos presentes, bem como as decisões tomadas pelo Conselho Superior. A aprovação da ata poderá ser feita através de meio eletrônico.
Parágrafo Quinto - Em seção extraordinária, o Conselho Superior se reunirá em primeira convocação com 25% (vinte e cinco por cento) dos seus membros e em segunda e última convocação com qualquer número, deliberando sobre o assunto específico para o qual foi convocado.
Parágrafo Sexto - As decisões do Conselho Superior serão tomadas pelo voto da maioria dos presentes.
SEÇÃO II – DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
Art. 10 – O Conselho de Administração é o órgão responsável pela gestão, orientação e supervisão do Observatório Social de Maringá, cabendo-lhe contribuir efetivamente para a operacionalização das ações do OSM e para a resolução dos assuntos de interesse da entidade, que não sejam da competência do Conselho Superior.
Parágrafo único – Cabe, também, ao Conselho de Administração:
I. Identificar, coordenar e acompanhar a implantação dos projetos do OSM em consonância com as ações do MPCF – Movimento pela Cidadania Fiscal e pela SER – SOCIEDADE ETICAMENTE RESPONSÁVEL, informando-os do andamento das ações;
II. Propor ações estratégicas para o desenvolvimento e manutenção das atividades do OSM;
III. Elaborar o cronograma anual de eventos do OSM, que deverá contemplar inclusive os eventos a serem realizados pelo MPCF e pela SER;
IV. Incentivar o desenvolvimento de atividades de aprimoramento dos membros do OSM;
V. Instituir prêmios e homenagens a cidadãos, empresas ou entidades que se destaquem no apoio ou no desenvolvimento de ações em prol da cidadania fiscal;
VI. Receber sugestões de modificações do presente Regimento, que poderão ser encaminhadas por qualquer de seus membros, que, sendo pertinentes, serão encaminhadas à votação no Conselho Superior;
VII. Auxiliar o Presidente na organização das Comissões Temáticas, supervisionando suas atividades e os resultados efetivamente obtidos;
VIII. Coordenar a realização de eventos e divulgação das atividades do OSM;
IX. Organizar e realizar anualmente pelo menos um encontro estadual de pessoas e organizações que atuem em prol da cidadania fiscal ou atividades afins aos objetivos do OSM;
X. Instituir ou extinguir Comissões Temáticas mediante deliberação da maioria dos Conselheiros;
XI. Desenvolver outras atividades correlatas.
Art. 11 – O Conselho de Administração é composto por:
1 Presidente; 2 Vice-Presidentes; 6 Coordenadores (um para cada Comissão Temática). Parágrafo único – Caso haja necessidade de criação de novas Comissões Temáticas, os Coordenadores das mesmas também comporão o Conselho de Administração pelo tempo que durar a respectiva Comissão.
Art. 12 – O Conselho de Administração terá mandato de 1 (um) ano, sendo presidido pelo Presidente do OSM.
Art. 13 - O Presidente do OSM será eleito entre os membros dos Conselhos por voto direto de seus membros, sendo permitida uma recondução para o cargo.
Art. 14 - A reunião do Conselho de Administração será realizada, no mínimo, bimestralmente e ocorrerá mediante convocação do seu Presidente.
Art. 15 - As decisões serão tomadas por maioria de votos dos membros presentes, lavrando-se a ata da reunião, que será por todos assinada.
SUBSEÇÃO I – DA PRESIDÊNCIA
Art. 16 – São atribuições da Presidência:
I. Representar o OSM em todas as suas atividades no âmbito estadual, nacional e internacional;
II. Dirigir o OSM, observando o presente Regimento;
III. Convocar e presidir as reuniões do Conselho Superior e do Conselho de Administração;
IV. Elaborar o planejamento estratégico do OSM, bem como promover sua execução, apresentando ao Conselho Superior o relatório anual das atividades desenvolvidas;
V. Avaliar e aprovar os orçamentos, específico e o geral, para a realização das atividades do OSM, bem como as prestações de contas dos recursos utilizados nas atividades executadas;
VI. Indicar os Vice-Presidentes e os Coordenadores das Comissões Temáticas;
VII. Definir, com os Vice-Presidentes, os projetos a implementar, bem como a realização de palestras, eventos, cursos, seminários, dentre outros;
VIII. Encaminhar os assuntos de interesse do OSM aos órgãos, instituições e/ou setores pertinentes;
IX. Propor a reforma ou alteração deste Regimento;
X. Movimentar recursos financeiros, assinar contratos e outros documentos, em conjunto com o Presidente da SER ou o Tesoureiro da entidade;
XI. Desenvolver outras atividades correlatas.
Art. 17 - Os 2 (dois) Vice-Presidentes e os Coordenadores das Comissões Temáticas serão indicados pelo Presidente do OSM, dentre os Membros dos Conselhos do Observatório Social de Maringá.
Parágrafo único - Em caso de impedimento de qualquer Vice-Presidente, caberá ao Presidente do OSM indicar o substituto, escolhido, a seu critério, observando o estabelecido no Art. 17 do presente Regimento.
Art. 18 – São atribuições dos Vice-Presidentes:
I. Monitorar o andamento das atividades das Comissões Temáticas, principalmente em relação ao previsto no planejamento do OSM;
II. Cooperar com o Presidente no exercício de suas atribuições, inclusive assinando documentos em conjunto com o Presidente;
III. Substituir o Presidente, por indicação do mesmo, nas suas ausências e impedimentos;
IV. Disseminar as atividades do Observatório Social de Maringá, atuando como elo de ligação entre o OSM e a comunidade Maringaense;
V. Organizar, em conjunto com o Presidente, o calendário anual de atividades do OSM;
VI. Desenvolver outras atividades correlatas.
SEÇÃO III - DAS COMISSÕES TEMÁTICAS
Art. 19 - As comissões temáticas são órgãos de apoio ao Conselho de Administração e serão coordenadas, de preferência, por um Vice-Presidente, indicado pelo Presidente. As Comissões poderão ter caráter permanente ou temporário, de acordo com a necessidade do OSM e terão como foco a gestão dos recursos públicos, a justiça social e o sistema tributário, vista aqui como instrumentos de financiamento do setor público.
Parágrafo Primeiro - As Comissões Temáticas permanentes são as seguintes:
a) CT – Saúde e Qualidade de Vida;
b) CT – Assistência Social;
c) CT – Educação e Cidadania;
d) CT – Recursos Humanos;
e) CT – Orçamento do Poder Legislativo;
f) CT – Licitações e Aquisições do Poder Público.
Parágrafo Segundo - Para que as Comissões Temáticas possam exercer adequadamente suas atribuições as mesmas contarão com a seguinte estrutura:
a) Um corpo de voluntários, indicados entre as entidades e os cidadãos que compõem o OSM;
b) Um Especialista na área de atuação da respectiva Comissão Temática;
c) Um Estagiário, que dará suporte às atividades da Comissão Temática.
Parágrafo Terceiro - As demais comissões temáticas serão organizadas de acordo com as necessidades do OSM, em virtude de temas de grande relevância para o cumprimento de seus objetivos, podendo ser extintas tão logo alcancem seus objetivos ou por deliberação do Conselho de Administração, conforme previsto no Art. 10 do presente Regimento.
Parágrafo Quarto - Têm como atribuição desenvolver e implementar projetos definidos pelo Conselho de Administração, gerar e acompanhar indicadores de desempenho, relacionados a cada tema, apresentando, obrigatoriamente, relatório de atividades e prestação de contas concernentes às atividades desenvolvidas.
Parágrafo Quinto - As comissões temáticas só poderão se manifestar através de meios formais, observando os procedimentos padrões estabelecidos, sendo a súmula o seu principal mecanismo de comunicação com os Conselhos do Observatório.
Parágrafo Sexto - As súmulas e/ou relatórios, resultantes dos trabalhos desenvolvidos deverão ser apresentados ao Conselho de Administração que deliberará sobre o encaminhamento a ser dado, inclusive colocando-os à disposição do responsável pelo Órgão/Entidade fiscalizada, se possível por meio da internet, estabelecendo-se nesse caso um prazo para manifestação.
Parágrafo Sétimo - Não sendo observado o prazo estabelecido conforme previsto no Art. 6º acima, ou se tratando de situação com implicações mais graves a súmula ou relatório deverá ser encaminhado pelo Conselho de Administração ao Conselho Superior que poderá deliberar pelo encaminhamento ao Órgão competente.
Parágrafo Oitavo - Todos os procedimentos previstos nos artigos 6º e 7º, bem como os procedimentos por eles originados serão monitorados e só serão extintos mediante apresentação ao Conselho Superior das conclusões ou solução definitiva da situação ou causa fundamental apontada. Os relatórios de progresso serão apresentados nas reuniões do Conselho de Administração, que deverá tomar as providencias necessárias ao bom andamento das soluções, bem como manter o Conselho Superior formalmente informado sobre esse acompanhamento.
SEÇÃO IV - DA COORDENAÇAO TÉCNICA
Art. 20 – A Coordenação Técnica é o órgão de apoio aos Conselhos, cabendo lhe dar suporte às atividades das Comissões Temáticas e as demais atividades desenvolvidas pelo OSM.
Parágrafo único – A Coordenação Técnica têm, entre outras, as seguintes atribuições:
a) Acompanhar as atividades desenvolvidas pelas comissões temáticas;
b) Elaborar relatórios de prestação de contas, apresentando-os aos Conselhos;
c) Apoiar o desenvolvimento e a implementação de projetos definidos pelo Conselho de Administração;
d) Acompanhar os indicadores de desempenho das comissões temáticas, apresentando relatórios sintéticos com os resultados obtidos;
e) Manter o site na internet com informações atualizadas sobre os procedimentos e/ou projetos em andamento no OSM, bem como a recepção e o envio de mensagens;
f) Articular a atuação das Comissões Temáticas, visando a otimização de recursos e a integração entre seus membros.
CAPÍTULO VDO PATRIMÔNIO SOCIAL E RECEITAS
Art. 21 - O orçamento geral do OSM, a ser elaborado anualmente, deverá ser aprovado pelo Conselho Superior, devendo contemplar as despesas com locomoção, estadia e alimentação dos membros do Conselho de Administração, Comissões Temáticas e Coordenadoria Técnica, quando no exercício de suas funções.
Art. 22 - Os recursos financeiros previstos para o desenvolvimento das atividades do OSM serão os seguintes:
I. As contribuições, periódicas e extraordinárias, inclusive da própria SER, oriundos do programa de Educação Fiscal;
II. As subvenções, doações e outros recursos que lhe forem feitos ou concedidos;
III. As rendas de seus bens, direitos, haveres e serviços.
Parágrafo Primeiro - As receitas geradas pelas atividades do OSM constituirão um fundo, depositado em conta bancária específica SER/OSM, a partir da qual serão movimentados, mediante assinatura do Presidente da SER e do Presidente do OSM ou do Tesoureiro da Entidade.
Parágrafo Segundo - Assim como as receitas geradas pelas atividades do OSM, seus gastos também deverão ser registrados contabilmente em contas representativas do fundo próprio, visando o acompanhamento orçamentário, financeiro, emissão de relatórios legais e de prestação de contas.
CAPÍTULO VIDAS PENALIDADES
Art. 23 - São passíveis de sanções, a serem definidas pelo Conselho Superior, os conselheiros que:
I. Agirem por palavras ou atos, de forma ofensiva ao Observatório Social de Maringá e seus conselheiros;
II. Forem pronunciados por crimes, condicionando-se o seu retorno a competente reabilitação;
III. Passarem a atuar, junto à entidade, com fins político-partidários;IV. Faltarem em três reuniões consecutivas do Conselho, sem justificativa;V. Desrespeitarem os termos deste Regimento.
Parágrafo único – O conselheiro que incorrer em qualquer das infrações acima ou não atuar efetivamente em prol do Conselho, sofrerá penalidades que poderão ser advertência, suspensão e até exclusão, assegurado o direito de defesa.
CAPÍTULO VIIDISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 24 – Para a primeira gestão do Observatório Social de Maringá a composição dos Conselhos será a seguinte:
a) Conselho Superior:b) Conselho de Administração:
Parágrafo único: Caberão aos Conselheiros empossados as providências necessárias para os competentes registros legais do OSM, bem como a constituição das Comissões Temáticas e o efetivo início das atividades, conforme previsto no presente Regimento.
Art. 25 – Todos os programas, projetos, campanhas e manifestações do Observatório Social de Maringá, serão aprovados previamente pelo Conselho de Administração.
Art. 26 - Em sua atuação, o Observatório Social de Maringá observará rigorosamente os princípios básicos contidos neste Regimento e na legislação pertinente.
Art. 27 - Pelo exercício de cargos no Conselho Superior, no Conselho de Administração e nas Comissões Temáticas do Observatório Social de Maringá, os seus ocupantes não receberão remuneração seja a que título for, sendo tais atividades consideradas de interesse público e de exercício da cidadania.
Art. 28 - Os casos omissos neste Regimento serão decididos, irrecorrivelmente, pelo Conselho de Administração do OSM.
Art. 29 – O presente Regimento, aprovado pelo Conselho Superior (ou Assembléia da SER) , entra em vigor nesta data, para todos os fins de direito.
Maringá, 10 de julho de 2006
____________________________
Presidente do Conselho Superior ou da Assembléia da SER