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  • Checklist da Lei n 8.666/93: procedimentos de auditoria para licitaes e contratos*

    ~ RobERT LUIER SAlviATO DETONi**

    SUMRIO: 1. Introduo; 2. Relevncia do trabalho; 3. Procedimentos de auditoria da Lei n 8.666/93; 4. Concluso.

    PALAVRASCHAVE: checklist; comisso de licitao; processo administra-tivo; edital; convite; tomada de preos; concorrncia; concurso; leilo; lici-tao; contrato.

    Este artigo trata da elaborao de um checklist com procedimentos de audi toria para o exame de atos decorrentes da Lei n 8.666/93, sob o prisma de quem fiscaliza seu cumprimento. Ele utiliza a Lei n 8.666/93 consolidada at a Lei n 9.648/98 e identifica os principais e mais freqentes dispositi-vos legais observados numa inspeo. Os dispositivos so distribudos por tpicos e ordenados numa seqncia lgica de checagem. O checklist con-siste em um formulrio a ser utilizado pelo auditor, composto de linhas, colunas, cabealho, tpico a auditar, procedimentos de auditoria e o emba-samento legal. O artigo demonstra como usar o checklist e sugere anotaes complementares.

    Checklist of Law nl! 8.666/93: audit procedures for tenders and con-tracts This paper deals with the preparation of a checklist with audit procedures for the analysis of acts resulting from Law n 8.666/93 from the auditor's point of view. It makes use of Law n 8.666/93 consolidated up to Law n 9.648/98 and identifies the main and most frequent legal devices applied in an inspection. The paper classifies the devices by topies and arranges them in a logical checking sequence. It presents the checklist as a form to be used by the auditor, made of lines, columns, headings, audit subject, audit proce-dures and legal basis. It shows how to use the checklist and suggests addi-tional notes.

    * Artigo recebido em jul. e aceito em out. 1999. ** Controlador de recursos pblicos do Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo e profes-sor de economia das Faculdades de Thrismo e de Administrao de Guarapari (ES).

    RAP Rio dE JANEiRO n(b)89.114. Nov tDEZ 1999

  • 1. Introduo

    A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, do estado, dos municpios e das entidades da administrao direta e indireta ser exercida pelo Congresso Nacional, pela Assemblia Legislativa e cmaras municipais, nas suas respectivas jurisdies, mediante controle ex-terno e pelo sistema de controle interno de cada um dos poderes (Brasil, 1988; Esprito Santo, 1989).

    O controle externo exercido com o auxlio dos tribunais de contas, que observaro a legalidade, a legitimidade e a economicidade, entre outros, dos atos praticados pelos responsveis pelos recursos pblicos. Nesse contex-to, a verificao do cumprimento das leis tem um papel fundamental nas ati-vidades daqueles rgos fiscalizadores.

    Entre essas leis, encontramos a n 8.666/93, que lida com tema muito delicado para a administrao pblica ao tratar de licitaes e contratos ad-ministrativos na esfera pblica, exigindo preparo adequado daqueles que, no seu dia-a-dia, devam aplicar seus dispositivos, ou se orientar acerca do alcan-ce de suas regras, ou fiscalizar os atos dela decorrentes.

    exatamente no seu dia-a-dia que essa lei provoca confuso aos inci-pientes e at mesmo queles que possuem alguma experincia. Algumas questes-chave surgem: onde o incio, meio e fim de certo assunto? Quan-do aplicar um determinado dispositivo e como realizar o enquadramento le-gal? Quais artigos devem ser observados sobre um certo assunto, uma vez que se encontram dispersos no texto legal? Quais excees s regras devem ser consideradas? Onde esto essas excees no texto legal? Como apreender rapidamente as alteraes ocasionadas por outras leis? Como tornar eficiente o processo de verificao obedincia legal? Em resumo: qual a melhor for-ma de se usar a lei para garantir sua aplicabilidade?

    Essas questes surgem porque a lei no apresentada de forma didtica, no permitindo uma aplicao direta, clara e precisa de seu texto. Seu manu-seio inadequado prejudica a fiscalizao pelos rgos de controle externo da administrao pblica, impedindo-a de atingir resultados totalmente eficazes. Por que, ento, no obtermos procedimentos de auditoria aplicados lei?!

    Este artigo no tem carter doutrinrio nem cria uma tese inovadora. No tem, sequer, a pretenso de introduzir novos conceitos ou princpios. Da prender-se ao texto legal in totum, delimitando-o aos aspectos mais importan-tes e/ou mais freqentes. um artigo que se situa entre aqueles que apenas apresentam o texto legal e outros que possuem carter doutrinrio.

    A inteno do artigo foi enfocar a legislao de licitao do ponto de vista prtico, sob o prisma de quem fiscaliza, aproveitando nossa recente ex-perincia como controlador de recursos pblicos do Tribunal de Contas do Es-tado do Esprito Santo, onde, atravs de vrias inspees em secretarias de

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  • Estado, governadoria, prefeituras, autarquias, empresas pblicas e socieda-des de economia mista, pudemos nos defrontar com os problemas e desafios descritos anteriormente.

    Para T. Yamamoto (1998) os principais objetivos na inspeo de licita-es e atos de dispensa, tm a finalidade de determinar:

    se na realizao das licitaes, em geral, esto sendo observadas as nor-mas que regem a matria;

    se as dispensas de licitao somente ocorreram nos casos previstos em lei e foram devidamente formalizadas e autorizadas;

    se os convites foram realizados nos casos e na forma previstos em lei;

    se as tomadas de preos tiveram a formalizao legal e foram realizadas nos casos exigidos em lei;

    se as concorrncias observaram as normas legais pertinentes;

    se os concursos foram realizados nos casos exigidos em lei;

    se os leiles foram realizados na forma,prevista em lei.

    Quanto aos processos de contratos, acordos e convnios, tambm obje-to da Lei n 8.666/93, os principais objetivos na inspeo, ainda segundo Ya-mamoto (1998), tm a finalidade de determinar:

    se obedeceram s normas legais quanto formalizao;

    se foram cumpridas as obrigaes contratuais;

    se foram observadas as normas legais quanto ao controle, prestao de contas e escriturao.

    o objetivo geral do artigo elaborar procedimentos de auditoria da Lei n 8.666/93, buscando operacionalizar o seu uso no controle externo de en-tes pblicos e facilitar a checagem de sua obedincia por esses entes. Especi-ficamente, buscamos montar uma seqncia lgica dos principais tpicos e elementos a serem observados por quem fiscaliza, bem como elaborar uma lista de verificaes (ou checklist) do atendimento Lei n 8.666/93, e suas alteraes (notadamente a Lei n 9.648/98 e a Emenda Constitucional n 19/ 98), estabelecendo procedimentos de auditoria que garantam, sob o prisma de quem fiscaliza, uma inspeo eficiente e eficaz.

    necessrio ressaltar que, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19/98, as empresas pblicas e sociedades de economia mista no mais se subordinam s normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos es-tabelecidas pela Lei n 8.666/93 e suas alteraes, no obstante continuem

    Cllfcklisr dA LEi N 8 66 6/9 ~

  • 92

    sujeitas aos princpios que norteiam as licitaes e contratos. Todavia, "as normas implementadoras desses princpios sero aquelas que o estatuto ju-rdico dessas entidades estabelecer, mediante lei especfica" (Pereira J-nior, 1998). Destarte, o campo de atuao deste artigo se restringe ao da Lei n 8.666/93, excluindo, portanto, as empresas pblicas e sociedades de economia mista.

    2. Relevncia do trabalho

    Dentro do escopo deste estudo, estamos estabelecendo procedimentos que podero contribuir com o aprimoramento das tcnicas de auditoria na admi-nistrao pblica, especificamente quanto a licitao e contratos administrati-vos, bem como tornar mais fcil o manuseio da Lei n 8.666/93.

    A utilizao desses procedimentos, em forma de uma lista de verifica-o (ou checklist), permitir, s pessoas incumbidas das inspees, um tra-balho claro e preciso, uma vez que os procedimentos abrangem todos os aspectos importantes da lei, bem como fornecem o enquadramento legal aplicado a cada caso, evitando a omisso na anlise de qualquer dado ou in-formao que possa escapar ao exame.

    O checklist poder integrar os papis de trabalho da inspeo, fornecen-do todos os elementos subsidirios para o levantamento dos atos e fatos liga-dos ao processo licita trio, que um dos componentes do julgamento e da apreciao das contas de um ente pblico responsvel pela aplicao do di-nheiro arrecadado da populao. A uniformizao desses papis de trabalho permitiria, em um plano futuro, a "cooperao dos governos federal, esta-dual ou municipal e outros tipos de organizaes em programas de auditoria de interesse comum, de modo que os auditores possam utilizar o trabalho efe-tuado por outros profissionais e evitar a duplicao de esforos no desenvolvi-mento de uma auditoria" (EUA, 1995).

    Os procedimentos que estabelecemos constituem um roteiro especfico para a inspeo em processos licitatrios e so uma modesta contribuio para orientar e sistematizar a atuao desse tipo de inspeo no exerccio do controle externo dos entes pblicos.

    3. Procedimentos de auditoria da Lei ni 8.666/93

    A eleio de variveis (ou tpicos)

    Identificamos na Lei n 8.666/93 os seus principais e mais freqentes dis-positivos observados numa inspeo e distribumo-los por assunto. Obtive-

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  • mos, assim, vanos tOplCOS (ou variveis) que foram ordenados segundo uma seqncia, ou passos, a ser verificada quando da fiscalizao. Chega-mos ao seguinte resultado:

    ... comisso (permanente ou especial) de licitao;

    ... processo administrativo;

    ... anulao/revogao da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade;

    ... dispensa;

    ... inexigibilidade;

    ... edital;

    ... convite;

    ... tomada de preos;

    ... c

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