Centro de Apoio Operacional às Promotorias da Infância e Juventude - CAOPIJ

Clenan Renaut de Melo PereiraProcurador-Geral de Justiça

José Omar de Almeida JúniorSubprocurador-Geral de Justiça

Francisco Rodrigues de Souza FilhoChefe de Gabinete da PGJ

Sidney Fiori JuniorPromotor de Justiça

Coordenador do CAOPIJ

Assessoria Técnica-CAOPIJCleivane Peres dos Reis

Julane Marise Gomes da SilvaMônica Pereira Brito

Silvia Maria Albuquerque SoaresApoio

Brunno Rodrigues da SilvaVilany Prazeres da Silva Castaño

Equipe TécnicaLuciana Duailibe

RevisãoRandolfo Corrêa

Projeto Gráfico e CapaImagensby freepik

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ApresentaçãoAo elaborar esta cartilha, o Centro de Apoio Operacional às Promotorias

da Infância e Juventude (CAOPIJ) do Ministério Público do Tocantins objetiva con-tribuir para a fiscalização do processo de elaboração e execução financeira dos recursos destinados à educação pública.

De forma sucinta, são apresentadas as principais fontes constitucional-mente previstas de financiamento da educação pública, os instrumentos de gestão democrática dos recursos a ela destinados, a importância do controle por parte dos órgãos de fiscalização e do controle institucional e social sobre o financiamento da educação.

Partimos do pressuposto de que somente uma boa gestão dos recursos educacionais pode garantir educação de qualidade para todos, promovendo acesso e permanência na escola, além de aprendizagem e apro-vação adequadas.

Destinada a todos aqueles que acreditam e defendem a educação pública como um direito fundamental e essencial do ser humano, esta cartilha pretende contri-buir para que mais e mais pessoas, usando das prerrogativas legais, possam participar do planejamento das políticas educacionais, pres-sionar o Poder Público para que haja transparên-cia em seus atos, avaliar o desempenho da gestão, além de promover ações coletivas próprias para sane-ar possíveis irregularidades e responsabilizar os agentes políticos, quando necessário.

Entende-se que a participação da comunidade e do cidadão na definição, fiscalização, controle e avaliação das políticas educacionais e dos recursos públicos a elas desti-nados é uma das formas mais efetivas de obstar desvios, irregularidades, fraudes e corrupção.

Desejamos a todos uma boa leitura.

Sidney Fiori Júnior Promotor de Justiça Coordenador do CAOPIJ

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1. Fontes de financiamento da educaçãoA Constituição Federal estabelece que a Educação é um direito de todos,

em especial das crianças e adolescentes, sendo um dever do Estado, da família e da sociedade. A partir da Emenda Constitucional 59/2009, a educação básica dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade passou a ser obrigatória e gratui-ta, devendo ser implementada progressivamente até o ano de 2016, com apoio técnico e financeiro da União.

A educação básica é direito público e subjetivo, podendo ser exigida do poder público por meio de ação judicial, responsabilizando o chefe do poder executivo correspondente quando não for oferecido, ou mesmo por sua oferta irregular.

A Educação escolar compõe-se de dois grandes níveis – a Educação Básica e a Educação Superior. Cada esfera de governo possui diferentes responsabili-dades, inclusive com relação à oferta da educação escolar em suas diferentes etapas.

A Educação Básica é formada por três etapas. A primeira é a Educação Infantil, destinada a crianças entre zero e cinco anos de idade, e que deve ser oferecida em creches, para as crianças de 0 (zero) a 3 (três) anos, e em pré-escolas, para crianças de 4 (quatro) e 5 (cinco) anos. A etapa seguinte é o Ensino Fundamental, que tem duração de nove anos letivos e pode ser organizado em séries anuais ou ciclos. A última etapa da Educação Básica é o Ensino Médio, com duração mínima de três anos letivos.

Quadro 1 – Entes federados e área de atuação

O poder público deve assegurar, inclusive, a oferta gratuita do ensino fun-damental e médio para todos os que a eles não tiveram acesso na idade própria, por meio da Educação de Jovens e Adultos e, na Educação Especial, àqueles que apresentam alguma deficiência, transtorno global do desenvolvimento, altas ha-bilidades e/ou superdotação.

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Aos Municípios compete, prioritariamente, a oferta da Educação Infantil, em creches e pré-escolas, e do Ensino Fundamental, sendo este de competên-cia compartilhada entre Estados e Municípios. Nesse caso, devem ser definidas as formas de colaboração para assegurar a oferta dessa etapa de ensino a to-dos. O Ensino Médio, por sua vez, é responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal.

Por se tratar de um direito, que exige investimentos, a nossa Constituição Federal estabelece uma quantidade mínima de recursos financeiros que o poder público é obrigado a aplicar em Educação.

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 212, que a União deve aplicar nunca menos de 18% e os Estados, Distrito Federal e Municípios, no mínimo 25% de suas receitas resultantes de impostos em despesas com manu-tenção e desenvolvimento do ensino.

A Constituição Federal também prevê como fonte adicional da Educa-ção Básica a contribuição social do Salário-Educação, que é recolhido pelas empresas, com base na alíquota de 2,5% do total da folha de pagamento. O montante dessa contribuição é dividido em quota federal, correspondente a 40% do total com os quais a União financia os programas federais direcionados à Educação Básica Pública, quota estadual e municipal cujos recursos são re-distribuídos entre o Estado e seus Municípios proporcionalmente ao número de alunos matriculados na Educação básica, em suas respectivas redes de ensino.

Além dos impostos e salário-educação, Estados e Municípios contam também com transferências legais e voluntárias de recursos federais para o financiamento da Educação em suas respectivas esferas.

São exemplos das chamadas transferências legais, definidas em legislação federal e executadas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE1, o Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE e o Progama Nacional do 1 Trata-se de uma autarquia federal criada pela Lei nº 5.537, de 21 de novembro de 1968, e alterada pelo Decreto–Lei nº 872, de 15 de setembro de 1969, que é responsável pela execução de políticas educacionais do Ministério da Educação (MEC). Com o objetivo de contribuir para a melhoria e a garantia de uma educação de qualidade a todos, em espe-cial a educação básica da rede pública, o FNDE tornou-se o maior parceiro dos 26 estados, dos 5.565 municípios e do Distrito Federal. Neste contexto, os repasses de dinheiro são di-vididos em constitucionais, automáticos e voluntários (convênios). Além de inovar o modelo de compras governamentais, os diversos projetos e programas em execução – Alimentação Escolar, Livro Didático, Dinheiro Direto na Escola, Biblioteca da Escola, Transporte do Esco-lar, Caminho da Escola, Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil – fazem do FNDE uma instituição de referência na Educação Brasileira.

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Transporte Escolar - PNATE, financiados com recursos da quota federal do Salá-rio-Educação, e o PNAE, financiado com outros recursos do Tesouro Nacional.

Já as chamadas transferências voluntárias referem-se a repasses de recur-sos mediante a celebração de convênio dos Estados e Municípios com o FNDE, como o Pró-infância e o Caminho da Escola.

Alguns Estados também realizam transferências voluntárias ou legais (quando previstas em leis estaduais) de recursos do governo estadual para as prefeituras municipais, a exemplo do repasse para custeio das despesas com transporte escolar dos alunos da rede estadual. Além disso, podem ser reali-zados empréstimos em organismos nacionais ou internacionais e captação de recursos em organizações não governamentais, empresas privadas e outras instituições.

1.1. Despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino

Os recursos da receita de impostos vinculados à manutenção e desenvol-vimento do ensino (MDE), estabelecidos pela Constituição, devem ser aplicados pelos Estados e Municípios exclusivamente nas etapas correspondentes às suas áreas de atuação prioritária; ou seja, os municípios unicamente na Educação Infantil e no Ensino Fundamental, e o Estado no Ensino Fundamental e priorita-riamente no Ensino Médio.

Os artigos 70 e 71 da Lei 9394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) definem, respectivamente, as ações que são consideradas como de MDE (art. 70) e quais não são próprias de manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 71).

De acordo com o art. 70 da LDB, são consideradas despesas de MDE:

remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;

aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;

uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;

levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao apri-moramento da qualidade e à expansão do ensino;

realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;

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concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;

amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.

Já o art. 71 elenca as despesas que não são consideradas como de MDE, a saber:

pesquisa não vinculada às instituições de ensino ou que não vise ao aprimora-mento e expansão do ensino;

subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;

formação de quadros especiais para a administração pública;

programas suplementares de alimentação e de assistência à saúde e outras for-mas de assistência social;

obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar a rede escolar;

pessoal docente e demais trabalhadores da Educação em desvio de função ou em atividade alheia ao ensino.

1.2. O FundebO Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da

Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb – é um fundo contábil de natureza financeira, onde todos os entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) contribuem des-tinando parte de seus recursos para sua constituição.

Isso quer dizer que o Governo Federal reúne a maior parte dos recursos que serão destinados à edu-cação básica do País e depois os distribui de maneira igualitária para os estados, Distrito Federal e municípios de acordo com o número de alunos matriculados, conforme os dados do cen-so escolar. São considerados entre os critérios de distribuição as modalidades (regular, especial, Educação de Jovens e Adultos – EJA, integral, indígena e quilombola) e os tipos de estabelecimentos de ensino da educação básica das redes públicas de ensino estaduais e municipais.

Dessa forma, busca-se diminuir as desigualdades sociais e econômicas

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existentes nas diversas regiões do país, que tanto afetam o desenvolvimento da educação.

Criado em 2006 em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvi-mento do Ensino Fundamental, e implantado em 2007, com duração prevista de 14 anos (até final de 2020), o Fundeb consiste em uma subvinculação de re-cursos de MDE para a Educação Básica e na redistribuição da cesta de recursos que o compõem entre o Estado e seus Municípios de acordo com a matrícula em suas áreas de atuação nas respectivas redes de ensino.

Na operacionalização do Fundeb, os recursos que o integram não são repassados à conta geral das prefeituras, mas, uma vez retidos, são deposita-dos nas mesmas datas em contas específicas do Fundo, na proporção em que Estados e Municípios têm direito em função da matrícula nas suas respectivas redes de ensino.

1.2.1.Origem e distribuição dos recursos do FundebOs recursos que compõem o Fundeb têm sua origem na própria arreca-

dação dos estados, municípios e Distrito Federal2.

O Poder Executivo Federal, por intermédio dos Ministé-rios da Educação e da Fazenda, deve publicar todo ano, até o dia 31 de dezembro, os valores que integrarão o fundo no ano seguinte, relativos a:

I – previsão da receita total do fundo (quanto o fundo obterá para distribuição aos estados, Distrito Federal e municípios);

II – valor da complementação da União;

2 O Fundo é composto, na quase totalidade, por recursos dos próprios Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo constituído de: Contribuição de Estados, DF e Municípios, de 20% sobre o Fundo de Participação dos Estados – FPE, o Fundo de Participação dos Mu-nicípios – FPM, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, o Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações – IPI-exp, a Desoneração de Exportações (LC 87/96), o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações – ITCMD, o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA, a Quota Parte de 50% do Imposto Territorial Rural devida aos Municípios – ITRm, as receitas da dívida ativa e de juros e multas, incidentes sobre as fontes relacionadas. Além desses recursos, ainda compõe o Fundeb, a título de complementação, uma parcela de recursos federais, sempre que, no âmbito de cada Estado, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmen-te. A complementação da União é de 10% (dez por cento) do total de recursos do Fundeb nos estados e municípios.

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III – o valor que será repassado por aluno em cada estado e no Distrito Federal;

IV – o valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente.

Essas são informações importantes para que tanto conselheiros do Fundeb como os demais cidadãos possam acompanhar a previsão da dis-tribuição dos recursos para o seu estado e município e supervisionar a ela-boração do orçamento, onde serão fixadas as despesas com a educação básica no exercício seguinte. Informações detalhadas sobre a previsão de distribuição de recurso podem ser obtidas na página eletrônica do FNDE: www.fnde.gov.br.

1.2.2. A aplicação dos recursos do FundebOs recursos do Fundeb devem ser aplicados na manutenção e desenvol-

vimento da educação básica pública, observando-se os respectivos âmbitos de atuação prioritária dos Estados e Municípios, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal (os Municípios devem utilizar recursos do Fundeb na educação infantil e no ensino fundamental e os Estados no ensino fundamental e médio), sendo que o mínimo de 60% desses recursos deve ser destinado anualmente à remuneração dos profissionais do magistério (profes-sores e profissionais que exercem atividades de suporte pedagógico, tais como: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, coorde-nação pedagógica e orientação educacional) em efetivo exercício na educação básica pública, e a parcela restante (de no máximo 40%), deve ser aplicada nas demais ações de manutenção e desenvolvimento, também da educação básica pública.

2. Gestão democrática dos recursos públicos

2.1. Conceito geral de OrçamentoO Orçamento Público é um instrumento legal em que são previstas as

receitas e fixadas as despesas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para o exercício financeiro.

Na linguagem do Orçamento Público, a receita pública designa in-gresso de recursos no erário, desdobrando-se em “correntes” e “de capital”. Por sua vez, a despesa pública representa a aplicação desses recursos, com a finalidade de atender às necessidades da coletividade, o que significa dizer que, do ponto de vista político, o orçamento público corresponde ao

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acordo firmado anualmen-te entre o governo e a so-ciedade sobre as ações a serem desenvolvidas pelo Poder Público.

A preocupação cen-tral que se deve ter é que a receita seja suficiente para cobrir a despesa. Quando se recebe mais do que se gasta, gera-se um supera-vit e quando a receita é inferior à despesa, há deficit.

O Orçamento Público é, pois, o documento no qual são registradas as despesas autorizadas pelo Poder Legislativo para aquele período, a partir de estimativas das receitas a ingressar num ano. As receitas compreendem, entre outras rubricas, os impostos, as taxas e as contribuições. Elas são utilizadas para fazer frente a despesas relativas a salários de funcionários, à construção de escolas, de hospitais, de estradas etc.

2.2. Planejamento e Orçamento públicoComo foi dito, o Orçamento Público contém a autorização para despesas

em determinadas ações, a partir de uma estimativa de receitas. Ele é, portanto, um instrumento legal em que são previstas as receitas e fixadas as despesas de um determinado ente político (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para o período de um ano (exercício financeiro).

O Orçamento Público, de maneira diversa de um simples orçamento pes-soal, precisa ser autorizado pelo Poder Legislativo. O chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador e Prefeito) apresenta o Projeto de Lei do Orçamento ao Poder Legislativo (Câmara dos Deputados, Assembleia Le-gislativa e Câmara de Vereadores) e este deve autorizar e/ou fazer emendas ou mesmo rejeitar as propostas apresentadas.

Com a autorização do or-çamento, o governo pode reali-zar as despesas necessárias para atender às necessidades da so-ciedade, que podem ser gastos correntes ou de capital.

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As despesas correntes são relacionadas à execução e manutenção da ação governamental, por exemplo com o pagamento de salários, água, luz, telefone das repartições públicas etc. As despesas de capital, por sua vez, são aquelas relacionadas à formação de um bem de capital ou de adição de valor a um bem já existente, a exemplo da construção de escolas, compra de imóveis, aquisição de computadores para as repartições públicas etc.

2.3. Instrumentos para elaboração do Orçamento: leis orçamentárias

A Constituição Federal determina a elaboração de três instrumentos que compõem o processo orçamentário:

o Plano Plurianual – PPA

a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

a Lei Orçamentária Anual – LOA

2.4. Aprovando o OrçamentoComo já dito anteriormente, o Poder Executivo elabora os projetos de lei

– do PPA, da LDO e da LOA e os encaminha para análise, discussão e aprovação do Poder Legislativo.

Esse processo passa por diversas fases:

Iniciativa: é do Poder Executivo, que apresenta o projeto de lei (do PPA, da LDO ou da LOA) ao Poder Legislativo.

Discussão: as matérias a serem apreciadas pelo Legislativo são inicialmente analisadas por co-missões. Sendo o Poder Legislativo o órgão de repre-sentação da sociedade, é na fase da discussão que as propostas da sociedade que não estejam incluídas no projeto de lei orçamentária devem ser apresentadas e defendidas.

No decorrer das discussões, os parlamentares podem apresentar emendas ao projeto de lei, propondo modificações. As discussões e a aprovação final do parecer da Comissão de Orçamento devem ser realizadas em reuniões abertas. Além disso, a Comissão pode organizar audiências públicas, tanto para consulta à sociedade, como para obter informações relevantes da administração.

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Na reunião plenária do Legislativo, o projeto de lei orçamentária chega à fase final. No caso dos Estados, isso se dá em reunião da Assembleia Legislativa e no âmbito dos Municípios, da Câmara de Vereadores. No caso da União, isso ocorre em sessão do Congresso, que reúne os membros da Câmara Federal e do Senado. Os parlamentares acatam, ou não, a proposta orçamentária e suas emendas. O parecer da Comissão de Orçamento é então levado à votação pelos parlamentares.

Depois de votado, o projeto de lei orçamentária aprovado retorna ao Po-der Executivo, para ser sancionado ou vetado, no todo ou em parte.

Sanção: É o ato por meio do qual o Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito) assina a Lei de Orçamento. Para a Lei vigorar, é neces-sária a sua publicação em Diário Oficial.

Veto: Se o titular do Poder Executivo não estiver de acordo, poderá vetar o projeto de lei, total ou parcialmente, dentro de quinze dias úteis contados do re-cebimento. Ocorrendo veto do Poder Executivo, os dispositivos vetados retornam ao Legislativo.

Promulgação e publicação: O projeto será transformado em lei quando aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Executivo. Conforme estabelece a Constituição Federal, a publicação é obrigatória e visa dar ciência a todos de que uma nova lei está em vigor.

2.5. Prazos das leis orçamentáriasEsses três instrumentos do Orçamento Público apresentam prazos defini-

dos de encaminhamento ao Legislativo, por parte do Executivo, e de devolução do Legislativo ao Executivo para a sanção e publicação. Também apresentam períodos de vigência diferentes no tempo. No caso da União, os prazos são:

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No caso de Estados e Municípios, essas datas são, comumente, fixadas nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Em geral, a LDO segue o prazo federal e o PPA e a LOA são apresentados em setembro, sempre para vigência no ano seguinte.

A LDO e a LOA, elaboradas anualmente, devem estar vinculadas ao PPA vigente.

2.6. Plano Plurianual – PPAO Plano Plurianual – PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas

da administração pública. O PPA contém os Programas com que a administração pretende atender às demandas da população. Esses Programas são desdobrados em ações. Constam do PPA todas as despesas de capital e de custeio delas decor-rentes e as referentes aos programas de duração continuada.

Se um governo pretende expandir a rede escolar, por exemplo, deverá incluir no PPA não apenas a construção de escolas e seu equipamento, como também as despesas com a manutenção dessas novas escolas, o salário dos novos professores, o material de ensino, a merenda etc. Além disso, o PPA não pode descuidar das atividades que já existem – programas de duração conti-nuada, como a manutenção das escolas, dos hospitais etc. Para financiar essas despesas, devem ser claramente apresentadas as fontes de recursos com que se espera contar.

Apresentado pelo Poder Executivo ao Legislativo no primeiro ano de man-dato, o PPA cobre 4 anos – do segundo ano da administração até o primeiro da administração seguinte, inclusive dando tempo à nova administração para elaborar seu novo PPA. O administrador (Presidente, Governador ou Prefeito), ao assumir o governo, encontrará um PPA já em andamento, com coordenadas já definidas pelo gestor anterior para o primeiro ano de seu mandato.

A Constituição criou esse instrumento de planejamento com a intenção de evitar descontinuidade pela substituição de governantes. No entanto, nem sem-pre essa determinação é cumprida, havendo governantes que interrompem, sem razão expressa, atividades ou projetos iniciados nas gestões anteriores.

A execução de iniciativas, por qualquer um dos poderes, somente poderá ser realizada se estiver incluída no PPA.

Uma vez aprovado, o PPA orienta a elaboração da LDO e da LOA a cada um de seus quatro anos de vigência, conforme será abaixo detalhado. O PPA de-verá ser monitorado e avaliado, de forma a permitir que se façam as mudanças

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necessárias, conforme as condições com que se defronte a administração pública.

Faz-se a cada ano a avaliação do PPA, com a finalidade de examinar o de-sempenho dos programas governamentais, verificando se os objetivos pretendidos foram alcançados. Os resultados dessas avaliações serão posteriormente incorpo-rados na revisão do PPA, que também é anual. A revisão é importante e contribui para aperfeiçoar a qualidade da programação prevista no PPA, além de possibilitar ajustes necessários em decorrência de mudanças nas variáveis econômicas.

A forma de apresentação do PPA varia de um ente federativo para outro, atendidas as determinações básicas da Constituição Federal. No caso da União, por exemplo, a estrutura do PPA possui o seguinte detalhamento: as Diretrizes são desdobradas em Programas, os Programas desdobrados em Objetivos, os Objetivos desdobrados em Ações e as Ações apresentam as Metas a serem cum-pridas.

2.7. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDOA LDO é elaborada anualmente e tem como objetivo apontar as priorida-

des do governo para o ano seguinte. Ela orienta a elaboração da Lei Orçamen-tária Anual, baseando-se no que foi estabelecido no Plano plurianual. Ou seja, é um elo entre esses dois documentos.

É comum que a LDO estabeleça os percentuais da receita arrecadada que caberão aos Poderes e às entidades descentralizadas, para que possam elaborar seus orçamentos com observação dos limites fixados.

Conforme estabelece a Constituição Federal, cabe à LDO:

dispor sobre metas e prioridades para a administração pública, incluindo as des-pesas de capital para o exercício financeiro seguinte;

orientar a elaboração da LOA;

efetuar as alterações na legislação tributária;

estabelecer as formas de financiamento do Orçamento.

Isso significa dizer que na LDO devem estar previstas as mudanças na le-gislação tributária, caso a administração resolva introduzir aumento, redução ou isenção na cobrança de qualquer imposto de sua competência e as mudanças na política salarial e de pessoal ou nos critérios para reajustes salariais e contratação de novos funcionários por meio de concurso.

O Projeto da LDO é elaborado pelo Executivo e deve ser apresentado ao Legislativo e votado já no primeiro semestre de cada ano, uma vez que ele es-

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tabelece parâmetros e critérios para a elaboração do Orçamento para o ano seguinte. Assim, por exemplo, em 2017 é apresentado o Projeto da LDO 2018. Uma vez votado, tem-se uma lei, a LDO 2018, que orienta a elaboração do Pro-jeto da Lei Orçamentária Anual para o exercício financeiro3 de 2018.

2.8. Lei Orçamentária Anual – LOAO Projeto de Lei Orçamentária é elaborado pelo Poder Executivo e apre-

ciado pelo Legislativo.

Após aprovado, é transformado no Orçamento do ano seguinte, a LOA. Esta lei apresenta a estimativa da receita e a discriminação da despesa autori-zada, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo. Deve ficar claro o caráter autorizativo da LOA; ou seja, dizer que a despesa foi autorizada quer dizer que ela pode ser feita, naquela ação e até aquele limite, não sendo, contudo, obrigatória. Não se pode, no entanto, gastar recursos públicos em ações para as quais não haja autorização na LOA, salvo em caso de catástrofes (enchentes, por exemplo), onde a despesa emer-gencial é realizada e o Legislativo é posteriormente comunicado.

A elaboração do Projeto da LOA pelo Executivo deve seguir as determina-ções da LDO aprovada. A receita estimada na LOA é detalhada pelas diversas fontes e as despesas são discriminadas por órgão de governo e por função. No caso de um Município, por exemplo, o gasto com a merenda escolar deve indicar de onde vêm os recursos – as fontes – se provenientes de transferências do Fun-do Nacional de Desenvolvimento do Ensino – FNDE, ou se oriundas das receitas próprias do Município, seus impostos, que constam entre os chamados recursos do Tesouro Municipal. A LOA deverá também indicar o órgão pelo qual correm as despesas: por uma Secretaria ou por uma Fundação.

A LOA é, portanto, a peça orçamentária na qual são quantificados todos os gastos de todas as ações do governo para o ano seguinte.

A LOA deve ser enviada para apreciação do Legislativo, a cada ano, nas datas legalmente fixadas, que, como vimos, variam entre União, Estados e Municí-pios. Se isso não ocorrer dentro do prazo legal, deverão ser obedecidas às determi-nações contidas na Constituição Federal, na Constituição Estadual ou nas Leis Or-gânicas. No caso do governo federal, o não encaminhamento do Projeto da LOA até 31 de agosto configura crime de responsabilidade do Presidente da República.

3 Exercício financeiro/fiscal, corresponde ao período de tempo em que são incorridas as receitas e despesas das entidades públicas, coincidindo com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano.

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2.8.1. Importância da LOA e da participação popularA Lei Orçamentária Anual é um instrumento muito poderoso, pois nela

estão previstas todas as despesas a serem realizadas pelo governo. É com ela que a população conta para garantir investimentos que melhorem a qualidade de vida na cidade e no meio rural. Po-rém, para termos um orçamento que atenda às necessidades dos cidadãos, é fundamental a participação no pro-cesso orçamentário, de forma que as demandas da sociedade sejam con-templadas nas ações governamentais. A LDO, em particular, traz diversas determinações, não apenas de como o Orçamento deverá ser elaborado, mas também de como deverá ser exe-cutado.

A transparência dos dados orça-mentários e fiscais fornece à socieda-de importantes elementos para saber como o dinheiro público vem sendo gasto. Cidadãos conscientes e bem infor-mados podem contribuir para melhorar a qualidade do Orçamento Público e fiscalizar a correta aplicação dos recursos.

Em termos de participação popular, especialmente nos níveis estadual e municipal, o Brasil já registra algumas iniciativas. Apesar disso, a participação da sociedade ainda é tímida, podendo ser substancialmente ampliada com a divul-gação de informações sobre finanças públicas.

A participação e o controle social são indispensáveis para fortalecer a de-mocracia participativa no País, favorecendo a construção de um sistema de go-vernança social4.

O controle social é essencial para que o orçamento público se torne um instrumento de desenvolvimento econômico e social. A participação da socieda-de é importante para assegurar que as prioridades escolhidas sejam respeitadas.

4 A governança social refere-se ao direito do cidadão de participar de todo o processo de construção das políticas públicas, desde a sua concepção, passando pela definição das diretrizes orçamentárias, o controle sobre a execução do Orçamento, até a avaliação dos resultados alcançados e a adoção dos ajustes e correções necessárias ao início de um novo ciclo.

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Como vimos anteriormente, a despesa que consta do orçamento é autorizada, mas não obrigatória. Por isso, pode ocorrer que a des-tinação de recursos, inicialmente prevista nas fases de planejamento e aprovação de peça orçamentária, não se torne efetiva. Isso pode resultar de diversas motivações. Como as des-pesas autorizadas baseiam-se numa estimati-va de receita, o Poder Executivo pode bloquear, ainda que temporariamente, algumas despesas, caso suponha que o ingresso de receita não ocorrerá como previsto. Esse bloqueio tem como objetivo assegurar o equilíbrio fiscal e impedir o excessivo endividamento, que onerará as gerações futuras. O bloqueio das despesas é feito por meio da edição dos “Decretos de Contingenciamento”.

Nesse caso, deve-se discutir a escolha das despesas a bloquear com o ob-jetivo de preservar, no possível, as prioridades inicialmente estabelecidas.

Vamos conversar um pouco mais sobre a participação e o controle social.

3. A participação e o controle socialO controle social do uso do dinheiro público é um dever de todo cidadão e

do próprio Poder Público, sendo o Orçamento Público o instrumento pelo qual se processa a alocação dos recursos públicos.

Nesse sentido, a Constituição Federal brasileira estabelece mecanismos que permitem ao cidadão controlar a gestão dos recursos públicos, ao mesmo tempo em que disciplina como os órgãos estatais devem exercer esse controle.

Essa forma de controle exercida pelo Poder Público é chamada de contro-le institucional, exercida por órgãos que têm a competência constitucional para fiscalizar a captação e a aplicação dos recur-sos públicos. No caso do governo federal, a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU) são res-ponsáveis, respectivamente, pelos controles interno e externo. No caso dos Estados e dos Municípios, essas funções são desempenha-das por órgãos de controle interno de cada um dos entes federados e por Tribunais de Contas de Estados e de Municípios.

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Entretanto, tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de nosso país e do próprio fenômeno da corrupção, o controle da administração pública não se deve restringir ao controle institucional. É fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações governa-mentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados.

3.1. O que é controle social?O controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na

gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da cor-rupção e de fortalecimento da cidadania.

No Brasil, a preocupação em estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da extensão territorial do País e do grande nú-mero de Municípios que possui.

O controle social, complemento indispensável ao controle institucional, contribui para a correta aplicação dos recursos públicos, fazendo com que as necessidades da sociedade sejam atendidas de forma eficiente.

Para que os cidadãos possam desempenhar de maneira eficaz o controle social, é necessário que sejam mobilizados e recebam orientações sobre como podem fiscalizar os gastos públicos.

3.2. Formas e mecanismos de exercício do controle socialO controle social pode ser exercido pelos conselhos e pelos cidadãos, indi-

vidualmente ou de forma organizada.

3.2.1. O controle social exercido pelos ConselhosOs conselhos representam a possibilidade de participação popular nas

políticas públicas e podem ser classificados conforme as funções que exercem. Assim, os conselhos podem desempenhar, conforme o caso, funções de fiscaliza-ção, de mobilização, de deliberação ou de consultoria.

Função fiscalizadora: pressupõe o acompanhamento e o controle dos atos prati-cados pelos governantes;

Função mobilizadora: refere-se ao estímulo à participação popular na gestão pú-blica e às contribuições para a formulação e disseminação de estratégias de infor-mação para a sociedade sobre as políticas públicas;

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Função deliberativa: refere-se à prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência;

Função consultiva: relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhes são correlatos.

A legislação brasileira prevê a existência de inúmeros conselhos de políti-cas públicas, alguns com abrangência nacional e outros cuja atuação é restrita a Estados e Municípios.

No caso dos Municípios, os conselhos foram criados para auxiliar a Prefei-tura na tarefa de utilizar bem o dinheiro público. A seguir, alguns exemplos de conselhos que devem ser constituídos pelos Municípios:

Conselho Municipal de Educação

Atribuições:

elaborar normas complementares às nacionais, para o sistema de ensino, no que se refere à autorização de funcionamento das escolas municipais, assim como das escolas da educação infantil da rede particular, comunitária, confessional e filantrópica;

assessorar governo e sociedade, por meio de pareceres aprovados pelo colegiado, respondendo a consultas referentes a projetos e programas educacionais, assim como experiências pedagógicas inovadoras;

responder a consultas acerca de legislação pertinente, acordos, convênios, pro-pondo medidas, tendo em vista o aperfeiçoamento da educação pública munici-pal;

aprovar estatutos, regimentos, cursos, currículo escolar das unidades dos sistemas de ensino municipais;

estimular a participação da sociedade no acompanhamento e controle da oferta dos serviços educacionais;

acompanhar, examinar, sindicar e avaliar o desempenho do sistema municipal de ensino, assim como as experiências pedagógicas.

aplicar sanções, previstas em lei, em caso de descumprimento das normas legis-lativas;

denunciar aos órgãos fiscalizadores irregularidades ou descumprimento da legis-lação.

Composição:

representante(s) da Prefeitura;

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representante(s) da câmara municipal;

representante(s) dos professores;

representante(s) de associações de pais;

representante(s) de sindicatos de profissionais de instituições públicas e privadas;

representantes de conselhos sociais;

representantes de sindicatos ou associações de instituições privadas de ensino;

representantes de estudantes;

representantes de associações empresariais, comunitárias, sindicatos de trabalha-dores, etc.

Conselho Escolar

Atribuições:

elaborar o regimento interno do conselho escolar;

coordenar o processo de discussão, elaboração ou alteração do regimento escolar;

convocar assembleias-gerais com a comunidade escolar e seus segmentos;

garantir a participação das comunidades escolar e local na definição do Projeto Político Pedagógico da unidade escolar;

promover relações pedagógicas que favoreçam o respeito ao saber do estudante e valorizem a cultura da comunidade local;

propor e coordenar alterações curriculares na unidade escolar, respeitada a le-gislação vigente, a partir da análise, dentre outros aspectos, do aproveitamento significativo do tempo e dos espaços pedagógicos na escola;

propor e coordenar discussões junto aos segmentos e votar as alterações meto-dológicas, didáticas e administrativas na escola, respeitada a legislação vigente;

participar da elaboração do calendário escolar, no que competir à unidade educa-cional, observada a legislação vigente;

acompanhar a evolução dos indicadores educacionais (abandono escolar, apro-vação, aprendizagem, entre outros), propondo, quando se fizerem necessárias, intervenções pedagógicas e/ou medidas socioeducativas, visando à melhoria da qualidade social da educação escolar;

elaborar o plano de formação continuada dos conselheiros escolares, visando am-pliar a qualificação de sua atuação;

aprovar o plano administrativo anual, elaborado pela direção da escola, sobre a programação e a aplicação de recursos financeiros, promovendo alterações, se for o caso;

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fiscalizar a gestão administrativa, pedagógica e financeira da unidade escolar;

promover relações de cooperação e intercâmbio com outros conselhos escolares;

deliberar sobre questões político-pedagógicas, administrativas, financeiras, no âmbito da escola;

Composição:

representante(s) dos professores;

representante(s) dos funcionários;

representante(s) dos alunos;

representante(s) dos pais de alunos.

Conselho de Alimentação Escolar

Atribuições:

acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do PNAE;

acompanhar e monitorar a aquisição dos produtos adquiridos para o PNAE, zelan-do pela qualidade dos produtos, em todos os níveis, até o recebimento da refeição pelos escolares;

orientar sobre o armazenamento dos gêneros alimentícios, seja em depósitos da Entidade Executora(EE) e/ou das escolas;

comunicar à Entidade Executora a ocorrência de irregularidades em relação aos gêneros alimentícios, tais como: vencimento do prazo de validade, deterioração, desvios e furtos, dentre outros, para que sejam tomadas as devidas providências;

divulgar em locais públicos os recursos financeiros do PNAE transferidos à Entida-de Executora;

acompanhar a execução físico-financeira do Programa, zelando pela sua melhor aplicabilidade;

comunicar ao FNDE e ao Ministério Público Federal qualquer irregularidade iden-tificada na execução do PNAE, em especial aquelas de que tratam os incisos II a IV do artigo 25 desta Resolução, sob pena de responsabilidade solidária de seus membros;

receber e analisar a prestação de contas do PNAE enviada pela Entidade Executo-ra, remetendo ao FNDE, posteriormente, apenas o Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira com parecer conclusivo, acompanhado do extrato bancário da conta específica do programa;

fornecer informações e apresentar relatórios acerca do acompanhamento da exe-cução do PNAE, sempre que solicitado.

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Composição:

representante(s) da Prefeitura;

representante(s) da câmara municipal;

representante(s) dos professores;

representante(s) de pais de alunos;

representante(s) de um sindicato ou associação rural (cada órgão ou entidade in-dica seu representante).

Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb

Atribuições:

encaminhar as situações que requeiram providências por parte do Poder Executivo ou dos órgãos de controle e fiscalização, sobretudo em casos que apontam falhas ou irregularidades eventualmente cometidas, para que as autoridades constituí-das, no uso de suas atribuições legais e regimentais, adotem as providências que cada caso venha a exigir;

supervisionar a realização do censo escolar;

supervisionar a elaboração da proposta orçamentária anual, no âmbito de suas respectivas esferas governamentais de atuação;

instruir, com parecer, as prestações de contas a serem apresentadas ao respectivo Tribunal de Contas;

acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos e, ainda, re-ceber e analisar as prestações de contas referentes a esses Programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE.

notificar o órgão Executor dos Programas e o FNDE quando houver ocorrência de eventuais irregularidades na utilização dos recursos

Composição:

representantes do Poder Executivo Municipal (Prefeitura), dos quais pelo menos um da Secretaria Municipal de Educação ou órgão educacional equivalente;

representante dos professores da educação básica pública;

representante dos servidores técnico-administrativos das escolas básicas públicas;

representante(s) dos pais de alunos da educação básica pública;

representante(s) dos estudantes da educação básica pública, dos quais um é indi-

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cado pela entidade de estudantes secundaristas;

representante(s) do respectivo Conselho Municipal de Educação;

representante do Conselho Tutelar da Criança e do Adolescente, indicados por seus pares, quando houver no Município.

3.2.2. Outras formas de exercer o controle socialMesmo sem participar dos conselhos, cada cidadão ou grupo de cida-

dãos, isoladamente ou em conjunto com entidades ou organizações da so-ciedade civil, pode ser fiscal das contas públicas. Cada um desses sujeitos sociais pode, por exemplo, verificar se o Município, o Estado e a União realizaram, na prática, as obras das escolas conforme previsto ou se os valores das notas fiscais e valores das compras e obras realizadas são compatíveis com os preços de mercado.

No caso dos Municípios, a Constituição Federal assegura, no § 3º do art. 31, que suas contas ficarão à disposição de qualquer con-tribuinte para exame e apreciação durante 60 dias, anualmente, sendo possível o ques-tionamento da legitimidade das contas nos termos da lei. O cidadão também tem o direito de ter acesso aos processos de compras e ao conteúdo dos contra-tos celebrados pela administração pública, podendo acompanhar, por exemplo, a sessão pública de julgamento de propostas em uma licitação.

O cidadão, no exercício do controle social, deve estar atento ao cumpri-mento dos objetivos das políticas públicas, de-nunciando possíveis irregularidades encontradas aos diversos órgãos que possuem competência para atuar, conforme o caso. São exemplos a Controladoria-Geral da União, o Ministério Público Es-tadual, o Ministério Público Federal, os Tribunais de Contas do Município, do Es-

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tado e da União; as Câmaras de Vereadores e Assembleias Legislativas e os Conselhos responsáveis pelo acompanhamento da respectiva política.

A efetividade dos mecanismos de controle social depende essencialmente da capacidade de mobilização da sociedade e do seu desejo de contribuir, o que permitirá uma utilização mais adequada dos recursos financeiros disponíveis.

3.2.3. A participação de professores e alunos no controle social

Os professores, agentes formadores de consciência, têm papel importante no incentivo ao controle social. Desse modo, eles podem atuar:

a) como membros de conselhos formalmente constituídos, a exemplo daqueles que são pré-requisitos para o repasse de recursos federais aos Municípios (Con-selho de Alimentação Escolar – CAE, Conselho de Acompanhamento do Fundeb, Conselho do Programa Bolsa-Família, Unidades Executoras do Programa de Di-nheiro Direto na Escola – PDDE, etc);

b) como colaboradores diretos dos conselhos existentes, subsidiando-os com infor-mações e percepções a partir da realidade das escolas onde lecionam;

c) como colaboradores indiretos, disseminando informações sobre a existência e as finalidades dos conselhos entre seus alunos, público-alvo das políticas de edu-cação. Tais informações podem também ser levadas aos pais de alunos e demais servidores da escola (auxiliares administrativos, merendeiras, vigias, etc.).

A contribuição dos professores é essencial na divulgação das formas de controle social pela comunidade escolar na qual atuam, mostrando que essas possibilidades foram criadas para auxiliar na boa gestão dos recursos públicos.

Em algumas situações, o professor pode avaliar se é oportuna uma ação de governo e contribuir para a correção de rumos. Exem-plo: aquisição de bens ou serviços, a partir das reais ne-cessidades da escola.

Conselheiros, profes-sores, alunos e pais desem-penham importante papel nos conselhos municipais, contribuindo com suas expe-riências e vivências para a se-

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dimentação das instâncias de controle e para o aprimoramento da execução das políticas públicas.

Os cidadãos em geral podem e devem demandar ações dos conselhos municipais, parceiros fundamentais do controle social. Para tanto, devem entrar em contato, pessoalmente, por telefone ou correspondência escrita. A depender da situação a ser tratada, é recomendável, inclusive, que se faça um registro por escrito. Exemplo: os alunos em sala reclamam da falta de merenda rotineira-mente ou que determinado equipamento apresenta defeitos regularmente. Os conselhos podem ser convidados a visitar a escola, com o objetivo de identificar a existência de ações de governo para solução desses problemas.

3.3. O Direito à informação e ao controle social

3.3.1 A transparênciaA participação ativa do cidadão no controle social pressupõe a transpa-

rência das ações governamentais. Para tanto, é fundamental que se construa uma gestão pública que privilegie uma relação governo-sociedade baseada na troca de informações e na corresponsabilização das ações entre o governo e o cidadão. O governo deve propiciar ao cidadão a possibilidade de entender os mecanismos de gestão, para que ele possa influenciar no processo de tomada de decisões. O acesso do cidadão à informação simples e compreensível é o ponto de partida para maior transparência.

A transparência da gestão pública e das ações do governo depende, portanto:

da publicação de informações, de forma clara e compreensí-vel, ao público a que se destinam;

de espaços para a participação popular na busca de so-luções para problemas na gestão pública;

da construção de canais de comunicação e de diálogo entre a sociedade civil e o governante;

do funcionamento dos conselhos, órgãos coletivos do poder público e da sociedade civil, com o papel de par-

ticipar da elaboração, execução e fiscalização das políti-cas públicas;

da modernização dos processos administrativos, cujo modelo de ge-renciamento muitas vezes dificulta a fiscalização e o controle por parte da sociedade civil;

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da simplificação da estrutura de apresentação do Orçamento Público, e do pro-cesso de execução desse orçamento, assim entendida a arrecadação e a aplicação dos recursos públicos.

A transparência implica num trabalho simultâneo do governo e da socie-dade: o governo, levando a informação à sociedade; a sociedade, buscando essa informação, consciente de que tudo o que é público é de cada um de nós.

Dependendo da forma como o Poder Executivo conduz o planejamento e a execução dos recursos públicos, os cidadãos têm a possibilidade de participar ativamente já na fase de elaboração da proposta. É o que se tem denominado de orçamento participativo, caso em que os cidadãos são chamados a opinar sobre a destinação da receita orçamentária estimada para o próximo ano. Além disso, os cidadãos podem participar da fase seguinte, de discussão da proposta encaminhada ao Legislativo. Essa participação é importante, pois lhes permitirá entender como o orçamento foi elaborado e os capacitará para fiscalizar o gasto desses recursos orçamentários.

No caso dos Municípios, por exemplo, a Câmara Municipal, através de seus vereadores, deve fiscalizar a Prefeitura. Assim, o cidadão pode procurar os vereadores, que têm o dever de prestar informações sobre a gestão governa-mental.

É importante destacar que os órgãos federais também comunicam, às Câ-maras Municipais, as verbas transferidas aos Municípios. Por sua vez, a Prefeitura deve comunicar, por escrito, aos partidos políticos, sindicatos de trabalhadores e entidades empresariais com sede no Município, o recebimento desses recursos.

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4. Acompanhando as contas públicas

4.1. Prestação de contasApós demonstrar a importância da participação social na construção do

orçamento, é hora de dar um passo além e também aplicar a mesma filosofia, de acompanhar e vigiar as contas públicas, na hora da execução do orçamento.

Uma ampla mobilização da comunidade muitas vezes consegue colocar no Orçamento recursos para a construção de uma creche para determinado bairro, por exemplo. Porém a construção da creche não estará garantida, pois o Orçamento não obriga a Prefeitura a fazer o que está previsto. Os recursos para construção da creche previstos no Orçamento tornam-se instrumento de pressão bastante forte sobre o governo. No caso da creche, o gasto está autorizado e, se a Prefeitura não o realizar, cabe à sociedade organizada pressioná-la, exigindo esclarecimentos e sua possível realização.

Não basta incluir uma reivindicação no plano plurianual, nas diretrizes e no orçamento anual; é necessário também acompanhar o desenrolar da exe-cução orçamentária. Isto pode ser feito por meio da análise dos demonstrativos contábeis que o Executivo é obrigado a publicar.

Importante: de dois em dois meses, cada governo é obrigado pela Lei de Respon-sabilidade Fiscal a publicar um relatório resumido da execução do respectivo orça-mento – inclusive divulgar na internet. Outra forma mais eficaz seria a verificação física do serviço, da obra reivindicada.

Atente que qualquer cidadão poderá requerer ao Executivo essas infor-mações, pois são de interesse geral, e não fornecê-las é considerado crime de responsabilidade. Essa avaliação permanente é fundamental para evitar desvios de recursos e orientar outras ações, como denúncia aos órgãos competentes.

Anualmente, durante sessenta dias (abril e maio), toda a documentação do ano anterior referente à receita e às despesas da Mesa da Câmara e da Prefei-tura fica disponível para exame dos contribuintes e dela pode-se obter certidão para efeito de denúncia de irregularidade.

Em qualquer ocasião, os cidadãos poderão ainda examinar as licitações e denunciar irregularidades perante o Ministério Público e, no caso de indícios de enriquecimento ilícito, requerer instauração de inquérito (Lei nº 8.666/93).

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4.2. Principais irregularidades na aplicação de recursos públicos na área da educação

Direcionamento e simulação de licitaçõesO direcionamento ocorre quando a licitação é dirigida a um concorrente

pré-determinado. De antemão já se sabe quem vai ser o ganhador da disputa.

Na modalidade convite, por exemplo, é comum convidar apenas uma em-presa que tem condições de vencer e outras duas mais fracas só para cumprir tabela.

Neste caso, normalmente não ocorre a afixação do instrumento convoca-tório em lugar apropriado ou faz-se de tudo para não haver realmente a publi-cidade do processo.

A forma mais corriqueira de direcionamento da licitação é através da exi-gência, no edital, de requisitos que apenas uma determinada empresa tem con-dições de atender na plenitude.

O detalhamento do objeto da licitação, no instrumento convocatório, traz vantagens para apenas um determinado concorrente.

Na simulação de concorrentes, coloca-se na disputa licitantes que não existem ou que não sabem de sua participação. Trata-se da utilização de “em-presas fantasmas”, que não existem realmente, mas que servem como meio de legitimar uma disputa.

Também ocorre de uma simulação ser operada com licitantes que existem, mas não estão realmente participando do certame. Ou seja, utilizando a docu-mentação de uma empresa e assinaturas falsas, o órgão licitante simula a sua participação, dando uma aparência de concorrência em uma licitação que, na verdade, já possui vencedor certo.

Indícios de superfaturamento e sobrepreçoConsiste na contratação cuja obrigação assumida pela Administração Pú-

blica é muito mais onerosa do que a média do mercado.

O superfaturamento normalmente vem acompanhado de alguma forma de direcionamento. É necessário um conluio entre a empresa vencedora e os agentes públicos fraudadores.

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Notas emitidas por empresas fantasmasChama-se “fantasma” a empresa que não existe de fato, mas utiliza um

nome de fantasia apenas para emitir notas fiscais (falsas) para compor o proces-so de prestação de contas do dinheiro público. Não há, na verdade, entrega de produtos ou prestação de serviço, mas apenas a simulação do negócio.

Para ser regular, a empresa precisa ter endereço fixo, registro na junta comercial, CNPJ e contabilidade própria para registrar todas as suas transações financeiras e patrimoniais, o que não acontece, nesses casos.

Descumprimento de cláusulas do convênioQuando o Governo Federal transfere recursos financeiros para os estados,

o DF e os municípios, estes são obrigados a aplicar os recursos exatamente de acordo com as condições estabelecidas pelos órgãos transferidores nos convê-nios ou instrumentos similares. Nesses casos, são comuns as seguintes irregula-ridades: saques dos recursos sem levar em conta o cronograma físico-financeiro previamente estabelecido; realização de pagamentos não previstos no convênio; execução de objeto diverso do pactuado; acréscimos aos contratos de obras e/ou reformas acima dos percentuais permitidos em lei; ausência de prestação de contas, entre outras.

Gastos incompatíveis com os objetivos de Manutenção e Desenvolvimento da Educação

Todas as despesas com a educação básica devem ser separadas das de-mais despesas realizadas por Estados e Municípios, destacando-se as vinculadas aos recursos do Fundeb, em despesas exclusivamente previstas em lei; ou seja, devem estar em conformidade com as determinações contidas na Lei 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB), arts. 70 e 71.

O conselho do Fundeb deverá atuar no controle das despesas que poderão ser realizadas com recursos do fundo. É fundamental que o conselho esteja aten-to para que as despesas sejam realizadas de acordo com a atuação prioritária do município (educação infantil e ensino fundamental) e em conformidade com a LDB. Além disso, deve verificar se foi juntada a documentação que comprova a sua efetiva realização, como notas fiscais de compras e serviços, recibos etc. Vale lembrar que a Lei do Fundeb estabelece que no mínimo 60% do Fundo deve ser gasto com valorização dos profissionais do magistério em efetivo exercício e os outros 40% em despesas de manutenção e desenvolvimento da educação.

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São exemplos de irregularidades comuns na execução dos recursos do Fundeb: pagamento de alimentação com recursos do Fundo; pagamento de ca-pacitação dos professores utilizando os 60% do Fundeb; servidores comissiona-dos sendo pagos com os recursos dos 60% do Fundeb; quantidade de combustí-vel incompatível com a quantidade de veículos que são utilizados no Transporte Escolar; custo da locação de veículo de transporte escolar correspondendo a até 135% do valor do bem; locação de veículos escolares inadequados para o trans-porte de alunos, com recurso incluído nos 40% do Fundeb, em desacordo com os artigos 136 e 137 do Código de Trânsito Brasileiro, etc.

Os setores da Educação não participam da elabora-ção do Orçamento municipal para o ano seguinte.

Se os diversos setores do sistema educacional não participam e não se en-volvem, acabam por não ter conhecimento das dificuldades e possíveis soluções das questões educacionais. Não conhecem, por exemplo, quais ações serão de-senvolvidas na educação, quanto foi o recurso previsto para a merenda escolar, para o transporte, para a manutenção de cada escola, para construção ou am-pliação de novas Unidades ou mesmo das fontes de recursos que serão utilizadas (FNDE, Fundeb, Convênio Federal, Estadual, recurso próprio).

Importante: Devem conhecer toda Legislação do Planejamento, Execução e Pres-tação de Contas os prestadores de serviços das associações das Escolas, dos Con-selhos de Educação e do Fundeb, os Dirigentes das Escolas, os servidores da Edu-cação que trabalham nas áreas de Planejamento, Captação de Recursos, Setor de Compras, Contabilidade, Financeiro (da Secretaria da Educação e Escola), Presta-ção de Contas, Monitoramento e Avaliação da Execução Orçamentária.

4.3. Como denunciar?O objetivo do chamado Controle Social é verificar se o dinheiro está sendo

usado adequadamente ou se está sendo desviado para outras finalidades. Mas os agentes desse controle não podem julgar nem punir, afastando ou prendendo os responsáveis por irregularidades. Esse papel, nos países democráticos, cabe à Justiça, que precisa ser acionada pelo Ministério Público (Promotoria de Justiça) ou mesmo por qualquer cidadão.

Assim, pode haver casos em que o cidadão, ao exercer o Controle Social, se depare com irregularidades na gestão dos recursos ou com outras situações em que seja necessário encaminhar denúncias aos órgãos responsáveis.

Nesses casos, recomenda-se que a denúncia seja encaminhada da forma

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mais fundamentada possível, o que poderá ser feito de várias formas, dentre as quais destacamos as seguintes:

Cópia de documentos

Caso haja acesso aos documentos e processos, deve-se copiar aquelas partes que comprovam as informações denunciadas e encaminhá-las junto com o formulário de denúncias. Tais documentos podem ser, por exemplo, notas fis-cais, contratos, orçamentos, cópias de cheques etc.

Fotos

O registro fotográfico é importante para comprovar a divergência entre uma situação desejada e uma situação real. As fotos são recomendadas, por exemplo, no caso de obras declaradas como concluídas e que estão inacabadas ou que nem sequer foram iniciadas. Também podem comprovar a existência de estoques inadequados (alimentos, medicamentos etc.); a utilização indevida de equipamentos, veículos e máquinas ou, ainda, a realização de promoção pessoal do agente público. Da mesma forma, quando verificado que uma empresa for-necedora ou participante de uma licitação não existe no endereço informado nos documentos, pode-se fotografar o local informado para auxiliar na comprovação desse fato.

Declarações e entrevistas

Pode-se entrevistar ou solicitar declarações da população com relação ao fato denunciado. A população pode, por exemplo, informar quando uma deter-minada obra foi iniciada, se foi executada pela empresa que venceu a licitação, quais foram as características da construção etc. Há, também, a possibilidade de se entrevistar os funcionários que executaram determinada obra pública para verificar se eles realmente trabalharam na empresa vencedora da licitação.

Da mesma forma, os vizinhos dos endereços informados pelas empresas fornecedoras e participantes de licitações podem ser entrevistados para confir-mar se elas realmente existem naquele local.

Outra possibilidade é coletar declarações assinadas de pessoas que deve-riam ser beneficiadas com ações do poder público, mas que não foram correta-mente assistidas.

No corpo da denúncia deve ser informado o número de pessoas entrevis-tadas. As declarações devem conter a identificação de quem as assina e devem ser enviadas juntamente com o formulário de denúncia.

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Informações obtidas por pesquisa

O denunciante pode obter informações relevantes e também anexá-las à denúncia.

Por exemplo, dados cadastrais das empresas contratadas podem ser pesqui-sados no sítio <www.sintegra.gov.br>. Já os dados sobre recursos federais transfe-ridos aos Estados e Municípios ou informações sobre os convênios firmados podem ser obtidos no Portal da Transparência <www.portaldatransparencia.gov.br>.

Conheça algumas instituições parceiras da sociedade civil, as quais têm o dever de receber e processar as denúncias formuladas por qualquer cidadão ou associação:

Controladoria-Geral da União (CGU)A Controladoria-Geral da União (CGU) recebe denúncias relativas à defesa

do patrimônio público, ao controle sobre a aplicação dos recursos públicos federais, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

A denúncia pode ser apresentada por meio do preenchimento e envio do formulário eletrônico de denúncia, disponível no sítio da CGU.

Endereço eletrônico: www.cgu.gov.br

Tribunal de Contas da União (TCU)O Tribunal de Contas da União julga a boa e regular aplicação dos re-

cursos públicos federais e auxilia o Congresso Nacional no controle externo da administração federal e no julgamento das contas do Presidente da República.

Ao TCU cabe a fiscalização dos atos que envolvam a utilização de recursos públicos federais.

Para irregularidades que envolvam a utilização de recursos públicos esta-duais ou municipais, deve-se oferecer denúncia ao Tribunal de Contas do Estado ou ao Tribunal de Contas do Município, quando existir.

As denúncias que cabem ao TCU podem ser encaminhadas através de denúncia formal – mediante entrega da documentação no protocolo do TCU, no edifício sede ou nas secretarias regionais ou de reclamação via Ouvidoria - me-diante preenchimento de formulário eletrônico, disponível no sítio do TCU.

Endereço eletrônico: www.tcu.gov.br

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Tribunais de Contas dos Estados (TCE)Existem em todos os Estados. Fazem fiscalizações e auditorias, por iniciativa

própria ou por proposta do Ministério Público, além de examinar e julgar a re-gularidade das contas dos gestores públicos estaduais e municipais (nos Estados onde não existem Tribunais de Contas de Municípios). Esses gestores podem ser governadores, prefeitos, secretários estaduais e municipais, ordenadores de des-pesas e dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista.

No Tocantins, a missão do Tribunal de Contas do Estado relaciona-se à garantia do efetivo controle externo, por meio de um sistema de fiscalização, orientação e avaliação dos resultados da gestão e das políticas públicas, em be-nefício da sociedade.

Endereço eletrônico: http://www.tce.to.gov.br

Ministério Público Estadual (MPE) e Ministério Público Federal (MPF)

Os Promotores de Justiça, integrantes do Ministério Público, defendem os interesses da sociedade, portanto, também recebem e investigam denúncias de desvios de dinheiro público e denunciam os envolvidos à Justiça para o julga-mento e a punição. A diferença entre os dois é o âmbito de atuação: o MPF atua nos casos que envolvem recursos federais e o MPE, quando os recursos forem estaduais.

No âmbito do Ministério Público Estadual do Tocantins, as denúncias de irregularidades e as representações relacionadas a irregularidades no plane-jamento e execução dos recursos educacionais podem ser realizadas junto às Promotorias de Justiça do interior e da Capital, cujos endereços se encontram disponíveis na página eletrônica do Ministério Público do Tocantins.

Endereço eletrônico do MPE-TO: www.mpto.mp.br

As denúncias também podem ser realizadas por meio da Ouvidoria do Ministério Público do Tocantins, órgão auxiliar do Ministério Público Estadual, que integra a estrutura administrativa da Procuradoria-Geral de Justiça, tendo por finalidade contribuir para o aperfeiçoamento e a melhoria dos padrões de transparência, presteza, eficiência e segurança das atividades desenvolvidas pelo Ministério Público, instituição destinada à defesa da ordem jurídica, do regime

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democrático e dos interesses da coletividade. Tem por atribuição o conhecimento de manifestações (denúncias, reclamações, críticas, dúvidas, elogios, pedidos de informações, sugestões e comentários) relacionadas às atividades dos membros do Ministério Público do Estado do Tocantins (Promotores e Procuradores de Jus-tiça), bem como dos seus serviços auxiliares (órgãos e servidores). Também é papel desta Ouvidoria divulgar e esclarecer à sociedade a missão institucional do Ministério Público.

As manifestações feitas através da Ouvidoria do Ministério Público do To-cantins podem ser realizadas através dos telefones (63) 3216-7598 e 3216-7575 ou pelo e-mail ouvidoria@mpto.mp.br.

Câmaras de Vereadores e Assembleias LegislativasFiscalizam as Prefeituras e os governos estaduais, recebem e apuram de-

núncias e podem até afastar administradores envolvidos em corrupção (prefeitos, governadores, secretários etc.).

Poder Judiciário (juízes e Tribunais de Justiça)São eles que dão a última palavra: decidem quem vai ou não para a ca-

deia, quem perde ou não o mandato etc. Mas, eles só podem agir se forem acionados por alguém: pelo promotor de Justiça, por exemplo, ou por qualquer pessoa que, nesse caso, precisa ser assistida por um advogado.

CONTATOS:Ministério Público do TocantinsQuadra 202 Norte, Av. LO 4, CONJ.1, Lotes 5 e 6Plano Diretor Norte – CEP: 77006-218Palmas - TOTelefone: (63)3216-7600 Ouvidoria: (63) 3216-7598 e 3216-7575

Tribunal de Contas do Estado do TocantinsAv. Teotônio Segurado, 102 Norte, Conj. 01, Lotes 01/02Plano Diretor Norte – CEP: 77006-002Telefone : (63) 3232-5800 ou (63) 3232-5900

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDEQuadra 2, Bloco F, Edifício FNDE – Térreo, Sala 1, Brasília/DFSetor Bancário Sul – CEP: 70070-929Telefone: 0800-616161

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REFERÊNCIAS

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