UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA CENTRO DE EDUCAO CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO EDUCACIONAL

O PLANO DE AES ARTICULADAS COMO INSTRUMENTO PARA COLABORAO ENTRE GOVERNO FEDERAL E MUNICPIOS: LIMITES E POSSIBILIDADES PARA A MELHORIA DA EDUCAO BSICA

MONOGRAFIA DE ESPECIALIZAO

Andria Aurlio da Silva

Santa Maria, RS, Brasil 2011

O PLANO DE AES ARTICULADAS COMO INSTRUMENTO PARA COLABORAO ENTRE GOVERNO FEDERAL E MUNICPIOS: LIMITES E POSSIBILIDADES PARA A MELHORIA DA EDUCAO BSICA

por

Andria Aurlio da Silva

Monografia apresentada ao Curso de Especializao em Gesto Educacional, da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM, RS), como requisito parcial para obteno do grau de Especialista em Gesto Educacional.

Orientador: Prof. Dr. Eduardo Adolfo Terrazzan

Santa Maria, RS, Brasil2011

Universidade Federal de Santa Maria Centro de Educao Curso de Especializao em Gesto Educacional

A Comisso Examinadora, abaixo assinada, aprova a Monografia de Especializao

O PLANO DE AES ARTICULADAS COMO INSTRUMENTO PARA COLABORAO ENTRE GOVERNO FEDERAL E MUNICPIOS: LIMITES E POSSIBILIDADES PARA MELHORIA DA EDUCAO BSICA elaborada por Andria Aurlio da Silva

como requisito parcial para obteno do grau de Especialista em Gesto Educacional

COMISSO EXAMINADORA:

__________________________ Eduardo Adolfo Terrazzan, Dr. (Presidente/Orientador)

_____________________ Celso Henz, Dr. (UFSM)

________________________ Clvis Guterres, Dr. (UFSM)

Santa Maria, 28 de fevereiro de 2011

AGRADECIMENTOS

Ao longo do curso de especializao e na fase de elaborao dessa monografia, vrias pessoas foram importantes. A todas elas registro minha gratido. Em primeiro lugar, agradeo aos professores e aos colegas da turma de 2009 do Curso de Especializao em Gesto Educacional, da UFSM que me proporcionaram noites de debates que jamais esquecerei. Em especial, as gurias do grupo do fundo Mara, Carol, Anelise e Talita. Aos professores Celso Henz, Clvis Guterres e Sueli Menezes Pereira por aceitarem participar de minha banca. Ao professor Eduardo Terrazzan pela orientao. s colegas do GEPI-INOVAEDUC, pela falta de rotina que no deixa a mente parar, pelos momentos de descontrao e de quase histeria, mas sem os quais a vida no seria a mesma. Agradeo, principalmente, por compreenderem minhas ausncias na reta final. Em especial, agradeo a Luciana, pela oportunidade de trocar idias e pela amizade, a Lidiane, a Leila e a Janaina. minha segunda famlia Clia, Airton, Marcelli e dona Maria por serem to generosos me deixando fazer da vida de vocs, junto a seu filho, irmo e neto. Aos meus pais, Euraides e Elio, meu irmo Anderson e minha irm Adriana, que me incentivam e apiam em todas as ocasies, apesar dos grandes perodos que ficamos separados. Por ltimo, agradeo ao Marcelo meu companheiro de todas as horas, obrigada por ser o meu porto mais seguro, NEOQEAV.

RESUMOMonografia de Especializao Curso de Especializao em Gesto Educacional Universidade Federal de Santa Maria O PLANO DE AES ARTICULADAS COMO INSTRUMENTO PARA COLABORAO ENTRE GOVERNO FEDERAL E MUNICPIOS: LIMITES E POSSIBILIDADES PARA A MELHORIA DA EDUCAO BSICAAUTORA: ANDRIA AURLIO DA SILVA ORIENTADOR: EDUARDO ADOLFO TERRAZZAN

Data e Local da Defesa: Santa Maria, 28 de fevereiro de 2011.Esta pesquisa foi realizada no mbito do Curso de Especializao em Gesto Educacional. Com ela procuramos contribuir para o entendimento da incidncia das Polticas Pblicas em Educao concernentes Gesto educacional, no processo de desenvolvimento de Educao Pblica Escolar, com especial ateno para o Plano de Aes Articuladas e suas relaes com a gesto das Redes Escolares Pblicas Escolares Municipais. Para isso, analisamos a participao de onze municpios da microrregio Santa Maria, pertencente ao Estado do Rio Grande do Sul, Brasil, mediante estudo dos documentos que compe o PAR desses municpios. Com esta anlise, foi possvel elencar um conjunto de fatores que condicionam a participao das secretarias municipais de educao no PAR, os quais foram agrupados em dois blocos. O primeiro bloco diz respeito aos fatores que se configuram em possibilidades para utilizao do PAR, como instrumento de operacionalizao da colaborao entre governo federal e municpios. O segundo bloco refere-se a fatores que acabam por limitar a utilizao do PAR, como instrumento para a operacionalizao dessa colaborao. Um exemplo representativo de fator classificado no primeiro bloco a responsabilizao formal dos gestores educacionais, em nvel macro, na pessoa do Ministro da Educao e, em nvel micro, na pessoa do Secretrio Municipal de Educao, pelo acompanhamento, fiscalizao e cumprimento das aes a serem desenvolvidas em cada um destes nveis. No segundo bloco, podemos citar a vinculao da avaliao do PAR somente ao desempenho dos estudantes das redes pblicas desses municpios no IDEB, o que faz com que a responsabilizao pela melhoria da Educao, em ltima instncia, recaia sobre as escolas e sobre os agentes escolares, em particular, os professores. Por ltimo, a anlise do PAR nesses municpios, demonstra que as aes indicadas so propostas no como uma via de mo dupla, pressuposto para um regime de colaborao, mas como uma via de mo nica, pois quase no h lugar para propostas de ao novas, por parte dos municpios, ou para aes que sinalizem ou direcionem a cooperao do municpio para com o governo federal. Assim, nessa poltica, os municpios parecem ser reduzidos a meros receptores/beneficirios das aes do governo federal, o que, consequentemente, pode ocasionar uma padronizao das aes e gesto das Redes Escolares Pblicas Municipais. Palavras-chave: Plano de Aes Articuladas. Polticas Pblicas em Educao. Gesto Educacional. Plano de Desenvolvimento da Educao.

ABSTRACTMonograph Specialization Course Specialization in Educational Management Federal University of Santa Maria THE PLAN OF JOINT ACTION AS TOOL FOR COLLABORATION BETWEEN FEDERAL GOVERNMENT AND CITIES: LIMITS AND POSSIBILITIES FOR THE IMPROVEMENT OF THE BASIC EDUCATION AUTHOR: ANDRIA AURLIO DA SILVA ADVISER: EDUARDO ADOLFO TERRAZZAN Defense Place and Date: Santa Maria, February 28nd, 2011.This research was carried out inside of Specialization in Educational Management. With it we seek to contribute to the o the understanding of the incidence of Public Policies in Education Management concerning the educational process in the development of School Public Education, with special attention to the Plan of Joint Actions (PJA) and their relations with the management of the Network School Municipal Public. For this, we analyzed the participation of eleven cities of Santa Maria region micro, belonging to the state of Rio Grande do Sul, Brazil, through study of the documents that the PJA of these city. With this analysis, it was possible to list a set of factors that influence the participation municipal secretariats of education in the PJA, which were grouped into two blocks. The first block concerns the factors that shape the possibilities for use in the PJA as a tool for operational collaboration between the federal government and cities. The second block refers to factors that finish for limiting the use of PJA, as a tool for the operationalization of this collaboration. A representative example of the factor classified in the first block is the formal accountability of educational managers at the macro level, in the person of the Minister of Education and at the micro level, in the person of the Municipal Secretary of Education, monitoring, enforcement and compliance actions be developed in each of these levels. In the second block, we can mention the evaluation of PJA binding only to the performance of students of public IDEB in these municipalities, which makes the responsibility for the improvement of education, ultimately fall on the schools and on school stakeholders In particular, teachers. Finally, analysis of the PJA in these cities, shows that the recommended actions are proposed not as a 'twoway street', a prerequisite for a system of collaboration, but as a 'one-way street', as there is little room for new proposals for action on the part of municipalities, or for actions that signal and direct the cooperation of the cities to the federal government. So this policy the cities seem to be reduced to mere "recipients / beneficiaries of the actions" of the federal government, which consequently can lead to a standardization of management actions and Network School Municipal Public.

Key words: Plan of Joint Action. Education Public Policies. Educational Management. Educational Planning.

LISTA DE FIGURASFigura 01 Figura 02 Figura 03 Figura 04 Etapas para elaborao do PAR............................................. Mapa das Mesorregies e microrregies do Estado do Rio Grande do Sul, Brasil.............................................................. Localizao da microrregio Santa Maria, RS, Brasil............. Mapa da microrregio Santa Maria, RS, Brasil....................... 49 65 66 66

LISTA DE QUADROSQuadro 01 Quadro 02 Quadro 03 - Dados populacionais dos municpios da microrregio Santa Maria, RS, Brasil...................................................................... - Dados econmicos e sociais dos municpios da microrregio Santa Maria, RS, Brasil........................................................... - Quadro-sntese de Fontes e Instrumentos de Informao utilizados para responder as questes de pesquisa............... Total de indicadores por pontuaes para a dimenso 01...... Total de indicadores por pontuaes para a dimenso 02...... Total de indicadores por pontuaes para a dimenso 03...... Total de indicadores por pontuaes para a dimenso 04...... 67 68 78 84 86 87 88

Quadro 04 Quadro 05 Quadro 06 Quadro 07

LISTA DE GRFICOSGrfico 01 Projees do IDEB, para a etapa final dos Anos Finais do Ensino Fundamental, nas redes pblicas da cidade de Santa Maria, RS, Brasil...................................................................... Projees do IDEB, para a etapa final dos Anos Iniciais do Ensino Fundamental, nas redes pblicas dos municpios da microrregio Santa Maria, RS, Brasil...................................... Projees de IDEB, para a etapa final dos Anos Finais do Ensino Fundamental, nas redes pblicas dos municpios da microrregio Santa Maria, RS, Brasil...................................... Comparao entre IDEB projetado (P) e IDEB observado (O) para os anos de 2007 e 2009, para a etapa final dos Anos Iniciais do Ensino Fundamental, nas redes pblicas dos municpios da microrregio Santa Maria, RS, Brasil........ Comparao entre IDEB projetado (P) e IDEB observado (O) para os anos de 2007 e 2009, para a etapa final dos Anos Finais do Ensino Fundamental, nas redes pblicas dos municpios da microrregio Santa Maria, RS, Brasil............... Sntese, por municpio, da pontuao dos indicadores na dimenso 01............................................................................ Sntese, por municpio, da pontuao dos indicadores na dimenso 02............................................................................ Sntese, por municpio, da pontuao dos indicadores na dimenso 03............................................................................ Sntese, por municpio, da pontuao dos indicadores na dimenso 04............................................................................

47

Grfico

02

-

69

Grfico

03

-

70

Grfico

04

-

72

Grfico

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73 85 86 88 89

Grfico Grfico Grfico Grfico

06 07 08 09

-

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AID ANEB ANRESC BIRD CEPAL CTE EFA ENCS ENEM EUA FHC FMI FNDE FUNDEB FUNDEF GATT IBGE IDEB IDH IDI IES LDB MEC OCDE OIT OMC ONG

-

Agency for International Development Avaliao Nacional da Educao Bsica Avaliao Nacional do Rendimento Escolar Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe das Naes Unidas Compromisso Todos pela Educao Educao for All Exame Nacional de Cursos Superiores Exame Nacional do Ensino Mdio Estados Unidos da Amrica Fernando Henrique Cardoso Fundo Monetrio Internacional Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Fundo de Desenvolvimento e Manuteno da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental General Agreement on Tariffs and Trade Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica ndice de Desenvolvimento Humano ndice de Desenvolvimento da Infncia Instituio de Ensino Superior Lei de Diretrizes e Bases Ministrio da Educao Organizao para Cooperao para o desenvolvimento Econmico Organizao Internacional do Trabalho Organizao Mundial do Comrcio Organizao no-governamental

ONU OTAN PAR PBA PDDE PDE PDEE PIB PISA PMCTE PNE PNUD PPE PROINFO

-

Organizao das naes Unidas Organizao do Tratado do Atlntico Norte Plano de Aes Articuladas Programa Brasil Alfabetizado Programa Dinheiro Direto na Escola Plano de Desenvolvimento da Educao Plano de Desenvolvimento da Escola Produto Interno Bruto Programme for Internacional Student Assessment Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao Plano Nacional de Educao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Polticas Pblicas em Educao Programa Nacional de Tecnologia Educacional Projeto Principal de Educao para a Amrica Latina e Caribe Programa Universidade para Todos Rio Grande do Sul Sistema de Avaliao da Educao Bsica Secretaria de Educao Bsica Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso Secretaria de Educao Especial Secretarias Municipais de Educao Universidade Aberta do Brasil Universidade Federal de Santa Maria Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Fundo das Naes Unidas para a Infncia

PROMEDLAC PROUNI RS SAEB SEB SECAD SEESP SME UAB UFSM UNESCO UNICEF -

SUMRIORESUMO................................................................................................................ ABSTRACT............................................................................................................. LISTA DE FIGURAS............................................................................................... LISTA DE QUADROS............................................................................................. LISTA DE GRFICOS............................................................................................ LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS.................................................................. INTRODUO........................................................................................................ 1. POLTICAS PBLICAS E EDUCAO...........................................................1.1. 1.2. POLTICA, POLTICAS PBLICAS, POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO..................................................................................................... HISTRICO DAS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NO BRASIL...... 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.3. 1.4. POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NO BRASIL COLNIA..... POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NO IMPRIO................... POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NA REPBLICA...............

05 06 07 08 09 10 14 20 21 26 26 28 29 36 38 42 57 57 60 64 64 64 65 65 74

AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NO BRASIL E OS ORGANISMOS INTERNACIONAIS................................................................. AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NO FINAL DA DCADA DE 1990: O GOVERNO DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO....................... AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO NA LTIMA DCADA: O GOVERNO DE LUS INCIO LULA DA SILVA..............................................

1.5.

2.

A GESTO EDUCACIONAL E AS POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO2.1. 2.2. DA ADMINISTRAO DA EDUCAO GESTO EDUCACIONAL........... RELAES ENTRE GESTO EDUCACIONAL E POLTICAS PBLICAS EM EDUCAO...............................................................................................

3.

PROBLEMA E QUESTES DE PESQUISA...................................................3.1. 3.2. PROBLEMA DE PESQUISA............................................................................ QUESTES DE PESQUISA............................................................................

4.

DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA............................................................4.1. 4.2. CONTEXTO DE PESQUISA............................................................................ FONTES DE INFORMAO UTILIZADAS......................................................

4.3.

INTRUMENTOS E TCNICAS DE COLETA DE INFORMAES.................

75 80 94 98

5. 6.

CONSTATAES E RESULTADOS.............................................................. CONSIDERAES FINAIS.............................................................................

REFERNCIAS......................................................................................................

14

INTRODUOAs transformaes polticas, econmicas, sociais e culturais ocorridas nas ltimas dcadas no mundo, tm marcado o modo de vida de nossa sociedade. Vivese hoje em uma sociedade em mudana acelerada e imprevisvel, baseada no conhecimento e caracterizada pela incerteza, descrdito e provisoriedade. Esta nova sociedade, isto , este sistema especfico de relaes sociais recebe diversas qualificaes, tais como, sociedade do conhecimento, do consumo, da informao ou ps-moderna1. Salientamos que, neste texto, no temos a inteno de tecer uma anlise comparativa sobre tais termos, nem sobre os argumentos tericos que os acompanham. Porm, necessrio expressar nosso posicionamento a respeito da caracterizao deste perodo histrico. Nesse sentido, ressaltamos que partilhamos dos argumentos de Anthony Giddens quando afirma que estamos num perodo ao qual podemos ainda chamar de modernidade2. De acordo com este autor, compreensvel buscar novos termos para o contexto social do qual no entendemos e que nos parece to diferente do que vinha ocorrendo. No entanto,[...] no basta meramente inventar novos termos, como ps-modernidade. Ao invs disso, temos que olhar novamente para a natureza da prpria modernidade, a qual, por certas razes bem especficas, tem sido insuficiente abrangida, at agora, pelas cincias sociais. (GUIDDENS, 1991a, p.12)

Ao voltarmos nosso olhar para a modernidade possvel perceber que, no atual contexto, as consequncias desta esto se tornando mais radicalizadas e universalizadas do que antes, isto , as caractersticas da modernidade ainda permanecem, porm, esto mais acentuadas e sua abrangncia (quase) mundial. E, ao mesmo tempo, podemos dizer que existem contornos de uma ordem nova e diferente, que ps-moderna3. O que marca este contexto social atual no so as transformaes em si, mas o ritmo em que acontecem (caracterizado pela rapidez extrema)4, o escopo das mesmas (porque atingem a tudo e a todos em algum grau) e a natureza intrnseca das instituies modernas, as quais no existiam em outros perodos histricos ou sofreram grandes transformaes. A este conjunto de caractersticas que definem este perodo histrico Giddens denomina alta modernidade. (GIDDENS, 1991a, p. 13)

15 Alm das caractersticas apontadas anteriormente para este perodo, temos outros fatores e processos, ligados, principalmente, ao grande desenvolvimento dos meios de comunicao e o transporte de massa, o qual foi alavancado pelo desenvolvimento de diversos artefatos tecnolgicos, que intensificam os sentimentos de insegurana, incerteza, descrdito e provisoriedade no atual contexto social. O conjunto desses fatores e desses processos conhecido como globalizao, ou ainda, mundializao e caracterstica inerente da modernidade. Como j mencionado, os avanos cientficos e tecnolgicos, so as principais causas da globalizao, que aplicados aos meios de comunicao e aos transportes de massa, permitiram a multiplicao das fontes de informaes, o aumento do acesso a essas fontes por um nmero cada vez maior de indivduos, a rapidez em que acesso ocorre e o deslocamento de indivduos entre diferentes localidades em um curto espao de tempo. Uma causa dessas caractersticas, a intensificam das relaes sociais em escala mundial. Tal intensificao influncia os sistemas polticos, econmicos e sociais presentes e futuros e interliga localidades distantes de tal maneira que acontecimentos locais so influenciados e definidos por outros eventos que ocorrem at mesmo em continentes diferentes. Como ressalta GiddensA globalizao no diz respeito apenas criao de sistemas em grande escala, mas tambm transformao de contextos locais e at mesmo pessoais de experincia social. Nossas atividades cotidianas so cada vez mais influenciadas por eventos que acontecem do outro lado do mundo. (GIDDENS, 1996, p.13)

Diante deste quadro, na rea educacional os reflexos da globalizao remetem a um discurso de crise e de fracasso da escola pblica devido a inadequao da educao ofertada ao mundo atual. Este discurso de crise e de fracasso uma das caractersticas da alta modernidade, uma vez que[...] o mundo da alta modernidade est repleto de riscos e perigos, para os quais o termo crise no (como) mera interrupo, mas como um estado de coisas mais ou menos permanente particularmente adequado. (GIDDENS, 1991b, p.19)

Tal crise na educao est relacionada a mudanas profundas ocorridas nas relaes entre capital e trabalho e entre trabalho e educao. Tais mudanas podem ser caracterizadas pela demanda de um trabalhador

16[...] com habilidades de comunicao, de abstrao, de viso de conjunto, de integrao e de flexibilidade, para acompanhar o prprio avano cientfico-tecnolgico da empresa, o qual se d por fora dos padres de competitividade seletivos exigidos no mercado global. (LIBNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2007, p.101)

Essas caractersticas, para serem desenvolvidas necessitam de um perodo longo e no podem ser construdas em cursos e preparaes de curto tempo pelas empresas. por isso, que a educao, em especial a educao escolar, tem sido apontada como uma das sadas para o desenvolvimento econmico das naes. Isto , o conhecimento concebido como a nova fonte de riqueza das naes, correlacionando crescimento econmico, eqidade social e realizao pessoal dos indivduos. Nesta perspectiva, a educao escolar tem como funo primordial desenvolver novas habilidades cognitivas e competncias sociais necessrias adaptao do indivduo s exigncias do mercado de trabalho, alm de formar o consumidor competente, exigente e sofisticado. Vale ressaltar que essa perspectiva no considera necessrio que a educao seja ofertada a todos de forma gratuita, uma vez que a leis de mercado preconizam a presena, tambm nesse setor, da iniciativa privada. Esta viso de educao muito restrita, pois tem como principal objetivo atender s exigncias de uma econmica global, marcada pela mudana contnua, cujo objetivo lucrar cada vez mais. Numa acepo mais ampla de educao, o objetivo passa a ser a qualificao dos alunos no mbito pessoal, no mbito da cidadania e no mbito do trabalho. Isso significa prepar-los para serem pessoas com valores humanos e para o exerccio de uma cidadania plena. Isto , para que eles exeram suas cidadanias nas dimenses social, econmica e poltica, alm de capacit-los para o aprendizado permanente e para o mundo do trabalho. Assim, o ensino deve privilegiar a construo, por parte dos alunos, de conceitos, procedimentos e atitudes necessrias para a compreenso e participao nos processos que envolvem o sistema econmico, poltico e social, alm de seu desenvolvimento como pessoa. As exigncias que a escola submetida, s reforam sua resistncia em passar por tais transformaes. Esta resistncia, apontada como um dos principais obstculos melhoria da educao, no culpa exclusiva dos agentes escolares, mas fruto de vrios aspectos, tais como: insegurana dos professores, quanto aos

17 resultados de um determinado processo de mudana; tempo insuficiente para pleno desenvolvimento dos processos de operacionalizao de tais modificaes, inexistncia de respaldo tcnico que suporte essas modificaes, inexistncia de planejamento conjunto dessas modificaes entre instituies escolares e mantenedoras. Alm disso, grande parte das proposies de mudanas surge de agentes externos ao ambiente escolar, ou at mesmo das mantenedoras diretas das instituies escolares (secretarias municipais ou estaduais) e no guarda nenhuma relao com as necessidades dos mesmos. Vale ressaltar que tal sentimento de crise no exclusivo das instituies escolares, mas das redes escolares5, nos nveis federal, estadual e municipal como um todo. E que estas redes esto submetidas influncia de planos de governos mais amplos, que as limitam e condicionam. O que faz com que muitas vezes os responsveis pela gesto das instituies escolares, bem como aqueles

encarregados da gesto dessas redes de ensino, se submetam s exigncias externas e executem aes apenas como cumprimento burocrtico das mesmas. Grande parte das influncias mencionadas anteriormente realizada mediante a proposio e efetivao de Polticas Pblicas em Educao (PPE). As quais, muitas vezes, tornam-se veculo de propaganda dos posicionamentos polticos de um determinado governante ou partido poltico, o que faz com que tenham uma durao reduzida ao mandato deste governante (geralmente quatro anos). Isto faz com que as mudanas nas redes escolares no se estabeleam, passando de um modismo a outro e, por isso, no podem ser analisadas de forma aprofundada devido falta de implementao da totalidade de seus mecanismos. Embora estas polticas sejam, em alguns casos, elaboradas como slogan de campanhas eleitorais ou da propaganda das aes governamentais e no apresentem aspectos consonantes aos interesses das instituies alvo dessas polticas, as mesmas acabam de certa forma, encontrando ressonncia em muitas dessas instituies, representando, assim, parte das tramas que tecem o cotidiano, tanto da escola, como de secretrias de educao municipais e estaduais, interferindo, desta forma, nas relaes entre diferentes sujeitos que do vida e ao s formulaes destas polticas. Neste contexto, tanto as mudanas necessrias na educao como as polticas pblicas que as orientam, passam a ser alvo de discusses e estudos,

18 principalmente no mbito acadmico. Entre os focos deste debate destacam-se as formas de organizao e de gesto das redes escolares e das instituies escolares, alm dos impactos das polticas pblicas em educao nestes dois mbitos. Por isso, entendemos que realizar estudos que objetivem contribuir para o entendimento dos impactos das PPE no desenvolvimento da educao e, de modo especfico, da gesto educacional, tornam-se imprescindveis, na medida em que, cada vez mais, as PPE com foco na gesto, so propostas como primeira etapa para alavancar a melhoria da educao. Alm disso, estudos que visam o entendimento das prprias PPE se fazem necessrios, na medida em que podem auxiliar a (re)orientar futuras modificaes nas mesmas, ou at mesmo a formulao de novas polticas. Desta forma, nesta monografia nos propomos a contribuir para o entendimento dos impactos das Polticas Pblicas em Educao concernentes Gesto educacional, no processo de desenvolvimento de Educao Pblica Escolar, com especial ateno para o Plano de Aes Articuladas e suas relaes com a gesto das Redes Escolares Pblicas Escolares Municipais. Assim, nos prximos captulos apresentamos, de forma mais detalhada, nosso foco de pesquisa, alm do problema e das questes que a orientaram; ao desenvolvimento do trabalho; discutimos, tambm, os aspectos implicados, atualmente, no estudo da gesto educacional e das polticas pblicas em educao, bem como as possveis relaes entre elas, Descrevemos, a seguir, o prprio processo de desenvolvimento do trabalho, e, por ltimo, apresentamos nossos resultados e nossas consideraes finais.

19 Notas1.

Estes termos sugerem a emergncia de um novo tipo de sistema social, o qual guarda, em certa medida, a idia de um encerramento do estado atual das coisas. Um dos termos mais populares a idia da ps-modernidade, inicialmente concebida, por Jean Franois Lyotard, sob o argumento de que esto ocorrendo transformaes institucionais, especificamente as que sugerem um deslocamento de um sistema pautado na manufatura de bens materiais para outro centralizado na informao. (GIDDENS, 1991a, p.12). Num sentido muito geral, o termo modernidade refere-se s instituies e comportamentos estabelecidos pela primeira vez na Europa depois do feudalismo, mas que no sculo XX tornaram-se mundiais em seu impacto. Este termo corresponderia aproximadamente ao perodo equivalente ao mundo industrializado desde que no se reconhea o industrialismo como a nica dimenso institucional. Ele se refere s relaes sociais implicadas no uso generalizado da fora material e do maquinrio nos processos de produo. O capitalismo, entendido como um sistema de produo de mercadorias, centrado sobre a relao entre a propriedade privada do capital e o trabalho assalariado sem posse de propriedade (relao estruturante do sistema de classes) a segunda dimenso da modernidade. Outra dimenso o desenvolvimento de sistemas de vigilncia que incluem o controle da informao e a superviso social realizada em locais, como por exemplo, as prises, o local de trabalho e as escolas. A quarta dimenso da modernidade o controle dos meios de violncia mediante poder militar, no contexto da industrializao da guerra. (GIDDENS, 1991b, p.21) A sociedade ps-moderna aqui indicada diferente da idia de ps-modernidade cuja principal caracterstica a evaporao do enredo dominante por meio do qual somos inseridos na histria como seres tendo um passado definitivo e um futuro predizvel. Vale ressaltar que esta uma das acepes para este termo e certamente bem diferente da primeira idia de sociedade psmoderna na qual o capitalismo seria substitudo pelo socialismo no mundo. (GIDDENS, 1991a, p.12) So fontes do dinamismo da modernidade: a separao entre tempo e espao, caracterizada pela organizao social do tempo (por calendrios e mensurao do tempo pelo relgio mecnico) e pela padronizao do tempo atravs de regies (estabelecimento do sistema de fusos-horrios); o desenvolvimento de mecanismos de desencaixe, tais mecanismos retiram da atividade social seu contexto local, reorganizando as relaes sociais atravs de grandes distncias tempo-espaciais; a apropriao reflexiva do conhecimento, isto , a produo do conhecimento sistemtico sobre a vida social torna-se integrante da reproduo do sistema, deslocando a vida social da fixidez da tradio. (GIDDENS, 1991a, p.25-58) Denominamos redes escolares, o que na LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996 (Lei n 9.394) chamado de sistemas de ensino, poi s entendemos que este conjunto de instituies em nvel federal, estadual e municipal no se constitui em um sistema, uma vez que no guardam caractersticas requeridas a este tipo de organizao. De acordo com Saviani (2010, p. 383), um sistema de educao para ser pleno precisa ser pblico, possuir total autonomia, com normas prprias que obrigam seus integrantes em todo o territrio de abrangncia do sistema. O que, no Brasil, s possvel a Unio, pois tanto estados como municpios possuem autonomia, que lhes permitem normatizar sobre a educao, porm em um grau menor que a Unio.

2.

3.

4.

5.

20

1. POLTICAS PBLICAS E EDUCAONeste captulo, apresentamos, inicialmente, nossas definies sobre os termos Poltica, Polticas Pblicas e Polticas Pblicas em Educao. Em seguida, um histrico das PPE no Brasil, uma descrio das principais recomendaes, feitas em documentos e conferncias, dos principais organismos internacionais, a respeito dos rumos da Educao na dcada de 1990 e inicio dcada de 2000. Por ltimo, descreveremos o atual contexto das PPE, mais especificamente, as PPE desenvolvidas no Governo Lula, isto , no perodo de 2002 a 2010. Antes de iniciarmos o captulo importante ressaltar que, no mbito acadmico, existem campos cientficos diversos, os quais possuem caractersticas especficas. Isto faz com que ao nos aventuramos em um campo diferente, do campo em possumos maior especializao, na busca de aportes tericos para este ltimo, seja necessrio explicitar a vertente e/ou abordagem do campo estrangeiro mediante a qual construmos nossa argumentao. Por isso, salientamos que nas Cincias Polticas costuma-se distinguir trs abordagens, conforme os propsitos de pesquisa. A primeira preocupa-se com o questionamento clssico da cincia poltica, fundada por Plato e Aristteles, que se refere ao tipo e caractersticas de um sistema poltico que resulte em um bom governo e, em um bom Estado, e que seja capaz de garantir e proteger a felicidade dos indivduos que compem a sociedade. A segunda abordagem tem por foco de anlise, o poltico, entendido como posicionamentos, condutas, relaes

relacionados posse de poder nos processos decisrios. Por fim, a terceira abordagem refere-se anlise das possibilidades, dos limites e/ou dos resultados que uma determinada ao do Estado produz. Em outras palavras, o foco desta ltima abordagem est na anlise das contribuies que certas estratgias escolhidas, para um determinado contexto, podem trazer para a soluo de problemas especficos. (FREY, 2000, p.213) nesta ltima abordagem que se filiam os estudos sobre polticas pblicas e a estes que assentamos nossa discusso inicial.

21

1.1.

Poltica, Polticas Pblicas, Polticas Pblicas em Educao

O termo poltica derivado do adjetivo proveniente da palavra plis (politiks), que significa tudo o que se refere cidade e, em consequncia, ao que urbano, civil, pblico, e at mesmo socivel e social. Foi por causa da obra de Aristteles, intitulada Poltica, que o termo, em primeiro lugar, foi estendido a outros mbitos e, em sequncia passou a se popularizar. A obra de Aristteles deve ser considerada como[...] o primeiro tratado sobre a natureza, funes e diviso do Estado, e sobre as vrias formas de Governo, com a significao mais comum de arte ou cincia do Governo, isto , de reflexo, no importa se com intenes meramente descritivas ou tambm normativas, dois aspectos dificilmente discriminveis, sobre as coisas da cidade. (BOBBIO, MATTEUCCI, PASQUINO, 1998, p.954)

Ocorre, mediante a referida obra, um deslocamento no significado do termo poltica: do conjunto das coisas qualificadas, de certo modo, pelo adjetivo poltico, para a constituio de um saber, mais ou menos organizado, sobre esse mesmo conjunto de coisas. De acordo com Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998, p.954), este deslocamento guarda similaridades com o que aconteceu a termos como fsica, esttica e tica. Nesta perspectiva, poltica passa a designar o conjunto das atividades humanas que esto, de alguma forma, relacionadas/articuladas/referidas s coisas do Estado. Vale ressaltar que esta definio clssica elaborada por Aristteles, para o termo poltica, tem por base a idia de Estado como construo histrica, partindo de crculos menores, por exemplo, a famlia, para crculos cada vez mais abrangentes, por exemplo, a Plis, que culminam no Estado, que a forma mais perfeita de organizao. (GALO, 2011) A atual concepo de Estado muito diferente da idia de Aristteles, embora apresente semelhanas com a mesma. O Estado moderno, como o conhecemos, fruto de um longo processo de elaborao filosfica que acompanha a constituio histrico-social do Estado-nao, que inicia no final da Idade Mdia, com a dissoluo do Estado teocrtico feudal, at o que conhecemos por Estado democrtico atualmente. Ele fruto da produo elaborada por tericos de duas grandes correntes: os jusnaturalista, que se fundamentaram na idia de que o estado natural est em oposio ao estado civil e cujos expoentes so: Hobbes,

22 para o qual o Estado o garantidor da segurana; Locke, que concebe o Estado como garantidor da propriedade; Rosseau, que entende o Estado como promotor da vontade geral; Hegel que concluiu o modelo jusnaturalista, ao sintetizar as idias de seus antecessores, e inaugura um novo modelo, cuja idia fundamental a oposio entre sociedade civil e Estado; Marx, seguidor de Hegel, reelabora o referido modelo e amplia sua teorizao, centralizando-a no conceito de sociedade civil, mantendo sua oposio conceitual com o Estado. (GALO, 2011) Para Hegel, o Estado era a instituio defensora das liberdades dos indivduos, sendo permitido, portanto a regulao e o controle. A sociedade civil (brgerliche Gesellschaft), para este autor, era composta por associaes, comunidades e corporaes que teriam um papel normativo e sociolgico fundamental na relao entre os indivduos e o Estado. A sociedade civil era entendida como o espao real (e historicamente construdo), de interao social entre indivduos, que mediava relao entre indivduos e Estado. Para Marx e Engels, o Estado deixa de estar vinculado aos interesses gerais e comuns da sociedade para estar relacionado aos interesses de uma determinada parcela dela, a classe dominante. Essa nova conceituao origina-se ao se assumir a idia de diviso do trabalho, a qual tem por conseqncia a separao entre o interesse particular e o interesse comum. Assim, o Estado no se identifica diretamente com a sociedade, uma vez que na composio desta existem classes sociais diferentes, com poderes diferentes. O Estado, para Marx e Engels, resultante dessa diviso da sociedade em classes sociais, e expressa s particularidades da sociedade civil. De acordo com estes autores, a sociedade civil compreende[...] o conjunto de relaes materiais dos indivduos dentro de um estgio determinado de desenvolvimento das foras produtivas. (E) [...] o conjunto da vida comercial e industrial de um estgio e ultrapassa, por isso mesmo, o Estado e a nao, embora deva, por outro lado, afirmarse no exterior como nacionalidade e organizar-se no interior como Estado. (MARX, ENGELS, 1998, p.33)

A sociedade civil de Marx a sociedade burguesa. O Estado se torna, assim, um sistema de poder organizado que se relaciona dialeticamente com outro sistema de poder difuso, porm efetivo, a sociedade civil. Em ultima instncia, a sociedade civil a forma pela qual a(s) classe(s) dominante(s) se organiza(m) fora do Estado, de modo a poder control-lo e coloc-lo a servio dos prprios interesses. Portanto, a sociedade civil no se confunde com o povo ou

23 a populao (o proletariado), o que no significa que o Estado no exera poder tanto sobre o povo, como sobre a sociedade civil. No entanto, a sociedade civil , ao mesmo tempo, a fonte e a reguladora do poder do Estado, estabelecendo os limites e os condicionantes do exerccio desse poder. (PEREIRA apud GALO, 2011) Como podemos perceber, na acepo moderna de Estado, existe uma relao muito forte com a sociedade civil. Sobre esta ltima, importante ressaltar que existem diversas definies e usos, muitas das quais no guardam em sua fundamentao nenhuma orientao terica servindo apenas como decorao em um discurso ou como elemento para justificar algo, como bem descreve Ellen Wood:Depois de uma histria longa e tortuosa, depois de uma srie de marcos representados pelas obras de Hegel, Marx e Gramsci, essa idia verstil se transformou numa expresso mgica adaptvel a todas as situaes [...]. (WOOD, 2006, p.205)

Nogueira (2003) cita diversos usos para o conceito de sociedade civil. De acordo com ele, atualmente utiliza-se ente conceito para[...] para que se faa oposio ao capitalismo e para que se delineiem estratgias de convivncia com o mercado, para que se proponham programas democrticos radicais e para que se legitimem propostas de reforma gerencial no campo das polticas pblicas. Busca-se apoio na idia tanto para projetar um Estado efetivamente democrtico como para se atacar todo e qualquer Estado. em nome da sociedade civil que muitas pessoas questionam o excessivo poder governamental ou as interferncias e regulamentaes feitas pelo aparelho de Estado. Apela-se para a sociedade civil com o propsito de recompor as virtudes cvicas inerentes tradio comunitria atormentada pelo mundo moderno, assim como para ela que se remetem os que pregam o retorno dos bons modos e dos bons valores. em seu nome que se combate o neoliberalismo e se busca delinear uma estratgia em favor de uma outra globalizao, mas tambm com base nela que se faz o elogio da atual fase histrica e se minimizam os efeitos das polticas neoliberais. Muitos governos falam de sociedade civil para legitimar programas de ajuste fiscal, tanto quanto para emprestar uma retrica modernizada para as mesmas polticas de sempre, assim como outros tantos governos progressistas buscam sintonizar suas decises e sua retrica com as expectativas da sociedade civil. (NOGUEIRA, 2003, p. 186)

Gramsci um dos autores que apresenta o conceito de sociedade civil como uma possvel arma contra o capitalismo, sob determinadas circunstncias, pois para ele o Estado, no um fim em si mesmo, mas um aparelho, um instrumento; o representante no de interesses universais, mas particulares. Esses interesses so os interesses da sociedade civil (classe dominante), a sociedade burguesa, que detm o controle do Estado, mediante o controle dos intelectuais que poderiam mudar os rumos das aes do Estado, mas que por pertencerem sociedade burguesa ou por estarem atrelados aos interesses desta no os modificam. Para

24 Gramsci, somente com a tomada de poder do Estado, por parte de intelectuais oriundos das classes dominadas e comprometidos com os interesses dessa classe, o Estado poder passar a tratar de interesses universais. (BOBBIO, 1982, p.23) Diante das idias de Estado e sociedade civil expostas at o momento, entendemos que o Estado um sistema de poder organizado, sob a orientao de um sistema de governo. Contudo, o Estado no se confunde com governo, pois o Estado refere-se ao conjunto de instituies permanentes, tais como; rgos legislativos, tribunais, exrcito e outras instituies que possibilitam a ao do governo, atua como rgo assegurador de certa unidade de coeso e de formao que se estende a todos que vivem sob seu domnio, isto , sob o conjunto formado pela populao e pela sociedade civil (entidades comunitrias, organismos no governamentais, empresas, entidades religiosas, etc.). (GARCIA, 1977, p.92-93). J o governo, diz respeito a um corpo de diretrizes, programas e projetos que uma parte da sociedade (polticos, tcnicos e organismos da prpria sociedade civil) prope para a sociedade como um todo, configurando-se a orientao poltica de uma determinada representao que assume e desempenha as funes de Estado por um determinado perodo. Com base nesta evoluo do conceito de Estado que no perodo moderno, o termo poltica perde seu significado original e substitudo, pouco a pouco, por outras expresses como Cincia do Estado, doutrina do Estado, Cincia Poltica, Filosofia Poltica, etc. Ele passa a ser utilizado com o intuito de identificar a atividade ou conjunto de atividades que, de alguma maneira, tm como termo de referncia a plis, ou seja, o Estado. (BOBBIO, MATTEUCCI, PASQUINO, 1998, p.954) Dessa forma, o conceito de poltica passou a ser relacionado ao poder do Estado em atuar, proibir, ordenar, planejar, legislar, intervir sobre um grupo social determinado ou sobre um territrio e suas fronteiras. (SHIROMA, MORAES, EVANGELISTA, 2000, p.07). Alm disso, esse conceito tambm se refere atividade, na qual determinadas indivduos encarregados das funes legislativas do Estado atuam. Um terceiro significado remete ao conjunto de idias que orientam determinadas condutas, posicionamentos, regras e/ou comportamentos de um indivduo, grupo e/ou instituio.

25 Como conseqncia da relao entre Poltica e Estado tem origem o termo Polticas Pblicas que remete, em primeiro lugar, as aes desenvolvidas pelo Estado. Em segundo lugar, as Polticas Pblicas, hoje so um campo de investigao, dentro das Cincias Polticas. Este campo de investigao tem origem nos EUA e rompe com a tradio europia, que se concentravam na anlise sobre o Estado e suas instituies. Este rompimento parece evidente at mesmo nas diferenas dos termos lingsticos empregados pelos cientistas polticos norte-americanos e europeus para identificar os termos poltica e polticas pblicas. Nos EUA, existe uma distino entre: Politics se refere ao processo poltica, no sentido das relaes de poder, como as representaes polticas, os partidos, as eleies, etc. Policy (ou policies) se refere adoo de formas de ao, linhas de atuao, de programas que buscam a soluo de determinados problemas. Este termo est muito relacionado idia de administrao. Polity se refere ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-adminsitrativo. Esta distino no observada nas produes europias que, em alguns casos, traduzem o termo public policy como linha de ao, linha de conduta ou linhas poltica. (GIOVANI, 2009, p.06) Tal distino denota tambm a desvalorizao dos estudos sobre as Polity e as Politics nos EUA e a valorizao destes na Europa1. Este fato faz com que boa parte da literatura sobre Polticas Pblicas existente atualmente seja de autores norte-americanos. Como se pode perceber, de modo geral, o termo Polticas Pblicas pode ser entendido como o Estado em ao, isto , o Estado implantando um projeto de governo, mediante aes voltadas para setores especficos da sociedade. No entanto, por ser uma definio geral no se torna operacional. Assim, uma definio mais detalhada do termo diz respeito ao fato de que as polticas Pblicas so uma forma de interao entre Estado e sociedade, no qual o primeiro age exercendo poder sobre a sociedade, de modo a operacionalizar os propsitos e/ou plataformas eleitorais de governos, no caso de Estados democrticos, ou estratgias elaboradas na busca de solues para problemas, mediante programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. (GIOVANI, 2009)

26 Vale ressaltar que o governo desempenha por um determinado perodo as funes de Estado, logo as Polticas Pblicas, elaboradas e implementadas neste perodo, podem ser entendidas como polticas de governo. No caso dessas ultrapassarem governos e se estabelecerem na agenda de trabalho do Estado, podemos cham-las de polticas de Estado. Nesta perspectiva, as polticas pblicas em educao corresponderiam a forma de interao entre Estado e sociedade, neste caso, as instituies escolares ou as instituies relacionadas ao campo da educao, que se refere operacionalizao dos desgnios e plataformas de governos, mediante a proposio e implementao de programas, aes e normativas que produzam resultados ou mudanas nas atividades desenvolvidas neste mbito. Estas aes tm o objetivo de influenciar o trabalho desenvolvido pelas secretarias estaduais e municipais de educao, bem como o trabalho escolar, isto , no conjunto de aes cumpridas pelos agentes escolares professores, gestores, alunos, pais, tcnicos, etc, desenvolvido nas escolas. (TARDIF, LESSARD, 2005, p.24)

1.2.

Histrico das Polticas Pblicas em Educao no Brasil

O histrico das polticas pblicas em Educao no Brasil, para fins de apresentao foi dividido, conforme os trs grandes perodos histricos da histria do Brasil, a saber: Brasil Colnia, Imprio e Repblica. Como poder ser observado ao longo deste histrico, o principal aspecto caracterstico das PPE no Brasil o fato de que estas se configuram, na maioria das vezes, como leis e/ou decretos. Podemos classificar estas polticas com regulatrias, conforme tipologia de polticas proposta por Theodor Lowi2. De acordo com esta tipologias, este tipo de poltica caracteriza-se por sua formulao ser marcada pela identificao do que pode ou no ser realizado no mbito do assunto tratado e pela designao de funes, mediante decretos, leis, pareceres, portarias e outros atos normativos.

1.2.1. Polticas Pblicas em Educao no Brasil Colnia No Brasil Colnia, a educao no se constitui como meta prioritria, pois a economia que era exclusivamente agrria, baseada no latifndio, na escravatura e

27 na monocultura para exportao no exigia uma formao especial. (ARANHA, 2006, p.139) Contudo, vrios religiosos, provenientes de ordens catlicas diversas foram enviados pelas metrpoles europias para realizar trabalho de carter missionrio e pedaggico, com duas finalidades: converter os nativos e no deixar que os colonos se desviassem de sua f. Como j mencionado, o trabalho desses religiosos no se reduzia a difundir a religio e manter seus fiis, mas a manter a unidade poltica nesse perodo, uma vez que Portugal em pleno regime absolutista, o qual submetia a Igreja Catlica ao seu poder, de modo que suas aes se configuravam em um instrumento para controle das pessoas sob os territrios de Portugal. Neste contexto, a educao ofertada pelos missionrios desempenhava o papel de agente colonizador. (ARANHA, 2006, p.139) Vrias ordens religiosas atuaram nesse perodo no Brasil, tais com os franciscanos, os carmelitas e os jesutas. Destes os ltimos foram os que vieram em maior nmero e que conseguiram resultados mais expressivos, em termos de estabelecimentos e de indivduos atendidos. Esta ordem tambm a que deixou mais registros documentados de sua atuao no Brasil. A Companhia de Jesus, uma das muitas ordens religiosas cuja criao foi incentivada pela Igreja Catlica para combater a expanso do protestantismo, foi criada em 1534, por Incio de Loyola e aprovada pelo papa Paulo II, em 1540. Essa ordem durou mais de duzentos anos (1540 a 1773), chegando a ter mais de 669 colgios espalhados pelo mundo, sendo extinta depois de ter recebido duras crticas as suas aes, principalmente, as referentes sua forma de ensinar. Portugal, em 1759, expulsou os jesutas de seu territrio e de suas colnias, incluindo o Brasil. Esse foi o marco inicial da ao do Estado no Brasil, referentes a assuntos educacionais. Aps a expulso dos jesutas tivemos um perodo de treze anos, no qual a educao no Brasil Colnia , praticamente, inexistente devido ao desmantelamento da estrutura do sistema de ensino. Em 1772, foi implantado o ensino pblico oficial, pelo Marques de Pombal3. Nesse perodo, a Coroa nomeou professores, estabeleceu planos de estudo, formas de inspeo e um novo currculo de humanidades, ministrado pelos jesutas, para um sistema de aulas regias de disciplinas isoladas. Porm, devido falta de estrutura na Colnia, que j era escassa no perodo dos jesutas, mas que foi destruda aps sua expulso, pouco se avanou naquela poca.

28 Um fato importante a vinda da famlia real de Portugal, em 1808, para o Brasil que ocasionou a criao de alguns cursos nas reas militares e de medicina. No entanto, por no ser vista como uma rea prioritria para o funcionamento da Corte portuguesa, a educao dos sditos no recebe muita ateno.

1.2.2. Polticas Pblicas em Educao no Imprio No Imprio4 (1822-1889), por tratar-se de uma fase em que o Brasil est em busca de uma identidade, a qual ainda marcada pela importao de idias e padres de outros pases, as iniciativas na rea educacional acabam por fracassar. No entanto, a um reconhecimento da importncia das instituies escolares, apesar do acesso escola ainda ser privilgio de uma minoria e ser concentrado nas cidades com maior importncia poltica e econmica, isto , Rio de Janeiro e Salvador. (VIEIRA, FARIAS, 2007, p.48) De acordo com Aranha (2006, p.222), logo aps a Independncia, portanto no Primeiro Reinado, j na Assemblia Constituinte de 1823, as discusses voaram alto demais. Inspirados nos ideais da Revoluo Francesa, ocorrida em 1789, os deputados ansiavam por um sistema nacional de instruo pblica. Isto conseguido na constituio outorgada em 1824, porm resulta em uma lei, a primeira Lei Geral de Educao do pas, promulgada em outubro de 1827, que nunca foi efetivada, pois a instruo pblica gratuita fica s na inteno. Embora tenha ficado mais do plano das intenes esta lei configura-se na nica orientao legal no pas, para a educao por mais de um sculo. (VIEIRA, FARIAS, 2007, p.59; ARANHA, 2006, p.222) O fracasso desta lei tem vrias causas: econmicas, tcnicas e polticas. Porm, um fator foi determinante para que o governo no organizasse um sistema nacional de educao, como nos relata Aranha (2006)Sem a exigncia de concluso do curso primrio para o acesso a outros nveis, a elite educava seus filhos em casa, com preceptores. Outras vezes, os pais se reuniam para contratar professores que dessem aulas em conjunto para seus filhos em algum lugar escolhido. (p.223)

Esta situao demonstra a pouca necessidade do Estado nesta poca para educar os filhos da elite. Isto se deve principalmente ao fato da economia brasileira ser predominantemente agrria e este setor no exigir, naquela poca, qualquer grau de instruo de seus trabalhadores.

29 Outro fato marcante da ao do Estado na Educao a oficializao, mediante Ato adicional de 1834, da descentralizao do ensino. De acordo com esse instrumento, o ensino elementar (isto , onde se ensinava a ler, a escrever e a contar), o secundrio e o de formao de professores foram descentralizados, passando para a iniciativa e responsabilidade das provncias, ficando a Corte encarregada do Ensino Superior. No segundo reinado (1840-1889), existe uma proliferao de propostas de reforma na educao. Em 1854, ocorre a aprovao do Regulamento para a Reforma do ensino primrio e secundrio do Municpio da Corte5, que ficou conhecido como Reforma Couto Ferraz; a definio de novos estatutos para os Cursos Jurdicos6 e para as Escolas de Medicina7, ambas as alteraes compem a Reforma Luis Pedreira. Estas reformas, no tiveram nenhum xito em alavancar a popularizao da educao primria e secundria no Brasil, porm reforaram o carter propedutico e seletivo do ensino ento oferecido no pas. Outras iniciativas como a Reforma Lencio de Carvalho so apresentadas, mas embora essas propostas apresentassem aportes considerveis para orientar a organizao do ensino no Brasil tambm fracassaram. Como j mencionada a falta de infra-estrutura institucional, a indiferena das elites pela instruo pblica e a economia baseada na atividade agrria contriburam para que este perodo ficasse conhecido como o perodo das reformas que no mudam nada. (VIEIRA, FARIAS, 2007, p.64).

1.2.3. Polticas Pblicas em Educao na Repblica De acordo com Vieira e Farias (2007, p.69), o cenrio poltico do primeiro perodo republicano8 marcado por disputas pelo poder central, nesta poca h uma propagao de movimentos e insurreies. Assim, a educao para o povo no uma preocupao do poder pblico. um perodo que se caracteriza por novas promessas de reforma. As reformas nesse perodo so: Reforma de Benjamin Constant (1890): composta pelo Regulamento da Instruo Primria e Secundria do Distrito Federal9, do Regulamento para o Ginsio Nacional10 e do Regulamento de criao do Conselho de Instruo

30 Superior11. Esta reforma apresenta duas aes principais, a primeira amplia a finalidade dos diversos nveis de ensino para formar e no apenas preparar alunos para os cursos superiores. A segunda ao rompe com o academicismo do ensino que impera at ento, mediante uma formao fundamentada na cincia, o que faz com que o ensino vire enciclopdico. Reforma de Epitcio Pessoa (1901): composta pela aprovao do Cdigo de Institutos Oficiais de Ensino Superior e Secundrio12 e o Regulamento para o Ginsio Nacional13. Entre as principais caractersticas dessa reforma, est a excluso das disciplinas de Biologia, Sociologia e Moral tendo em vista a incluso da Lgica. Reforma Rivadvia Corra (1911): composta pela Lei Orgnica do Ensino Superior e do Ensino Fundamental14 na Repblica e o Regulamento do Colgio Dom Pedro II15. Tem por principal caracterstica a busca por uma reorganizao do sistema escolar brasileiro. Reforma Carlos Maximiliano (1915): esta reforma re-oficializou o ensino, reformou o ensino secundrio e regulamentou o ensino superior na Repblica16. Reforma Joo Luis Alves (1925): conhecida tambm como Lei Rocha Vaz17 organiza o Departamento Nacional de Ensino e reforma o ensino secundrio e superior. Esta lei estabelece como responsabilidade da Unio difundir o ensino primrio e extinguir os exames preparatrios e parcelados. Estas reformas no chegam a se configuram num conjunto orgnico de medidas, pois alteram aspectos especficos da organizao do ensino que est sob responsabilidade do governo central e, pouco interferem no que acontece no mbito dos Estados. Porm, apesar de o inicio da Repblica ser muito conturbado, neste perodo criam-se condies para gerar algumas mudanas significativas no campo educacional que iro se aprofundar nas dcadas posteriores. Nesta perspectiva, as discusses a respeito das questes educacionais florescem nos anos da dcada de 1930. Isto ocorre, principalmente, porque a demanda por modernizao em diversos setores do Brasil estava cada vez mais acentuada. Este perodo caracteriza-se pelo delineamento de projetos cujo objetivo era a construo da nacionalidade. Tais projetos, independente da perspectiva de base,

31 valorizavam o papel que a educao deveria cumprir, isto , o de formar trabalhadores capacitados para atender as demandas das novas indstrias que estavam surgindo no pas. Tambm, pode-se dizer que o emergente processo de industrializao do Brasil, exigia PPE que atendessem a demanda por uma educao mais moderna, ou seja, uma educao capaz de incorporar novos mtodos e tcnicas com vistas formao de um cidado que se adaptasse ao avano industrial pelo qual o pas estava passando. As reformas implementadas pelo Governo Provisrio18, no atingiram a todas as modalidades de ensino, mas contemplaram os diferentes nveis de ensino e se estendiam a todo o territrio nacional. As principais aes nesse perodo so: a criao do Conselho Nacional de Educao19; organizao do Ensino Superior no Brasil e adoo do regime universitrio20; Organizao da Universidade do rio de Janeiro21; Organizao do Ensino Secundrio22; Instituio do Ensino Religioso como matria facultativa nas escolas pblicas do pas23; Organizao do Ensino Comercial e regulamentao da profisso de contador24. Destaca-se nesta dcada, a realizao da IV Conferencia Nacional de Educao20. Esta conferncia foi realizada sob acentuada presso polticoideolgica, dando origem ao documento denominado O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, publicado em 1932. Este manifesto foi redigido por Fernando Azevedo e assinado por mais de 26 educadores. Neste documento, foi apresentada uma proposta de reconstruo educacional a nvel nacional, tal proposta era fundamentada no princpio da escola sendo pblica, laica, obrigatria, gratuita e com equivalncia de acesso entre homens e mulheres. Alm disso, as idias baseavamse nas concepes escolanovistas, com nfase nos aspectos biolgicos, psicolgicos, administrativos e didticos. Em 1937, com o comeo do Estado Novo, tinha-se a expectativa de que a educao atenua-se a questo social, com discursos para uma educao popular, isto , para as classes menos favorecidas e um ensino profissionalizante entre outras idias mais populistas. Alm disso, esperava-se mediante a educao combater subverso ideolgica. Nesse sentido, o ensino era considerado o primeiro dever do Estado, a ser cumprida com a colaborao das indstrias e sindicatos econmicos. Esta perspectiva demarca os termos de uma PPE, a qual concebia o lugar e as

32 finalidades da educao e da escola, dentro de dois eixos: de um lado a escola era o lugar de ordenao moral e cvica, da obedincia, do adestramento, da formao da cidadania e da fora de trabalho necessrias as indstrias, aspectos que alavancariam uma modernizao do ponto de vista administrativo; de outro lado a educao teria por finalidade obedincia civil ao Estado. Na dcada de 1940, na ditadura do Estado Novo, o fechamento poltico e a suspenso da liberdade civil fizeram com que o debate a respeito da educao fosse muito reduzido. As PPE deste perodo iniciam em 1942, quando Gustavo Capanema outorga uma srie de decretos-leis, que ficaram conhecidos como Leis Orgnicas de Ensino. Estes foram complementados Raul Leito da Cunha, sucessor de Capanema, aps o trmino do Estado Novo em 1945. Estas leis possibilitaram ao governo o poder para estabelecer diretrizes sobre todos os nveis da educao, incluindo o ensino profissionalizante. Contudo, no proporcionaram uma unitarizao, no que se refere ao estabelecimento de diretrizes gerais e comuns a todos os ramos e nveis de ensino. Isto faz com que permanea ainda, um dualismo em relao ao pblico de acesso ao ensino no Brasil: de um lado os filhos das camadas mais favorecidas da populao, mediante o ensino secundrio, recebiam ensino propedutico que possibilitava acessar o ensino superior para sua formao, de outro lado, os filhos de trabalhadores que tinham acesso, quase que exclusivamente, escola primria e ao ensino profissionalizante, para posteriormente serem inseridos no mercado de trabalho, muitas vezes, ocupando os mesmos postos de trabalho que seus pais. Em 1945, o Estado Novo chegar ao fim e, no ano seguinte, promulga-se a nova constituio, na qual as idias de liberdade e de educao como direito de todos os brasileiros eram asseguradas. Consequentemente, os poderes pblicos foram obrigados a garantir acesso educao, em todos os nveis, juntamente com a iniciativa privada, a todos. Imbudo dos ideais e obrigatoriedades dessa constituio, o ento Ministro da Educao Clemente Mariano, institui uma Comisso de Especialistas, que foi presidida por Loureno Filho, com o objetivo de propor uma reforma geral da Educao no Brasil. O resultado desse trabalho foi apresentado ao Congresso Nacional em 1948. A partir desta apresentao, iniciaram-se debates, sobre esta reforma, que duraram at 1961. O resultado destes a promulgao em 20 de

33 dezembro de 1961, da Lei n 4.024, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. importante ressaltar que os treze anos intermedirios entre 1948 e 1961 foram de grandes embates polticos e ideolgicos, nos quais surgiram movimentos em defesa da escola pblica liderados por nomes como: Florestan Fernandes, Fernando de Azevedo, Ansio Teixeira, Loureno Filho, entre outros. Estes, posteriormente divulgaram um novo Manifesto direcionado, tanto ao Governo, como ao povo e assinado por 189 educadores e estudantes. Estes treze anos foram marcados por lutas, e a vitria ficou na mo das foras conservadoras, confirmando o conservadorismo do Poder Legislativo Brasileiro, sempre submisso aos interesses da iniciativa privada. Esta vitria marcada pela garantia de ajuda financeira, de forma indiscriminada, as redes privada e confessional. Esta poca, marcada por serem tempos de guerra fria, agravada com a vitria de Fidel Castro, em Cuba, em 1959, favorecia o clima de radicalizao ideolgica no pas, com a profuso de movimentos de organizaes sociais, como por exemplo, as ligas camponesas, a Unio Nacional dos Estudantes e os chamados movimentos de educao popular. Na configurao desses movimentos existiam alguns com objetivos ambguos, pois, ao mesmo tempo, interessavam-se por uma maior conscientizao poltica, uma atenuao da misria e a diminuio da marginalizao das camadas populares fortalecendo-as, assim, contra a demagogia eleitoral, tambm

interessavam-se pelo aumento do nmero de pessoas aptas a participarem do processo eleitoral. no seio dessa efervescncia de movimentos que ganha destaque Paulo Freire, que ficou conhecido, inicialmente, pelo seu mtodo de alfabetizao de adultos, que tinha como pressuposto a idia de que a leitura seria uma fora de desiquilibrao na luta contra a dominao social, poltica e ideolgica. Por isso, Freire procurava, mediante a utilizao de palavras-chave, levar os analfabetos a conscientizarem-se sobre a sua situao e a do pas poltica. Este mtodo foi utilizado no Plano Nacional de Alfabetizao do Governo Joo Goulart, em Janeiro de 1964, com o objetivo de alfabetizar cinco milhes de brasileiros at 1965. Contudo este plano teve uma vida muito curta, pois, cerca de

34 trs meses depois foi instaurada a ditadura militar e o tecnocratismo dos militares tomou o seu lugar. As reformas do ensino empreendidas no regime militar assimilaram alguns elementos dos debates anteriores, contudo eram fortemente influenciados por agncias internacionais e relatrios vinculados ao governo-norte americano. Estes acordos e relatrios referiam-se a incorporao de compromissos assumidos pelo Plano Decenal de Educao da Aliana para o Progresso sobretudo os derivados de acordos entre MEC e a AID, tristemente clebres acordos MEC-USAID. (SHIROMA, MORAES, EVANGELISTA, 2000, p.36) Nos anos de 1960 e 1970 a reforma de ensino vinculou-se aos termos do novo regime, desenvolvendo uma educao para a formao de mo de obra qualificada, de modo a atender as demandas econmicas daquele perodo. Neste perodo de ditadura, foram implementadas uma srie de leis, decretos e pareceres que visavam assegurar uma organicidade no campo das PPE e o controle poltico e ideolgico sobre a educao em todos os nveis e esferas. A principal lei a n 5.692, de 11 de agosto de 1971, que fixa as diretrizes e bases para o ensino de 1 e 2 graus, que introduz profundas mudanas na estrutura de ensino vigente. Uma das mais importantes a ampliao da obrigatoriedade de escolaridade para oito anos, com a fuso dos antigos primrio e ginsio. A partir dos anos 1970, o mundo atravessa uma crise ou uma srie delas. E o Brasil no escapa a regra. Eram crises financeiras e, consequentemente, sociais, que atingiram, principalmente, os pases perifricos. Estas eram decorrentes[...] da associao entre a elevao do preo do petrleo (1973-1979), a ao unilateral dos EUA de elevar as taxas de juros (1979), e a revalorizao do dlar pelo Banco Central norte-americano (1979). (FIGUEIREDO, 2007 p.59) Elas contriburam para que [...] os organismos multilaterais de financiamento, o FMI, o BIRD e o BID, assumissem a liderana no processo de renegociao da dvida dos pases, por meio de uma srie de condicionantes econmicos, financeiros, polticos e ideolgicos circunscritas aos Planos de Estabilizao e aos emprstimos para os ajustes estruturais e setoriais. (FIGUEIREDO, 2007 p.59)

Isto gera uma forte presso sobre o regime militar, o que possibilitou certas aberturas em sua estrutura de apoio poltica que o enfraqueceram at o seu trmino oficial em 1985.

35 No final dos anos 1980, em 1988, foi promulgada uma nova Constituio brasileira, que reconhece a educao como[...] direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. (BRASIL, 2010)

A obrigatoriedade do estado em relao implica oferta de educao bsica com freqncia obrigatria e acesso gratuito dos quatro aos dezessete anos de idade. Alm disso, esta constituio prev progressiva universalizao do ensino mdio gratuito, atendimento educacional especializado aos portadores de

deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino e oferta de educao infantil s crianas at a idade de cinco anos. Como princpios orientadores da educao estabelece: a igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola; a liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; o pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino; a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais; a valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos, aos das redes pblicas; a gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei; a garantia de padro de qualidade; o piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica, nos termos de lei federal. Com relao s competncias dos entes federados permanece a

descentralizao histrica das responsabilidades pelos nveis de ensino, ficando a Unio responsvel por organizar o sistema federal de ensino e a atuao dos Estados e do Distrito Federal, prioritariamente, na no Ensino Fundamental e Mdio, j os Municpios, prioritariamente, atuariam no Ensino Fundamental e na Educao Infantil. Outro aspecto importante da relao entre estes que os mesmos se organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino. Os anos 90, no Brasil, foi o perodo em que ocorreu o maior nmero de reformas educativas, muitas das quais, regulam at hoje os processos educativos em nosso pas. Elas foram arquitetadas com base em acordos e recomendaes

36 internacionais sobre prioridades e estratgias para a modernizao da educao e do ensino. Tais reformas traziam a marca da urgncia por mudanas, cujo ritmo era ditado por organizaes internacionais26, que atuavam no financiamento e controle dos processos inerentes globalizao, tais como: Banco Mundial, ONU e UNESCO. Estas organizaes realizam, at hoje, presso sobre os pases que apresentam os piores ndices educacionais, entre os quais se inclui o Brasil, a investir mais recursos na educao, de modo a promover melhorias neste setor em prazos muito curtos. A seguir apresentamos uma breve descrio dos principais eventos que marcaram a formulao/proposio/implantao de PPE, na dcada de 1990, e que ainda influenciam as aes tomadas neste mbito. Em seguida, descreveremos os anos finas da dcada de 1990, mais especificamente o governo de Fernando Henrique Cardoso.

1.3.

As Polticas Pblicas em Educao no Brasil e os organismos internacionais

Entre os fatores que influenciaram, na dcada de 1990, as proposio e implementao das PPE, podem ser representados pelos eventos internacionais27, promovidos por diversos rgos que acabam por regular as instncias polticas, econmicas e sociais, conforme descrio a seguir: O primeiro evento ocorreu em 1990, em Joentiem, Tailndia, e foi denominado Conferncia Mundial de Educao para Todos. Esta conferncia foi convocada pela UNESCO, pelo PNUD, UNICEF e Banco Mundial. O propsito fundamental desta reunio era produzir um contexto poltico favorvel para a educao; orientar as PPE a fortalecer a educao bsica28 (Ensino Fundamental); concentrar maior ateno a aprendizagem e menos em aspectos formais; buscar satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem29 de crianas, jovens e adultos. O principal instrumento para operacionalizar tais propsitos a reorientao das fontes de crdito internacional, que estavam a servio dos investimentos dos pases, especificamente no campo da educao ou em setores que favorecem o mesmo. O segundo evento, a PROMEDLAC IV (sigla que indica a reunio de Ministros da Educao, convocados pela UNESCO para analisar o desenvolvimento

37 do Projeto Principal de Educao para a Amrica Latina e o Caribe), ocorreu um ano aps a conferncia de Jomtien e foi realizada em Quito, no Equador. Nessa reunio, se determinou que uma nova concepo de gesto, visando atender uma nova etapa de desenvolvimento da educao que responda aos desafios da transformao das atividades de produo, da equidade social e da democratizao poltica, a qual deveria apresentar as seguintes caractersticas: 1. abertura do sistema educativo; 2. estabelecimento de novas alianas, abertura para participao e tomada de deciso a novos atores; 3. descentralizao do sistema de ensino; 4. passagem da nfase educativa que estava na quantidade para qualidade. Em 1992, foi realizada em Santiago, no Chile, a 24 Reunio da CEPAL, cujo propsito era analisar a convenincia de voltar a situar a educao e o conhecimento no cerne das estratgias de desenvolvimento, pois as exigncias de crescimento econmico na dcada de 1990 demandavam mais investimentos em educao. Assim, a educao emerge dessa reunio, uma poltica pblica com capacidade de responder as necessidades de desenvolvimento expressa para o crescimento econmico e para a integrao social. Desta reunio, surge o conceito de que o investimento nacional em educao, de um determinado pas, seria o mecanismo para o seu desenvolvimento. Em 1993, tambm na cidade de Santiago, foi realizada a PROMEDLAC V, cujo propsito era criar, identificar e esboar aes que permitissem melhorar os nveis de qualidade das aprendizagens. Nesta reunio, foram estabelecidos dois tipos de orientaes para realizao de aes no mbito educacional: a primeira, em nvel macro, estabelecia a criao de sistemas nacionais de avaliao, a descentralizao/desconcentrao da administrao por meio do aumento de autonomia de rgos estatais e da municipalizao do ensino, alm do desenvolvimento de programas de discriminao positiva; a segunda orientao, em nvel micro, destacava a necessidade de se retomar a ateno aos estudos sobre escola e sobre seus processos. Neste mesmo ano, e nesta mesma cidade, aconteceu o Seminrio Internacional sobre descentralizao e Currculo, realizado pela UNESCO. Nele, discutiu-se a experincia internacional sobre as diferentes modalidades de descentralizao curricular e as possibilidades de representar o comum e o diverso

38 no currculo. As principais definies foram: em nvel macro, a reorganizao dos currculos, com nfase nas competncias, alm da gerao de orientaes, nas quais os objetivos e normas fossem de carter geral, em nvel micro, a introduo e/ou incluso de contedos locais no currculo. Por ltimo, no ano de 2000, aps dez anos da Conferncia de Joentiem, aconteceu, com promoo da UNESCO, o Frum Mundial de Educao - Educao para Todos: o compromisso de Dakar, em Dakar, Senegal. Neste frum, foram assumidos pelos pases participantes alguns compromissos, compostos por metas, que atendessem as j referidas, necessidades bsicas de aprendizagem de crianas, jovens e adultos, alm de erradicar o analfabetismo e universalizar o acesso escola na infncia. O Brasil assumiu at o ano de 2015, as seguintes metas: 1. expandir a educao e o cuidado a primeira infncia; 2. garantir o acesso de todas as crianas, em idade escolar, educao primria completa, gratuita e de boa qualidade; 3. ampliar as oportunidades de aprendizado dos jovens e adultos; 4. melhorar em 50% a taxa de alfabetizao dos adultos; 5. eliminar a disparidade entre os gneros na educao; 6. melhorar todos os aspectos da qualidade em educao. O carter poltico e tcnico dessas reunies e conferncias exige dos pases, que delas participam, a (re)formulao de orientaes e objetivos das PPE, alm da elaborao de instrumentos para viabiliz-las. Por isso, necessrio avanar no sentido de se apreender as relaes existentes entre os meios de financiamentos pblicos em educao, as mudanas na gesto educacional e o desenvolvimento de programas compensatrios, de modo a podermos perceber suas influncias e condicionantes, pois as PPE traduzem as intenes do Poder Pblico e, para serem transformadas em prticas, precisam se materializar em aes de gesto. 1.4. As Polticas Pblicas em Educao no final da dcada de 1990: o governo de Fernando Henrique Cardoso

Alm da presena de fortes influncias internacionais, a dcada de 1990 marcada pela promulgao da Lei n 9.394, Lei de Diretrizes e Bases da Educao, de 20 de dezembro de 1996, que ficou conhecida como LDB/96.

39 A LDB/96 marcada pela reafirmao de princpios j anunciados na Constituio de 1988 e pelos seguintes aspectos principais: Composio da educao escolar em dois nveis: Educao Bsica (Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio) e Ensino Superior; Estabelecimento de diferentes modalidades de ensino integradas aos nveis de ensino, tais como: ensino profissional, educao especial e educao de jovens e adultos; Estabelecimento da finalidade da Educao Bsica como sendo a formao para o exerccio da cidadania e o fornecimento de meios para progresso no trabalho e estudos posteriormente; Estabelecimento das responsabilidades da Unio, a saber: coordenar a poltica nacional de educao, articulando os diferentes nveis e sistemas e exercendo funo normativa, redistributiva e supletiva em relao s demais instncias educacionais; elaborar o PNE; organizar, manter e desenvolver o sistema federal de ensino; prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; estabelecer, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, competncias e diretrizes para as diferentes etapas da Educao Bsica; coletar, analisar e disseminar informaes sobre a educao; assegurar processo nacional de avaliao do rendimento escolar nos nveis de ensino; baixar normas gerais sobre cursos superiores; autorizar,

reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar as IES e seus cursos. Estabelecimento das responsabilidades dos Estados, a saber: organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino; definir, com os Municpios, formas de colaborao na oferta para o Ensino Fundamental; elaborar e executar polticas e planos educacionais integrando e coordenando as suas aes e as dos seus Municpios; autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar as IES e seus cursos; baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; assegurar o Ensino Fundamental e oferecer, com prioridade, o Ensino Mdio; assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual. Estabelecimento das responsabilidades dos Municpios, a saber: organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies dos seus sistemas de

40 ensino; exercer ao redistributiva em relao s suas escolas; baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino; oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas; assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. Estabelecimento das responsabilidades das instituies escolares, a saber: elaborar e executar sua proposta pedaggica; administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros; assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula; velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente; prover meios para a recuperao dos alunos de menor rendimento; articular-se com as famlias e a comunidade; informar os pais e responsveis sobre a freqncia e o rendimento dos alunos; notificar ao Conselho Tutelar do Municpio, ao juiz competente da Comarca e ao respectivo representante do Ministrio Pblico a relao dos alunos que apresentem quantidade de faltas acima de cinqenta por cento do percentual permitido em lei. Estabelecimento das responsabilidades dos docentes, a saber: participar da elaborao da proposta pedaggica do estabelecimento de ensino; elaborar e cumprir seu plano de trabalho; zelar pela aprendizagem dos alunos; estabelecer estratgias de recuperao para os alunos de menor rendimento; ministrar os dias letivos e horas-aula estabelecidos, alm de participar integralmente dos perodos dedicados ao planejamento, avaliao e ao desenvolvimento profissional; colaborar com as atividades de articulao da escola com as famlias e a comunidade. Com relao s competncias estabelecidas, para os entes federativos, inicialmente na Constituio e asseguradas nesta LDB, percebe-se que ao invs de um sistema hierrquico ou at mesmo dualista, optou-se por uma distribuio das responsabilidades conforme o grau de abrangncia das aes. Este modelo de distribuio funda-se no princpio de colaborao e cooperao entre os entes federativos impondo, conforme o caso, limitaes na atuao destes. (CURY, 2002, p.172)

As PPE implementadas durante este governo, tem por base as idias neoliberais de mercado e de atuao do Estado no mesmo.

41 Nesse sentido, tais polticas objetivavam a elevao da competitividade do pas e sua insero na globalizao econmica, o que de acordo com as idias neoliberais significava uma maior flexibilizao das relaes capital-trabalho, elevao do tempo de escolarizao da fora de trabalho e privatizao dos servios estatais, de modo a minimizar a ao do Estado. (OLIVEIRA, 2009, p.242) No campo educacional, o aumento do tempo de escolarizao foi promovido mediante polticas com nfase no Ensino Fundamental, alm de aumento do nmero de vagas no Ensino Superior, mediante expanso de instituies privadas, o que tambm garantia de certa forma a privatizao de parte do servio estatal de oferta de educao, na medida em que, as linhas de financiamento estudantis, para acesso a esse nvel de ensino, ganharam incentivos. Dessa forma, o governo FHC marcado pela expanso do Ensino Fundamental e do Ensino Superior privado. Como formas de regular e promover essas expanses, foram criados o FUNDEF e mecanismos de estmulo abertura de novos cursos superiores pela rede privada.Tais medidas contriburam de fato, para a universalizao do Ensino Fundamental e para o aumento do nmero de alunos no Ensino Superior, mas ao mesmo tempo contriburam para a persistncia da baixa qualidade da educao bsica e para o surgimento de uma educao superior privada tambm de baixa qualidade. (ABREU, 2010, p.131)

Este quadro de resultados, na poca, no Ensino Fundamental e Superior foi demonstrado pelas respectivas avaliaes nacionais, a saber: SAEB e ENCS. Alm disso, na Educao Bsica percebeu-se que a progresso do Ensino Fundamental para o Ensino Mdio no foi garantida, logo no havia garantia de dos alunos desta ltima etapa ao Ensino Superior. Outra caracterstica deste perodo a reformulao dos currculos em todos os nveis. Estes passam a ser orientados por diretrizes e parmetros. Ao final dos dois mandatos do governo FHC, as demandas em relao Educao Bsica se voltavam para uma maior ateno a Educao Infantil e ao Ensino Mdio. No Ensino Superior, as demandas se relacionavam a expanso da rede pblica e de um maior acompanhamento da rede privada.

42 1.5. As Polticas Pblicas em Educao na ltima dcada: o governo de Lus Incio Lula da Silva

Embora a maioria das metas assumidas pelo Brasil em Dakar, no ano de 2000, refiram-se a mudanas na oferta de vagas e nas condies de permanncia na escola dos indivduos, necessrio destacar que a ltima meta melhorar todos os aspectos da qualidade em educao implica na definio do que se entende por qualidade em educao. Nesse sentido, o documento de Dakar no apresenta uma definio explcita, porm nos traz pista a respeito do que implicaria uma educao de qualidade. De acordo com estas pistas, melhorar todos os aspectos da qualidade em educao implicaria melhorar os ndices educacionais relativos aprendizagem dos alunos, pois este o produto final da educao. Nesse sentido, faz-se necessrio existir mecanismos de avaliao, regulao e responsabilizao da evoluo desses ndices. Alm disso, esta qualidade implicaria a novas formulaes para a formao de professores, traduzidas em novas diretrizes tanto para formao inicial, como a formao continuada dos mesmos. Outro aspecto, como j anunciamos, a aferio das aprendizagens dos alunos, mediante avaliaes nacionais, alm da

descentralizao da gesto dos sistemas de ensino, para uma melhor regulao e acompanhamento da evoluo dos indicadores de aprendizagem, bem como o estabelecimento de mecanismos de responsabilizao dos agentes envolvidos na educao localmente.Desse quadro, possvel depreender que as polticas focalizadas propiciaram a emergncia de programas e aes orientados pelo governo federal aos estados e municpios, destacando-se: a disseminao de Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), a implantao do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) pelo FUNDESCOLA, a criao do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e a implementao de uma poltica de avaliao fortemente centralizada, em detrimento de um sistema que propiciasse a colaborao recproca entre os entes federados. (DOURADO, 2007)

Com base nesses pressupostos o governo brasileiro entre os anos de 2003 a 2010 caracteriza-se, inicialmente, pela rotatividade de ministros no MEC, no primeiro mandato do Governo Lula. Esta pasta foi ocupada no perodo de 2003 a 2006, por trs ministros: Cristovo Buarque, que assumiu com Lula e ficou at 27 de janeiro de

43 2004, seguido de Tarso Genro que ficou at 29 de julho de 2005 e Fernanda Haddad que ficou na pasta, no governo Lula, at o seu final. No perodo de 2003 a 2006, so criados o FUNDEB (2004), o PBA (2003), o PROUNI (2005) e o SINAES (2004) 30, alm da reformulao do SAEB (2005). Estas PPE tm por finalidade, respectivamente: estabelecer uma nova sistemtica de distribuio de recursos, incluindo-se o Ensino Mdio e a Educao Infantil; organizar a alfabetizao de jovens e adultos, priorizando as regies norte e nordeste do Brasil; obrigar as IES privadas a destinar bolsas de estudo, distribudas conforme discriminao renda familiar do candidato (de dois tipos: integrais e parciais), como contrapartida iseno fiscal da qual so beneficirias. A classificao dos candidatos a bolsa ficou vinculada ao desempenho no ENEM (at ento sem finalidade clara); forma de regulao, para garantir a qualidade dos cursos ofertados, das IES que haviam se multiplicado na rede privada devido aos incentivos para expanso no governo FHC; reorganizao do sistema dividindo-o em duas avaliaes, uma voltada ao rendimento dos alunos, ANRESC ou Prova Brasil e outro voltada para anlise do sistema, ANEB ou SAEB. (ABREU, 2010, p.131-132) Neste perodo, construda base para atuao do ministrio em todos nos dois nveis de ensino, bem como na modalidade profissional. No perodo de 2007 a 2010, marcado, inicialmente, pelo lanamento do PDE (2007), o qual sinaliza as prioridades da educao nos prximos anos. Outra PPE importante o lanamento do Compromisso Todos pela Educao que em conjunto com o PDE ir nortear o desenvolvimento das demais PPE. A seguir, apresentamos uma descrio dessas PPE, IDEB e do PAR por se relacionarem diretamente com o foco de nossa pesquisa.

Plano de Desenvolvimento da Educao

O PDE tem como idias principais: uma viso sistmica da educao, territorialidade, desenvolvimento, regime de colaborao, responsabilizao e mobilizao social. Dessa forma, o PDE tem por objetivo promover a realizao de um conjunto de metas e aes consideradas capazes de garantir a melhoria da qualidade da educao bsica no pas, aferida pelo IDEB.

44 A responsabilizao, ou accountability, aqui definida como indispensvel, juntamente com a mobilizao social para o atingimento dos propsitos do PDE, trata-se de uma exigncia na execuo da PPE, uma vez que: a educao ao ser definida, constitucionalmente como um direito de todos e dever do Estado e da famlia, exige que se considera necessrio responsabilizar, principalmente a classe poltica, e exige, tambm, a mobilizao da sociedade como dimenses indispensveis de um plano de desenvolvimento da educao Inicialmente, esse plano despertou duas crticas principais: a) insuficincia de aes (30 inicialmente), tendo em vista a inflexibilidade de recursos financeiros, por consequncia da poltica econmica do governo; b) ausncia de participao da sociedade na proposio das aes contidas no plano. Porm, as crticas aos pucos foram perdendo foras, conforme as aes comeavam a ser desenvolvidas. De acordo com Abreu (2010, p.134),A concepo de poltica educacional que sustenta o PDE, voltada para o acesso e a permanncia do aluno na escola [...] [determina] que os sistemas de ensino [...] [estabeleam] regimes de colaborao, que o atendimento do educando [...] [envolva] programas de acesso e permanncia do aluno na escola e o estabelecimento de metas de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto. (ABREU, 2010, p.134)

Como veremos a seguir a base desse regime de colaborao sero o PAR e o IDEB, alm do Compromisso Todos pela Educao.

Compromisso Todos pela Educao - CTE

O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (Compromisso) a conjugao dos esforos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, atuando em regime de colaborao, das famlias e da comunidade, em proveito da melhoria da qualidade da educao bsica. regulamentado pelo Decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007. Ele apresenta um novo regime de colaborao, cujo propsito ajustar a atuao dos entes federados sem ferir-lhes a autonomia, envolvendo

primordialmente a deciso poltica, a ao tcnica e atendimento da demanda educacional, visando melhoria dos indicadores educacionais. composto por diretrizes e um plano de metas que compartilha competncias polticas, tcnicas e

45 financeiras para a execuo de programas de manuteno e desenvolvimento da educao bsica. As diretrizes que orientam o compromisso so: 1. Estabelecimento do foco no processo de aprendizagem dos alunos, com indicao de metas a atingir; 2. Alfabetizao de crianas at, no mximo, os oito anos de idade, aferindo os resultados por exame peridico especfico; 3. Acompanhamento de cada aluno da rede individualmente, mediante registro da sua freqncia e do seu desempenho em avaliaes; 4. Combate a repetncia mediante a adoo de prticas como aulas de reforo no contra-turno, estudos de recuperao e progresso parcial; 5. Combate a evaso escolar, mediante acompanhamento individual; 6. Realizao de matricula de aluno na escola mais prxima da sua residncia; 7. Ampliao das possibilidades de permanncia do educando sob

responsabilidade da escola para alm da jornada regular; 8. Valorizao da formao tica, artstica e a educao fsica; 9. Garantia do acesso e da permanncia das pessoas com necessidades educacionais especiais nas classes comuns do ensino regular; 10.Promoo da educao infantil; 11.Manuteno de Programa de alfabetizao de jovens e adultos; 12.Instituio de programa prprio ou em regime de colaborao para formao inicial e continuada de profissionais da educao; 13.Implantao de plano de carreira, cargos e salrios para os profissionais da educao; 14.Valorizao do mrito do trabalhador da educao; 15.Manuteno do perodo probatrio, tornando o professor efetivo estvel somente aps perodo de avaliao; 16.Promoo de envolvimento todos os professores na discusso e elaborao do projeto poltico pedaggico de cada escola; 17.Incorporao no ncleo gestor da escola, de coordenadores pedaggicos; 18.Estabelecimento de regras claras, considerados mrito e desempenho, para nomeao e exonerao de diretor de escola; 19.Divulgao na escola e na comunidade os dados relativos rea da educao, com nfase IDEB;

46 20.Acompanhamento e avaliao das PPE e garantia de condies de continuidade das aes efetivas, preservando a memria daquelas realizadas; 21.Garantia de transparncia da gesto pblica na rea da educao, de modo a garantir o funcionamento efetivo, autnomo e articulado dos conselhos de controle social; 22.Promoo da gesto participa