catia antonia da silva
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PESCADORES ARTESANAIS E TERRITÓRIO: POSSIBILIDADES E LIMITES AO
ACESSO AOS DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICAS PUBLICAS
Catia Antonia da Silva
Docente Universidade do Estado do Rio Janeiro – [email protected]
Nara Oliveira do Nascimento
Bolsista de Iniciação a Docência da UERJ
Rhanna Cristina das Chagas Leoncio
Bolsista CETREINA/UERJ-FFP
INTRODUÇÃO
No decorrer dos anos de 2012 e 2013, através do projeto “Pescando por meio de
Redes Sociais: promoção e facilitação de pescadores artesanais aos direitos e políticas
públicas para capacitação de organização social e de apoio a autogestão de
empreendimentos”(PROEXT MEC e FAPERJ), foram realizadas atividades a fim de
compreender o nível de envolvimento, conhecimento e acesso do pescador artesanal do
Rio de Janeiro às politicas públicas do Pronaf, do defeso e o acesso ao processo de
aposentadoria.
Neste artigo estaremos debatendo sobre o registro de pescador profissional, defeso
e a aposentadoria são algumas das referencias legais e institucionais do Estado que
passam a atuam na garantia dos direitos sociais referente aos pescadores artesanais
profissionais, haja vista a carência que este grupo sofre perante a obtenção e garantia de
seu direito ao trabalho e renda. Estas políticas oriundas da luta pelos direitos
trabalhistas, que seja dos pescadores bem como de outras categorias profissionais se dão
de maneira diferenciada, no território, fazendo assim que a compreensão se dê com
maior dificuldade, visto o tempo de vigor de cada legislação. Compreender
possibilidades e limites do acesso aos direitos sociais dos pescadores e sua relação com
o território é o desafio desse trabalho.
METODOLOGIA
A pesquisa e atividade extensionista se deram por meio de oficinas nas
localidades de pescadores da área metropolitana do Rio de Janeiro e a forma da
realização destas se dá através de encontros itinerantes. Através de apresentação e com
material de apoio criado é feita a disseminação para os participantes. Os resultados
alcançados são preliminares, porque a pesquisa se encontra em andamento, é
identificamos limites e possibilidades na requisição destas políticas.
OBJETIVOS
Destarte, com este trabalho pretende-se 1. Apresentar e analisar o teor dessas
políticas e direitos – sua ossatura estruturante e 2. abordar os limites a partir das
experiências com as oficinas realizadas.
COMPREENDENDO A PROBLEMÁTICA DA OSSATURA DOS DIREITOS E
POLITICAS PÚBLICAS VOLTADA AOS PESCADORES ARTESANAIS
Neste trabalho, a análise das legislações que orientam os direitos sociais e as
políticas publicas dos pescadores soma-se ao longo estudo anteriores sobre as politicas
publicas, politicas de qualificação profissional e sobre politica urbana, a partir do
esforço de compreensão das politicas em contexto da metrópole do Rio de Janeiro, a
partir do esforço de entendimento da relação entre economia brasileira e o projeto de
qualificação profissional (SILVA, 2002). Outra oportunidade de estudo da relação entre
politicas publicas e território ocorreu quando participei do projeto “20 anos de
redemocratização”, no âmbito do balanço das políticas publicas de trabalho, no
Observatório de Favelas. A partir de 2010, iniciamos o estudo com as politicas de
normatização e de legalização sobre a pesca artesanal. Em 2011 iniciamos o projeto
pescando por meio de rede sociais e fizemos desde 2012 várias oficinas em áreas de
localidade de pescadores, que nos ajuda a pensar sobre os direitos sociais e política
pública e usa relação com a sociedade e o território. Sem dúvida a um conjunto de
legislação e de planos voltado para os trabalhadores da pesca artesanal, no entanto, nas
pesquisas de campo, observamos um conjunto de limites que impedem o pescador de
acessar integralmente direitos e políticas voltadas ao trabalho e renda.
POSSIBILIDADES E MELHORIAS A PARTIR DA AÇÃO DO ESTADO
O histórico dos elos institucionais do Estado com os trabalhadores da pesca
artesanal são antigos. De acordo com Resende (2010), na Primeira Constituição
Republicana do Brasil, promulgada em 1891, teve a Marinha como o primeiro braço
institucional do Estado a regionalizar, regulamentar a atividade e a institucionalizar a
pesca artesanal. Já no século XIX, durante o império, é importante ressaltar que a
atividade da pesca contribui para ser um dos braços da Marinha Brasileira de domínio,
ocupação e proteção do litoral Brasil no qual o pescador era considerado como trabalho
livre. A criação das colônias de pescadores e as federações estaduais de pesca ocorrem,
em 1919, quando a Marinha Brasileira cria as “Zonas de Pesca”, núcleos de pescadores
levando em conta quantidade e distância em todas as sedes mapeada que já tinham a
tradição de ser chamadas de “Colônia de pescadores. Em 1926, a atividade passa para
responsabilidade do Ministério da Agricultura, que assume a responsabilidade pelo
reconhecimento da pesca como posto de trabalho, comparado ao agricultor de pequena
escala. Mais recentemente, em 2003 que é criada Secretaria Especial de Aquicultura e
Pesca – SEAP, e em 2009 é institucionalizada o Ministério da Pesca e Aquicultura.
Desde a implementação da industrialização brasileira, a atividade da pesca também
experimenta um processo de especialização e de divisão social do trabalho, criando-se a
pesca industrial, a aqüicultura, a pesca amadora e a pesca artesanal.
No que se refere aos marcos institucionais atuais, a LEI Nº 11.959, de 29 de
junho de 2009, é o principal instrumento de regulação da pesca, definindo-a como toda
operação, ação ou ato tendente a extrair, colher, apanhar, apreender ou capturar recursos
pesqueiros. No Artigo 4o , a atividade pesqueira compreende todos os processos de
pesca, explotação e exploração, cultivo, conservação, processamento, transporte,
comercialização e pesquisa dos recursos pesqueiros. Consideram-se atividade pesqueira
artesanal, para os efeitos desta Lei, os trabalhos de confecção e de reparos de artes e
petrechos de pesca, os reparos realizados em embarcações de pequeno porte e o
processamento do produto da pesca artesanal. Desse modo, conformando o circuito
produtivo da pesca artesanal. Vale ressaltar que no Artigo 8o Pesca, para os efeitos desta
Lei, classifica-se como atividade comercial, seguindo dois tipos: a) artesanal: quando
praticada diretamente por pescador profissional, de forma autônoma ou em regime de
economia familiar, com meios de produção próprios ou mediante contrato de parceria,
desembarcado, podendo utilizar embarcações de pequeno porte e extraindo no máximo
10 toneladas mensal; e b) industrial: quando praticada por pessoa física ou jurídica e
envolver pescadores profissionais, empregados assalariados ou em regime de parceria
por cotas-partes, utilizando embarcações de pequeno, médio ou grande porte, com
finalidade comercial extraindo mensalmente mais de 10 toneladas.
Deste modo desde a década de 1960, o vinculo normativo com o Ministério da
Agricultura junto ao SUDEPE (SILVA, 1988, NOBREGA, 2011), o reconhecimento do
chamado pescador artesanal profissional ou simplesmente Registro de pescador
artesanal inicia-se a inserção deste trabalhador aos direitos sociais e trabalhistas, o que
se deu tardiamente se comparado ao trabalhador urbano (SILVA, 2002). Outra forma
de institucionalidade e de legalidade do pescador se dá pela mediação junto às colônias
de pescadores, que desde sua criação não foram criadas como sindicatos, mas como
braço do Estado, e os primeiros presidentes eram funcionários da Marinha, ou
funcionários de outra instituição estatal. A luta dos pescadores foi e é muito grande para
se apoderarem da direção das colônias. Com a constituição de 1988, e o conjunto de
conflitos advindo dos processos de modernização industrial e também pala maior
conscientização dos pescadores quanto aos seus direitos trabalhistas, aos acessos às
politicas publica e o reconhecimento das colônias como lugar politica da mediação com
o Estado, observa-se que houve maior apoderamento dos pescadores na direção de
algumas colônias e federação, no entanto, naqueles território em que há grande conflitos
políticos Associações de pescadores tem aparecido, o que passa a ampliar o cenário de
conflitos pela luta de legalidade junto aos órgãos estatais. No território nacional é
comum observar o conjunto de conflitos de legitimidade e de legalidade, construída a
partir desse nexo Estado – pescadores, permeada por ações clientelistas e populistas,
pouco democráticas, principalmente no que se refere às transmissões de poder. Durante
muito tempo, essa estrutura legal, que consideramos braço do estado, era o nexo que
garantia ou impedia o acesso dos pescadores ao registro profissional (Primeiro pelo
Ministério da Agricultura) agora atribuição do Ministério da pesca.
No Parágrafo 3o da citada Lei, para fins creditícios, são considerados
instrumentos de trabalho as embarcações, as redes e os demais petrechos e
equipamentos utilizados na pesca artesanal, e o parágrafo 4o ressalta que a embarcação
utilizada na pesca artesanal, quando não estiver envolvida na atividade pesqueira,
poderá transportar as famílias dos pescadores, os produtos da pequena lavoura e da
indústria doméstica, observadas as normas da autoridade marítima aplicáveis ao tipo de
embarcação. No parágrafo 5o , por sua vez, especifica que é permitida a admissão, em
embarcações pesqueiras, de menores a partir de 14 (catorze) anos de idade, na condição
de aprendizes de pesca, observadas as legislações trabalhista, previdenciária e de
proteção à criança e ao adolescente, bem como as normas da autoridade marítima.
Desse modo, tanto a regulação do trabalho como da embarcação (meios de
produção), não significa que todos os trabalhadores tem acesso igualmente aos direitos
sociais e trabalhistas, nem às politicas pública para o setor.
A legislação que regulamenta a pesca artesanal é construída de acordo com a
compreensão e os limites da modernização do setor, por isso que a normatização acaba
contribuindo para a manutenção da tradição das forças produtivas, das técnicas na pesca
artesanal e das condições de trabalho do pescador que remonta as bases mais antigas.
Seus trabalhadores e empreendedores, em geral, possuem os meios de produção , exerce
sua atividade de forma autônoma, individualmente, em regime de economia familiar e
vivem em condições de vulnerabilidade e de precariedade. Assim a pesca artesanal
apesar de seu reconhecimento junto ao Estado como atividade econômica e posto de
trabalho vive nos limites da formalidade/informalidade, isto se deve aos vários fatores
que vale a pena desvelar ao longo do desenvolvimento desse projeto de pesquisa, ensino
e extensão, tais como: dificuldade de modernizar o setor, a atividade e os negócios;
dificuldade de infra-estrutura de armazenamento e de abastecimento do pescado e dos
frutos do mar, dificuldades de vender no mercado ampliado (atacado). A perecibilidade
de seu produto e a dificuldade de organizar seu negócio tornam os pescadores
vulneráveis negociantes, por isso, a atividade vive atrelada às mãos dos
“atravessadores” (comerciantes que realiza a atividade de compra em atacado do
pescador e vende mais caro a outro comerciante - mercado de pescado, supermercado,
feiras, restaurantes etc.). Apesar da pesca artesanal se responsável pela grande maioria
da produção no mercado nacional, em geral e no mercado fluminense, em particular,
atingindo mais de 50% da produção, a atividade vêm passando por forte processo de
crise que tem acelerado sua precarização, apesar do quadro de lutas de seus
trabalhadores, e a reivindicação junto ao Estado por políticas públicas de trabalho e de
estímulo ao desenvolvimento do setor.
Retornando a estruturação do Estado para o posto da pesca artesanal, com o
registro de pescador profissional, o pescador consegue solicitar outros direitos, tais
como o seguro-defeso, semelhante ao seguro desemprego, criado em 2011 (ou 2009)
que consiste numa assistência financeira que protege as espécies e garante renda aos
pescadores. O pescador profissional que exerce suas atividades de forma individual ou
em regime de economia familiar fica impedido de pescar durante a reprodução das
espécies. Nesse período, em que o tempo de proibição é definido por lei junto ao
IBAMA ( que fiscaliza junto com o setor policial), os pescadores profissionais recebem
o Seguro mensalmente, na quantia de um salário mínimo.
Na Instrução Normativa nº 02, de 26 de janeiro de 2011, fala-se que a meta do
Ministério da Pesca e Aquicultura é universalizar o acesso aos pescadores que capturam
espécies controladas. Para receber o benefício é preciso cumprir as novas exigências
contidas.
A grande problemática de acesso ao defeso, assim como ao registro profissional é
que este benefício é regulado pela lei e pelas instruções normativas, que dependendo da
conjuntura, ora obriga o pescador a ter vinculo com as colônias, ora desobriga, depois
de muitos conflitos inclusive mediados pela justiça, pois o vinculo institucional, dito
sindical é livre para o trabalhador. E esta obrigatoriedade, muitas vezes impede o
exercício da cidadania plena.
DIREITOS TRABALHISTAS E A APOSENTADORIA
A aposentadoria do pescador é regulada nas normas do trabalhador rural pelo
INSS – Instituto Nacional de Seguro social, é uma entidade de caráter assistencialista e
contributivo, vinculada ao Ministério da Previdência Social – MPS, que tem por
objetivo promover o reconhecimento e conceder benefícios aos trabalhadores de acordo
com o regimento ao qual estão submetidos.
A Constituição de 1988, portanto veio para consolidar o direito desses
trabalhadores buscando promover a universalização da cidadania.
De acordo com Leonardi et al.(2009):
Em assim procedendo, não se pode deixar passar em branco o princípio
constitucional da Seguridade Social inscrito no inciso II, do parágrafo único,do art. 194,
da Constituição Federal de 1988, que determina ao legislador ordinário, ao criar o
Regime Geral de Previdência Social, consoante o disposto no art. 201, da Constituição
Federal de 1988, a observância uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais. Por esse princípio, as prestações da seguridade social serão
idênticas para toda a população, independentemente do local onde residam ou trabalhem
as pessoas (uniformidade dos benefícios e serviços), e que deverão ter valores iguais
(equivalência dos benefícios e serviços). Não deixa de ser o principio da uniformidade
um desdobramento do princípio da igualdade, no sentido da impossibilidade de serem
estabelecidas distinções.
A Constituição de 1988 já apontava para a necessidade do exercício da seguridade
especial e é a Lei 8.213/91 que passa a regular o exercício e auxiliar os trabalhadores
rurais no sentido de que esses trabalhadores ao invés de comprovar contribuições
passam a comprovar tempo de atividade profissional, além de incluir todos os membros
da família que trabalham na mesma atividade auxiliando o (a) pescador (a) no
beneficiamento do produto, conserto e reparo de redes, entre outras atividades
complementares a pesca, como segurados especiais.
Desse modo, na ótica estatal o trabalhador rural enquadra-se na categoria de
Segurado Especial do INSS, sendo este definido como “o produtor, o parceiro, o
meeiro, e o arrendatário rural, o pescador artesanal e seus assemelhados, que exerçam
essas atividades individualmente ou em regime de economia familiar1, com ou sem
auxílio eventual de terceiros (mutirão).” (Disponível em: http://www.mpas.gov.br.
Acessado em 06/08/2013) sendo diferenciado dos demais contribuintes pelo caráter de
economia de subsistência do núcleo familiar.
O segurado especial pode utilizar seus serviços em casos de aposentadorias por
idade, por invalidez, por tempo de contribuição e em casos em que fique impossibilitado
para o trabalho por motivos de doença, como o auxílio-doença; em casos de acidente
como o auxílio acidente; em caso de morte, deixando pensão para seus dependentes; em
caso de prisão com o auxílio reclusão; em caso de gravidez e com o salário
maternidade. Os trabalhadores também podem contar com os serviços de reabilitação
profissional, serviço social e perícia médica. Os trabalhadores também podem contar
com os serviços de Reabilitação Profissional, Serviço Social e Perícia Médica.
O trabalhador rural na categoria de segurado especial só pode requerer sua
aposentadoria por Idade, a contar com o mínimo 55 anos (mulher) e 60 anos (homem) e
comprovar 15 anos de atividade, através dos documentos comprobatórios de sua
profissão. categoria em que se inclui o pescador artesanal, contribui com uma alíquota -
2,3% - com um desconto sobre a sua produção de forma diferenciada dos outros
segurados do Regime Geral da Previdência Social, que descontam 20% sobre o salário
de contribuição.
Teoricamente, quando um pescador comercializar a sua produção para uma pessoa
jurídica, consumidora ou consignatária (que vende a produção comprada de outros),
deveria ser obrigado a realizar o desconto de 2,3% e efetuar o recolhimento ao INSS,
mas nem sempre isto acontece. Em geral, o que ocorre por parte daquele que compra a
produção, o próprio pescador é quem efetua recolhimento e efetuar o pagamento,
descontando este percentual o segurado quando se aposentar terá direito a um salário
mínimo mensal.
1 O regime de economia familiar se caracteriza como uma atividade doméstica de pequeno porte, que se
restringe à economia de consumo de uma comunidade familiar, onde os membros de uma família
produzem, sem vínculo empregatício, agindo com espírito comunitário, visando garantir a subsistência
do próprio grupo familiar.
Além disso, o segurado especial deve comprovar a atividade da pesca artesanal,
para cumprir a carência do benefício pleiteado, através de documentos ao longo de sua
vida laboral. Os limites ao acesso são muitos. Destacamos aqueles que segundo as
oficinas, consideramos principais: durante muito tempo somente se considerava a
declaração da colônia, dentre outros documentos exigidos como obrigatoriedade para
acessar o benefício. No entanto, a partir de 2011, depois de luta, demonstrando a
inconstitucionalidade2, o trabalhador poderá apresentar outros documentos que podemos
comprovar o tempo de atividade na pesca artesanal, e seus vínculos institucionais, tais
como de associação de pescadores, desde que esteja regulamente reconhecida.
LIMITES DO ACESSO DIREITOS AOS PESCADORES ARTESANAIS E
REFLEXÃO CONCEITUAL: TECENDO ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
O Estado exerce sua onipresença também pela escrita e sua atuação se materializa
no território no momento em que as normatizações atingem os pescadores, negando (na
maior parte das vezes) o exercício de sua atividade, os seus direitos. A respeito da
escrita como parte fundamental da burocracia do Estado, Poulantzas (2000) argumenta:
Segundo Frey (1999), no caso do Brasil, devemos direcionar a nossa análise sobre
as políticas públicas compreendendo que a estrutura de funcionamento do país se
apresenta nos moldes de uma institucionalidade não consolidada, pois é a partir da
atuação dos mais diversos grupos sociais e atores políticos que se busca manter a coesão
social. Portanto, é seguindo as decisões de determinados grupos oligárquicos que são
privilegiados interesses particulares, dificultando a existência de um padrão de ação que
defenda os direitos coletivos.
Segundo Frey (2000), os resultados obtidos com os programas e projetos
vinculados ao contexto político ganham novos componentes durante o processo de sua
implementação. A diversidade de atores e agentes que caracterizam o percurso da
constituição e da aplicação das políticas públicas enraíza-se em tensões políticas,
fazendo com que os resultados obtidos variem de acordo com os interesses daqueles que
tiverem um maior poder de disposição no decorrer deste processo.
2 A Constituição de 1988 destaca a livre iniciativa de representação associativa e/ou sindical.
O autor também destaca a importância de compreendermos a trama de interações
entre as diferentes representatividades envolvidas no processo de implementação das
políticas públicas como se fizessem parte de uma rede política. É por meio desta que os
conflitos e as disputas pelo poder são travados, fazendo com que essa se consolide como
uma grande arena de embate entre atores sociais e agentes do Estado (na maioria das
vezes) com leituras de mundo distintas, visando à manutenção e/ou a criação de
condições que assegurem interesses e reivindicações (FREY, 2000). Ressalta-se, ainda,
a existência de interesses político-eleitorais, os quais desconsideram os ente federativos
que mediam as políticas públicas (órgãos federais, órgãos estatais). A mediação no
território, ou seja, na dimensão social e politica do espaço, as ações de Estado se
orientam por ações e poderes locais, que utilizam os recursos públicos, criando redes
mediadas pelas racionalidades instrumentais dominantes (burocratização legal) e os
interesses locais. O território, neste sentido, só faz sendo pensar como categoria
geográfica aproximando ao conceito de espaço banal (cotidiano praticado) e dos usos
múltiplos (SANTOS, 1996).
ÚLTIMAS PARAVRAS
Nos limites deste artigo e na elaboração das análises dos resultados do projeto,
temos identificado um conjunto de problemas de acessos aos direitos sociais e políticas
públicas aos trabalhadores homens e mulheres no posto da pesca artesanal, categoria
profissional que tem larga história com a interação do Estado, mas uma relação de
controle e dominação sobre os sujeitos e suas ações, ao mesmo tempo servia como um
dos braços de domínio territorial. Acessar os direitos trabalhistas de fato vai acontecer
somente na segunda metade do século XX e é com a Constituição de 1988, que
ampliam-se os direitos a partir das legislações complementares e da luta desses
trabalhadores. O território aparece como teia de relações sociais de usos clientelistas e
populistas que impedem o exercício pleno de direitos sociais e de acesso às políticas
públicas. Soma-se a isso a ossatura de Estado, que como ensinam Weber (2000) e
Poulantzas (2000) a estrutura da burocracia legal e a racionalidade técnica e
instrumental (o que inclui normas, a obrigatoriedade de multiplicidade de documentos e
ações dos técnicos), que nas diferenças socioespaciais acabam por contribuir na
limitação do acesso aos direitos.
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