Caso Prático nº1

Para fazer face a uma grave crise económica, o governo aprova por decreto-lei um “orçamento de salvação nacional”, a vigorar até ao final da legislatura, e decide submetê-lo a apreciação política parlamentar no dia 15 de Outubro, que espera venha a ser feita no prazo de 45 dias.

No âmbito do novo orçamento de salvação nacional, o governo lança um ambicioso programa de obras públicas, no âmbito do qual se conta a construção de uma nova travessia do Rio Tejo, custeado em parceria pela empresa pública Estradas de Portugal, S.A. e por operadores económicos privados. Por modo a permitir a conclusão atempada da obra e a sua regularização financeira, determina-se que o período complementar de execução orçamental seja fixado em 180 dias, para além do termo da legislatura.

O orçamento de salvação nacional prevê a contracção de dívidas no valor de cinco mil milhões de euros até ao termo da legislatura, iniciando-se a respectiva amortização no prazo de dez anos apenas ponto contra o qual se insurge a oposição, que acusa o governo de falta de transparência e de sobrecarregar injustamente as gerações futuras.

Na mesma data, o governo apresenta ao parlamento duas propostas de lei. A primeira determina que uma parte das prestações da segurança social passe a ficar a cargo das autarquias locais e que o sistema da segurança social seja gerido por uma empresa privada à qual caberá uma fracção das respectivas receitas. A segunda estabelece um novo imposto especial de combate aos incêndios, motivado pela multiplicação dos fogos florestais, cujas receitas serão exclusivamente geridas pelo Ministério da Administração Interna.

Caso Prático nº2

A proposta orçamental apresentada este ano contempla um conjunto importante de medidas destinadas à concretização do Plano Nacional de Transportes Rodoviários aprovado há meses pelo governo. Trata-se, no essencial, de garantir a existência de verbas suficientes para levar a cabo o alargamento da rede rodoviária nacional e de implementar o princípio do utilizador-pagador no financiamento das auto-estradas nacionais.

Neste sentido, e em virtude das necessidades urgentes de manutenção, prevê-se que seja afecta à melhoria das auto-estradas 10% da verba disponibilizada este ano pela Comunidade Europeia para o lançamento de infra-estruturas portuárias bem como 10% do imposto sobre o valor acrescentado. Fica também afecta a estes trabalhos a integralidade da receita do imposto sobre veículos, pois se entende que “é de elementar justiça que sejam os automobilistas a suportar o custo das infra-estruturas que utilizam”.

A receita deste imposto, no valor de 120 milhões de euros, figura na proposta orçamental sem dedução de quaisquer encargos de cobrança, ainda que lhe tenha sido deduzido o valor de 10 milhões de euros que o estado perde com a atribuição de isenções a pessoas colectivas de utilidade pública. A par disto, prevê-se que a empresa pública Estradas de Portugal, S.A., arrecade este ano 25 milhões de euros de taxas de portagem, não figurando essa verba no orçamento do estado mas no orçamento próprio da empresa.

A oposição critica a proposta por ser contrária às regras constantes da Constituição da República e da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado.

Caso Prático nº3

A proposta orçamental agora apresentada pelo governo foi apelidada de “revolucionária” pelo ministro das finanças e louvada nos mais recentes press-releases da OCDE. Trata-se de uma proposta que desafia as convenções tradicionais das finanças públicas e que inaugura uma nova época de transparência, a crer no comunicado de imprensa chegado aos jornalistas esta tarde. Em São Bento, o hemiciclo levantara-se em aplausos, vibrando de entusiasmo os estudantes que enchiam as galerias um, dois e três.

A proposta contempla uma nova técnica de inscrição das receitas e despesas, explicara um comentador no jornal da noite. A inscrição por programas é inteiramente abandonada, excepção feita às despesas de investimento financiadas por fundos comunitários e às despesas correspondentes à lei de programação militar. As classificações orgânica, económica e funcional da despesa dos serviços integrados por seu lado, são largamente simplificadas: do ponto de vista orgânico, as despesas passam a repartir-se apenas por títulos, cada um correspondente a um ministério; do ponto de vista funcional, distinguem-se apenas “funções de soberania” e “funções sociais”; e, do ponto de vista económico, o orçamento não distingue já entre despesas correntes e de capital, passando a distinguir entre despesas ordinárias e extraordinárias. Já quanto às receitas, a sua classificação económica passa a ser feita de acordo com nova técnica, que distingue entre as três categorias das receitas tributárias, creditícias e do património.

O rasgo criativo desta nova simplificação orçamental, directamente inspirada no “modelo finlandês”, consegue unir numa só voz governo e oposição. Nas bancadas parlamentares avança-se mesmo a hipótese de alterar a lei de enquadramento orçamental, eliminando de vez a classificação económica e funcional e deixando doravante ao governo a liberdade de estruturar a proposta orçamental de acordo com as mais recentes tendências internacionais. Logo sugere a bancada da maioria que se reservem trezentos milhões de euros para despesas confidenciais a realizar pelo Ministério das Finanças e que as receitas provenientes das reprivatizações sirvam para financiar estudos de simplificação orçamental.

Caso Prático nº4

O governo apresentava a proposta de orçamento no parlamento e já os jornais saudavam o alargamento do estado que agora se fazia sem custo para a geração presente: tinha chegado a vez das gerações futuras suportarem o investimento nas estradas, hospitais, escolas e tribunais de que viriam a ser as principais beneficiárias.

Tendo em vista o financiamento imediato de todos estes investimentos, a proposta orçamental previa o lançamento de um empréstimo amortizável a trinta anos, tendo sido estabelecida a dispensa de pagamento de juros nos primeiros três. Ao mesmo tempo, criava-se um adicional ao IRS consignado exclusivamente ao pagamento do serviço da dívida, a entrar em vigor quando terminasse a dispensa do pagamento dos juros. A proposta orçamental previa uma isenção total de IRC, a valer pelo prazo de dez anos, para todas as empresas realizassem investimentos nas áreas da saúde, educação e infra-estruturas rodoviárias. Enfim, previa-se que a taxa máxima do IRS fosse agravada gradualmente, somando-se-lhe 1% ao ano durante todos os próximos dez anos.

Também o financiamento da segurança social sofria transformações importantes. Abandonava-se agora o sistema de pay-as-you-go, no qual as contribuições feitas no presente servem para financiar o pagamento das prestações que se realiza no presente, passando-se a um sistema de capitalização integral, em que as contribuições feitas por cada trabalhador ficam reservadas ao pagamento futuro das prestações de que mais tarde venha a beneficiar ele próprio.

Caso Prático nº5

A proposta orçamental apresentada pelo governo este ano integra uma forte componente de investimento público. Trata-se de relançar a economia após um longo período de estagnação, sacrificando alguma coisa do equilíbrio orçamental ao crescimento. O governo reconhece, portanto, que se agrava este ano o endividamento do estado mas insiste que os investimentos que agora se lançam visam trazer melhor qualidade de vida às gerações futuras, criando infra-estruturas que reproduzem em si mesmas riqueza.

A parte maior da receita pública é composta por empréstimos no valor de quinhentos milhões de euros e impostos no valor de trezentos milhões, aos quais se somam receitas provenientes da privatização de empresas públicas no valor de cem, taxas variadas no valor de cinquenta e rendas resultantes da exploração do património do estado do mesmo valor.

A despesa, por seu lado, é constituída na maior parte pela construção de infra-estruturas rodoviárias, escolas e hospitais, no valor de quinhentos milhões de euros, a que se somam duzentos milhões empregues na aquisição de imóveis, outro tanto empregue na amortização da dívida pública e cem milhões empregues no pagamento de remunerações à função pública.

A oposição em parlamento contesta a proposta por despesista, chamando a atenção para a insuficiência das receitas correntes e para o imenso défice público em que deste modo se incorre. Tratar-se-ia, assim, de uma proposta contrária à lei de enquadramento e ao critério de equilíbrio que nela se estabelece para os serviços integrados.

Caso Prático nº6

O rigor da proposta orçamental apresentada este ano pelo governo reuniu o consenso favorável de comentadores e especialistas. Pela primeira vez em largos anos o orçamento apresenta um saldo corrente positivo, cumprindo a mais importante “regra de ouro” das finanças públicas, o que se deve em larga medida ao agravamento dos impostos sobre o consumo e à contracção do endividamento público. O mesmo rigor explica que o saneamento da dívida pública constitua uma das prioridades do presente orçamento, sacrificando-se todas as despesas de investimento.

A receita é composta por impostos no valor de setecentos e cinquenta milhões de euros, empréstimos no valor de cem milhões, dividendos distribuídos por empresas públicas no mesmo valor e multas variadas no valor de cinquenta. A despesa decompõe-se na amortização da dívida no valor de quinhentos milhões de euros, no pagamento de juros no valor de duzentos milhões, na concessão de empréstimos no valor de duzentos milhões e em transferência correntes no valor de cem milhões.

A oposição adverte para os efeitos recessivos que o orçamento proposto pelo governo pode trazer, ao contrair os rendimentos das famílias e o investimento público. Sugere mesmo que metade da receita angariada com a cobrança de impostos podia ser substituída por empréstimos públicos sem com isso se incorrer em défice, ponto que o primeiro-ministro prontamente desmente em conferência de imprensa.

Caso Prático nº7

A proposta orçamental apresentada este ano acusa já as linhas de acção do governo e o programa de socialização económica que este pretende promover, combatendo os malefícios da globalização e reforçando o sector público empresarial. O governo propõe-se passar do “estado fiscal” de outros tempos ao novo “estado industrial”, construindo grupos económicos fortes que possam alimentar de receitas os cofres públicos em substituição dos impostos. Ainda que o programa do governo tenha contra si os principais partidos da oposição, a luta contra os vícios da globalização granjeou ao mesmo tempo o apoio de desempregados e massas trabalhadoras.

A receita inscrita na proposta orçamental deste ano confirma este mesmo rumo político. A verba maior é a de quinhentos milhões de euros resultantes do encaixe de dividendos distribuídos por empresas públicas, à qual se seguem duzentos milhões de euros arrecadados com a privatização de empresas em sectores que não se julgam essenciais à acção pública. Com a cobrança de impostos sobre o rendimento arrecadam-se cem milhões, o mesmo valor que proporcionam a venda de bens e serviços bem como os juros cobrados pelo estado.

A despesa pública encontra-se também fortemente associada ao “estado industrial” que o governo pretende criar. A verba maior aqui é a de quinhentos milhões de euros resultantes de pagamentos a fazer no âmbito das diversas nacionalizações agora em curso. A esta despesa somam-se a aquisição de bens e serviços no valor de duzentos milhões, a concessão de empréstimos no valor de cem milhões, tendo também sido de cem milhões a despesa com transferências correntes assim como com a aquisição de imóveis.

Caso Prático nº8

A proposta orçamental apresentada este ano pelo governo traduzia bem os constrangimentos decorrentes para o estado português do direito comunitário. Assim era que o “orçamento social” anunciado pelo governo cedia largamente perante o objectivo da contenção orçamental, procurando-se por todo o meio reduzir o endividamento e atingir uma situação de superavit orçamental.

A crer no governo, o orçamento dos serviços integrados apresentava um superavit importante. De entre uma despesa total de mil milhões de euros, apenas duzentos milhões resultavam de passivos financeiros, a que acresciam mais cem milhões resultantes dos encargos correntes da dívida pública. De entre uma receita total de mil milhões de euros, por seu lado, só duzentos resultavam de endividamento público. Afirmava o governo que este resultado, extraordinário, permitiria compensar o défice de cem milhões de euros revelado pelo subsector dos fundos e serviços autónomos bem como o défice da segurança social, no valor de outros cem milhões.

A oposição criticava as contas do governo, acusando-o de suspeitas engenharias financeiras e de uma preocupação obsessiva com os números. Afirmava ainda a oposição que o superavit dos serviços integrados tinha sido conseguido à custa das autarquias e dos “anseios mais fundos das populações”, pois que a administração central tinha retido “abusivamente” aos municípios cerca de cinquenta milhões de euros que lhes cabiam nos termos da Lei das Finanças Locais. O ministro das finanças respondia que a retenção era plenamente legítima, na medida em que no ano anterior o orçamento fixara uma cláusula de endividamento zero para as autarquias locais, estando em causa o mero cumprimento do artigo 88.º da Lei de Enquadramento Orçamental.

Um pensamento apenas ensombrava o ministro das finanças: em Março e Setembro todos os números da execução orçamental teriam que mostrar o maior rigor, podendo de outro modo decorrer as consequências mais gravosas para o governo do Regulamento (CE) nº1466/97 do Conselho, de 7 de Julho.

Caso Prático nº9

Descobrira-se enfim uma solução para a estabilidade das contas públicas. Este ano orçamental seria um ano de pura criatividade previsional do lado das receitas.

Assim, incorporavam-se no sector da administração central do estado todos os fundos de pensões que até agora se encontravam fora do sector - fundos de pensões pertencentes a bancos públicos ou participados, à companhia aérea nacional, correios, electricidade e telecomunicações. Tudo isto resultou num encaixe de dez milhões de euros, que garantiria um défice modesto: num total de noventa milhões de euros de receita, os empréstimos não ultrapassavam os quarenta milhões, sendo que, para numa despesa total semelhante, os passivos financeiros orçavam em quarenta e cinco milhões de euros. Só a prazo se adivinhavam dificuldades, pois que as responsabilidades futuras resultantes dos fundos de pensões se estimavam na casa das centenas de milhões de euros, ponto que o governo parecia querer ignorar.

Durante o presente exercício orçamental, o governo propunha-se realizar ainda duas operações especiais com o propósito de apresentar melhor imagem das contas públicas. Primeiro, previa-se a venda de uma parcela do património imobiliário do estado, de onde se esperava um encaixe financeiro de vinte milhões de euros, empregando-se dez milhões com o propósito de arrendar os mesmos espaços às entidades compradoras, ao abrigo de um engenhoso contrato de lease-back. Depois, o governo projectava adiar em cinco anos o pagamento das dívidas aos fornecedores de medicamentos aos hospitais públicos, dívidas que totalizavam já os vinte milhões de euros.

“Pena é que estas medidas tenham apenas um efeito de curto prazo, sendo que a médio e longo prazo as contas públicas estão em risco manifesto”, argumentou repetidamente o líder da oposição, aquando da discussão do orçamento em parlamento, invocando, para além do mais, a contradição destas medidas com as grandes opções do plano apresentadas no início daquele ano.

Caso Prático nº11

Faltavam dois mapas no orçamento daquele ano: o XV e o XXI. Nos corredores do parlamento, ninguém se cansava de repetir esta grave omissão. Por seu lado, o governo invocava duas razões para a referida actuação: naquele ano não havia investimento público e todos os benefícios fiscais seriam revogados a partir do início do ano orçamental a que se reportava o documento. Não obstante, e caso os parlamentares assim o entendessem, poderia apresentar uma proposta reformulada, em cinco dias.

Mas a oposição, insatisfeita, acrescentava outras falhas naquele processo. Em primeiro lugar, invocava que, como a proposta tinha sido apresentada no dia 1 de Outubro, o prazo de discussão teria de ser alargado, admitindo que a proposta final poderia ser aprovada no usual dia trinta de Novembro. Em segundo lugar, argumentava que os desenvolvimentos orçamentais dos mapas III e IV repetiam o que constavam dos mapas respectivos, anexos à proposta de lei, sem que constasse qualquer tipo de desagregação. Finalmente, alegava que não estava estabelecido o período complementar, exigido pelo artigo 4.º da Lei de Enquadramento Orçamental.

Sem prejuízo da oposição demonstrada por todos os partidos, o Governo sabia que não precisaria do orçamento para realizar despesa no ano seguinte, pelo que remetia, serenamente, a sua actuação para o que estava estatuído sobre esta matéria na Lei de Enquadramento Orçamental. Para além disso, invocava, tendo por base um parecer técnico, que não precisaria inclusive de apresentar novo orçamento, no caso de o anterior ser rejeitado por maioria parlamentar.