cage_manual do gestor publico - 2a edicao - 2011

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MANUAL DO GESTOR PBLICO

Um Guia de Orientao ao Gestor Pblico - 2 Edio -

MAIO DE 2011

Ficha Tcnica para Manual do Gestor Pblico Governo do Estado do Rio Grande do Sul Tarso Genro Governador do Estado Odir Alberto Pinheiro Tonollier Secretrio de Estado da Fazenda Luiz Paulo Freitas Pinto Contador e Auditor-Geral do Estado

Reviso de Portugus: Professora Vera Lcia Vidal da Cunha Capa: Martins + Andrade Comunicao Editorao: Juara Campagna - CORAG Impresso: Companhia Rio-grandense de Artes Grficas - CORAG Contadoria e Auditoria-Geral do Estado - CAGE Av. Mau, 1155, 4 andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP 90.080-030. Telefone: (51) 3214 5200 Fax: (51) 3214 5216. E-mail: [email protected].

Coordenao Abel Ferreira Castilhos Lorena Elizabeth Dias da Silva Colaboradores Abel Ferreira Castilhos Alberto Araguaci da Silva Ana Bogdanov Anelise Meira dos Santos Aurlio Paulo Becker Eduardo Oliveira Garcia Guiomar Pedro Martini Torzecki John de Lima Fraga Junior Jos Carlos Machado Molina Jos Silvio Born Lorena Elisabete Dias da Silva Luiz Paulo Freitas Pinto Magali Pereira de Aguiar Marcelo Spilki Marlene Bronaut Carminatti Marilene Lopes Cortes Meirelles Nilton Donato Orlandi Teixeira Paulo Alfredo Lucena Borges Pedro Thadeu Martins Contreira Roberto Luiz da Luz Bertoncini Roberto Pesavento Roberval da Silveira Marques Rodrigo de Queiroz Bragana Gil Tarcisio de Conto Vera Rejane Goulart Gonalves

AgradecimentosA todos os tcnicos que se envolveram diretamente na elaborao dos textos deste Manual, em especial aos que atuam na Contadoria e Auditoria-Geral do Estado, faz-se necessrio um agradecimento pela valorosa dedicao e colaborao que viabilizou a concretizao deste Manual do Gestor Pblico. No lanamento desta obra, impem-se, tambm, os devidos e justos agradecimentos a todos aqueles que, de alguma forma e ainda que indiretamente, participaram da elaborao deste trabalho, que tem a pretenso de se constituir em uma relevante obra tcnica de orientao aos gestores do Estado do Rio Grande do Sul.

R585m

Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda. Manual do gestor pblico : um guia de orientao ao gestor pblico. - 2.ed. -- Porto Alegre : Companhia Rio-grandense de Artes Grficas (CORAG), 2011. 474 p. ISBN: 978-85-7770-139-1 1. Administrao pblica Rio Grande do Sul 2. Gesto pblica 3. Recursos pblicos - Gesto I. t. II. Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE)

. CDU 351 351(816.5)

Catalogao elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos/SARH. Bibliotecria responsvel: Adriana Arruda Flores, CRB10-1285.

Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE Av. Mau, 1155, 4 andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP 90080-030. Telefone: (51) 3214 5200 - Fax: (51) 3214 5216. E-mail: [email protected]

Apresentao com orgulho e satisfao que a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, na condio de rgo de Controle Interno do Estado do Rio Grande do Sul, de que trata o artigo 76 da Constituio Estadual de 1989, promove o lanamento da 2 edio do Manual do Gestor Pblico, uma obra tcnica cujo objetivo precpuo oferecer a todos aqueles que se responsabilizam pela gesto de recursos pblicos, interferem ou se envolvem em sua dinmica como os Secretrios de Estado, os Dirigentes de Autarquias e Fundaes, os Diretores de Departamento, os Chefes de Diviso, os Assessores, Gerentes ou Contadores uma fonte de consulta e orientao, em termos tcnicos, com vistas correta abordagem e tomada de deciso no trato das finanas pblicas, observadas as normas legais vigentes, bem como os princpios aplicveis Administrao Pblica. Nesta segunda edio, da mesma forma que na primeira, so abordados, sinttica e objetivamente, diversos temas e assuntos de natureza tcnica e legal, relacionados a licitaes e contratos administrativos, pessoal, tomada de contas, princpios aplicveis Administrao Pblica, bens pblicos, convnios, despesa e receita pblica e oramento pblico, entre outros. Como diferencial, nesta edio, foram acrescentados quatro novos captulos Atos Administrativos, Planejamento na Gesto Pblica, Responsabilidade Civil do Estado e Prescrio na Administrao Pblica , os quais, com base em sugestes, dvidas e necessidades oriundas dos prprios gestores e leitores do Manual, foram elaborados por colegas da Diviso de Estudos e Orientao da CAGE, que, inclusive, j haviam participado da produo dos textos da primeira edio. Este Manual, frise-se, no tem o intuito de esgotar o alcance e as peculiaridades de cada um dos temas analisados e considerados mais relevantes gesto pblica. Assim, tal obra, em linhas gerais, busca descrever os principais aspectos tericos e conceituais neles envolvidos, dando nfase, porm, a algumas questes de ordem prtica e legal, com a finalidade de orientar o gestor pblico adequada deciso, notadamente quanto realizao do gasto pblico.

importante salientar que todos os textos de cunho tcnico, ressalte-se desta segunda edio do Manual do Gestor Pblico foram elaborados tendo como embasamento a experincia e o conhecimento de servidores colaboradores da Secretaria da Fazenda do RS, em especial dos vinculados Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, bem como foram desenvolvidos em consonncia com as normas e os entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais vigentes poca de sua elaborao. As mencionadas normas, que vo desde as Constituies Federal e Estadual, passando pelas leis estaduais devidamente consolidadas, at os documentos tcnicos emitidos pela CAGE, esto disponveis no SINCAGE Sistema de Informaes da CAGE (www.legislacao.sefaz.rs.gov.br), portal de legislao desenvolvido e mantido pela Diviso de Estudos e Orientao, disposio dos gestores pblicos estaduais. Embora o presente Manual esteja direcionado precipuamente para o gestor de rgos e entidades vinculados ao Estado do Rio Grande do Sul, o seu contedo tambm poder constituir-se em uma produtiva fonte de consulta para gestores municipais, servidores pblicos em geral, professores, estudantes e profissionais de outras reas que se relacionam com a Administrao Pblica. Enfim, a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado, com a disponibilizao desta segunda edio do Manual do Gestor Pblico, cujo texto se encontra devidamente atualizado at maio de 2011, visa a oferecer, em especial aos novos gestores pblicos, uma obra de orientao essencialmente tcnica, que, se almeja, contribua para a melhoria da gesto dos recursos pblicos e previna a ocorrncia de falhas e irregularidades, de modo a tornar a gesto pblica mais eficiente, transparente e eficaz.

SumrioAgradecimentos................................................................................. Apresentao..................................................................................... CAPTULO 1 GESTOR PBLICO 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Atribuies ..................................................................... Ordenador de Despesa................................................... Delegao de Competncia............................................ Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral.......................................................................... Responsabilidades .......................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 2 PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7 2.2.8 2.2.9 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 Definio e Aplicao..................................................... Princpios Constitucionais............................................... Princpio da Legalidade.................................................. Princpio da Impessoalidade ........................................... Princpio da Moralidade ................................................. Princpio da Publicidade................................................. Princpio da Eficincia .................................................... Princpio da Legitimidade e Participao........................ Princpio da Razoabilidade ............................................. Princpio da Economicidade........................................... Princpio da Motivao................................................... Outros Princpios Reconhecidos ..................................... Princpio da Supremacia do Interesse Pblico ................ Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico ........ Princpio da Segurana Jurdica ..................................... 35 36 36 37 38 39 40 40 41 42 43 44 44 45 46 23 24 24 25 26 27 30 33 5 7

CAPTULO 3 ATOS ADMINISTRATIVOS 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.7 Definio........................................................................ Requisitos do Ato Administrativo.................................... Competncia .................................................................. Finalidade ...................................................................... Forma ............................................................................ Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes) ................... Objeto ............................................................................ Atributos do Ato Administrativo ..................................... Imperatividade ............................................................... Presuno de Legitimidade ............................................ Autoexecutoriedade ....................................................... Espcies de Atos Administrativos.................................... Atos Normativos............................................................. Atos Ordinatrios ........................................................... Atos Negociais................................................................ Atos Enunciativos ........................................................... Atos Punitivos ................................................................ Classificao dos Atos Administrativos ........................... Atos Gerais e Atos Individuais ........................................ Atos de Imprio e Atos de Gesto .................................. Atos Vinculados e Atos Discricionrios ........................... Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos .......... Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos ........................................................................... Anulao........................................................................ Revogao ..................................................................... Caducidade.................................................................... Cassao ........................................................................ Convalidao dos Atos Administrativos .......................... 49 50 50 50 51 51 52 52 52 53 53 54 54 54 54 55 55 55 55 56 56 57 57 57 58 59 59 60

CAPTULO 4 PODERES ADMINISTRATIVOS 4.1 4.2 4.3 4.4 Definio........................................................................ Poder Vinculado ............................................................. Poder Discricionrio ....................................................... Poder Hierrquico .......................................................... 61 62 62 63

4.5 4.6 4.7

Poder Disciplinar ............................................................ Poder Regulamentar ....................................................... Poder de Polcia .............................................................

64 65 66

CAPTULO 5 ADMINISTRAO PBLICA 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.4 5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4 5.5.5 Definio e Consideraes Gerais .................................. Classificao .................................................................. Administrao Direta ...................................................... Administrao Indireta ................................................... Entidades da Administrao Indireta .............................. Autarquias...................................................................... Fundaes Pblicas ........................................................ Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista ..... Empresas Subsidirias e Controladas ............................. Consrcios Pblicos ....................................................... Entidades Paraestatais - Terceiro Setor ........................... Servios Sociais Autnomos........................................... Organizaes Sociais ...................................................... Entidades ou Fundaes de Apoio ................................. Entidades profissionais ................................................... Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico .... 69 71 71 72 72 73 77 80 84 85 89 89 91 93 94 95

CAPTULO 6 SERVIOS PBLICOS 6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5 6.6 6.7 Definio e Consideraes Gerais ............................... Legislao ................................................................... Formas de Delegao .................................................. Concesso Comum de Servios Pblicos ..................... Permisso de Servios Pblicos ................................... Autorizao de Servios Pblicos................................. Princpios .................................................................... Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos ......... Princpio da Modicidade das Tarifas............................. Caractersticas das Concesses e Permisses................ Extino das Concesses e Permisses ........................ Parcerias Pblico-Privadas ........................................... 103 106 106 107 107 108 109 109 110 111 112 115

6.7.1 6.7.2

Modalidades: Administrativa e Patrocinada.................. Semelhanas e Diferenas - Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa ...............................................

116 118

CAPTULO 7 ORAMENTO PBLICO 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 Definio e Princpios..................................................... Legislao ...................................................................... Aspectos Gerais da Legislao ....................................... Plano Plurianual............................................................. Lei de Diretrizes Oramentrias ...................................... Proposta Oramentria .................................................. Dotao Oramentria ................................................... Crditos Adicionais ....................................................... CAPTULO 8 PLANEJAMENTO NA GESTO PBLICA 8.1 8.2 8.3 8.3.1 8.3.1.1 8.3.1.2 8.3.2 8.3.3 8.4 8.5 8.6 8.6.1 8.6.1.1 8.6.2 8.6.3 8.7 8.8 Consideraes iniciais .................................................... Definio........................................................................ Fases, Cronograma e Agenda......................................... Fases .............................................................................. Fase Conceitual .............................................................. Fase Operacional ........................................................... Cronograma ................................................................... Agenda .......................................................................... Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte ........................ Participao ................................................................... Definio de Metas, Aes e Etapas ............................... Metas ............................................................................. Quantitativo de Metas .................................................... Aes ............................................................................. Etapas ............................................................................ Procedimentos Mnimos Sugeridos ................................. Controle ......................................................................... 143 145 146 146 146 147 147 148 151 152 154 154 154 157 158 159 160 121 123 124 128 130 131 132 138

CAPTULO 9 DESPESA PBLICA 9.1 9.2 9.3 9.4 9.4.1 9.4.2 9.4.3 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Classificao .................................................................. Etapas da Despesa Oramentria ................................... Planejamento ................................................................. Execuo ....................................................................... Controle e Avaliao ...................................................... CAPTULO 10 RECEITA PBLICA 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9 10.9.1 10.9.2 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Previso da Receita Oramentria .................................. Realizao da Receita Oramentria .............................. Dedues da Receita Oramentria ............................... Classificao Econmica da Receita Oramentria ......... Codificao da Receita Oramentria ............................ Controle da Receita........................................................ Vinculao de Receitas Oramentrias ........................... Recurso Oramentrio.................................................... Principais Vinculaes Constitucionais ........................... CAPTULO 11 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8 11.9 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Planejamento ................................................................. Receita ........................................................................... Despesa ......................................................................... Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos ao Setor Privado ............................................................ Limites de Endividamento e Operaes de Crdito ........ Gesto Patrimonial ......................................................... Transparncia e Controle da Gesto Fiscal ..................... 191 192 193 194 196 199 200 201 202 175 177 177 178 179 180 182 184 186 186 187 161 163 163 166 167 169 172

CAPTULO 12 LICITAO 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.5.1 12.5.2 12.5.3 12.5.4 12.6 12.7 12.8 12.8.1 12.8.2 12.8.3 12.9 12.10 12.11 12.12 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Requisitos....................................................................... Princpios ....................................................................... Hipteses de No Realizao da Licitao ..................... Licitao Inexigvel ......................................................... Licitao Dispensvel ..................................................... Licitao Dispensada ..................................................... Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao ........................................................................... Tipos .............................................................................. Modalidades................................................................... Procedimento Licitatrio ................................................ Fase Interna ................................................................... Fase Externa .................................................................. Fases do Prego ............................................................. Sistema de Registro de Preos ........................................ Recursos Administrativos................................................ Anulao e Revogao da Licitao ............................... Crimes Licitatrios ......................................................... CAPTULO 13 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5 13.6 13.7 13.8 13.9 13.10 13.11 13.12 13.13 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Modalidades de Contratos Administrativos ..................... Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos Garantia Contratual ....................................................... Formalizao dos Contratos ........................................... Execuo do Contrato ................................................... Durao e Prorrogao dos Contratos............................ Alterao dos Contratos ................................................. Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato .......................................... Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato................. Sanes Administrativas ................................................. Pontos de Controle......................................................... 239 240 240 242 244 245 246 249 250 252 254 257 259 207 209 210 210 212 213 215 219 220 221 223 227 227 229 230 231 233 234 236

CAPTULO 14 CONVNIOS 14.1 14.2 14.3 14.4 14.5 14.5.1 14.5.2 14.6 14.7 14.8 14.9 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio .... Execuo do Convnio .................................................. Prestao de Contas ....................................................... Prestao de Contas Parcial ........................................... Prestao de Contas Final .............................................. Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado...... Mdulo de Convnios .................................................... Pontos de Controle......................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 15 PESSOAL 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5 15.6 15.6.1 15.6.2 15.7 15.8 15.9 15.10 15.11 15.12 15.13 15.14 15.15 15.16 15.17 15.18 15.19 15.20 15.21 Definio de Servidor Pblico ........................................ Legislao ...................................................................... Regimes Jurdicos .......................................................... Formas de Ingresso no Servio Pblico .......................... Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico ..... Provimento de Cargo Pblico ........................................ Provimento de Emprego Pblico .................................... Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao........................... Estabilidade e Estgio Probatrio ................................... Promoo ...................................................................... Formas de Vacncia de Cargo Pblico ........................... Vencimento, Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio Indenizaes .................................................................. Servidores Cedidos ........................................................ Servidores Adidos .......................................................... Desvio de Funo .......................................................... Acmulo de Cargo, Emprego e Funo .......................... Afastamentos Legais ...................................................... Gratificao e Abono de Permanncia ........................... Regras Especficas para Empregados Pblicos ................ Atos Administrativos de Pessoal...................................... Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar .......... 281 283 283 285 286 287 287 288 289 290 292 292 293 295 296 298 298 300 301 302 304 305 306 263 264 265 269 271 271 272 272 273 273 275

CAPTULO 16 TERCEIRIZAO DE MO DE OBRA 16.1 16.2 16.3 16.4 16.5 16.6 16.7 16.8 Consideraes Gerais e Definio .................................. Legislao ...................................................................... Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais ........ Responsabilidade Solidria ou Subsidiria ..................... Contratao de Cooperativas de Trabalho ..................... Ao do Ministrio Pblico............................................. Aspecto da Economicidade e dos Preos........................ Orientaes do rgo de Controle Interno..................... CAPTULO 17 DIRIAS 17.1 17.2 17.3 17.4 17.5 17.5.1 17.5.2 17.5.3 17.5.4 17.6 17.7 17.7.1 17.7.2 17.7.3 17.8 17.9 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Concesso...................................................................... Tipos de Dirias ............................................................. Pagamento de Dirias .................................................... Formas de Pagamento.................................................... Modalidades de Dirias Quanto ao Valor ....................... Tabela de Pagamentos.................................................... Quotas Fsicas e Financeiras ........................................... Ressarcimento de Despesas com Alimentao ................ Prestao de Contas ....................................................... Prazos ............................................................................ Formalizao do Processo .............................................. Pontos de Controle......................................................... Sanes ......................................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 18 AJUDA DE CUSTO 18.1 18.2 18.3 18.4 18.5 18.6 18.7 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Requisitos para a Concesso e Vedaes ....................... Valores Devidos.............................................................. Prestao de Contas ....................................................... Responsabilidades e Sanes ......................................... Perguntas e Respostas .................................................... 335 336 336 337 337 338 339 323 324 324 326 326 326 327 328 329 329 330 330 330 331 332 333 309 310 310 314 315 318 319 321

CAPTULO 19 BENS PBLICOS 19.1 19.2 19.3 19.4 19.5 19.5.1 19.5.2 19.5.3 19.5.4 19.5.5 19.5.6 19.6 19.6.1 19.6.2 19.6.3 19.7 19.7.1 19.7.2 19.7.3 19.7.4 19.8 19.8.1 19.8.2 19.8.3 19.8.4 19.8.5 19.8.6 19.9 Definio e Classificao dos Bens Pblicos ................... Legislao ...................................................................... Responsabilidade Patrimonial ........................................ Registro dos Bens ........................................................... Incorporao de Bens .................................................... Aquisio ....................................................................... Doao .......................................................................... Construo, Confeco ou Produo Prpria ................. Permuta ......................................................................... Dao em Pagamento .................................................... Adjudicao ................................................................... Baixa de Bens ................................................................ Baixa por Alienao ....................................................... Baixa por Falta de Utilidade ........................................... Baixa por Perda ............................................................. Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares ........ Transferncias Internas ................................................... Manuteno ou Conserto ............................................... Cesso de Uso ............................................................... Uso de Bens Particulares ................................................ Inventrio....................................................................... Aspectos Gerais.............................................................. Ata de Inventrio e Outros Documentos ......................... Inventrio de Bens Mveis ............................................. Inventrio de Bens Imveis ............................................ Falta de Bens ................................................................. Avaliao do Bem a Ser Ressarcido ............................... Almoxarifado ................................................................. CAPTULO 20 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 20.1 20.2 20.3 20.4 20.5 20.6 20.7 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Tipos de Responsabilidade ............................................. Evoluo Histrica ......................................................... Teoria da Responsabilidade Objetiva.............................. Excludentes ou Atenuantes ............................................ Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil Objetiva ......................................................................... 363 364 364 365 367 369 370 341 342 343 344 345 346 347 347 347 348 348 348 348 351 352 353 353 353 354 354 354 354 355 356 357 357 359 360

20.8 20.8.1 20.8.2 20.8.3 20.9 20.10 20.11 20.12 20.13 20.14 20.14.1 20.14.2 20.14.3 20.15 20.16 20.17

Sujeitos da Responsabilidade Civil ................................. Ente Pblico ou Ente Privado Prestador de Servio Pblico Agente Pblico ............................................................... Terceiro Lesado .............................................................. Servio Pblico .............................................................. Licitude .......................................................................... Indenizao .................................................................... nus da Prova ............................................................... Responsabilidade Funes do Estado .......................... Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos e Jurisdicionais ..................................................................... Atos Legislativos............................................................. Atos Jurisdicionais .......................................................... Atos do Ministrio Pblico .............................................. Denunciao da Lide, Litisconsrcio e Ao Direta em Face do Agente Pblico ..................................................... Direito Regressivo .......................................................... Pontos de Controle......................................................... CAPTULO 21 PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA

370 370 371 372 373 373 374 374 374 375 375 376 377 377 378 379

21.1 21.2 21.3 21.4 21.5 21.5.1 21.5.2 21.5.3 21.5.4 21.5.5 21.6 21.6.1 21.6.2

Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta .... Suspenso e Interrupo da Prescrio .......................... Prescrio do Direito da Administrao Pblica.............. Crditos No Tributrios ................................................ Ressarcimento de Danos Causados ao Errio................. Sanes Disciplinares aos Servidores ............................. Anulao/Revogao de Atos Administrativos de Efeitos Favorveis aos Administrados ........................................ Crditos Tributrios ........................................................ Prescrio do Direito do Administrado ........................... Regra Geral .................................................................... Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica ....

381 382 382 383 384 384 385 386 387 389 390 390 392

CAPTULO 22 SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS NA CONTRATAO DE SERVIOS 22.1 Definio e Consideraes Gerais .................................. 394

22.2 22.2.1 22.2.2 22.2.3 22.2.4 22.2.5 22.2.6 22.2.7 22.2.8 22.3 22.3.1 22.3.2 22.3.3 22.3.4 22.3.5 22.3.6 22.4 22.4.1 22.4.2 22.4.3 22.4.4 22.4.5 22.5 22.5.1 22.5.2 22.5.3 22.5.4 22.5.5 22.5.6 22.5.7

Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica ....... Legislao ...................................................................... Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte.............................................................................. Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte ......................................................................... Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno ............. Prazos e Forma de Recolhimento ................................... Solidariedade ................................................................. Cumprimento das Obrigaes Acessrias ....................... PIS/PASEP COFINS e CSLL .......................................... , Legislao e Consideraes Gerais................................. Servios Sujeitos Reteno na Fonte ........................... Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Base de Clculo e Alquotas para Reteno.................... Prazos e Forma de Recolhimento ................................... Cumprimento das Obrigaes Acessrias ....................... Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza............... Legislao e Consideraes Gerais................................. Servios Sujeitos Reteno na Fonte ........................... Fato Gerador e Base de Clculo ..................................... Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Cumprimento de Obrigaes Acessrias ........................ Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS ...... Legislao e Consideraes Gerais................................. Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel .............................................................................. Base de Clculo ............................................................. Casos de Dispensa de Reteno ..................................... Reteno na Construo Civil ........................................ Solidariedade e Responsabilidade Pessoal...................... Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias CAPTULO 23 TOMADA DE CONTAS

395 395 396 396 396 397 398 398 398 399 399 399 400 400 400 401 401 401 402 402 403 403 404 404 404 406 407 407 409 409

23.1 23.2 23.3 23.3.1 23.3.2

Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto .................... Conceito e Abrangncia ................................................. Organizao do Processo ...............................................

411 412 413 413 414

23.3.3 23.3.4 23.4 23.4.1 23.4.2 23.4.3 23.5

Prazo de Entrega ............................................................ Julgamento .................................................................... Tomada de Contas Especial ........................................... Conceito e Objetivo ....................................................... Instaurao e Instruo .................................................. Prazo de Entrega e Julgamento ...................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 24 ADIANTAMENTO DE NUMERRIO

416 416 417 417 418 420 421

24.1 24.2 24.3 24.4 24.5 24.6 24.7 24.8

Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Despesas Permitidas ....................................................... Condies para a Concesso e Limites Mximos ........... Aplicao do Numerrio ................................................ Prestao de Contas ....................................................... Penalidades e Baixa de Responsabilidade ...................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 25 DVIDA PBLICA

423 424 425 425 428 429 431 432

25.1 25.2 25.3 25.4 25.4.1 25.4.2 25.4.3 25.4.4 25.5 25.6 25.7 25.8 25.9 25.10

Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Evoluo ........................................................................ Dvida Fundada ............................................................. Dvida Consolidada Lquida ........................................... Dvida Fundada Interna e Externa.................................. Dvida Fundada Intralimite e Extralimite......................... Precatrios ..................................................................... Dvida Flutuante............................................................. Dvida Mobiliria ............................................................ Contrato de Refinanciamento......................................... Concesso de Garantia .................................................. Operao de Crdito ...................................................... Glossrio ........................................................................

435 436 436 437 437 437 438 438 439 440 440 441 441 442

CAPTULO 26 CADIN/RS 26.1 26.2 26.3 26.3.1 26.3.2 26.3.3 26.3.4 26.3.5 26.3.6 26.4 26.5 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Requisitos....................................................................... Pendncias Includas no CADIN/RS ............................... Impedimentos do CADIN/RS ......................................... No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS ....................... Incluso e Excluso ........................................................ Suspenso...................................................................... Consulta ao Cadastro ..................................................... Encontro de Contas ....................................................... Responsabilidades .......................................................... CAPTULO 27 CFIL/RS 27.1 27.2 27.3 27.3.1 27.3.2 27.4 27.5 27.5.1 27.5.2 27.6 27.7 27.8 Definio e Consideraes Gerais .................................. Legislao ...................................................................... Requisitos....................................................................... Hipteses de Incluso no CFIL/RS ................................. Obrigatoriedade da Consulta ......................................... Responsabilidades .......................................................... Penalidades .................................................................... Suspenso Temporria de Licitar e Contratar ................. Declarao de Inidoneidade ........................................... Procedimentos e Operacionalizao ............................... Fluxograma .................................................................... Perguntas e Respostas .................................................... CAPTULO 28 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 28.1 28.2 28.3 28.3.1 28.3.2 28.4 28.4.1 Definio........................................................................ Legislao ...................................................................... Sujeitos do Ato de Improbidade ..................................... Sujeito Ativo .................................................................. Sujeito Passivo ............................................................... Atos de Improbidade ...................................................... Atos que Geram Enriquecimento Ilcito .......................... 463 464 464 464 465 465 465 453 454 454 454 455 456 457 457 458 458 460 460 445 446 446 446 447 447 449 449 450 451 452

28.4.2 28.4.3 28.5 28.5.1 28.5.2 28.5.3 28.5.4 28.5.5 28.5.6 28.6 28.7

Atos que Causam Prejuzo ao Errio .............................. Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica ........................................................................... Sanes ......................................................................... Perda de Bens e Valores Acrescidos Ilicitamente ao Patrimnio do Agente Pblico ............................................ Ressarcimento Integral do Dano ..................................... Perda da Funo Pblica ................................................ Suspenso dos Direitos Polticos ..................................... Pagamento de Multa Civil .............................................. Proibio de Contratar e Receber Benefcios ou Incentivos Fiscais ou Creditcios do Poder Pblico .................... Procedimentos ............................................................... Prescrio.......................................................................

466 467 468 468 469 469 469 470 471 471 473

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Captulo 1

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Sumrio: 1.1 Definio - 1.2 Legislao - 1.3 Atribuies - 1.4 Ordenador de Despesa - 1.5 Delegao de Competncia - 1.6 Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral - 1.7 Responsabilidades - 1.8 Perguntas e Respostas.

1.1. Definio luz de um conceito sucinto, pode-se definir o gestor pblico ou administrador pblico como aquele que designado, eleito ou nomeado formalmente, conforme previsto em lei e/ou em regulamento especfico, para exercer a administrao superior de rgo ou entidade integrante da Administrao Pblica. Saliente-se que a administrao superior compreende todas as atividades relacionadas definio de polticas e metas de atuao do ente pblico, bem como tomada de decises, visando ao atendimento dos objetivos e das finalidades definidas nas normas legais reguladoras da sua atuao. Alm disso, a administrao a ser exercida pelo gestor deve zelar pela correta aplicao e pelo eficiente gerenciamento dos recursos pblicos, na forma da lei, sendo imperioso, ainda, observar a supremacia do interesse pblico e os princpios aplicveis Administrao Pblica, em especial os relacionados no artigo 37 da Constituio Federal de 1988

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e no artigo 19 da Constituio Estadual de 1989, tais como legalidade, moralidade, impessoalidade, economicidade e eficincia. 1.2. Legislao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000 Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 Lei Federal n 8.429, de 02 de junho de 1992 Lei Federal n 9.504, de 30 de setembro de 1997 Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 Lei Estadual n 11.424, de 06 de janeiro de 2000. 1.3. Atribuies Como regra geral, possvel afirmar que as atribuies do gestor pblico esto todas expressamente definidas em lei e/ou em regulamento especfico de cada rgo ou entidade administrados. Existem, contudo, atribuies que so comuns e extensivas a todos os gestores, independentemente da especificidade do rgo ou da entidade, pois derivam de normas e princpios gerais aplicveis a todos os entes pblicos ou se revelam inerentes prpria atividade desempenhada pelo gestor pblico. Dentre as atribuies comuns e extensivas a todos os gestores, destacam-se as seguintes: exercer a administrao superior do ente pblico, definindo as suas diretrizes e metas de atuao, bem como proceder tomada de decises voltada ao atendimento das suas finalidades; prestar contas, anualmente, de sua gesto, por intermdio de um processo de tomada de contas a ser julgado pelo Tribunal de Contas e por outros meios definidos em regulamento prprio do ente pblico; autorizar a realizao da despesa pblica, a qual, quando se tratar da Administrao Pblica Direta e suas Autarquias e Fundaes, estar condicionada, alm de devida autorizao do gestor, ao prvio empenho, em que reservada dotao consignada em lei oramentria para o pagamento de obrigao decorrente de lei, contrato ou ajuste firmado pelo ente pblico;

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ordenar o pagamento da despesa pblica, o que, no caso da Administrao Pblica Direta, suas Autarquias e Fundaes, dever ser precedido do devido gravame de empenho, bem como da liquidao da despesa, que consiste na verificao do efetivo direito do credor, tendo como base os documentos comprobatrios do respectivo crdito; exercer, na condio de administrador, o acompanhamento e o controle, em termos fsicos e financeiros, da execuo do oramento e dos programas de trabalho do ente pblico, verificando, diretamente ou por suas chefias de confiana, a legalidade dos atos de gesto praticados e o cumprimento das metas e regras estabelecidas; responsabilizar-se por uma gesto fiscal que assegure o equilbrio das contas do ente pblico, prevenindo riscos ou evitando desvios que resultem em dficit de natureza oramentria, financeira ou de resultado; zelar pela salvaguarda e proteo dos bens, direitos e valores de propriedade do ente pblico; autorizar a celebrao de contratos, convnios e ajustes congneres, atendendo aos interesses e s finalidades do ente pblico, bem como homologar processos licitatrios realizados e prestaes de contas de convnios; determinar, quando da ocorrncia de dano ao errio ou da prtica de infrao funcional, a instaurao, conforme o caso, de sindicncia, inqurito, processo administrativo-disciplinar ou tomada de contas especial, devendo esta ser encaminhada ao Tribunal de Contas; promover a administrao de pessoal, autorizando, se previsto em norma legal ou regulamento, a contratao, nomeao, designao, demisso ou exonerao de servidores, bem como atestando a efetividade dos servidores, responsabilizando-se pela aplicao de penalidades previstas em norma, em razo da prtica de infraes funcionais. 1.4. Ordenador de Despesa Tendo em conta o disposto nos artigos 84 da Lei Federal n 4.320/64 e 80 do Decreto-Lei n 200/67, ordenador de despesa o agente pblico, formalmente designado, eleito ou nomeado por autoridade pblica competente, que se constitui, nos termos da lei ou de regulamento especfico, no responsvel pela administrao superior do ente pblico e de cujos atos de gesto resultem a utilizao, a arrecadao, a guarda, o

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gerenciamento ou a administrao de dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o ente responda ou que, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. O ordenador de despesas est sujeito prestao de contas de sua gesto, por meio do chamado processo de tomada de contas de exerccio, sendo submetido ao devido julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado TCE. Consoante entendimento do TCE e com base na interpretao da legislao pertinente, tem-se admitido a existncia de duas categorias de ordenador de despesa, quais sejam: o originrio ou primrio e o derivado ou secundrio. O primeiro aquele que possui poderes e atribuies definidas em lei ou regulamento para autorizar a realizao das despesas do ente administrado; constitui-se na autoridade mxima do ente pblico, detentora de atribuies exclusivas e que tm origem em lei, e, por isso, seu poder ordenatrio reconhecido como primrio ou originrio. Nessa categoria, incluem-se os Secretrios de Estado e os Presidentes de Autarquias, de Fundaes e de Sociedades de Economia Mista. Em contrapartida, considera-se ordenador de despesa derivado ou secundrio aquele que, por ato de delegao de poderes emanados do ordenador de despesa originrio ou primrio, assume atribuies deste quanto ordenao de despesas. Nessa categoria, podem se enquadrar os Secretrios Adjuntos, os chefes de departamento e os diretores de entidades pblicas. 1.5. Delegao de Competncia A delegao de competncia, prevista no Decreto-Lei n 200/67 (artigos 11 e 12), constitui-se em um instrumento de descentralizao administrativa, mediante o qual o ordenador de despesa originrio ou principal, por intermdio de um ato formal, delega (transfere) seus poderes, no todo ou em parte, a outro agente pblico, chamado de ordenador de despesa derivado ou secundrio, para que este passe a exercer funes de administrao superior, normalmente relacionadas ordenao da despesa do ente pblico. Ressalte-se que, no ato formal de delegao, devero constar, obrigatoriamente e de forma objetiva, os nomes da autoridade delegante e da autoridade delegada e as atribuies que esto sendo delegadas e que, por se tratar de um ato administrativo de efeitos internos e externos,

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este estar sujeito publicao no Dirio Oficial do Estado para conhecimento dos administrados e para que possa produzir os efeitos cabveis. Consequentemente, as atividades delegadas somente sero consideradas vlidas e eficazes, podendo ser exercidas, de direito, aps a publicao do ato formal de delegao. Para efeito de julgamento da gesto pelo TCE, cabe enfatizar, contudo, que a existncia de um ato regular de delegao de competncia, em especial o atinente arrecadao da receita e execuo da despesa, no implica a transferncia de responsabilidade para o agente pblico delegado ordenador de despesa derivado ou secundrio , eis que, nos termos do artigo 93 do Regime Interno do TCE e conforme decises desse Tribunal, considerada pessoal a responsabilidade do administrador relativamente aos atos e fatos de sua gesto, sendo ele, nesses moldes, a autoridade responsvel perante o Tribunal de Contas, no julgamento da respectiva tomada de contas. O ordenador de despesa originrio ou primrio ter, no entanto, o direito de ao de regresso contra o ordenador de despesa derivado ou secundrio, quando este extrapolar os limites da delegao ou praticar ato julgado irregular. 1.6. Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo Eleitoral Todo gestor pblico possui o dever de prestar contas de sua gesto por fora de diversos mandamentos constitucionais em nvel federal e estadual, que, de primeiro, preveem (artigos 70 da Constituio Federal e 75 e 76 da Constituio Estadual do Rio Grande do Sul) um sistema coordenado e integrado de fiscalizao das contas pblicas, por intermdio do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e de rgo de Controle Interno, e, em segundo, estabelecem (pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Federal e da Constituio Estadual) a exigncia da prestao de contas por parte de qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais o Poder Pblico responda, ou que, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Todos os atos praticados pelo gestor pblico, no exerccio de sua gesto, que impliquem a cobrana e a arrecadao da receita ou a administrao e a aplicao de recursos pblicos (bens, dinheiros e valores)

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esto sujeitos devida prestao de contas, a qual se dar, de modo mais efetivo, mediante a fiscalizao exercida pelos rgos competentes: Poder Legislativo, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e rgo de Controle Interno, sendo este, no Estado do RS, exercido pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE. Alm disso, o gestor pblico tem a obrigao, perante o cidado, de divulgar e dar publicidade, de forma ampla e transparente, s aes e s polticas governamentais adotadas e em desenvolvimento, garantindo, assim, uma maior efetividade ao instituto da prestao de contas, bem como ao controle social da gesto pblica. De outro norte, cumpre assinalar que existem regras especficas a serem observadas pelo gestor pblico no seu ltimo ano de gesto. Essas regras, em sntese, so as seguintes: No admissvel, nos 180 dias anteriores ao final da gesto/mandato, a expedio de qualquer ato que implique o aumento da despesa total de pessoal (artigo 21 da Lei Complementar Federal n 101/2000 e artigo 359-G do Cdigo Penal). No poder (o gestor), nos dois ltimos quadrimestres da gesto/mandato, autorizar que seja contrada obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro do exerccio, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, sem a suficiente disponibilidade de caixa (artigo 42 da Lei Complementar n 101/2000 e artigos 359B, 359-C e 359-F do Cdigo Penal, com redao dada pela Lei Federal n 10.028/2000). No tocante ao chamado perodo eleitoral, existem diversas condutas de agentes pblicos vedadas pela legislao eleitoral (Lei Federal n 9.504/97, artigo 73), as quais devem ser observadas tambm pelo gestor. Em suma, consideram-se como condutas vedadas: I ceder ou usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou coligao, bens mveis ou imveis pertencentes Administrao Direta ou Indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, ressalvada a realizao de conveno partidria; II usar materiais ou servios, custeados pelos Governos ou pelas Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e nas normas dos rgos que integram; III ceder servidor pblico ou empregado da Administrao Direta ou Indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus servios, para comits de campanha eleitoral de candidato,

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partido poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; IV fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido poltico ou coligao, de distribuio gratuita de bens e servios de carter social, custeados ou subvencionados pelo Poder Pblico; V nomear, contratar ou, de qualquer forma, admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou, por outros meios, dificultar ou impedir o exerccio funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor pblico, na circunscrio do pleito, nos trs meses que o antecedem e at a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os seguintes casos: a) nomeao ou exonerao de cargos em comisso e designao ou dispensa de funes de confiana; b) nomeao para cargos do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos rgos da Presidncia da Repblica; c) nomeao dos aprovados em concursos pblicos homologados at o incio daquele prazo; d) nomeao ou contratao necessria instalao ou ao funcionamento inadivel de servios pblicos essenciais, com prvia e expressa autorizao do Chefe do Poder Executivo; e) transferncia ou remoo ex officio de militares, policiais civis e agentes penitencirios; VI nos trs meses que antecedem o pleito: a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexistente para execuo de obra ou servio em andamento e com cronograma prefixado e os destinados a atender situaes de emergncia e de calamidade pblica; b) com exceo da propaganda de produtos e servios que tenham concorrncia no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, dos programas, das obras, dos servios e das campanhas dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administrao Indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pblica, assim reconhecida pela Justia Eleitoral;

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c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso fora do horrio eleitoral gratuito, salvo quando, a critrio da Justia Eleitoral, tratar-se de matria urgente, relevante e caracterstica das funes de governo; d) realizar inauguraes mediante a contratao de shows artsticos pagos com recursos pblicos; e) participar de inauguraes de obras pblicas, em caso de candidatos a cargos do Poder Executivo, sendo, na inobservncia dessa norma, o infrator sujeito cassao do registro. VII realizar, em ano de eleio, despesas com publicidade dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administrao Indireta, que excedam a mdia dos gastos nos trs ltimos anos que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente anterior eleio; VIII fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio; IX no ano em que se realizar eleio, distribuir gratuitamente bens, valores ou benefcios, exceto nos casos de calamidade pblica, de estado de emergncia ou de programas sociais autorizados em lei e j em execuo oramentria no exerccio anterior, casos em que o Ministrio Pblico poder promover o acompanhamento de sua execuo financeira e administrativa. 1.7. Responsabilidades Com base no ordenamento jurdico-legal em vigor, possvel afirmar que o agente pblico, em um conceito amplo que abrange o gestor, est sujeito a ser responsabilizado por todos os atos praticados no exerccio de sua funo pblica que, porventura, acarretarem violao norma ou obrigao jurdica ou prejuzo ao errio, sendo previstas, para tais atos, determinadas esferas de responsabilizao, cuja classificao a seguinte: administrativa, civil, penal e decorrente da prtica de ato de improbidade administrativa. Esclarea-se que esses nveis de responsabilizao so independentes e autnomos entre si, ou seja, determinado ato praticado pelo

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gestor poder ensejar, por exemplo, apenas sua responsabilidade administrativa e civil. No campo da responsabilidade administrativa, o gestor poder ser responsabilizado quando, da prtica de seus atos, resultar a ocorrncia de um determinado ilcito administrativo, podendo este ser definido como uma conduta (ao ou omisso) emanada de um agente pblico que se configura contrria s normas legais vigentes e passvel de imposio de penalidades, inclusive de carter pecunirio (multa). Essa espcie de responsabilidade est intrinsecamente relacionada ao no cumprimento de leis e atos normativos internos (decretos, ordens de servio etc.), bem como de obrigaes e deveres preestabelecidos em ajustes. Em regra, a responsabilidade administrativa do gestor vincula-se ao cometimento de infraes administrativas estatutrias, ou contrrias s finanas pblicas (artigo 5 da Lei Federal n 10.028/2000), e inobservncia de formalidades de natureza oramentria, operacional, financeira e administrativa, enfocadas e analisadas sob os aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da eficcia. A aplicao dessa responsabilidade administrativa, bem como a sua concretizao, poder se dar pela atuao da prpria Administrao do ente pblico envolvido, e tambm, principalmente, pelos chamados rgos de controle e fiscalizao interna e externa, institudos e com competncias definidas nas Constituies Federal e Estadual. Nesse sentido, os chamados ilcitos administrativos que vierem a ser identificados pelas auditorias e inspees dos referidos rgos de controle sero submetidos a julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado TCE, detentor, para tanto, da competncia constitucional (artigo 71, II, da Constituio Federal) e legal (artigo 33 da Lei Estadual n 11.424/2000), o qual ir, nos termos de seu Regimento Interno, determinar e delimitar, em processo administrativo denominado de tomada de contas, eventual responsabilidade administrativa do gestor pblico. Caso o mencionado Tribunal julgue que o gestor responsvel pelo ilcito administrativo ocorrido, ser-lhe- aplicada uma penalidade correspondente a uma multa e/ ou devoluo do valor equivalente ao prejuzo sofrido pelo ente pblico. Na esfera da responsabilidade civil, o gestor estar sujeito a ser responsabilizado a reparar/indenizar eventual dano/prejuzo causado por ele ao ente pblico ou mesmo a terceiro, quando atuar (por ao ou omisso), no exerccio de sua funo pblica, de forma dolosa ou culpo-

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sa. Esse tipo de responsabilizao tem carter nitidamente patrimonial e decorre de disposio geral e expressa constante da Constituio Federal (artigo 37, 6) e do Cdigo Civil de 2002 (artigo 927), o qual define que todo aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que de ordem moral, comete ato considerado ilcito e deve repar-lo. Quando, portanto, da prtica de um ato de gesto, de forma dolosa (intencionalmente) ou culposa (por negligncia ou imprudncia), resultar um efetivo prejuzo ao ente pblico administrado ou a um terceiro qualquer (pessoa fsica ou jurdica), ser o gestor responsabilizado civilmente a indenizar o resultado danoso. H, ainda, a chamada responsabilidade penal ou criminal, que decorre da prtica de um determinado crime, assim definido por lei. Desse modo, quando o ato de gesto implicar uma conduta expressamente descrita pela lei como um tipo penal (crime), o gestor estar sujeito a ser responsabilizado no mbito criminal. Em regra geral, os crimes praticados por agentes pblicos no exerccio de sua funo esto previstos no Cdigo Penal, no captulo que trata dos Crimes Contra a Administrao Pblica e, particularmente, no captulo Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas. Existem, no entanto, leis especiais que tambm criminalizam certas condutas relacionadas gesto pblica, como, por exemplo, a Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666/93) e a Lei Federal n 1.079/50. Por fim, destaca-se a responsabilidade passvel de ser atribuda ao gestor pblico, quando considerado agente pblico, em razo da prtica de ato de improbidade administrativa, nos termos estabelecidos na Lei Federal n 8.429/92, cuja abordagem feita em um captulo especfico deste Manual. A ttulo de notcia, entretanto, cumpre assinalar que a mencionada lei federal descreve uma srie de atos considerados improbidade administrativa, os quais so classificados como aqueles que importam em enriquecimento ilcito do agente pblico, causam prejuzo ao errio e atentam contra os princpios da Administrao Pblica. E restaram definidas pela dita lei as seguintes penalidades ou sanes ao gestor que praticar um ato de improbidade administrativa: perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio; ressarcimento integral do dano; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos,

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pagamento de multa civil; proibio de contratar com o Poder Pblico e de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios. 1.8. Perguntas e Respostas 1. Qual a responsabilidade do gestor quando assume a administrao de um rgo pblico ou de uma entidade pblica? E quem responde pelos atos de gesto praticados em gestes anteriores? A autoridade mxima do rgo ou da entidade, na condio de ordenador de despesa, responsvel, a partir de sua designao (eleio ou nomeao), por todos os atos de sua gesto, englobando, em sntese, a gesto oramentria (execuo oramentria da despesa e da receita), a gesto financeira (administrao e controle das disponibilidades financeiras), a gesto patrimonial (administrao, conservao e controle dos bens mveis e imveis), a gesto operacional (operaes realizadas de forma eficiente e eficaz, de modo a atingir os seus fins sociais) e a gesto administrativa (administrao e controle de pessoal e dos contratos e convnios celebrados). A gesto dever observar, obrigatoriamente, os princpios aplicveis Administrao Pblica, tais como, e notadamente, o da legalidade, o da economicidade, o da moralidade, o da eficincia e o da motivao. No que concerne aos atos praticados em gestes anteriores, a responsabilidade atribuda ao ordenador de despesa poca dos referidos atos, o qual ser submetido ao julgamento do Tribunal de Contas, em processo de tomada de contas de exerccio. Quando, porm, a soluo ou a evitabilidade da manuteno de alguma irregularidade, decorrente de um ato de gesto do passado, depender de uma providncia de iniciativa do atual gestor, este poder vir a ser responsabilizado na hiptese de no adotar a providncia cabvel para o caso. 2. Qual a responsabilidade dos Secretrios de Estado em relao aos atos de gesto praticados no mbito dos rgos e das entidades vinculados sua Secretaria? Consoante prescrito no artigo 90, inciso I, da Constituio Estadual de 1989, compete aos Secretrios de Estado a coordenao, a orientao e a superviso dos rgos e das entidades da Administrao Estadual compreendidos na rea de atuao da respectiva Secretaria.

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Dessa forma, sempre que o Secretrio de Estado tiver cincia de algum ato de gesto irregular, praticado no mbito de um desses rgos ou entidades, dever, sob pena de eventual responsabilizao por omisso, diligenciar e adotar todas as providncias administrativas necessrias para que a irregularidade seja corrigida ou evitada, bem como para que sejam apuradas eventuais responsabilidades. 3. O gestor do rgo ou da entidade pode delegar competncia a um diretor ou a outro servidor para praticar atos de gesto, inclusive para o efeito de ordenar despesas pblicas? O Secretrio de Estado e o Presidente da entidade constituem-se nos chamados ordenadores de despesa originrios ou primrios, respondendo, portanto, pelas aes e pelos atos da respectiva gesto. No havendo restries legais nem normativas para a delegao (previstas em lei especfica de criao do ente, em estatuto social, ou em outro ato normativo), a autoridade mxima do rgo ou da entidade poder delegar, nos termos do artigo 12, pargrafo nico, do Decreto-Lei n 200/67, a um diretor ou mesmo a outro servidor, a autorizao de todas as despesas ou de apenas alguma despesa, sem limites ou com limites especificados. No referido caso, tal servidor ser considerado ordenador de despesa derivado ou secundrio. Para o efeito de julgamento da gesto pelo TCE, contudo, a existncia de um ato regular de delegao de competncia no implica a transferncia de responsabilidade para o agente pblico delegado ordenador de despesa derivado ou secundrio , eis que, nos termos do artigo 93 do Regime Interno do TCE e conforme decises desse Tribunal de Contas, considerada pessoal a responsabilidade do administrador relativamente aos atos e fatos de sua gesto. Nesses moldes, a autoridade responsvel perante o Tribunal de Contas, no julgamento da respectiva tomada de contas, ser o ordenador de despesas primrio; no entanto, ele ter o direito de ao de regresso contra o ordenador de despesa derivado ou secundrio, quando este extrapolar os limites da delegao ou praticar ato julgado irregular. Registre-se que, para fins de formalizao dessa delegao de competncia, dever ser editada pelo ordenador de despesa originrio uma portaria para essa finalidade especfica, a qual dever ser publicada no Dirio Oficial do Estado e encaminhada CAGE, que providenciar o seu registro no chamado Sistema de Finanas Pblicas Estaduais/Sistema de Administrao Financeira do Estado AFE/FPE.

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Captulo 2

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Sumrio: 2.1 Definio e Aplicao 2.2 Princpios Constitucionais 2.2.1 Princpio da Legalidade 2.2.2 Princpio da Impessoalidade 2.2.3 Princpio da Moralidade 2.2.4 Princpio da Publicidade 2.2.5 Princpio da Eficincia 2.2.6 Princpio da Legitimidade e Participao 2.2.7 Princpio da Razoabilidade 2.2.8 Princpio da Economicidade 2.2.9 Princpio da Motivao 2.3 Outros Princpios Reconhecidos 2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico 2.3.2 Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico 2.3.3 Princpio da Segurana Jurdica.

2.1. Definio e Aplicao Os princpios administrativos so normas que orientam a atuao da Administrao Pblica e caracterizam-se por apresentarem um maior grau de abstrao, no que se diferem das regras legais especficas, as quais tm como caracterstica um maior grau de concretude e objetividade. Os princpios, em sendo normas que indicam fins a serem alcanados, reclamam a prtica de condutas que os realize. Em razo disso, eles criam para a Administrao o dever de adotar comportamentos aptos a produzirem determinados resultados. Essa a chamada funo diretiva dos princpios. Os princpios tambm so diretrizes para a anlise da validade das condutas administrativas. Caso o administrador pblico, quando a lei

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assim autorizar, venha a fazer escolhas que se contraponham aos valores consagrados nos princpios administrativos, essa ao poder ser considerada invlida. Essa a chamada funo limitadora dos princpios. No que se refere aplicao, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, as regras so operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas dirimido no plano da validade: aplicveis ambas a uma mesma situao, uma delas apenas a regular, atribuindo-se outra o carter de nulidade. Os princpios, ao revs, no se excluem no ordenamento jurdico na hiptese de conflito: dotados que so de determinado valor ou razo, o conflito entre eles admite a adoo do critrio da ponderao de valores (ou ponderao de interesses), vale dizer, dever o intrprete averiguar a qual deles, na hiptese sub examine, ser atribudo grau de preponderncia. Isso significa que, quando postos em oposio em face de caso concreto, no haver total supresso de um ou mais princpios em relao a outros. Nesses casos, dever o administrador pblico buscar a harmonizao dos princpios com base nas peculiaridades do caso concreto, tarefa bastante complexa e que impe redobrado dever de motivao. 2.2. Princpios Constitucionais Existem diversos princpios aplicveis Administrao Pblica que se encontram estabelecidos, expressamente, tanto na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, como na Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989. A seguir, relacionam-se tais princpios, discorrendo-se sobre suas principais caractersticas. 2.2.1. Princpio da Legalidade Decorre do princpio da legalidade que toda a atuao administrativa deve estar autorizada pela lei e pelo direito e de acordo com os comandos deles advindos, no podendo o administrador da desviar-se, sob pena de ensejar a nulidade do ato e, conforme o caso, a sua responsabilizao administrativa, civil e penal. A Administrao Pblica est, em toda a sua atividade funcional, sujeita aos mandamentos da lei e aos dita-

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mes do bem comum, evitando-se, com isso, a possibilidade da prtica de arbitrariedades por parte dos seus agentes, os quais no podem agir de acordo com as suas preferncias e os seus valores pessoais, mas somente conforme o direito lhes autoriza. Assim sendo, o significado e o alcance desse princpio traduzem-se na seguinte assertiva, exaustivamente referendada pela doutrina: ao Administrador Pblico somente autorizado realizar aquilo que a lei prev, enquanto, no mbito das relaes de cunho privado, permitido realizar tudo o que a lei no veda. O princpio da legalidade encontra-se previsto, expressamente, no artigo 37, caput, da Constituio Federal e no artigo 19, caput, da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, bem como em diplomas legais esparsos, nacionais e estaduais. Em face do princpio da legalidade, no pode o administrador, por exemplo, aplicar ao servidor faltoso sano administrativa que no esteja prevista em lei. Outro exemplo de limitao imposta pelo princpio da legalidade diz respeito s vantagens a que tm direito os servidores, as quais esto taxativamente previstas em lei, no podendo o administrador pblico conced-las sem que haja previso legal. 2.2.2. Princpio da Impessoalidade Pelo princpio da impessoalidade, dever da Administrao Pblica tratar os administrados de forma isonmica (igualitria), sendo totalmente vedada qualquer conduta tendente a promover favorecimentos ilcitos ou perseguies imotivadas. Todo administrado que se encontre na mesma situao jurdica deve receber o mesmo tratamento por parte da Administrao Pblica. O princpio da impessoalidade tem assento no artigo 37, caput, da Constituio Federal, bem como no artigo 19, caput, da Constituio do Rio Grande do Sul. Alm dos textos constitucionais indicados, outras normas preveem, explicitamente, a observncia ao princpio da impessoalidade, como a Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 3, caput, e a Lei Estadual n 11.299/98, em seu artigo 1, caput. Dentre outras formas de atuao, o princpio da impessoalidade vincula a publicidade de atos institucionais do ente pblico ao carter educativo, informativo ou de orientao social, sendo vedada a meno

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a nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que caracterizem promoo pessoal do agente poltico ou de servidores pblicos. O Supremo Tribunal Federal manifestou-se nesse sentido no julgamento do Recurso Extraordinrio n 191.668/RS, asseverando que a possibilidade de vinculao do contedo da divulgao com o partido poltico a que pertena o titular do cargo pblico mancha o princpio da impessoalidade e desnatura o carter educativo, informativo ou de orientao social que consta do comando posto pelo constituinte federal. Tambm em ateno ao princpio da impessoalidade, o procedimento licitatrio exige a igualdade de tratamento entre os licitantes, no sendo admitido que o edital contenha exigncias que afrontem o carter competitivo que deve ter o certame. O mesmo raciocnio serve aos casos de concurso pblico de provas ou de provas e ttulos para a seleo de servidores, em que os candidatos devem ser tratados de forma isonmica. 2.2.3. Princpio da Moralidade O princpio constitucional da moralidade administrativa (artigos 37, caput, da CF/88 e 19, caput, da CE/89) apregoa que tanto nas relaes entre a Administrao Pblica e os administrados quanto nas relaes internas da Administrao Pblica sejam observados preceitos ticos capazes de conduzir a aes pautadas pela boa-f, probidade, lealdade, transparncia e honestidade. A moralidade administrativa integra a noo de legalidade do ato, sendo permitido a qualquer cidado exercer o seu controle mediante a propositura de ao popular, com o objetivo de anular os atos a ela ofensivos. So considerados exemplos de atos que afrontam a moralidade administrativa: ordenar despesas que no sejam consideradas de natureza pblica; usar recursos pblicos sem a observncia das formalidades legais e em benefcio de um particular; contratar determinado fornecedor com o objetivo de obter vantagem pessoal. A ofensa moralidade administrativa tambm caracteriza ato de improbidade, na medida em que viola os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade s instituies, conforme preceitua o artigo 11 da Lei Federal n 8.429/92, podendo submeter o infrator, por exemplo, s penas

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de ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica e suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos. 2.2.4. Princpio da Publicidade O princpio da publicidade (artigo 37, caput, da CF/88 e 19, caput, da CE/89) impe Administrao Pblica o dever de dar a mais ampla publicidade aos atos administrativos e de gesto, possibilitando, com isso, o conhecimento e a fiscalizao da legitimidade de seus atos pelos administrados. O dever de observncia ao princpio da publicidade alcana todas as pessoas administrativas, quer as que constituem as prprias pessoas estatais, quer aquelas que, mesmo sendo privadas, integram a estrutura da Administrao Pblica, como ocorre com as Empresas Pblicas, as Sociedades de Economia Mista e as Fundaes. Apesar de ser a regra dar sociedade a mais ampla publicidade dos atos administrativos e das informaes de interesse pblico de que a Administrao seja detentora, h casos excepcionais em que a informao deve ser mantida em sigilo, com o objetivo de se evitar a ocorrncia de prejuzos a pessoas, a bens e ao prprio rgo pblico. O artigo 11 da Lei Federal n 8.429/92 dispe que constitui ato de improbidade revelar fato ou circunstncia de que tenha cincia o servidor em razo das suas atribuies e, tambm, revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiros, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica. Desse modo, a publicidade dos atos a regra a ser observada, mas h situaes em que a simples divulgao ou a divulgao precoce de informaes pode causar prejuzo grave ao interesse pblico primrio (artigo 11, III e VII, da referida lei), devendo o servidor, em razo disso, ser responsabilizado por improbidade administrativa. Embora a publicidade seja uma condio de eficcia do ato administrativo, h casos em que ser relativizada em favor da defesa da intimidade, do interesse social e da segurana da sociedade, restringindo-se, porm, as possibilidades de sigilo a essas situaes, as quais devem ser exaustivamente fundamentadas. Por exemplo, no ser dada publicidade dispensa de licitao quando esse fato possibilitar o comprometimento da segurana nacional, nas hipteses previamente estabelecidas em Decreto do Presidente da Repblica, depois de ouvido o Conselho de Defesa Nacional (artigo 16, pargrafo nico, da Lei Federal n 8.666/93).

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2.2.5. Princpio da Eficincia Pelo princpio da eficincia, a Administrao Pblica busca a constante qualidade da ao administrativa, exigindo a execuo dos servios pblicos com presteza, perfeio e rendimento funcional, pois, por meio de uma ao eficiente, ela obtm melhores resultados na utilizao dos recursos pblicos, aumentando a sua produtividade e reduzindo o desperdcio de dinheiro. O princpio da eficincia foi introduzido no texto da Constituio Federal de 1988 pela Emenda Constitucional n 19/98, fazendo parte, desde ento, do rol de princpios administrativos previstos no caput do artigo 37. Ainda que de observncia obrigatria para todos os entes federados, no se encontra expressamente previsto no artigo 19 da Constituio do Estado. No mbito do Rio Grande do Sul, esse princpio est contemplado na Lei Estadual n 12.901/08, em seu artigo 3, inciso I, que prev, para a qualificao de uma entidade como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP que a pessoa jurdica inte, ressada seja regida por estatuto, cujas normas estabeleam, explicitamente, a observncia ao princpio da eficincia, dentre outros. 2.2.6. Princpio da Legitimidade e Participao O princpio da legitimidade, previsto no artigo 70 da Constituio Federal e no artigo 19 da Constituio do Estado, relaciona-se vontade poltica dominante na sociedade, sendo mais uma diretriz do que um limite ao administrativa e, por meio da qual, h um controle no apenas institucional, mas tambm de natureza social. Segundo o Administrativista Juarez Freitas, o princpio da legitimidade, em termos de controle, avana em relao ao princpio da legalidade, impondo no apenas um controle formal, mas exigindo uma profunda anlise da finalidade apresentada e da motivao oferecida, de modo a evitar a ocorrncia de ilegitimidades. Essa ilegitimidade diz respeito prtica de atos que, disfarados de aspectos formalmente legais, acabam por, substancialmente, violar, as diretrizes superiores do sistema. Por outro lado, quanto ao princpio da participao, a Administrao Pblica, no desempenho da funo administrativa, pratica atos e celebra contratos com vistas a atingir a sua finalidade essencial: o in-

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teresse pblico, sendo dever do administrador, em toda essa atuao, conduzir-se de acordo com o conjunto de princpios e regras que regulam a funo administrativa. Pelo princpio da participao, previsto expressamente no caput do artigo 19 da Constituio do Estado, a fiscalizao do atendimento aos princpios e s regras que regem o desempenho da funo administrativa pode e deve ser amplamente realizada por toda a sociedade, pois esse princpio, em ltima anlise, busca uma aproximao entre a Administrao e os administrados, seja no que se refere ao controle da atividade estatal, seja em uma participao mais efetiva nas decises que afetam a todos. O direito positivo prev diversas formas de controle da Administrao Pblica pela sociedade o chamado controle social , podendo-se citar a possibilidade de qualquer cidado impugnar edital de licitao por irregularidade na aplicao da Lei Federal n 8.666/93, conforme dispe o 1 do seu artigo 41. Ainda nesse mesmo sentido, qualquer cidado parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas do Estado, nos termos do artigo 60 da Lei Estadual n 11.424/00 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado). J, a Lei Estadual n 11.179/98 determina que o Poder Executivo promova consulta direta populao, objetivando incluir na Proposta Oramentria do Estado servios e investimentos considerados prioritrios pelos cidados consultados. Outra forma de consagrao do princpio da participao est prevista no artigo 22 da Constituio do Estado, que exige a realizao de consulta plebiscitria para a alienao ou transferncia do controle acionrio das Companhias que menciona. Importa destacar, por oportuno, que a Administrao deve oferecer mecanismos que possibilitem a concretizao do princpio da participao, de modo que os administrados tenham acesso s informaes relativas ao exerccio da funo administrativa. 2.2.7. Princpio da Razoabilidade O princpio da razoabilidade determina que o administrador pblico atue de forma equilibrada, ponderada e consoante s finalidades buscadas pela lei que lhe outorgou a competncia exercida. Nessa linha, condutas desarrazoadas, incoerentes e incompatveis com o que normal-

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mente realizado pela Administrao Pblica so consideradas ofensivas ao princpio da razoabilidade e, por isso, podero ser invalidadas pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio, j que a razoabilidade tambm compe a noo de validade da ao administrativa. A razoabilidade da conduta administrativa aferida com base no conceito abstrato de homem mdio, significando, com isso, que no so os critrios pessoais do administrador pblico que indicaro o que se entende por razovel ou desarrazoado, mas sim um standard comportamental afervel segundo certas regras de experincia. Por isso e a ttulo exemplificativo , quando o administrador pblico se encontra diante de situao em que deva aplicar uma penalidade a um servidor faltoso, deve, nos limites de gradao que a lei lhe possibilita, infligir a pena necessria e adequada conduta praticada. Caso seja aplicada uma punio excessivamente severa ou demasiadamente branda, o ato administrativo poder apresentar-se invlido por afronta ao princpio da razoabilidade. Alm de expresso no caput do artigo 19 da Constituio do Rio Grande do Sul, o princpio da razoabilidade tambm est contemplado em outros diplomas legais os quais preveem expressamente a necessidade de observncia desse princpio tais como a Lei Complementar Estadual n 11.299/98, que dispe sobre os contratos celebrados com a Administrao Pblica, e a Lei Estadual n 12.901/08, que dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP . 2.2.8. Princpio da Economicidade O princpio da economicidade est comumente relacionado ideia de custo-benefcio, ou seja, impe ao agente pblico o dever de obter o maior atendimento ao interesse pblico, consumindo, para isso, a menor quantidade de recursos pblicos. Nesse passo, a contrario sensu, no se devem promover aes excessivamente onerosas que visem satisfao de interesses pblicos que possam ser conquistados de outra forma ou, ainda, que, mesmo no podendo ser atendidos de outro modo, o sacrifcio exigido para sua satisfao no recomende a ao estatal. A Constituio Federal prev o princpio da economicidade no caput do seu artigo 70. No mbito do Rio Grande do Sul, o princpio da economicidade foi contemplado no caput do artigo 19 da Constitui-

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o Estadual, sendo tambm objeto de regulao pela Lei Estadual n 10.547/95. Neste normativo, o legislador estadual preceitua que a observncia ao princpio da economicidade concretiza-se por meio da utilizao razovel, adequada, eficiente e eficaz dos recursos pblicos. Quanto aos destinatrios do dever de obedincia ao princpio da economicidade, a citada lei estadual estabeleceu ser obrigatria Administrao Pblica Direta e Indireta de quaisquer dos Poderes do Estado, abrangendo as entidades constitudas ou mantidas pelo Poder Pblico, bem como as entidades privadas que recebam subvenes dos cofres pblicos. A fiscalizao do cumprimento desse princpio, nos termos da Lei Estadual n 10.547/95 (artigo 2), foi atribuda Assembleia Legislativa, com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado, bem como ao sistema de controle interno, o qual, no Estado do Rio Grande do Sul, de responsabilidade da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE e executado por este rgo. Visando a dar maior concretude norma, optou o legislador estadual por prever um rol exemplificativo de situaes-problema cuja soluo dada pelo princpio da economicidade, de acordo com o que est disposto no artigo 3 da mencionada lei estadual. Nos casos em que no restar atendido o princpio da economicidade, cabe ao rgo de controle interno dar imediata cincia ao Tribunal de Contas do Estado para a adoo das providncias necessrias, quais sejam, indicao de prazo para que o responsvel providencie o cumprimento da lei, sustando a execuo do ato se no for possvel atender ao prazo assinalado. Outras normas tambm fazem meno expressa observncia ao princpio da economicidade, podendo-se citar a Lei Estadual n 11.081/98, que disciplina as reclamaes relativas prestao de servios pblicos, e a Lei Complementar Estadual n 11.299/98, que dispe sobre os contratos celebrados pela Administrao Pblica. 2.2.9. Princpio da Motivao O princpio da motivao impe Administrao Pblica o dever de explicitar os fundamentos de fato e de direito que conduzem a sua atuao. Em regra, os atos administrativos devem ser motivados, porm h situaes s quais no imposto o dever de motivao, sendo exem-

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plo disso o ato de nomeao e exonerao de servidores para cargos em comisso, visto que so de livre nomeao e exonerao, nos termos do artigo 37, II, da Constituio Federal e artigo 20, caput, da Constituio do Estado. Quando a lei exigir a motivao do ato ou quando ela nada referir, estar o administrador pblico obrigado a motivar a atuao administrativa. J, quando a lei expressamente dispensar a motivao do ato, a motivao no ser obrigatria, mas, ainda assim, possvel. Se, no entanto, o administrador motivar o ato que inicialmente dispensava motivao, as razes apontadas devero existir, sob pena da possibilidade de decretao de sua invalidade. Segundo o Administrativista Juarez Freitas, a fundamentao deve estar sempre presente em todos os atos, ressalvados os de mero expediente, os autodecifrveis por sua singeleza e as excees constitucionalmente previstas. O princpio da motivao est previsto no artigo 19 da Constituio Estadual, apresentando-se, tambm, noutros diplomas legais, como na Lei Complementar Estadual n 11.299/98. 2.3. Outros Princpios Reconhecidos A ordem jurdica brasileira tambm reconhece a existncia de outros princpios gerais de direito, a seguir descritos e detalhados, que no se encontram previstos, de forma expressa, em norma constitucional ou legal, mas que so reconhecidos pela doutrina e jurisprudncia como plenamente aplicveis Administrao Pblica. 2.3.1. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico Antes de se falar em supremacia do interesse pblico, preciso conceituar o que se entende por interesse pblico, no sem, previamente, referir que h doutrinadores que entendem no se tratar propriamente de um princpio jurdico. Passando definio, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, (...) o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da

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sociedade e pelo simples fato de o serem. Tambm deve ser destacada a distino feita pelo referido autor quanto existncia de interesses pblicos primrios e secundrios. O interesse primrio corresponde definio anteriormente apresentada, ou seja, trata-se do conjunto de interesses dos indivduos enquanto membros da sociedade. J o interesse secundrio, de forma diversa, identifica-se com os interesses individuais do Estado enquanto pessoa jurdica que . Tendo em vista a diferenciao apontada, no demais afirmar que o gestor pblico deve buscar realizar tanto o interesse pblico primrio quanto o interesse pblico secundrio, respeitadas as limitaes legais e principiolgicas impostas pelo ordenamento jurdico brasileiro. Assim, com fundamento no princpio da supremacia do interesse pblico (primrio) que o Estado, em determinadas situaes, utilizando-se das prerrogativas que lhe so conferidas, impe a sua vontade sobre a do particular. So exemplos dessa imposio unilateral as formas de interveno do Estado na propriedade alheia, o exerccio do poder de polcia administrativa e a presena de clusulas exorbitantes nos contratos administrativos. A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, contudo, no se configura um fim em si mesmo, e o agir administrativo, luz dessa supremacia, encontra limites noutros princpios de direito, como os impostos pelo princpio da legalidade e da razoabilidade. Desse modo, ainda que possa o Estado, com base na supremacia do interesse pblico, impor a sua vontade sobre a vontade dos administrados, deve faz-lo nas hipteses e segundo a forma prevista em lei, observando-se os demais princpios norteadores da atividade administrativa. 2.3.2. Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico A Administrao Pblica, por meio de seus agentes, utiliza-se de poderes administrativos para praticar atos voltados ao atendimento dos interesses pblicos, caracterizados como aqu