cadernos bdmg - ed. 16

CADERNOS BDMG

N. 16 | ABRIL | 2008

Publicação do Banco de Desenvolvimento de Minas GeraisDepartamento de Planejamento e Programas

Belo Horizonte

Periodicidade Semestral

ISSN 1806-3187

Cad. BDMG Belo Horizonte n. 16 p. 1-74 abr. 2008

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CADERNOS BDMG

Revista semestral editada pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. – BDMG

BDMG

Conselho de Administração

Itamar Augusto Cautiero FrancoPresidente

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Coordenação EditorialJosé Augusto Trópia ReisPaulo Eduardo Rocha BrantJuliana Rodrigues de Paula ChiariMônica de Matos VieiraGustavo Geaquinto FontesMarcelo Meira de JesusMaria Angélica F. Messina Ramos

Editor TécnicoJornalista Maria José Goulart TaucceReg. Nº 1991 – DRT-MG

Foto CapaRenata Carneiro de OliveiraEstagiária de Jornalismo – BDMG

EditoraçãoIDM Composição e Arte

ImpressãoXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

Endereço para CorrespondênciaCADERNOS BDMGD.PPRua da Bahia, 1600 – 30160-907Belo Horizonte – [email protected]

AS IDÉIAS E OPINIÕES EXPOSTAS NOSARTIGOS SÃO DE RESPONSABILIDADE DOSAUTORES, NÃO REFLETINDO NECESSARIA-MENTE A OPINIÃO DO BDMG.

É PERMITIDA A REPRODUÇÃO TOTAL OUPARCIAL DOS ARTIGOS DESTA REVISTA,DESDE QUE CITADA A FONTE.

Cadernos BDMG. – N. 1 (mar. 1968)– . –Belo Horizonte : BDMG, 1968– v. : il.

SemestralPublicado pelo: Departamento de Planejamento, Programas e Estudos

Econômicos do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. Nome alteradopara, Departamento de Planejamento e Programas.

Suspenso em 1968 no n. 3 até 2001. Reiniciou em jan. 2002 no n. 4.

ISSN: 1806-3187

1. Desenvolvimento econômico I. Banco de Desenvolvimento deMinas Gerais. Departamento de Planejamento e Programas.

CDU 330.34(05)

Catalogação na fonte: Biblioteca do BDMG

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APRESENTAÇÃO

Com o objetivo de gerar e disseminar conhecimento que contribua parapotencializar a inteligência competitiva do estado, o Banco de Desenvolvimento doEstado de Minas Gerais S.A. publica semestralmente a revista Cadernos BDMG, já emseu número 16. Essa é uma das iniciativas do Banco que busca manter elevado nívelde conhecimento da realidade econômica e social de Minas.

O tema abordado nesta edição é a infra-estrutura de logística de transporte. Osistema de transportes é de grande importância para o crescimento econômico,sobretudo em um país de dimensões continentais como o Brasil. No entanto, devido àquase três décadas de baixos investimentos públicos na área, as deficiências e gargalosda logística de transportes brasileira constituem-se em elevado custo e forte obstáculoao crescimento do setor produtivo nacional, sendo um componente significativo doCusto Brasil.

Em Minas Gerais, importantes iniciativas em prol da melhoria da infra-estrutura detransportes do Estado estão sendo implementadas, a exemplo do ProMG, do ProAcessoe da realização da primeira PPP rodoviária do país, a MG-050. Destaca-se, ainda, aformulação do Plano Estratégico de Logística de Transportes – PELT-Minas, queconstitui valioso instrumento de suporte técnico ao Governo de Minas, permitindo oembasamento e otimização de suas decisões, presentes e futuras, referentes a essesetor.

Nesse contexto, o primeiro artigo, “Parcerias público-privadas no Brasil - o papeldidático da lei no estado de Minas Gerais”, de autoria do advogado Marco Aurélio deBarcelos Silva, discorre sobre um novo arcabouço regulatório aplicado às contrataçõespúblicas, denominado de parcerias público-privadas (PPP). O objetivo consiste emsalientar o grande potencial que este tipo de instrumento tem sobre o incremento dacapacidade de oferta de bens e serviços públicos aos cidadãos, inclusive no setor deinfra-estrutura rodoviária. O autor também descreve a lei mineira de PPP, destacandoseu pioneirismo no país e sublinhando seu papel de grande utilidade para acompreensão do conceito e das normas gerais sobre este instrumento jurídico.

O segundo artigo, “Avaliação dos impactos econômicos das políticas de infra-estrutura de transporte no Brasil: uma aplicação a duas rodovias federais em MinasGerais”, de autoria dos economistas Eduardo Amaral Haddad, Fernando SalgueiroPerobelli e Edson Paulo Domingues e do engenheiro Maurício Rezende Aguiar, busca

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avaliar os efeitos econômicos regionais decorrentes de mudanças na política delogística de transportes em Minas Gerais. Utiliza-se um modelo inter-regional deequilíbrio geral computável para realizar uma série de simulações dos impactosestruturais, em Minas Gerais e no Brasil, que poderiam resultar das melhorias que estãosendo propostas para a BR-262 (nos trechos Betim – Nova Serrana e Nova Serrana –Araxá) e para a BR-381 (no trecho Belo Horizonte – Governador Valadares), no âmbitodo Plano Estratégico de Logística de Transportes – PELT-Minas.

Paulo de Tarso Almeida Paiva

Presidente

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SUMÁRIO

Parcerias Público-privadas no Brasil – O papel Didático da Lei do Estado deMinas GeraisMarco Aurélio de Barcelos Silva ................................................................................................ 7

Avaliação dos impactos econômicos das políticas de infra-estrutura de transporteno Brasil: uma aplicação a duas rodovias federais em Minas GeraisEduardo Amaral Haddad, Fernando Salgueiro Perobelli,Edson Paulo Domingues e Maurício Rezende Aguiar .............................................................. 29

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PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NOBRASIL – O PAPEL DIDÁTICO DA LEI DO

ESTADO DE MINAS GERAIS

MARCO AURÉLIO DE BARCELOS SILVA1

1Graduado em Direito pela UFMG. Especialista em Direito Público pela PUC/Minas. Especialista em Finançaspelo IBMEC. Mestrando em Direito Administrativo pela UFMG. Ex-assessor jurídico e diretor da Unidade PPPdo Estado de Minas Gerais. Empreendedor público junto ao Programa Estado para Resultados daVice-Governadoria do Estado de Minas Gerais. Professor substituto de Direito Administrativo na UFMG. Pro-fessor do Curso de Pós-Graduação da Escola de Contas Prof. Pedro Aleixo, do Tribunal de Contas de MinasGerais.

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INTRODUÇÃO

O Brasil experimentou, ainda recentemente, a instituição de um novo arcabouçoregulatório sobre o tema das contratações públicas. É certo que iniciativas destinadas aincrementar a capacidade de oferta de bens e serviços públicos aos cidadãos, mediante adescentralização de responsabilidades tipicamente estatais e a contratualização de obrigaçõesjunto ao mercado, têm registro histórico já consolidado na realidade nacional. Aqui, noentanto, falamos especificamente das parcerias público-privadas (PPPs), considerando-se anomenclatura e as características atribuídas, pela lei, a um conjunto específico de arranjosnegociais entre o Poder Público e a iniciativa privada.

As PPPs, no âmbito federal, foram disciplinadas pela lei nº 11.079, de 30 de dezembro de2004 – alvo de um intenso debate legislativo, para cuja redação final colaboraram expressivossetores da sociedade civil organizada.1 Esse diploma, embora de abrangência nacional (valelembrar que a lei federal nº 11.079 instituiu “normas gerais” sobre a contratação deparcerias público-privadas, ou seja: definiu regras de observância obrigatória tanto para aUnião, quanto para Estados e Municípios), não é o primeiro instrumento normativo a tratardo tema.

Um pouco mais de um ano antes, em 16 de dezembro de 2003, era publicada a lei nº14.868 do Estado de Minas Gerais (Lei Mineira de PPP), essa, a primeira a mencionar aterminologia e os conceitos e a primeira a instituir um programa de parcerias público-privadasno país.2

Nos termos da Mensagem nº 86 do Poder Executivo Estadual, de 09 de julho de 2003, queencaminhou o projeto de lei nº 889/2003 à Assembléia Legislativa de Minas Gerais, ainstituição do Programa de Parcerias Público-Privadas de Minas deu-se com o propósito de,entre outros, “fomentar a colaboração da iniciativa privada com o Poder Público estadual narealização de cometimentos de interesse público”.3

1O projeto de lei nº 2546/2003 tramitou por mais de um ano, desde a sua propositura pelo Poder Executivo, atéa aprovação pelo Congresso Nacional. O caminhar legislativo foi acompanhado de perto por váriosrepresentantes de alguns dos Estados da Federação (incluindo-se o Estado de Minas Gerais) e de municípios,bem como por juristas, professores e representantes de uma plêiade de agentes econômicos, dentre associaçõesde classe, sindicatos, empreiteiros, instituições financeiras e demais interessados da sociedade civil organizada.O texto do projeto sofreu várias modificações e podem-se constatar sensíveis diferenças entre a redaçãooriginal do projeto e aquela sancionada pelo Presidente Luis Inácio Lula da Silva, em dezembro de 2004.

2Outros Estados da Federação, como São Paulo (lei estadual nº 11688, de 19 de maio de 2004) e Santa Catarina(lei estadual nº 12930, de 4 de fevereiro de 2004) também promulgaram suas leis de parcerias público-privadasantes mesmo da União, a exemplo do Estado de Minas Gerais.

3Cf. publicação do Diário do Legislativo, de 12 de julho de 2003.

Cadernos BDMG, Belo Horizonte, n. 16, p. 7-28, abr. 2008

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Com efeito, mais que propor a adoção de um conjunto de práticas renovadas para arealização de empreendimentos e serviços públicos por meio da parceria com particulares, aLei Mineira de PPP serviu – e ainda serve – de importante instrumento hermenêutico para acompreensão do instituto das PPP no Brasil, assim como para a compreensão do contexto emque elas foram adotadas e para a compreensão acerca de sua natureza jurídica.

Observando-se a estrutura lógica do conteúdo disciplinado no texto da Lei Mineira de PPP,é possível afirmar haver, de um lado, normas de caráter “orgânico-formal” e, de outro, normasde caráter “material” atinentes ao Programa de Parcerias Público-Privadas por ela instituído.4

Normas de caráter orgânico-formal compreendem aquelas responsáveis pelas imbricaçõespromovidas na estrutura organizacional da Administração Pública, através do que foramrepartidas as competências e fixados os papéis de órgãos e entidades no planejamento e naexecução do Programa de PPP. Normas de cunho material são aquelas que tratam dasespecificidades metodológicas e da tentativa de aprimoramento dos instrumentos contratuaisexistentes, disponibilizando-se à Administração Pública arranjos alternativos ao incremento daoferta de infra-estrutura e da prestação de serviços públicos, por meio da ativa participação departiculares.

A hipótese sustentada neste artigo é a de que a Lei Mineira e o Programa de PPP do Estadode Minas Gerais, ao inaugurarem essa conformação normativa e ao trazerem os desdobra-mentos práticos dela decorrentes, cumprem um papel de grande utilidade para a compreensãodo conceito da parceria público-privada ainda em formação no Brasil.

Sob o prisma da lei estadual nº 14.868/03, é possível analisar alguns dos principaisimpactos gerados pela adoção do modelo da PPP na realidade jurídico-administrativa pátria,seja no que diz respeito ao regime das concessões de serviços públicos, seja no que dizrespeito à demanda resultante por uma postura renovada do Estado frente aos negóciosrealizados com a iniciativa privada em prol dos interesses dos cidadãos.

4Esse modelo estrutural não teria se limitado à própria lei estadual nº 14868/03, sendo encontrado em outrosmodelos legislativos instituídos posteriormente pelos demais entes da Federação. Em decorrência dessefenômeno, construiu-se, no país, uma relativa uniformização das características e dos conceitos atinentes aotema das PPPs, que resultaram na conformação básica do arranjo brasileiro de PPPs rematada pela legislaçãofederal.


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1. APRESENTANDO O PANO DE FUNDO DO RACIOCÍNIO

1.1. Parcerias público-privadas – significado e significante

Em se tratando de um ensaio técnico, cumpre registrar os melhores esforços aqui adotadosno sentido de se afastar o viés ideológico recorrentemente lançado sobre a acepção “parceriapúblico-privada”. Assim sendo, e respeitando-se todas as críticas até então erigidas contra oinstituto,5 assume-se não haver a anunciada incongruência entre o nome concedido pelolegislador e o respectivo arranjo criado pela legislação brasileira.

Na realidade, o termo “parceria” empregado na lei e por vezes referenciado na literaturaestrangeira6 não quis disfarçar a natureza contratual – e, portanto, sinalagmática – dos ajustescelebrados sob o regime de uma PPP.

Tanto isso é verdade que a legislação mineira mencionou serem instrumentos de parceriapúblico-privada mecanismos “contratuais” já existentes7 , ao passo que a lei federal, por suavez, ao tratar do assunto conceituou uma PPP como um legítimo “contrato administrativo” deconcessão.8 9

5Kioshi Harada, por exemplo, acreditando serem antagônicos o interesse público e o interesse privado, afirmaser promíscua a relação entre um e outro em uma PPP (HARADA, Kyoshi. Parcerias Público-Privadas. Textodisponível no endereço eletrônico http://www.haradaadvogados.com.br. Acesso em: 02 de agosto de 2006). Omesmo autor, em outra oportunidade, aduz que setor público e setor privado não se confundiriam, estandoinformados por regimes jurídicos diferenciados, contrapostos em termos de princípios informadores. Daíporque, ainda para ele, seria “injurídica e ilegítima, para dizer o menos, a deliberada confusão que se vemfazendo ao longo do tempo, atingindo o ápice nos dias atuais, mergulhados em crise político-institucional”,nela inseridas as terceirizações e as parcerias público-privadas (HARADA, Kyoshi. Confusão entre o DireitoPúblico e o Direito Privado. Sobre o protesto de certidões de dívida ativa. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n.854, 4 nov. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7552>. Acesso em: 29 de julhode 2006). Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, também revelando postura crítica sobre o instituto,afirma que as parcerias público-privadas seriam um instituto controvertido forjado na Inglaterra, constituindo a“crème de la crème” do néo liberalismo, haja vista o “apaixonado desvelo na proteção do grande capital e dasempresas financeiras” (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. As parcerias público-privadas. Texto disponívelno endereço eletrônico http://www.migalhas.com.br. Acesso: em 25 de julho de 2006).

6O nome PPP é oriundo, de fato, da experiência inglesa, onde se traduz na expressão: “public-private partnership”.

7A lei estadual nº 14868/03, em seu art. 11, dispôs serem “instrumentos” de parcerias público-privadas asconcessões de serviços públicos precedidas ou não de obra pública, as pemissões de serviços públicos, bemcomo “outros contratos ou ajustes administrativos”.

8Diz o art. 2º da lei federal nº 11079/04: “Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, namodalidade patrocinada ou administrativa”.

9Sobre as concessões, autores antigos da literatura especializada já reconheciam o seu caráter imanentementecontratual. Na obra “Concessão tarifas interêsse público”, Nelson Rodrigues Silva, ao transcrever as peçasprocessuais de ação cominatória proposta pela “The San Paulo Gas Company” contra o Município de SãoPaulo, sustentava posição segundo a qual seria “princípio fora de qualquer discussão que a concessão é umcontrato de direito público e que, como tal, tem duas espécies de cláusulas que o compõem: cláusulascontratuais e cláusulas regulamentares”. A causa de pedir da ação residia no desejo da companhia de gás empromover aumento das tarifas, sob a alegação de aumento dos preços de matéria prima, a hulha estrangeira (in:SILVA, Nelson Rodrigues. Concessão tarifas interêsse público. Justo preço de uma utilidade pública é aqueleobtido pela apuração exata do custo de produção, acrescido de uma remuneração razoável do capital efetiva eprudentemente empregado pelo concessionário. Publicação da Prefeitura do Município de São Paulo, 1945. p. 32).


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A existência de uma prestação ofertada por uma parte e a exigência de contraprestaçãojunto à outra não pode ser motivo suficiente para afirmar haver, entre ambas, propósitosrepelentes. Da lógica subjacente ao mecanismo de um contrato, vê-se que contratante econtratado buscarão, na verdade, ajustarem-se à satisfação do interesse contraposto, pois dissodependerá a satisfação do seu próprio interesse.

Por conseqüência, em uma parceria público-privada, embora esteja voltado em últimaanálise para a obtenção do retorno sobre o capital investido, o parceiro privado terá de realizaradequadamente a sua prestação para fazer jus ao pagamento correspondente, tendo de atenderaos objetivos estipulados pela parte contrária – isto é, o Poder Concedente. É no interesse doEstado (e logo, no cumprimento das condições que realizem a satisfação de demandas dacoletividade) que o particular contratado terá necessariamente de se vincular.

Nessa confluência imediata de interesses revelar-se-ia, ao que se entende, o acerto dolegislador quanto à adoção do termo “parceria”.

1.2. Sentido amplo e sentido estrito do vocábulo “parceria público-privada”

Outro aspecto merecedor de destaque é o da abrangência do sentido: “parceria público-privada”. Visto que uma PPP é um contrato, há de se identificar quais espécies de arranjos seencaixariam com justeza ao conteúdo da expressão, tendo-se em conta a acepção consagradana legislação brasileira.

Com efeito, o termo parceria público-privada comporta uma plêiade de significações,sendo, no ensinamento do professor carioca Marcos Juruena Villela Souto, impreciso epodendo relacionar desde as concessões e permissões comuns, até outros tipos deterceirizações, acordos-de-programa, termos de parceria, contrato de gestão, além deconsórcios e convênios.10 Sob essa abrangência mais vasta, está-se diante do “sentido amplo”do vocábulo parceria público-privada, em que se consideram todas as formas de associaçãoentre os setores público e privado para a consecução de fins de interesse público.11

Não é essa, porém, a nuança a interessar neste estudo. Dentre as diversas fórmulaspossíveis, cumpre pinçar as características específicas daquilo que se seria o “conceito estrito”de uma PPP. Esse esforço será empreendido nos capítulos subseqüentes, e dele resultará osentido doravante empregado para o termo.

10SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2005. p. 30.

11DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública. Concessão, permissão, franquia,terceirização e outras formas. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 33.


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2. DECODIFICANDO O CONTRATO DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA

2.1. O arquétipo legal dos contratos de PPP

Assumida a missão de se identificarem as características próprias de um contrato deparceria público-privada na legislação brasileira (o “sentido estrito” de uma PPP), entram emcena as contribuições da lei estadual nº 14.868/03 para o desenvolvimento de reflexões acercada natureza do instituto, lembrando-se ter sido esse diploma o primeiro a existir no país sobre otema.

Sem embargo, a competência para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação,em todas as modalidades, para a administração pública direta e indireta de todas as esferas degoverno, é da União (vide o art. 22, XXVII, da Constituição da República de 1988).

Essa circunstância da realidade jurídica brasileira, ao tempo em que ainda não erapromulgada a lei federal nº 11.079/04 (a Lei Federal de PPP), levou ao surgimento de algumasdúvidas atinentes à constitucionalidade das leis dos estados que se adiantaram a tratar doassunto, como é o caso do Estado de Minas Gerais. A principal dúvida residia na possibilidadede outros entes da Federação, que não a própria União, legislarem sobre uma “nova”modalidade de contratação pública.12

Ocorre, não obstante, que a Lei Mineira de PPP – como de resto, a dos demais Estados daFederação à época – não teve por objetivo criar uma nova modalidade de licitação oucontratação. Ela simplesmente estabeleceu regras já concebidas para serem compatíveis comas leis federais.13

Na legislação de Minas, é possível dizer que parcerias público-privadas representam um“método”. Seria, em última análise, uma nova roupagem atribuída a instrumentos clássicos jáutilizados pelo Poder Público, fruto de um esforço de aprimoramento da arquitetura demodelos contratuais existentes.14

12Também a lei federal nº 8666, de 21 de junho de 1993 (a Lei de Licitações e Contratos Administrativos), emseu art. 22, § 8º, dispunha ser vedada a criação de outras modalidades de licitação que não aquelas por eladisciplinadas.

13É o que entende Fernando Dias Menezes de Almeida, professor de Direito da USP, ao comentar, por exemplo,a lei nº 11688/04, do Estado de São Paulo. Para o autor, a Lei Paulista de PPP (também instituída antes dalegislação federal) não pretendeu – e nem poderia – ter criado novos tipos contratuais (in: ALMEIDA, FernandoDias Menezes de. As parcerias público-privadas e sua aplicação pelo Estado de São Paulo. In SUNDFELD,Carlos Ari (coord.). Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 529).

14Vera Monteiro, professora da FGV de São Paulo e uma das maiores especialistas do tema no país, afirma que o“modelo PPP” de contratação não seria propriamente novo; do ponto de vista estritamente jurídico, já seriapossível cogitar de sua aplicação a partir do arcabouço vigente – o da lei 8987/95, o que teria sido feito pelasleis estaduais precedentes à lei federal nº 11079/04 (cf. MONTEIRO, Vera. Legislação de parceria público-privada no Brasil – aspectos fiscais desse novo modelo de contratação. In SUNDFELD, Carlos Ari (coord.).Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 91).


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Uma forma eficaz de ilustrar esse raciocínio decorre da leitura do art. 11 da lei estadual nº14.868/03. Para a lei, a realização das parcerias público-privadas deveria levar em consi-deração instrumentos anteriormente concebidos, como o da concessão de serviço público,precedida ou não de obra pública, da concessão de obra pública, da permissão de serviçopúblico e da subconcessão, sem prejuízo de outros contratos ou ajustes administrativos.15

De maneira similar, na lei do Estado de São Paulo a parceria público-privada é definidacomo o “mecanismo de colaboração entre o Estado e agentes do setor privado”, o que, paraalguns autores, vem reforçar a idéia de um legítimo “modus operandi” renovado sobre asfórmulas típicas de contratação existentes no Direito Administrativo.16

Mas não só nos Estados Federados, também na Lei Federal de PPP (que adotou idéiasprevistas na legislação do Estado de Minas Gerais) é possível extrair-se desdobramentofavorável à visão sustentada. Como informa Carlos Ari Sundfeld, professor titular de DireitoAdministrativo da PUC/SP e um dos responsáveis pelos estudos que redundaram na elaboraçãodo anteprojeto da lei estadual nº 14.868/03, as PPPs teriam o objetivo de complementar alegislação existente no país para viabilizar contratos específicos que, por proibição legal ouinsuficiência legislativa, não podiam ser anteriormente realizados.17

Registre-se, nesse sentido, que o legislador federal, no art. 2º da lei nº 11.079/04, definiuexpressamente as parcerias público-privadas como contratos administrativos de concessão,consolidando definitivamente a posição de que esses (isto é, os contratos de concessão) seriamo arquétipo jurídico escolhido para a aplicação dos conceitos e das inovações metodológicassurgidas inauguralmente por meio das iniciativas dos estados federados.18

PPPs, assim, seriam em última instância “rótulos” atribuídos a contratos de concessão queapresentassem os princípios, as diretrizes e as metodologias previstas na lei, e para os quais aexecução estivesse condicionada à aprovação de um órgão técnico e de um conselhodeliberativo adredemente concebido.

15A mesma idéia pode ser reforçada pelo disposto no art. 12 da Lei Mineira de PPP, segundo o qual osinstrumentos de parceria público-privada previstos no art. 11 devem se reger pelas normas gerais do regime deconcessão e permissão de serviços públicos e de licitações e contratos.

16Quanto à Lei Paulista de PPP, vale mencionar novamente o entendimento do professor Fernando Dias Menezesde Almeida, para quem uma parceria público-privada não pode ser um tipo contratual inédito. Para ele, asPPPs seriam um “mecanismo jurídico” passível de se associar a diversos contratos, como os de concessão.(Op. cit. P. 528).

17SUNDFELD, Carlos Ari. Guia jurídico das parcerias público-privadas. In SUNDFELD, Carlos Ari (coord.).Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 21.

18É o que também defende Carlos Pinto Coelho Motta, segundo quem o regime jurídico do contratoadministrativo de parceria público-privada se estruturaria a partir da figura jurídica da concessão, expandindoos seus horizontes conceituais. (MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas licitações e contratos. 10. ed. BeloHorizonte: Del Rey, 2005. p. 1020). Oportuno mencionar, a esse respeito, reflexão da professora titular deDireito Administrativo da USP, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Para a autora, muitas das novas figuras surgidasno Direito Administrativo ou são institutos velhos renascidos com nova força e sob novo impulso – como aconcessão de serviço público; ou institutos velhos que apareceriam com nova roupagem (DI PIETRO, MariaSylvia Zanella. Parcerias na administração pública. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 15). É o que aplica ao casodas PPPs.


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No caso de Minas Gerais, esses elementos (metodologia contratual e posicionamento dosórgãos e entidades envolvidos na formulação de uma política de parceria público-privada)traduziriam o sentido do que acima se nomeou como os aspectos “orgânico-formais” e“materiais” da legislação de PPP no Brasil. É o que se analisará mais tarde neste texto.

2.2. A nova dimensão das concessões brasileiras

Conforme tivemos a oportunidade de mencionar, as PPPs brasileiras teriam sido moldadasa partir do “chassis” das concessões de serviços públicos, essas últimas já amplamentedifundidas e experimentadas na realidade nacional. Tal constatação, no entanto, não basta emsi mesma, devendo ser apontados alguns efeitos importantes originados a partir da taxonomiaempregada pelo legislador federal, ao conceituar o contrato de parceria público-privada comoespécie do gênero concessão.

O primeiro desdobramento resultante desse cenário traduz-se na afirmação de que alegislação de PPP teria promovido uma ampliação sobre o objeto de um contrato deconcessão. Tradicionalmente, as concessões no Brasil focaram a possibilidade de transferência,a um particular, da responsabilidade de prestar um “serviço público”, entendendo-se porserviço público uma “utilidade material fruível distintamente por um usuário”.19 Quem arca(ou deveria arcar) com o serviço prestado nesse modelo seria o usuário, por meio de tarifaspagas ao concessionário.

Em uma parceria público-privada, no entanto, o trinômio “concessão”, “serviço público” e“tarifa” abre-se de forma a permitir o nascimento de outros arranjos negociais, arquitetados,não obstante, sobre a mesma lógica econômica do modelo anterior.

Nesse sentido, permanece-se dizendo que o Poder Público transfere a um particular aresponsabilidade pela prestação de uma atividade; essa atividade, porém, não necessariamentehá de se confundir com o conceito de serviço público e, muito menos, haverá de serremunerada por tarifas cobradas de terceiros (os usuários nas concessões de serviços públicos).Como teremos a oportunidade de aprofundar mais adiante, essas atividades integram umacategoria conceitual mais abrangente, passando as concessões operadas em uma PPP arelacionar-se à idéia de verdadeiros “empreendimentos públicos” concedidos.

19Evidentemente, sabe-se que o conceito de serviço público na doutrina administrativista não é preciso e podeenvolver uma vasta gama de atividades. Não pretendemos adentrar na interminável discussão sobre oconteúdo subjacente à expressão “serviços públicos”. Preferimos adotar, portanto, definição inspirada noentendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, professor titular de Direito Administrativo da PUC/SP, paraquem: “serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada àsatisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume comopertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de DireitoPúblico [...]”. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 16. ed. São Paulo:Malheiros, 2003. p. 612).


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Seja como for, prosseguindo na identificação preliminar dos impactos gerados pelalegislação das parcerias público-privadas no Brasil, temos, além da ampliação do objeto dasconcessões, a previsão expressa de garantias às receitas do concessionário. Com efeito, na leifederal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (Lei de Concessões), havia dispositivo cujaredação mencionava a figura de receitas “alternativas” ou “acessórias” às tarifas cobradas dosusuários, nos contratos de concessão de serviços públicos.20

Para alguns autores, esse dispositivo já permitiria a complementação de tarifas pelo PoderConcedente às tarifas, mediante o aporte de recursos orçamentários. Todavia, considerando-sea inexistência de uma regulamentação detalhada, e tendo-se em vista as incertezas quanto aostermos e condições em que o patrocínio público poderia ser realizado, a norma não logrouefetividade na experiência pretérita brasileira.

A legislação das PPPs, assim, ao retomar o assunto, não só permitiu de maneira incontesteo complemento de receitas dos concessionários para negócios cujo retorno se mostrassepotencialmente deficitário, mas especialmente, atrelou essa possibilidade de patrocínio públicoà figura um arranjo garantidor destinado a mitigar o risco inadimplência do Estado.21

É sob esse cenário que vemos o nascimento do que se denominou concessão “admi-nistrativa” e concessão “patrocinada”. Na primeira hipótese, está-se diante do contrato deprestação de serviços de que a própria Administração Pública seja a usuária direta ou indireta,ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.22 No segundocaso, está-se diante de uma concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que játratava a lei federal nº 8.987/95, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dosusuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.23

É importante esclarecer que a terminologia “patrocinada” e “administrativa” foi consagradano direito brasileiro com a entrada em vigor da lei federal nº 11.079/04. No entanto, embora asleis anteriormente promulgadas nos estados não mencionassem essa conceituação, é possíveldizer que elas adotaram estruturas semelhantes à natureza de uma e de outra modalidade

20Trata-se do art. 11, da lei federal 8987/95, que assim dispõe: “no atendimento às peculiaridades de cadaserviço público, poderá o poder concedente prever, em favor da concessionária, a possibilidade de outrasfontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ousem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei”.

21O professor Alexandre Aragão, em artigo bastante didático e de fácil acesso sobre as parcerias público-privadas, destaca um entendimento segundo o qual seria possível, mesmo sob a manto da lei federal nº 8987/05, haver o subsídio público às tarifas dos usuários. De uma forma ou de outra, a expressa admissão dasconcessões patrocinadas na lei nº 11079/04, segundo o autor, não teria sido desperdiçada, já que “sob a égideapenas da lei nº 8987/95, as discussões eram tantas que muitos agentes públicos e privados não tinhamsegurança suficiente para celebrar delegações de serviços públicos com essa modelagem mais ‘criativa’, comalguma espécie de apoio financeiro direto do Poder Público”. A lei de parcerias público-privada teria trazido,então, o elemento confiança e transparência a essa natureza de contratos. (ARAGÃO, Alexandre. As parceriaspúblico-privadas – PPPs no direito positivo brasileiro. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico02, mai./jun./jul. 2005).

22Veja-se o art. 2º, § 2º, da lei federal nº 11079/04.

23Veja-se o art. 2º, § 1º, da lei federal nº 11079/04.


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contratual, reconhecendo-se, por exemplo, instrumentos como o da contraprestação adicionalà tarifa e o das correspondentes garantias nas concessões.

Tomando-se, em especial, o texto da lei estadual nº 14.868/03, é possível identificar ambasas figuras (contraprestação do Poder Concedente e garantias de pagamento) em diferentespassagens. No art. 1º, parágrafo único, da Lei Mineira de PPP, define-se a parceria público-privada como um contrato de colaboração entre o Estado e o particular, por meio do qual esseúltimo participa da implantação e do desenvolvimento da obra, serviço ou “empreendimentopúblico”, bem como da exploração e da gestão das atividades deles decorrentes. Entende-sehaver, nesse caso, a semente do que se denominaria concessão administrativa, observando-se,em especial, o fato de a lei se referir a “empreendimento público”24 como possível elementotransferível à exploração de um parceiro privado – em um nítido reconhecimento de que nãosó os serviços públicos propriamente ditos poderiam figurar como objeto de uma PPP.25

Por outro lado, no art. 15 da Lei Mineira de PPP, ao encontrarmos as formas deremuneração do contratado no âmbito dos “instrumentos de PPP”,26 verificamos a origem daidéia do “patrocínio” do Poder Público sobre as tarifas cobradas dos usuários.27

A razão para o patrocínio é simples. As parcerias público-privadas estão, em sua origem,vocacionadas para setores cuja exploração pelo particular não é capaz de produzir receitasuficiente por meio de tarifas obtidas exclusivamente dos usuários. É o que se depreende, porexemplo, do teor do art. 5º, § 1º, da lei estadual nº 14.868/03, que identifica setores como de

24O art. 5º, IV, da lei estadual nº 14868, arrola expressamente a implantação e a gestão de um empreendimentopúblico como objeto possível para uma PPP. Por empreendimentos públicos tem-se uma plêiade de atividadesexploradas e geridas pelo concessionário, incluída a administração de recursos financeiros, materiais ehumanos.

25O art. 18 da Lei Mineira também corrobora o raciocínio, na medida em que prevê a possibilidade de se ter umcontrato de concessão, sem que sejam cobradas tarifas de usuários. Nos termos do dispositivo: “o contrato deparceria regido pela legislação geral sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviçospúblicos que não seja remunerado por tarifa cobrada dos usuários e que obrigue o contratado a fazerinvestimento inicial superior a R$20.000.000,00 (vinte milhões de reais) não terá prazo inferior a dez esuperior a trinta anos”. É forçoso ressaltar que alguns autores, como Marcos Juruena Villela Souto, entendemque mesmo a concessão administrativa teria por objeto um serviço público – sendo que tomam a expressão“serviço público”, para esses efeitos, no seu sentido mais amplo. Assim é que consideram como objeto dessamodalidade de parceria os “serviços sociais, que não comportam exploração com intuito de lucro, mas, nãosendo exclusivos do Estado, por não exigirem uso de autoridade, podem comportar investimentos egerenciamento privado, sob remuneração estatal” e os “serviços instrumentais ou administrativos, de apoio àprestação de outros serviços, que igualmente podem receber investimento e gestão privada, mediantecontraprestação paga pelo Estado” (cf. SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias.Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2005. p. 34).

26Veja-se o art. 11, lei estadual nº 14868/03.

27O art. 15 da Lei Mineira de PPP dispõe que “o contratado poderá ser remunerado por meio de uma ou maisdas seguintes formas: I - tarifa cobrada dos usuários, nos contratos regidos pela lei federal de concessão epermissão de serviços públicos; II - recursos do Tesouro estadual ou de entidade da Administração Indiretaestadual; III - cessão de créditos do Estado ou de entidade da Administração Indireta estadual, excetuados osrelativos a impostos; IV - transferência de bens móveis e imóveis, na forma da lei; V - títulos da dívida pública,emitidos com observância da legislação aplicável; VI - cessão do direito de exploração comercial de benspúblicos e outros bens de natureza imaterial, tais como marcas, patentes, bancos de dados; VII - outras receitasalternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados.


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educação, de saúde, de assistência social, de saneamento básico, de segurança pública esistema penitenciário, de ciência e de pesquisa como passíveis de figurar em um contrato dePPP. Com efeito, é patente o cunho imanentemente social dessas atividades e, porconseqüência, a importância dos instrumentos de PPP para a ampliação do espectro da ofertade serviços públicos, inclusive quanto à abrangência dos nichos da população beneficiária(levando-se em conta a possibilidade dos subsídios tarifários).28

Finalmente, quanto à previsão de garantias destinadas a assegurar a continuidade dopagamento público em uma parceria público-privada29 , o texto da Lei Mineira de PPPmenciona arranjos dessa natureza em seu art. 16. Para a lei, os créditos do contratado poderãoser protegidos por meio de garantia real, pessoal, fidejussória e seguro; pela atribuição aocontratado do encargo de faturamento e cobrança de crédito do contratante em relação aterceiros, salvo os relativos a impostos; pela previsão de formas de compensação de créditosrecíprocos de contratante e contratado; e pela vinculação de recursos do Estado, inclusive pormeio de fundos específicos, ressalvados os impostos.30 31

28Floriano de Azevedo Marques Neto, embora reconhecendo a ampliação da cobertura e da abrangência dosserviços públicos no último quarto do século passado, destaca que a oferta dessas prestações, no mais dasvezes, nunca se direcionou precipuamente para as parcelas mais desvalidas da população. Para o autor, aopção quanto à forma de financiamento dos serviços públicos ensejaria uma forte opção de concentração oudesconcentração de renda (in: MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Concessão de serviço públicosem ônus para o usuário. Direito público. Estudos em homenagem ao professor Adilson Abreu Dallari. BeloHorizonte: Del Rey, 2004. p. 338-339). Os arranjos de parcerias público-privadas poderiam ser identificadoscomo resposta a essa incômoda circunstância da realidade brasileira.

29Para Luiz Ferreira Xavier Borges, a credibilidade seria um fator-chave em toda a parceria, principalmente emprojetos de longo prazo. Para o autor, “a credibilidade quanto à disponibilidade de recursos anuais paracomplementação da receita será o fator crítico da implantação da PPP no Brasil, devido à existência deexemplos históricos de quebra de regras contratuais” (in Parceria Público-Privada: riscos e mitigação de riscosem operações estruturadas de infra-estrutura. Revista do BNDES 23, jun. 2005. p. 92-93).

30A legislação federal, adotando idéia análoga àquela inaugurada na legislação mineira, mencionou, além dasfórmulas de garantias acima identificadas, a contratação de: seguro-garantia com as companhias seguradorasnão controladas pelo Poder Público; garantia prestada por organismos internacionais ou instituiçõesfinanceiras não controladas pelo Poder Público; e garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatalcriada para essa finalidade.

31Dentre as figuras criadas no Brasil, com a finalidade de garantir o fluxo de pagamento de um parceiro privado,cita-se o Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas – FGP – da União e a Companhia Paulista deParcerias – CPP – do Estado de São Paulo. Minas Gerais, em princípio, teria escolhido a figura de um fundofiduciário, criado pela lei estadual nº 14869, de 16 de dezembro de 2003. O primeiro projeto de parceria doEstado, porém, valeu-se da participação de uma empresa estatal denominada Companhia de DesenvolvimentoEconômico do Estado de Minas Gerais – Codemig – por meio da vinculação de receitas a ela pertencentes.


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3. OS TRAÇOS METODOLÓGICOS DE UM CONTRATO DE PPP

Acima, verificou-se serem as parcerias público-privadas espécie do gênero “concessão”.Quanto a esse instituto, as PPPs teriam ampliado seu objeto, abarcando atividades não necessa-riamente enquadráveis no conceito típico de serviço público,32 e teriam disciplinado a participaçãodo Poder Público na complementação direta das tarifas pagas pelos usuários, amparando-a emum arranjo de garantias contra eventual inadimplência ou quebra de contrato (“default”).

Mas, considerando-se tratarem de um aprimoramento do modelo de contratação da Admi-nistração Pública, em que consistiria, efetivamente, a metodologia ínsita a um contrato de PPP?

Para o desenvolvimento de uma resposta satisfatória, deve-se destacar novamente o papeldidático da legislação do Estado de Minas Gerais e os elementos nela disciplinados. Semembargo, ao instituir o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, a Lei Mineiraidentificou as “diretrizes” e os “procedimentos” próprios a serem observados na realização deum contrato daquela natureza.

Por diretrizes aplicadas a contratos de PPP entendem-se as características atinentes aoobjeto e à execução desses instrumentos (seriam as regras de cunho “material” de que se falouantes). Quanto aos procedimentos, têm-se as normas pertinentes ao planejamento, trâmites erequisitos obrigatórios para a celebração de um contrato dessa espécie (aproximando-se daidéia de regras de cunho “orgânico-formal” também mencionadas anteriormente).

3.1. Programa de PPP – diretrizes e princípios

As diretrizes definidas para os contratos de PPP constituem o traço elementar desse tipo dearranjo. Na Lei Mineira de Parcerias Público-Privadas, esses aspectos estão descritos logo noart. 2º do diploma.33 Há similitude entre o que está na lei estadual nº 14.868/03 e o quetambém foi abraçado, com uma ou outra adaptação, pelas demais leis dos estados e da própriaUnião.34

32Faz-se referência, aqui, ao que se entende por “serviços prestados ao Estado”. Para melhor entendimento doconceito, sugere-se consulta a Carlos Ari Sundfeld no estudo Guia jurídico das parcerias público-privadas (InSUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 30-31).

33O art. 2º da lei estadual nº 14868/03 arrola, como diretrizes dos contratos de PPP: eficiência na execução daspolíticas públicas e no emprego dos recursos públicos; qualidade e continuidade na prestação dos serviços;universalização do acesso a bens e serviços essenciais; respeito aos direitos dos usuários e dos agentesprivados responsáveis pelo serviço; garantia de sustentabilidade econômica da atividade; estímulo àcompetitividade na prestação de serviços; responsabilidade fiscal na celebração e execução de contratos;indisponibilidade das funções reguladora, controladora e fiscalizadora do Estado; publicidade e clareza naadoção de procedimentos e decisões; remuneração do contratado vinculada ao seu desempenho; participaçãopopular, mediante consulta pública.

34As diretrizes do Programa de PPP, no Estado de São Paulo, estão previstas no art. 1º, parágrafo único, da leiestadual nº 11688/04; na União, elas estão disciplinadas no art. 4º da lei federal nº 11079/04.


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Um dos principais pontos fixados na legislação refere-se ao enfoque atribuído à eficiênciana execução dos contratos de parceria público-privada. É com base nessa definição que seestabeleceu a variabilidade da remuneração do parceiro privado segundo o desempenho porele obtido na oferta dos serviços explorados.35

Outro estandarte importante diz respeito à universalização dos bens e serviços essenciais eo respeito aos direitos dos usuários e dos agentes privados responsáveis pela prestação dasatividades pertinentes ao objeto da parceria.36 Há, também, diretrizes que informam ascaracterísticas do empreendimento em si: de um lado, temos a garantia de sustentabilidadeeconômica da atividade (a justificar, por exemplo, o subsídio tarifário pelo Estado); e de outrolado, está o estímulo à competitividade na prestação dos serviços e a responsabilidade fiscal nacelebração e execução de uma PPP.37

Outro princípio informador do instituto – e que, embora aparente certa obviedade, cumpreo papel “simbólico” de afastar a interpretação equivocada quanto ao objeto das delegaçõesoperadas em uma PPP – reafirma a indisponibilidade das funções reguladora, controladora efiscalizadora do Estado.

Observe-se que também existem vedações à celebração de parcerias público-privadasquando elas envolvam a terceirização de mão-de-obra que configure objeto único do contrato,a prestação isolada, que não envolva um conjunto de atividades, ou ainda, quandoapresentarem valor inferior a vinte milhões de reais para o contrato.38

Finalmente, como postulado das parcerias recentemente instituídas no país, registra-se apublicidade e a clareza na adoção de procedimentos e decisões, bem como a participaçãopopular, mediante consulta pública.

Como distinção própria dos contratos de PPP, deve-se destacar, por outro lado, oprincípio da repartição objetiva dos riscos entre as partes, previsto no art. 4º, VI, da Lei

35Veja-se o art. 15, § 1º, da lei estadual nº 14868/03. Veja-se, também, o art. 8º, I, da Lei Paulista de Parcerias eo art. 6º, parágrafo único da lei federal nº 11079/04.

36É possível encontrar-se disposições paralelas na lei federal nº 8987/95, quando descreve, no art. 6º, § 1º, osentido da expressão “serviço adequado”.

37Sem dúvida, a responsabilidade fiscal na celebração de PPPs é uma das grandes preocupações do legislador. Amaioria das leis hoje vigentes no país sobre o tema condicionam a celebração de PPPs à elaboração daestimativa de impacto orçamentário-financeiro, à demonstração da origem dos recursos e à compatibilidadecom as leis de planejamento orçamentário. A Lei Federal de PPP também impôs um limite sobre os gastospúblicos gerados em razão da execução dos contratos de parcerias público-privadas, correspondente a 1 %(um por cento) da receita corrente líquida do exercício.

38Veja-se o disposto no art. 5º, § 2º, da lei estadual nº 14868/03, e no art. 2º, § 4º, da lei federal nº 11079/04. Ofundamento para esse limite de valor consiste no alto curso de transação e agência que a celebração de umaPPP envolve. É o que defende Maurício Portugal Ribeiro, ex-chefe da Unidade PPP do Ministério doPlanejamento, para quem os custos para avaliação e modelagem de PPP seriam altos e inelásticos em relaçãoà escala do projeto (in: Comentários à lei de PPP – parceria público-privada. Fundamentos econômico-jurídicos. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 76).


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Federal de PPP – uma sofisticação em face da estrutura de riscos presente na Lei deConcessões (e mesmo, na Lei de Licitações e Contratos Administrativos). Na lei federal nº8.987/95, via-se que os riscos de uma concessão comum seriam de responsabilidade doconcessionário, e apenas dele. Em uma PPP, porém, os riscos devem ser distribuídos entreas partes, tendo-se em mente a capacidade de cada um em controlá-los e prover medidasmitigadoras.39

Apresentados todos esses elementos, é possível extrair da fotografia de uma parceriapúblico-privada que elas seriam espécies de contratos de concessão, tendo por objeto serviçospúblicos potencialmente deficitários ou empreendimentos públicos geridos em favor da própriaAdministração Pública, nos quais o parceiro privado é remunerado segundo a qualidade daprestação dos serviços, tendo o resguardo de garantias contra o inadimplemento do parceiropúblico, havendo, de resto, o compartilhamento objetivo de riscos entre as partes, segundo acapacidade de cada um em administrá-los.

3.2. Programa de PPP – aspectos orgânico-formais

Observadas as características dos contratos de PPP, cumpre analisarmos os requisitosnecessários à sua devida formalização. No país, as leis até então existentes têm sido unânimesem – a exemplo do que também se estabeleceu originalmente na Lei Mineira de PPP –submeter a um conselho deliberativo a decisão de se aprovar ou não a instituição de umprojeto de PPP.

Por outras palavras, isso significa que um dado contrato, ainda que apresente os elementosconceituais típicos do instituto e siga os princípios a ele correspondentes, precisa passar pelocrivo do Conselho Gestor de Parcerias (ou Comitê Gestor de Parcerias, conforme denominaçãoatribuída pela lei federal nº 11.079/04), para então se conceber como uma legítima parceriapúblico-privada.

Na legislação do Estado de Minas Gerais, o Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas– CGP – é um órgão colegiado, presidido pelo Governador e composto pelo Advogado-Geraldo Estado e pelos Secretários de Estado de Desenvolvimento Econômico, de Planejamento eGestão, de Fazenda, de Transportes e Obras Públicas, de Desenvolvimento Regional e PolíticaUrbana e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, também podendo nele terassento, como membro eventual, o titular da secretaria diretamente relacionada com o serviçoou a atividade objeto da parceria (como o Secretário de Saúde ou de Educação, por

39Joaquim Aragão e demais autores identificam essa assertiva como uma máxima referente ao processo dealocação de riscos em uma PPP (ARAGÃO, Joaquim; BRASILEIRO, Anísio; LIMA NETO, Osvaldo et alii.Parcerias sociais para o desenvolvimento nacional e fatores críticos para o seu sucesso. Natal: EDUFRN, 2004.p. 76).


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exemplo).40 Dentre as atribuições do CGP, cita-se a de aprovar os projetos de PPP apresentadospelos órgãos ou entidades da Administração, assim como a de aprovar as respectivas minutasde edital e de contrato. Outra tarefa de especial relevo consiste em elaborar o Plano Estadualde Parcerias Público-Privadas, fruto da preocupação com o correto planejamento41 das açõesempreendidas no âmbito de um Programa de PPP.

A figura do conselho gestor é fundamental para a consolidação das boas práticas de gestão,vinculadas ao sucesso dos programas de PPP. A bem da verdade, nem toda a proposta deprojeto teria o condão de se desdobrar em uma parceria público-privada, já que existemcondicionantes para a sua aprovação.

Em primeiro lugar, o projeto apresentado deve revelar adequação técnica quanto àsdiretrizes, conceitos e metodologia definidos na lei. Por isso, exige-se a apresentação de umestudo técnico prévio que revele, dentre outros, a vantagem econômica e operacional daalternativa para o Estado (o que corresponderia à expressão inglesa “value for money”), assimcomo a viabilidade dos indicadores de resultado a serem adotados para a avaliação docontratado, a viabilidade econômica do projeto e a forma e os prazos de amortização doinvestimento privado.42 Esses elementos, uma vez reunidos, devem apresentar suficientesubsistência para o convencimento do CGP quanto à adequabilidade da proposta e os finspretendidos pelo órgão ou entidade idealizadores.

Ainda como condicionante à realização de uma PPP, opõe-se a escassez do estoque dasgarantias demandadas por cada projeto. Para se evitar a celebração de parcerias em númeromaior do que o que se pode garantir, revela-se mais uma vez conveniente o controlecentralizado de seleção de projetos pelo CGP. O Conselho, com bases em critérios técnicos,poderá definir quais propostas viabilizarão um uso otimizado das garantias disponíveis.

Como último requisito de análise, há a questão atinente à adequação do projeto com asorientações políticas do governo. Nos termos da lei nº 14.868/03, o contrato de PPP só poderáser elaborado se o seu objeto estiver previsto nas leis do Plano Mineiro de DesenvolvimentoIntegrado – PMDI – ou do Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG.43 A verificação

40Na União, o Comitê Gestor de Parcerias é composto por representantes do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão – que tem por atribuição a coordenação das respectivas atividades –, por representantesdo Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República (vide o art. 14 da lei federal nº 11079/04). Em São Paulo, o CGP, vinculado ao Gabinete do Governador, é integrado pelo Secretário-Chefe da CasaCivil, pelo Secretário de Economia e Planejamento, pelo Secretário da Fazenda, pelo Secretário da Ciência,Tecnologia, Desenvolvimento Econômico e Turismo, pelo Procurador Geral do Estado e por até três membrosde livre escolha do Governador do Estado (veja-se o art. 3º da lei estadual nº 11688/04).

41Toma-se, para esses fins, a noção que considera o planejamento como a “função administrativa envolvida coma definição de metas para o desempenho organizacional futuro e a decisão sobre as tarefas e uso dos recursosnecessários para alcançá-las” (DAFT, Richard L. Administração. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2005.p. 551).

42A exigência de comprovação desses elementos encontra-se expressa no art. 10, da lei estadual nº 14868/03.

43O art. 10, V, da lei federal nº 11079/04 estabelece, como uma das condições para a contratação de uma PPP,que o seu objeto esteja previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado.


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do atendimento a esse quesito também se insere nas atribuições do CGP, que conformará oportfólio de projetos de parcerias ao planejamento governamental de médio e longo prazoexistentes.

Seguindo-se adiante no exame das estruturas orgânicas do Programa de PPP, a legislaçãomineira previu a criação de uma unidade técnica com o objetivo de assessorar as decisões doConselho Gestor de Parcerias. Novamente, trata-se de estrutura que se replica nas leis dosdiversos entes da Federação, denotando um traço marcante do esquema de parcerias público-privadas que, até então, vem se solidificando no Brasil.44 Em Minas Gerais, essa estruturatécnica denominou-se Unidade PPP e concentra, além de outras: a tarefa de executar asatividades operacionais e de coordenação de parcerias público-privadas; a de assessorar o CGPe divulgar os conceitos e metodologias próprios dos contratos de parcerias público-privadas; ea de dar suporte técnico às Secretarias de Estado na elaboração de projetos e contratos deparceria, especialmente nos aspectos financeiros e de licitação.45 No Estado de São Paulo, acriação da unidade técnica foi prevista no art. 3º, § 8º, da lei estadual nº 11.688/04. A elatambém foram atribuídas as funções de apoio nas atividades operacionais e de coordenação deparcerias público-privadas, bem como no assessoramento ao Conselho Gestor do PPP e nadivulgação dos conceitos e metodologias próprios do instituto. No âmbito federal, a previsãode uma unidade de assessoramento técnico consta do art. 14, § 8º, da lei nº 11.079/04. Oâmbito de atuação dessa unidade, chamada de Comissão Técnica das Parcerias Público-Privadas – CTP –, está disciplinado no decreto federal nº 5.385, de 4 de março de 2005, quelhe defere, dentre outras, a competência por propor ao CGP a definição dos serviçosprioritários para a execução sob o regime de parceria público-privada; recomendar ao CGP aautorização para a abertura de procedimentos licitatórios e a aprovação das minutas de editaise de contratos; propor ao CGP os procedimentos para a celebração dos contratos de parceriapúblico-privada e analisar suas eventuais modificações; elaborar a proposta do Plano deParcerias Público-Privadas e preparar a minuta de relatório de acompanhamento e avaliaçãode sua execução, a serem submetidas ao CGP; e estudar e formular proposta de resoluções eprocedimentos de competência do CGP.

Outro alicerce do modelo de PPP brasileiro reside na figura dos “Planos de ParceriasPúblico-Privadas”. O planejamento foi missão conferida, de acordo com a legislação, aoConselho Gestor de Parcerias Público-Privadas, seja nos estados, seja na União. Em Minas

44Joaquim Aragão e demais autores identificam a criação e manutenção de uma Unidade de PPP como um doselementos necessários ao estabelecimento de um política nacional de PPPs (ARAGÃO, Joaquim; RASILEIRO,Anísio; LIMA NETO, Osvaldo et alii. Parcerias sociais para o desenvolvimento nacional e fatores críticos para oseu sucesso. Natal: EDUFRN, 2004. p. 98-103).

45O decreto estadual nº 43.702, de 16 de dezembro de 2003, detalha as atribuições da Unidade PPP. Destacam-se a responsabilidade de desenvolver, analisar e recomendar ao CGP projetos elaborados dentro damodelagem da Parceria Público-Pivada, a de prover suporte técnico ao CGP, a de disseminar a metodologiaprópria dos contratos de parceria público-privada, a de instituir o Centro de Referência de conhecimento sobreconceitos, metodologia e licitação de projetos de Parceria Público-Privada e a de prestar assessoramentotécnico às Unidades Setoriais de PPP.


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Gerais, o Plano Estadual de PPP deve ser elaborado anualmente pelo Poder Executivo. Nele,deverão constar os objetivos e as ações de governo, apresentando-se, justificadamente, os projetos aserem executados pela Administração Pública. Na Lei Paulista, o planejamento das açõesrelativas às parcerias público-privadas também foi objeto de atenção legislador daquele estado,conforme se lê do art. 2º da lei estadual nº 11.688/04.46 Na União, faz-se menção, no decretonº 5.385/05, ao PLP – Plano de Parcerias Público-Privadas, também de competência do CGP.47

O planejamento, enfim, aliado às demais condicionantes exigidas para a celebração de umcontrato de parceria público-privada, compreende uma importante ferramenta para aconstrução de uma “carteira de projetos” de PPP. Para conferir transparência e governança aosprogramas de parcerias, há de ser observada, pelas esferas administrativas competentes, adescrição das características, bem como a motivação apontada para cada empreendimentoselecionado, observados os critérios apontados pela lei e tendo-se por base a manifestaçãotécnica das unidades especialmente criadas na estrutura administrativa bem como a ausculta àsociedade.48

DAS CONCLUSÕES

Pelo que brevemente foi exposto neste ensaio, fez-se possível extrair que as parceriaspúblico-privadas, nos contornos trazidos pela legislação brasileira, representam umaprimoramento das ferramentas contratuais da Administração Pública. Trata-se de umatentativa de se ampliarem os instrumentos de atuação do Estado, contando-se, para tanto, coma colaboração direta dos particulares.49

Viu-se, no entanto, haver um sentido amplo e um sentido estrito para as parcerias PPPs. Noprimeiro caso, encontram-se as diversas fórmulas de articulação do Poder Público com ainiciativa privada – como é o caso dos convênios, das sociedades de economia mista, dasorganizações da sociedade civil de interesse público, dentre outras. No segundo caso, está-se

46“Art. 2º O PPP será desenvolvido por meio de adequado planejamento, que definirá as prioridades quanto àimplantação, expansão, melhoria, gestão ou exploração de bens, serviços, atividades, infra-estruturas,estabelecimentos ou empreendimentos públicos.”

47“Art. 14. Será instituído, por decreto, órgão gestor de parcerias público-privadas federais, com competênciapara:I – definir os serviços prioritários para execução no regime de parceria público-privada;II – disciplinar os procedimentos para celebração desses contratos; (...)”

48A consulta pública é instrumento arrolado expressamente na legislação de parceria público-privada. Vejam-seos arts. 7, § 2º, e 12, § 2º, da lei estadual nº 14.868/03; o art. 21, da lei estadual nº 11.688/04; e o art. 10, VI,da lei federal nº 11.079/04.

49Já se registrou que o envolvimento da esfera privada na prestação de atividades de interesse público, por seuturno, também não constitui uma novidade. O contrato administrativo, desde o seu nascedouro, é o meioatravés do qual o particular vem colaborando com a Administração, fornecendo-lhe os bens e serviços de queela necessita ou ajudando-a a desempenhar as suas funções (cf. ESTORNINHO, Maria João. Requiem pelocontrato administrativo. Coimbra: Almedina, 1990. p. 59).


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diante de um ajuste envolto em princípios e metodologias próprios, que vieram definidos nodireito positivo e levaram em conta o arquétipo lógico dos contratos de concessão de serviçospúblicos.

As diretrizes, características e mecanismos atinentes ao sentido “estrito” das PPPs foramprimeiramente instituídos, no Brasil, pela lei nº 14.868, de 16 de dezembro de 2003, do Estadode Minas Gerais. As disposições desse Diploma Legal não se confrontam com as normas dalegislação nacional, sendo replicadas não só nas leis estaduais posteriormente criadas, comotambém na própria lei federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004.

Dentre as contribuições da legislação mineira, destaca-se a configuração dada ao institutoem si. As parcerias público-privadas são lidas, na lei estadual nº 14.868/03, como um método.Seria um novo arranjo aplicável a fórmulas tradicionais de contratação pública. Como foi visto– e essa perspectiva confirma-se na Lei Federal de PPP –, foi tomada por base a estruturacontratual das concessões de serviços públicos, reguladas em sua origem pela lei federal nº8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

Com a criação das parcerias público-privadas, passa-se a ter duas novas espécies deconcessão no país: a de serviços públicos propriamente dita (“concessões comuns”), e aconcessão de “empreendimentos públicos”. Essa última modalidade decorre diretamente deuma visão ampla sobre o objeto das concessões, conforme a disciplina encontrada nas leis deparcerias público-privadas. Nela se encaixariam os serviços prestados por um particular cujousuário seria o próprio Estado (seriam as “concessões administrativas”).

Mas mesmo sobre as concessões de serviços públicos, também são verificadasmodificações: quanto a elas, a legislação de PPP teria criado uma subcategoria: as “concessõespatrocinadas”. Há, agora, expressa possibilidade de aporte de subsídios pelo Poder Públicosobre as tarifas cobradas dos usuários, amparada por meio de garantias ao concessionáriocontra eventual falta de pagamento do patrocinador, no longo prazo do contrato.

Cita-se ainda como característica do “mecanismo PPP” a ênfase dada ao desempenho docontratado, condicionando-se o seu pagamento ao atendimento de níveis de qualidadepreviamente fixados no contrato; e a repartição objetiva de riscos entre as partes, de acordocom a capacidade de cada um em melhor administrá-los.

Se é certo que as parcerias público-privadas compreendem uma metodologia decontratação, a sua formalização depende da interveniência de estruturas orgânicasespecialmente constituídas no âmbito das esferas administrativas. Seja na lei do Estado deMinas Gerais, seja nas dos demais Estados Federados e na da própria União, adotou-se a idéiade um “Programa de PPP”, que tem como pilar o planejamento e a escolha criteriosa deprojetos. Sob esse enfoque, salienta-se a atuação de uma estrutura de apoio e assessoramentotécnico (denominada, na Lei Mineira, de “Unidade PPP”) e de um órgão deliberativo(denominado, também de acordo com a legislação de Minas, de Conselho Gestor de ParceriasPúblico-Privadas – CGP).


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Somente resultará em um contrato de PPP o projeto que estiver de acordo com osprincípios, as diretrizes e as normas presentes na legislação, e que apresentar viabilidadeeconômica, segundo um modelo financeiro especialmente desenvolvido. Também deverá serconsiderado o impacto da sua instituição sobre o estoque de garantias disponível e a suaadequação com as políticas públicas estabelecidas. Esses seriam os critérios submetidos àanálise do CGP.

Tudo somado, chega-se enfim a que as parcerias público-privadas entram em cena em umperíodo de saturação do represamento das demandas sociais, conjugado com um ambiente deaguda restrição fiscal.

Esses novos arranjos contratuais mostram-se como uma alternativa de investimentos emsearas imprescindíveis ao desenvolvimento econômico, como a infra-estrutura e os serviçospúblicos.

Mas se é certo que o método PPP tem o condão de alavancar investimentos, disciplinandoa forma de atuação de particulares na gestão de interesses públicos, não se pode dizer que seestaria diante do completo afastamento do Estado sobre as tarefas que, imanentemente, ele tempor responsabilidade prover.

Pelo contrário, dois espectros tendem a se ampliar com esse novo processo: de um lado,tem-se o incremento da oferta de utilidades públicas, inclusive às parcelas economicamentemenos favorecidas da população, incapazes de suportar a cobrança de tarifas; de outro lado,intensifica-se a atuação reguladora e fiscalizadora do Estado, a garantir que a participação dosparticulares nessas searas – com a sua flexibilidade, expertise, acesso rápido às inovaçõestecnológicas, e com a sua orientação em favor da lucratividade – seja condicionada àsatisfação do interesse comum.

É o sentido da parceria.


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AVALIAÇÃO DOS IMPACTOSECONÔMICOS DAS POLÍTICAS DE

INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTESNO BRASIL: UMA APLICAÇÃO A DUAS

RODOVIAS FEDERAIS EM MINAS GERAIS

EDUARDO AMARAL HADDAD1

FERNANDO SALGUEIRO PEROBELLI2

EDSON PAULO DOMINGUES3

MAURÍCIO REZENDE AGUIAR4

1Professor Titular do Departamento de Economia da USP. Pesquisador da FIPE Bolsista do CNPq e da Fapesp.

2Professor Adjunto do Departamento de Economia da UFJF. Coordenador do Mestrado em Economia AplicadaFEA/UFJF. Bolsista do CNPq e da FAPEMIG.

3Economista, Mestre em Economia de Empresas e Doutor em Economia. Professor Adjunto do Departamento deCiências Econômicas da FACE-UFMG. Professor e Pesquisador no Cedeplar-UFMG. Bolsista do CNPq.

4Engenheiro Civil - Especialista em Logística e Finanças. Diretor da Tectran - Técnicos em Transporte Ltda.

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Resumo: Neste estudo utiliza-se um modelo de equilíbrio geral computável(EGC) inter-regional implementado para a economia brasileira, baseado emtrabalho anterior de Haddad e Hewings (2005), a fim de projetar os efeitoseconômicos de mudanças na infra-estrutura de transporte rodoviário emMinas Gerais. Dentre as características embutidas no modelo, o tratamentode economias de escala e dos custos de transporte estabelece uma maneirainovadora de tratar explicitamente questões teóricas relacionadas a sistemasregionais integrados. O modelo está calibrado para 109 regiões, dentre asquais 75 regiões em Minas Gerais. A modelagem explícita dos custos detransporte incorporada ao modelo EGC inter-regional, baseada em fluxos deorigem–destino, e que leva em consideração a estrutura espacial daeconomia Brasileira, cria a capacidade de integrar o modelo EGC a ummodelo geo-referenciado de rede de transportes, ampliando o potencial daanálise do papel da infra-estrutura de transportes no desenvolvimentoregional. O modelo de transporte utilizado é o Highway Development andManagement (HDM), desenvolvido pelo Banco Mundial. São discutidasextensões adicionais da especificação do modelo para a incorporação deoutras características de planejamento do transporte em um país continentalcomo o Brasil, com o objetivo de construir uma ponte entre práticasconvencionais de planejamento do transporte e o uso inovador de modelosEGC. Para ilustrar o poder analítico do sistema integrado, é apresentado umconjunto de simulações que avaliam o impacto econômico de mudanças nainfra-estrutura de transporte rodoviário em Minas Gerais, nomeadamente asintervenções planejadas nas rodovias BR-262 e BR-381.

Keywords: Infrastructure, transportation, regional development, impactanalysis, Minas Gerais economy, measurable general balance.

1. INTRODUÇÃO

Um dos principais obstáculos do desenvolvimento econômico no Brasil é o dito CustoBrasil, os custos extras de se fazer negócios no país. No país, as firmas estão submetidas apesados encargos que empresas concorrentes em outros países não enfrentam, dificultando aconcorrência. Isso inclui vários componentes que representam distorções nas relações entre ossetores público e privado, refletindo uma legislação inadequada e a provisão deficiente de benspúblicos. O debate em curso está centrado na contribuição de diferentes aspectos para o CustoBrasil: custos trabalhistas; infra-estrutura de transporte; o sistema de impostos; e o sistema legal.


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Um estudo do World Bank (1996) de meados da década de 1990 forneceu um exameabrangente dos distintos componentes do Custo Brasil e uma investigação da implicação dosmesmos no total dos custos fixos. No que tange os custos de transporte terrestre, quefreqüentemente são vistos como um componente significativo do Custo Brasil, as evidênciasdisponíveis coletadas para o relatório sugeriram que os custos de fornecimento de serviços deestrada de ferro e transporte por caminhão eram altos no Brasil. No entanto, devido ao excessode capacidade produtiva (overcapacity) e competição significativa no transporte por caminhão,tais custos não são repassados para os remetentes (shippers); as taxas de transporte portonelada-quilômetro são baixas em comparação com o padrão internacional. O problemaprincipal do transporte terrestre, do ponto de vista de quem despacha, não é o custo unitário dediferentes meios de transporte, mas, sim, a dependência excessiva no transporte por caminhão.Os meios de transporte ferroviário e fluvial no caso de trechos longos são muito mais baratosdo que o transporte por caminhão, sobretudo para mercadorias de grande volume e massa.Ineficiências e baixa produtividade no setor do transporte ferroviário indicam que apercentagem total de carga transportada por caminhão no Brasil é aproximadamente duasvezes maior do que a da Austrália e dos Estados Unidos.

Mais de dez anos depois do mencionado estudo do Banco Mundial, a situação no setor detransportes não mudou. A infra-estrutura do transporte Brasileiro está se deteriorandorapidamente devido à falta de investimento e manutenção, revelando um número elevado depontos críticos, ou gargalos, na maioria dos corredores. A decadência do sistema de transportesrestringe o crescimento econômico, dificultando a competição tanto no mercado interno comono externo. A deterioração da rede de transportes do Brasil nos últimos anos contribuiu para osaltos custos operacionais, obstruindo a integração competitiva do país.

Devido à baixa qualidade de serviços de infra-estrutura, particularmente nos transportes,estima-se que os níveis de estoque dos produtos finais sejam duas vezes maior no Brasil do quenos Estados Unidos e três vezes maior no caso da matéria-prima. Considerando-se as elevadastaxas de juros no Brasil, o custo de manutenção de estoques suplementares para a economiabrasileira está estimado em 4% do PIB. A baixa qualidade de serviços de infra-estrutura,particularmente em transportes, explica a maioria dos altos níveis de estoque no Brasil (Castro,2004; apud World Bank, 2006).

A falta de meios de transporte multimodais bem desenvolvidos no Brasil, somada à baixaqualidade da infra-estrutura rodoviária, tem apresentado efeitos negativos na competitividadedo país. Um desdobramento resumido das contas da produção e dos custos de exportação dasoja revela que o Brasil perde sua vantagem em custo de produção em relação ao custo deprodução dos EUA devido aos custos mais altos de transporte e de exportação (incluindo aadministração alfandegária).


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TABELA 1Custos estimados de exportação de soja, (US$/ton. métrica; 1º trimestre de 2006)

Fonte: U.S. Department of Agriculture, Brazil Soybean Transportation, Aug. 2006 (apud World Bank,2006).

De acordo com a Tabela 1 acima, enquanto que nos EUA o custo do transporte da soja dolocal de produção até o porto de exportação representa aproximadamente 7,7% a 12,8% docusto final, no Brasil o mesmo fator representa entre 15,5% e 30,1% do custo final. Comoresultado, o Brasil perde sua vantagem em custo, principalmente devido aos custos detransporte doméstico. Em outras palavras, o custo do transporte doméstico brasileiro, daporteira da fazenda até o porto, é de 122-274% do mesmo custo nos EUA, enquanto o custodo frete é de 140-197% do custo dos EUA.

Recentes iniciativas governamentais para promover investimentos na infra-estruturaincluem o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, revelado no final de Janeiro de2007.1 Investimentos na infra-estrutura logística estão estimados em US$ 58,3 bilhões noperíodo de quatro anos de 2007-2010, sendo US$ 33,4 bilhões (57,3% do total) apenas para ainfra-estrutura rodoviária.2

Um aspecto importante do gerenciamento macroeconômico no Brasil, com possíveisefeitos na provisão pública de infra-estrutura, é o Projeto Piloto de Investimento – PPI, que

otaM(lisarB)ossorG

AUE)awoI(

otsucedoãçaleRAUE/lisarB

oãçudorpedotsuC 68.751 87.402 77.0

edotropoétaetropsnartodotsuCoãçatropxe

56.48 48.03 47.2

ogrubmaHétaeterfodotsuC 15.83 35.91 79.1

ogrubmaHmelanifotsuC 20.182 51.552 01.1

)sáioG(lisarBAUE

)silopaenniM(otsucedoãçaleR

AUE/lisarB

oãçudorpedotsuC 17.081 43.202 98.0

edotropoétaetropsnartodotsuCoãçatropxe

94.24 08.43 22.1

iagnaXétaeterfodotsuC 31.05 17.53 04.1

iagnaXmelanifotsuC 33.372 58.272 200.1

Para Alemanha (Hamburgo)

Para China (Xangai)


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permite ao governo reduzir o superávit primário a um valor equivalente ao aumento de gastoscom infra-estrutura. O PPI provavelmente será elevado de 0,2% do PIB para 0,5% do PIB.Como o governo formalmente manteve o alvo fiscal primário3 de 4,25% do PIB em 2007, istocolocará o superávit primário efetivo perto de 3,75% do PIB.4 Em termos financeiros, isto poderepresentar de US$ 1,9 a 4,7 bilhões adicionais a serem investidos em infra-estrutura, deacordo com as estimativas da FIPE para o Plano Nacional de Logística e Transportes - PNLT.

Concomitantemente ao programa de quatro anos (PAC), o governo federal sinalizoutambém sua intenção em reavivar um planejamento de longo prazo para o transporte no país.O desenvolvimento de um ambicioso Plano Nacional de Logística e Transportes já foi iniciadoenvolvendo diversos grupos de interesse. O Plano tem o objetivo de apoiar os tomadores dedecisão na obtenção de objetivos econômicos por meio de iniciativas de políticas relacionadastanto à infra-estrutura pública como a privada e à organização do setor dos transportes.5

Na esfera dos governos estaduais, poucas iniciativas aconteceram acerca do planejamentodos transportes. Estados como Bahia, Rio Grande do Sul e Minas Gerais desenvolveramdiagnósticos completos do setor, incluindo exercícios de projeção futura visando identificarpossibilidades de intervenção, no longo prazo, das políticas governamentais dentro dos limitesterritoriais dos respectivos estados.6

Um relatório recente da World Road Association (2003, p.7) aponta que existe anecessidade crescente de modelos econômicos e sócio-econômicos para auxiliar nogerenciamento das estradas. Em um contexto onde as administrações públicas encaram umademanda cada vez mais forte por políticas sociais e onde os orçamentos para estradas tendema ser contingenciados ou mesmo fortemente reduzidos, a avaliação econômica – e aotimização – de ações e/ou diretrizes de investimento em estradas torna-se uma exigênciarecorrente.

Este trabalho estabelece uma tentativa de suprir tal exigência. Utilizamos um modelo deequilíbrio geral computável (EGC) inter-regional implementado para economia a brasileira,baseado em trabalho anterior de Haddad e Hewings (2005), para avaliar os possíveis efeitoseconômicos de políticas de transporte rodoviário em Minas Gerais. Dentre as característicasembutidas nessa estrutura, a modelagem de economias de escala e dos custos de transporteestabelece uma maneira inovadora de tratar explicitamente questões teóricas relacionadas asistemas regionais integrados. O modelo explícito de custos de transporte incorporado aomodelo EGC inter-regional, baseado em fluxos de origem – destino, e que leva emconsideração a estrutura espacial da economia Brasileira, permite a integração do modelo EGCinterestadual a um modelo geo-referenciado de rede de transportes, ampliando o potencial damodelagem na compreensão do papel da infra-estrutura no desenvolvimento regional. Omodelo de transporte utilizado é o Highway Development and Management Model (HDM),desenvolvido pelo Banco Mundial, implementado utilizando o programa TransCAD. Nestetrabalho, são discutidas extensões adicionais da especificação do atual modelo para aincorporação de outras características de planejamento do transporte em um país continental


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como o Brasil, com o objetivo de construir uma ponte entre práticas convencionais deplanejamento de transporte e o uso inovador de modelos EGC. Para ilustrar o poder analíticodo sistema integrado, apresentamos um conjunto de simulações que avaliam o impactoeconômico de mudanças físicas / qualitativas na malha rodoviária Brasileira, especificamentemelhorias nas rodovias BR-262 e BR-381. Ao invés de fornecer uma avaliação crítica destedebate, pretendemos enfatizar os prováveis impactos estruturais de tal política. Esperamos queos resultados reforcem a necessidade de melhor especificação das interações espaciais emmodelos EGC inter-regionais.

O restante do trabalho está organizado da seguinte forma. Após a discussão de relevantesquestões de modelagem, focando no tratamento dos custos de transporte em modelos EGC, apróxima seção, seção 3, apresentará um resumo do modelo EGC a ser usado nas simulações,focando em suas características gerais; a seção 4 discutirá a abordagem da integração dosmodelos de transporte e EGC. Em seguida, os experimentos de simulação são projetados eimplementados, e os resultados principais serão discutidos na seção 5. Por fim, asconsiderações finais avaliam os resultados obtidos e procuram colocá-los em perspectiva,considerando sua abrangência e limitações.

2. ASPECTOS METODOLÓGICOS

O desenvolvimento de modelos EGC regionais e inter-regionais, nos últimos quinze anos,se ampliou consideravelmente, assim como o interesse na sua utilização.7 Diferentes modelosforam construídos para diversos países e regiões do mundo. Grupos de pesquisa, localizadosprincipalmente na Austrália, Brasil, Canadá, Alemanha, Escócia e Estados Unidos, bem comopesquisadores independentes, contribuíram para esse desenvolvimento através daespecificação e implementação de uma variedade de modelos alternativos. Desenvolvimentosteóricos recentes na nova geografia econômica trazem novos desafios para cientistas regionais,em geral, e, em particular, para aqueles que trabalham com modelagem de EGC interregional8.Experimentos com a incorporação de economias de escala, de imperfeições do mercado e decustos de transporte devem fornecer formas inovadoras de tratar explicitamente de questõesteóricas relacionadas a sistemas regionais integrados.

Dentre as possíveis aplicações dos modelos EGC inter-regionais podemos mencionar aanálise das políticas de planejamento do transporte com efeitos estendidos para além daseconomias regionais e nacionais (inclusive de mercados comuns como áreas da UniãoEuropéia, do MERCOSUL ou do NAFTA). O planejamento do sistema de transporte nos âmbitosnacional e/ou estadual é um processo amplamente institucionalizado em diversos países. Autilização de procedimentos analíticos baseados em modelos encontra-se em prática, incluindoa aplicação de métodos convencionais de insumo-produto para a previsão de movimentos defrete. No entanto, os impactos gerados por feedback (feedback impact) de ações relativas aotransporte nas economias regionais e/ou nacionais não está totalmente computado nesses


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procedimentos. Nos últimos anos, o desenvolvimento de técnicas aperfeiçoadas foi o foco devários esforços, unindo os campos de pesquisa em transporte e em economia nos EUA (i.e.:Friez et al., 1998) e UE (e.g. Bröcker et al., 2001), sem omitir os esforços em países asiáticos(i.e.: Miyagi, 2001) e no Brasil (i.e.: Pietrantonio, 1999).

Investimentos em rodovias e outras formas de aperfeiçoamento do sistema de transportesrepresentam uma maneira importante de alcançar crescimento econômico regional e nacional.Expansão e aperfeiçoamentos de recursos ligados aos transportes podem ser usados como ummodo de reduzir custos de negociação para empresas e de expandir as oportunidadeseconômicas em uma região/país, uma vez que possivelmente contribui para aumentar a rendae melhorar o padrão de vida da população residente.

Como relatado por Weisbrod e Treyz (1998), estudos que intentam identificar a implicaçãonacional de investimentos na infra-estrutura de transportes tendem a focar a análise nos ganhosde produtividade, definidos, em termos gerais, como a razão entre o produto e a utilização defatores primários. De uma perspectiva regional, a geração de renda decorrente da expansão deplantas existentes ou da atração de novas firmas tem sempre sido percebida como umbenefício a ser perseguido por governos. Porém, de uma perspectiva nacional, ao aceitar aidéia de que, em essência, a produtividade é o principal elemento impulsionador docrescimento econômico, a realocação de firmas dentro do espaço econômico nacionalsomente pode ser visto como um benefício se existir um elemento de produtividade subjacenteassociado a este movimento (superiores aos custos de realocação).

Entretanto, investimentos em transporte, além de seu impacto na produtividade sistêmica,têm possíveis impactos diferenciados nos diferentes espaços econômicos. Intervençõeslocalizadas espacialmente podem aumentar a competitividade regional. Economias de escala eefeitos de acessibilidade poderiam levar à expansão ou retração das áreas de mercado deempresas locais e gerar oportunidades de acesso a mercados mais abrangentes de insumos. Umdos elementos fundamentais a ser considerado é a interação espacial entre regiões: mudançasem determinada localidade podem resultar em mudanças em outras regiões por meio dosvários tipos de relações (complementares ou competitivas) associadas a agentes regionais emespaços econômicos relevantes.

Nesse contexto, a modelagem desenvolvida nesse trabalho representa uma tentativa detratar alguns desses assuntos no contexto de uma abordagem unificada, que permite otratamento apropriado do papel da infra-estrutura de transportes na alocação de recursos emuma determinada economia. A modelagem explícita dos custos de transporte, em um modeloEGC inter-regional integrado a um modelo geo-referenciado da rede de transportes, nospermitirá avaliar, sob uma perspectiva macro-espacial, os efeitos econômicos de projetos eprogramas específicos de transporte.


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2.1. Tratamento dos custos de transporte

Tem sido observado em outros trabalhos (Haddad, 2004) que os modelos EGC atuais nãoestão livres de limitações para representar fenômenos espaciais. A visão de Walter Isard demodelos integrados, que anteciparam as propostas registradas em Isard e Anselin (1982),forneceram um mapa para o desenvolvimento de análises mais sofisticadas de sistemaseconômicos espaciais (Hewings, 1986; Hewings et al. 2003). Considerando suas muitasvirtudes, porém, se avaliados adequadamente, os modelos EGC inter-regionais são os principaiscandidatos de se constituírem no sub-sistema central de um sistema plenamente integrado.

Avanços metodológicos também devem ser buscados para que se alcance os planejadores.A infra-estrutura espacial e os fenômenos sócio-econômicos são elementos chave que moldame auxiliam a melhor compreensão de espaços econômicos. Em uma de suas dimensõesrelevantes, uma estrutura que incorpore o modelo explícito de custo de transporte, baseado nacapacidade de integrar o modelo EGC inter-regional com um modelo geo-referenciado da redede transportes, aumenta o potencial do sistema integrado em compreender o papel da infra-estrutura no desenvolvimento regional. Tentativas iniciais de associar um modelo de rede detransportes a um modelo CGE inter-regional estão documentadas em Kim e Hewings (2002,2003), com resultados atraentes para os planejadores regionais.

A incorporação de fluxos de troca espacial em modelos econômicos, especialmentedaqueles relacionados a interligações comerciais inter-regionais, geralmente deveria estarassociada à especificação dos serviços de transporte. Considerando-se os modelos EGC inter-regionais existentes, pode-se identificar pelo menos três abordagens para introdução darepresentação do transporte, todas levando em conta o fato de que o transporte é umaatividade que demanda recursos. Esta suposição básica é essencial quando se pretendeestruturar apropriadamente um modelo EGC inter-regional, tornando-se inválidos os resultadosdo modelo caso não seja considerada (ver Isard et al., 1998).

Primeiramente, é possível especificar a tecnologia de transporte adotando a hipótese decusto de transporte iceberg, baseada em Samuelson (1952). Assume-se que uma certaporcentagem da mercadoria transportada é gasta durante o transporte. Analiticamente, umamaneira possível de introduzir custos iceberg é considerar a taxa de transporte η i > 0 comosendo a parte da mercadoria i perdida por unidade de distância e zrs a distância de r a s; então,a quantidade a chegar em s – se uma unidade de produto i for enviada de r a s – é exp(–η izrs)que é inferior à unidade, se zrs é positivo (Bröcker, 1998). Para a calibragem, assume-se que astaxas de transporte η i para cada setor são conhecidas na forma de dados de custo de transportepor unidade de distância como porcentagens dos valores das respectivas mercadorias. Avariável zrs potencialmente fornece a ligação para a integração com um modelo geo-referenciado de transporte. Dentre os modelos que utilizam essa estrutura de tecnologia detransporte incluem-se Bröcker (1998ab, 2002), Kilkenny (1998), Hu (2002), e Almeida et al.(2007).


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Em segundo lugar, pode-se assumir que serviços de transporte sejam produzidos por umsetor regional de transportes otimizador . Uma fronteira de possibilidades de produção (PPF)plenamente especificada deve ser introduzida para o setor de transportes, que produz bensconsumidos diretamente por usuários e que sejam consumidos para facilitar as trocas, i.e.serviços de transporte são utilizados para levar mercadorias do local de produção ao local deconsumo. A modelagem explícita de tais serviços de transporte e o custo de mover produtosbaseado em pares de origem-destino representa um avanço teórico importante (Isard et al.,1998), mesmo que torne a estrutura do modelo um tanto complicada na prática (Bröcker,1998b). O modelo pode ser calibrado levando em consideração a estrutura de custos detransporte específicos para cada fluxo de mercadorias, fornecendo diferenciação espacial depreços, que, indiretamente, trata a questão relacionada à eficiência da infra-estrutura regionalde transportes. Nesse sentido, o território tem papel fundamental.9 Exemplos podem serencontrados em Haddad (1999, 2004), e Haddad e Hewings (2001, 2005).

Finalmente, uma terceira abordagem para introduzir o transporte em modelos EGCconsiste no desenvolvimento de um módulo satélite para o sistema de transportes. Osubsistema de transportes é geralmente modelado de forma exógena, gerando insumos detransporte que alimentam a função de produção no modelo EGC. Nesse caso, não háfundamentação micro por trás do modelo satélite, como é o caso das equações comporta-mentais no núcleo do modelo EGC inter-regional. Roson (1994) e Kim e Hewings (2002, 2003)fornecem alguns exemplos dessa abordagem.

3. O MODELO EGC INTER-REGIONAL

Nosso ponto de partida é o modelo B-MARIA, desenvolvido por Haddad (1999). O modeloB-MARIA – e suas extensões – tem sido amplamente utilizado para estimar os impactosregionais de políticas econômicas no Brasil. Desde a publicação do texto de referência, váriosestudos foram iniciados utilizando, como ferramenta analítica básica, variações do modelooriginal.10 Além disso, revisões criteriosas do modelo podem ser encontradas em Journal ofRegional Science (Polenske, 2002), Economic Systems Research (Siriwardana, 2001) e emPapers in Regional Science (Azzoni, 2001).

Estudos utilizando o modelo B-MARIA e suas extensões são beneficiados pela flexibilidade,que permite aos usuários lidar com os impactos diferenciados das políticas públicas nasdiversas regiões e setores no sistema brasileiro inter-regional. Partindo de sua estrutura básica,variações das características gerais (cenários regionais e setoriais, anos de referência) foramimplementadas, assim como extensões metodológicas (i.e. tratamento do setor externo,desagregação mais refinada das contas do setor público). Alguns exemplos das aplicaçõesincluem: estudos das perspectivas da dinâmica regional Brasileira [Baer et al., (1998); Haddadet al. (1999)]; avaliação do processo de liberalização do comércio no início da década de 1990[Haddad e Hewings (2000a); Haddad e Azzoni (2001)]; avaliação dos impactos dos


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investimentos no setor automobilístico [Haddad and Hewings (1999)]; avaliação de políticas detransporte [Haddad e Hewings (2001, 2005), Haddad e Perobelli (2004); Haddad et al. (2007)];avaliação metodológica de coeficientes estruturais e parâmetros comportamentais do modelo[Haddad et al. (2002)]; avaliação de impactos regionais de acordos comerciais [Domingues(2002)]; desenvolvimentos metodológicos para o estudo de competição tributária no Brasil[Domingues e Haddad (2003); Porsse (2005)]; e, finalmente, a análise de interações comerciaisdentre os estados Brasileiros [Perobelli (2004)].

A estrutura teórica do modelo B-MARIA é bem documentada. Além das leituras dereferência fornecidas por Haddad (1999) e Haddad e Hewings (1997), que apresentam omodelo detalhadamente, Domingues (2002), Perobelli (2004), Haddad (2004), Haddad eHewings (2005), e Porsse (2005) também apresentam versões estendidas do modelo, focandoem alguns de seus novos procedimentos de desenvolvimentos e calibragem.

Nesse trabalho, desenvolvemos uma versão do modelo B-MARIA específico para tratar depolíticas de transporte no estado de Minas Gerais. Utilizamos uma abordagem semelhante aHaddad (2004) e Haddad e Hewings (2005) para integrar o modelo inter-regional EGC com omodelo de infra-estrutura de rede de transporte geo-referenciado. No entanto, ao invés deutilizarmos um modelo de rede de transporte mais simples baseado em apenas um atributo dasligações para tratar da acessibilidade (i.e. velocidade máxima), utilizamos um modelo maissofisticado, o Highway Development and Management (HDM-4), desenvolvido pelo BancoMundial.11

3.1 Características básicas do modelo B-MARIA-MG

A estrutura do modelo EGC inter-regional utilizado nas nossas simulações, B-MARIA-MG,representa um desenvolvimento mais avançado do Brazilian Multisectoral And Regional/Interregional Analysis Model (B-MARIA), o primeiro modelo EGC inter-regional plenamenteoperacional para a economia brasileira. Sua estrutura teórica baseia-se no modelo MONASH-MRF (Peter et al., 1996), que representa uma estrutura multi-regional do conjunto ORANI demodelos EGC da economia Australiana. A versão do B-MARIA utilizada nessa pesquisa contémmais de 140.000 equações em sua forma condensada, e foi projetado para a análise depolíticas de transporte. O comportamento dos agentes foi modelado em nível regional,adaptando as variações na estrutura das economias regionais. No que diz respeito àconfiguração regional, a principal inovação no modelo B-MARIA-MG é o tratamento detalhadode fluxos de comércio inter-regionais na economia Brasileira, na qual os mercados de produtossão plenamente especificados para cada origem e destino. O modelo reconhece as economiasde 109 regiões brasileiras, 75 localizadas no estado de Minas Gerais (Figura 1). Os resultadossão baseados em uma abordagem bottom-up – i.e. os resultados nacionais são obtidos a partirda agregação de resultados regionais. O modelo identifica 8 setores de produção / investimentoem cada região produzindo 8 produtos (Tabela 1), uma família representativa em cada região,


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governos regionais e um governo Federal, e uma única área externa que comercializa comcada região doméstica por meio de uma rede de portos de saída e de entrada. Três fatoresprimários locais são usados no processo de produção de acordo com as dotações regionais(terra, capital e trabalho). O modelo está calibrado para 2002; um conjunto de dadosbastante completo está disponível para aquele ano, que é o ano da última publicação dastabelas nacionais completas de insumo-produto que serviram de base para a estimação dabase de dados de insumo-produto interestadual (Fipe, 2007), o que facilitou a escolha doano base.

FIGURA 1

Estrutura regional no modelo B-MARIA-MG

Fonte: Elaboração própria.


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TABELA 2

Setores no modelo B-MARIA-MG

1 Agricultura

2 Mineração

3 Ind. de transformação

4 Construção

5 Transportes

6 Comércio

7 Administração pública

8 Outros serviços

A estrutura do modelo B-MARIA-MG explicitamente inclui alguns elementos importantesde um sistema inter-regional, o que é necessário para uma melhor compreensão do fenômenomacro-espacial, sendo: fluxos inter-regionais de bens e serviços, custos de transporte baseadosem pares de origem-destino, movimento inter-regional de fatores primários, regionalização dastransações do setor público e segmentação do mercado de trabalho regional. Listamos abaixoas modificações estruturais adicionais implementadas no modelo básico, relacionadas tanto aquestões de especificação como a mudanças na base de dados.

Primeiramente, introduzimos a possibilidade de retornos não constantes no processo deprodução, seguindo Haddad (2004). Tal extensão é essencial na representação adequada deum dos mecanismos atuantes de uma economia espacial. O procedimento de modelagemadotado em B-MARIA-MG utiliza hierarquias de elasticidade de substituição constante (CES)para especificar a tecnologia de produção. Dadas as propriedades das funções CES padrão,retornos não-constantes estão descartados. Porém, é possível modificar suposições nos valoresdos parâmetros para introduzir retornos não constantes de escala. Mudanças nas funções deprodução do setor de indústria de transformação12 em cada uma das 109 regiões foramimplementadas a fim de incorporar retornos não constantes de escala, um pressupostofundamental para a análise de sistemas inter-regionais integrados. Mantivemos a hierarquia daestrutura de produção CES aninhada (nested), o que é muito conveniente para fins decalibragem (Bröcker, 1998), mas modificamos as hipóteses dos valores dos parâmetros,conduzindo para uma forma mais generalizada. Este artifício permite a introdução deeconomias de escala paramétricas no modelo (ponderadas como economias de aglomeração),



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por meio da exploração de propriedades locais da função CES. Deve-se tomar cuidado paraque sejam mantidas as propriedades de convexidade locais das formas funcionais para garantir,sob o ponto de vista teórico, a existência de equilíbrio.

A segunda modificação principal, que trata de algumas questões de modelagem discutidasna seção anterior, refere-se à introdução de ligações entre o núcleo do modelo EGC inter-regional e um modelo geo-referenciado de rede de transportes. Essa modificação permite umacaracterização mais adequada da estrutura espacial da economia, onde o papel da infra-estrutura de transportes e o efeito da distância são explicitamente considerados. Nessaespecificação mais sofisticada de custos de transporte, a possibilidade analítica de tratar dosefeitos de escala no transporte também é introduzida. Na próxima seção, essa questão serádiscutida em detalhe.

Outra mudança menor considera a expansão do conjunto de indicadores para a inclusãode outras dimensões do desenvolvimento sócio-econômico, como o bem-estar, a pobreza, acompetitividade e a concentração regional.13 No debate público, como observado por Dixon eRimmer (2002), é geralmente útil resumir os vários resultados das simulações EGC em algunspoucos números. A medida de bem-estar foi derivada das propriedades subjacentes da funçãode utilidade. Refere-se à variação equivalente do excedente do consumidor, um indicador debem-estar, e é incluído no modelo em termos de unidades monetárias do ano de referência(milhões de reais de 2002).14 O indicador de pobreza é baseado na interação de mudanças narenda familiar regional e elasticidades de pobreza específicas de cada região, estimado porVinhais (2006); enquanto os outros indicadores são calculados diretamente dos resultados domodelo.

3.2. Base de dados estrutural

O núcleo da base de dados CGE requer informações setoriais e regionais detalhadas sobrea economia brasileira. Dados nacionais (como matrizes de insumo-produto, comércio exterior,impostos, margens e tarifas) estão disponíveis no IBGE. No nível regional, um conjuntocompleto de cálculos foi desenvolvido pela Fipe-USP (Fipe, 2007). Esses dois conjuntos deinformação foram agrupados em uma matriz de contabilidade social inter-regional balanceada.Trabalho anterior neste sentido foi implementado com sucesso em modelos EGC inter-regionaispara o Brasil (i.e. Haddad, 1999; Domingues, 2002; Perobelli, 2004, Porsse, 2005).

3.3. Parâmetros comportamentais

A experiência com a estrutura do modelo B-MARIA sugere que a substituição inter-regionalé o mecanismo chave que direciona os resultados espaciais do modelo. Em geral, ligações


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inter-regionais têm papel importante no funcionamento de modelos EGC inter-regionais. Taisinterligações são impulsionadas pelas relações comerciais (fluxos de mercadoria) e pelamobilidade de fatores (migração de capital e trabalho). No primeiro caso, de interesse diretopara o nosso exercício, fluxos de comércio inter-regionais devem ser incorporados ao modelo.Assim, as bases de dados de insumo-produto inter-regionais são necessárias para calibrar omodelo e as elasticidades do comércio regional têm papel crucial nos resultados dassimulações.

Um problema freqüente relacionado aos dados utilizados no processo de modelagem é afalta de tais elasticidades de comércio em nível regional. A regra usualmente seguida é autilização de elasticidades do comércio externo como referência para a escolha do parâmetroregional. Porém, um estudo recente de Bilgic et al.(2002) tende a refutar a hipótese que aselasticidades de comércio internacional representam os limites inferiores para elasticidades decomércio regional de bens comparáveis, uma suposição amplamente aceita por pesquisadoresque trabalham com modelagem EGC. Suas estimativas de elasticidade de comércio regionalpara a economia dos EUA modifica a visão predominante e chama a atenção dessespesquisadores para a estimação apropriada de parâmetros-chave. Nesse sentido, um esforço foiiniciado para se estimar elasticidades de comércio regional para o Brasil, que fossemconsistentes com o modelo (ver Haddad e Hewings, 2005). Estimativas são apresentadas naTabela 3.

TABELA 3

Elasticidades de comércio regional no modelo B-MARIA-27

Agricultura 1.570

Mineração 0.001

Ind. de transformação 2.079

Construção 0.002

Transportes 1.465

Comércio 0.694

Administração Pública 0.007

Outros serviços 1.465

Fonte: Haddad e Hewings (2005).


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Outros parâmetros comportamentais chave foram estimados apropriadamente; taisparâmetros incluem estimativas econométricas para economias de escala (Haddad, 2004);estimativas econométricas para elasticidades de demanda de exportação (Perobelli, 2004); bemcomo estimativas econométricas para as elasticidades das trocas regionais. Outro conjunto deparâmetros chave, relacionado a elasticidades de substituição com o comércio internacional,foram tomadas de um estudo recente desenvolvido no IPEA, para bens manufaturados, e deestimativas consistentes no modelo EFES para bens agrícolas e serviços.

3.4. Ambientes de simulação

Com o propósito de capturar os efeitos das políticas na área de infra-estrutura dostransportes, as simulações ocorreram sob dois ambientes de simulação, conhecidos naliteratura de EGC como “fechamentos”, denominados curto prazo e ao longo prazo. Umadistinção entre os fechamentos de curto e longo prazos está relacionada ao tratamento damobilidade e expansão do capital encontrado na abordagem microeconômica padrão paraajustes de políticas. No fechamento de curto prazo, os estoques de capital são mantidos fixos,enquanto, no longo prazo, é permitido que as e choques afetem o estoque de capital. Além dasuposição da imobilidade inter-regional e inter-industrial do capital, a especificação de curtoprazo inclui população e oferta de trabalho regionais fixos, diferenciais regionais de saláriofixos, e salário real nacional fixo. O emprego regional é determinado pelos salários, queindiretamente determinam as taxas de desemprego regionais. No que diz respeito à demanda,os gastos com investimento fixos – firmas não podem reavaliar suas decisões de investimentono curto prazo. O consumo das famílias segue a renda familiar disponível, e o consumo real dogoverno, tanto em nível regional quanto federal, é fixo (alternativamente, o déficitgovernamental pode ser configurado exogenamente, permitindo mudanças nos gastosgovernamentais). Finalmente, as variáveis de preferência e de tecnologia são exógenas.

A especificação de um equilíbrio de longo prazo de estado estacionário também éempregada, na qual o capital é móvel entre as regiões e setores. Em geral assume-se que ocapital e o investimento crescem proporcionalmente. As principais diferenças em relação aocurto prazo estão no mercado de trabalho e na formação de capital. No primeiro caso, oemprego agregado é determinado pelo crescimento da população, pelas taxas de participaçãoda força de trabalho e pela taxa natural de desemprego. A distribuição da força de trabalhoentre as regiões e setores é inteiramente determinada de forma endógena. O trabalho é atraídopara indústrias mais competitivas em áreas geográficas mais favorecidas, mantendo osdiferenciais de salário regionais constantes. Enquanto, de forma similar, o capital é atraído nadireção de indústrias mais favorecidas. Este movimento mantém as taxas de retorno em seusníveis iniciais.


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4. MODELAGEM DOS CUSTOS DE TRANSPORTE

O conjunto de equações que especifica os preços de compra no modelo B-MARIA impõelucros puros zero na distribuição de mercadorias para os diferentes consumidores. Os preçospagos por cada consumidor pela mercadoria i ofertada pela região s e consumido na região qiguala a soma de seu valor básico e os custos das taxas relevantes e dos bens de margem.

O papel dos bens de margem é o de facilitar fluxos de mercadorias dos pontos deprodução ou pontos de entrada para seus consumidores domésticos ou pontos de saída. Bensde margem, ou, simplesmente, margens, incluem transporte e serviços comerciais, que levamem conta os custos de transação em sentido amplo.15 Assume-se que as margens sobremercadorias utilizadas pelas indústrias, investidores e famílias são produzidas no ponto deconsumo. Assume-se que as margens sobre produtos de exportação são produzidas no pontode produção. A forma funcional geral utilizada para a equação de demanda de margem éapresentada abaixo:

(1)

onde XMARG(i,s,q,r) é a margem r no fluxo da mercadoria i, produzida na região s econsumida na região q; AMARG(i,s,q,r) é uma variável de tecnologia relativa a fluxos deorigem-destino específico para uma determinada mercadoria; η(i, s, q, r) é a taxa de margemde fluxos básicos específicos; X(i,s,q) é o fluxo da mercadoria i, produzida na região s econsumida na região q; e θ (i, s, q, r) é um parâmetro que reflete economias de escala paratransporte (em grande quantidade). Na calibragem do modelo, θ (i, s, q, r) está configuradocomo sendo um, para todos os fluxos.

No B-MARIA, os serviços de transporte (e serviços comerciais) são produzidos por um setorregional de transportes (serviços comerciais) otimizador demandante de recursos. Umafronteira de possibilidades de produção (PPF) plenamente especificada deve ser introduzidapara o setor de transporte, que produza bens consumidos diretamente por consumidores e quesejam consumidos para facilitar o comércio, i.e. os serviços de transporte são utilizados paralevar mercadorias do local de produção ao local de consumo. A modelagem explícita de taisserviços de transporte e o custo de deslocar produtos baseado em pares de origem-destinorepresenta um avanço teórico importante (Isard et al., 1998), mesmo tornando a estrutura domodelo mais complexa na prática (Bröcker, 1998b). Como será demonstrado, o modelo écalibrado levando em consideração a estrutura do custo de transporte específico do fluxo decada mercadoria, fornecendo diferenciação espacial de preços, que, indiretamente, trata aquestão relacionada à eficiência da infra-estrutura de transporte regional. Nesse caso, o espaçoassume um papel central.


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O modelo explícito de custo de transporte, baseado em fluxos de origem-destino, que levaem consideração a estrutura espacial da economia Brasileira, cria a capacidade de integraçãoentre o modelo CGE interestadual e um modelo de rede de transporte geo-referenciado,aumentando o potencial desta estrutura na compreensão do papel da infra-estrutura nodesenvolvimento regional. Duas opções para integração estão disponíveis utilizando a versãolinearizada do modelo, onde a equação (1) torna-se:

(2)

Considerando-se uma rede de transporte geo-referenciada plenamente especificada, épossível simular mudanças no sistema que podem afetar a acessibilidade relativa (por exemplo,melhoria das estradas, investimentos em novas auto-estradas). Uma matriz de custos detransporte inter-regional pode ser calculada ex ante e ex post, e mapeada para o modelo CGEinter-regional. Esse mapeamento inclui dois estágios, um associado com a etapa de calibrageme outro com a etapa de simulação; ambos são discutidos abaixo.

4.1. Integração na fase de calibragem

No modelo EGC inter-regional assume-se que o locus de produção e consumo em cadaregião está localizado no centróide de cada zona de tráfego. O modelo de transporte calcula amatriz de custos de transporte inter-regional baseado no custo operacional de veículos.16

Enquanto os custos de construção e manutenção de rodovias consomem uma grande parcelados orçamentos nacionais, os custos de operação e depreciação de veículos sustentados pelopúblico utilizador das rodovias são ainda maiores. Portanto, é importante que políticas para asrodovias levem em consideração a totalidade dos custos de transporte. Isto requer métodosquantitativos para prever o desempenho e os custos de ambos, rodovias e veículos, referentesàs amplas e diversificadas redes rodoviárias e sob as várias políticas e estratégias deinvestimento e de administração (ver Archondo-Callao e Faiz, 1994).

Dados da rede Brasileira foram obtidos da base de dados desenvolvida para o PlanoEstratégico de Logística de Transporte de Minas Gerais (PELT-MG) (Fipe, 2007). Este banco dedados, na forma utilizada nessa pesquisa, inclui não somente a rede rodoviária, mas também amalha ferroviária e outros meios de transporte de menor importância para Minas Gerais,possibilitando a investigação de alternativas multimodais. Toda a manipulação de dados ecálculos de rede foi conduzida utilizando os módulos geral e de planejamento de transporte dosoftware TransCAD (Caliper, 2000).

As velocidades e os recursos operacionais dos veículos motorizados são determinadoscomo funções das características de cada tipo de veículo e da geometria, tipo de superfície e


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condição atual da estrada, tanto em condições de fluxo livre quanto de tráfego congestionado.Os custos operacionais são obtidos pela multiplicação das quantidades dos vários recursospelos custos unitários ou preços, que são especificados pelo usuário em termos financeiros oueconômicos.

Os seguintes componentes de custo operacional de veículos são considerados nesseestudo: consumo de combustível, consumo de óleo lubrificante, gasto de pneus, consumo depeças, horas trabalhadas na manutenção, depreciação, juros, horas dos empregados notransporte e custos fixos.

Os custos do transporte por ferrovias utilizado nesse estudo foram baseados em valoresvigentes de frete cobrado pelas operadoras. Portanto, o custo de transporte para cada par deorigem-destino foi inicialmente calculado para o modal de transporte específico, em R$/tonelada. Em seguida, estes custos foram ponderados pela tonelagem utilizada em cada meiode transporte, fornecendo a informação necessária para calibragem do modelo. 17

O processo de calibragem do modelo B-MARIA requer informação sobre as margens detransporte relativas ao fluxo de cada mercadoria. Informação agregada para margens emtransações inter-setoriais, criação de capital, consumo doméstico e exportações estãodisponíveis a nível nacional. O problema persiste em desagregar esta informação considerandoa anterior desagregação espacial de fluxos de mercadorias na geração de contas inter-regionaisde insumo-produto, e de informação adicional disponível – modelo de transporte, matriz decustos ponderados de transporte multimodal e agregados nacionais para margens específicas.

Em resumo, a estratégia de calibragem adotada neste trabalho leva em consideraçãoexplicitamente, para cada par de origem-destino, elementos chave do sistema econômico inter-regional integrado Brasileiro, isto é: a) o tipo de comércio envolvido (as margens variam deacordo com os fluxos de mercadoria específicos); b) a rede de transporte multimodal; e c)efeitos de escala no transporte, na forma de economias de longa distância. Além disso, apossibilidade de se tratar explicitamente com retornos crescentes no transporte também éintroduzida na etapa de simulação, como discutido na próxima seção. As taxas de margem sãocalculadas na forma de mark-up, considerando a relação entre margens e os respectivos fluxosbásicos.

4.2. Integração na fase de simulação

Ao fazer simulações com B-MARIA, pode-se considerar a ocorrência de mudanças na redefísica de transporte. Por exemplo, pode-se querer avaliar os efeitos econômicos espaciais deum investimento em uma nova auto-estrada, gastos com melhoria nas estradas, ou mesmo aadoção de um sistema de pedágio, todos os quais terão impactos diretos no custo detransporte, seja reduzindo o tempo de viagem, seja por meio do aumento direto de pagamentosdesembolsados. O desafio se torna o de se encontrar meios de traduzir tais políticas em


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mudanças na matriz de custos de transporte inter-regional. Tal matriz serve como base deintegração do modelo de transporte ao modelo CGE inter-regional na fase de simulação, e éfornecido pelas estimativas de custo utilizando o modelo HDM-4.

Uma maneira de integrar os dois modelos, em seqüência, requer ou a utilização davariável amarg(i,s,q,r) ou o uso do parâmetro θ (i, s, q, r), na equação (1), como variáveis deinterligação (linkage variables). Mudanças na matriz de custos de transporte inter-regional sãocalculadas no modelo de transporte de forma a criar uma interface com o modelo CGE inter-regional.

No modelo B-MARIA, informação sobre taxas de transporte está disponível, bem comoinformação sobre as mais relevantes interligações de rede, possibilitando a estimativa de umafunção de custos de transporte consistente com o modelo. De posse de tal ferramenta,mudanças nas taxas de transporte podem ser estimadas e incorporadas no modelo EGC inter-regional, como a seguir. Reorganizando a equação (1), temos:

(3)

onde θ (i, s, q, r) = 1 implica que o lado esquerdo torna-se a taxa de transferência (comércio outransporte) específica. Uma mudança percentual na taxa de transferência pode então sermapeada na variável de tecnologia, AMARG(i,s,q,r). Portanto, na forma de mudançapercentual, amarg(i,s,q,r) torna-se a variável de ligação relevante, como:

(4)


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5. PROJETOS DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES

Nessa seção, ilustramos a capacidade analítica da estrutura unificada na avaliação deprojetos de transporte específicos contemplados no Programa de Aceleração do Crescimento -PAC. O estudo de caso sob consideração refere-se a dois projetos de melhoria de auto-estradasfederais – BR-262 e BR-381 – no estado de Minas Gerais. A análise a seguir sugere umaestratégia de aplicação da estrutura desenvolvida aqui para a avaliação de um projeto em umcontexto sistêmico, em sua fase operacional. O objetivo é o de explorar as característicasdo modelo integrado na fase de simulação e não o de prosseguir com uma avaliaçãosistêmica do projeto, que está fora do escopo desse trabalho. No restante do trabalhoavaliaremos o impacto nas variáveis nacionais e em um conjunto mais abrangente devariáveis socioeconômicas.

As características dos projetos, atualmente em seus estágios de planejamento, estãodetalhadas em um documento preparado pela Fipe (2007) para a Secretaria de Transportes eObras Públicas de Minas Gerais. As diretrizes utilizadas para justificar as escolhas dessas rotasespecíficas das rodovias BR-262 e BR-381 a serem melhoradas estão baseadas em razões dalocalização estratégica desses trechos no sistema de transporte nacional, pois constituem doisdos principais corredores relacionados às regiões mais dinâmicas do país. Além disso, espera-se que tais melhorias irão promover o desenvolvimento regional no estado de Minas Gerais,uma das principais economias do país.

Com comprimento total de 441 Km, entre Betim e Uberaba, o projeto da BR-262 consistena duplicação do trecho existente entre Betim e Nova Serrana, e a construção de pistas deaclive e de ultrapassagem entre Nova Serrana e Araxá. O custo total do projeto está estimadoem R$ 554 milhões.18

O projeto da BR-381 considera a duplicação da pista entre Belo Horizonte e GovernadorValadares, com comprimento total de 304 Km. O custo total de implementação está estimadoem R$ 1.395 milhões.

A diferença entre os dois projetos está no papel que exercem na integração de regiõesBrasileiras. Enquanto o projeto da BR-262 constitui uma grande melhoria na integração leste-oeste do país, ligando a costa do Sudeste às áreas agrícolas do Centro-oeste, a BR-381 tempapel estratégico na integração do Nordeste com o Sudeste e o Sul do país. Esses eixos distintosde integração exercem papéis diferentes no sistema inter-regional brasileiro, uma vez que acompetição espacial ocorre em menor grau no caso da BR-262 do que no caso da BR-381.Nesse último caso, espaços econômicos mais densos estão diretamente envolvidos noprocesso espacial, enquanto no caso anterior, espaços mais especializados têm papel maisproeminente.


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FIGURA 2

Localização dos projetos de melhoria de estradas

Fonte: Secretaria de Transportes e Obras Públicas, Minas Gerais.

BR-262

BR-381


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5.1. Funcionamento do mecanismo

Nessa sub-seção, apresentamos as principais relações causais subjacentes aos resultados dasimulação. O exercício de simulação considera a implantação de dois projetos relativos àmelhoria de estradas no estado de Minas Gerais. De acordo com a estrutura do modelo istopode representar uma mudança no sentido de uma redução de margens, i.e. a utilização deserviços de transporte por unidade de produto é reduzida, implicando em uma redução diretado produto do setor de transportes. À medida que os carregamentos se tornam menos recurso-intensivos, a força de trabalho e o capital são liberados gerando um excesso de oferta defatores primários no sistema econômico. Isso cria uma pressão de queda sobre os salários e aremuneração do capital, que são repassados na forma de menores preços.

A redução nos custos de transporte diminui o preço dos bens compostos, com implicaçõespositivas na renda regional real: nessa abordagem de competitividade de custos, as firmas setornam mais competitivas – à medida que os preços de produção caem (insumos ficam maisbaratos); os investidores prevêem retornos possivelmente maiores – à medida que o custo docapital produtivo também cai; e as famílias aumentam sua renda real, permitindo aumento deconsumo. O aumento na renda gera maior demanda doméstica, enquanto que o aumento nacompetitividade dos produtos nacionais estimula a demanda externa. Isso possibilita umaprodução crescente das firmas – dirigida tanto para o mercado doméstico como para ointernacional – o que requer mais insumos e fatores primários. A demanda crescente pressionapara aumentos de preços nos mercados de fatores, com uma concomitante expectativa de queos preços de bens domésticos também aumentem.

Mudanças nos preços em um segundo momento seguem ambas as direções – diminuiçãoou aumento. O efeito líquido é determinado pelo poder relativo das forças de compensação. Afigura 3 resume os mecanismos de transmissão associados aos principais efeitos deprimeira e segunda ordem no processo de ajuste em que se baseiam os resultadosagregados do modelo.


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FIGURA 3Relações causais na simulação


No que diz respeito aos efeitos espaciais, três forças principais operam no curto prazo –dois efeitos preço e um efeito renda – e o resultado líquido dependerá em grande parte daestrutura do sistema interestadual integrado. No que tange ao desempenho regional, doismecanismos de substituição decorrentes de efeitos preço são relevantes para entender oprocesso de ajuste. Primeiramente, existe um efeito substituição direto. Considere duas regiões


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com relação de troca ente si, uma exportando e a outra importando, r e s, respectivamente. Àmedida que o custo do transporte entre as duas regiões decresce, r aumentará sua penetraçãoem s, produzindo mais para s, uma vez que agora é mais barato comprar de r. Um efeitosubstituição opera no sentido de que s substituirá diretamente por produtos de r o produtoregional ou o produto de outra região (inclusive produtos estrangeiros).

Além disso, ocorre outro efeito substituição. Para que se produza para s, r compraráinsumos de outras regiões. Uma vez que tais insumos estão agora mais baratos, devido areduções no custo do transporte, a região r, com melhor acesso às fontes de insumo, torna-semais competitiva, expandindo seu produto. Esse é o efeito substituição indireto.

Porém, uma terceira força de compensação aparece na forma de efeito renda. Com melhoracessibilidade, a demanda de produtos da região r aumenta. As fontes de maior demanda parao produto da região advêm de um efeito substituição – os preços dos produtos de r estão agoramais baixos – e de um efeito renda – a renda real aumenta. Isso cria uma pressão sobre ospreços e o efeito líquido dependerá se os efeitos substituição direta e indireta prevalecerãosobre o efeito renda.

No longo prazo um quarto mecanismo torna-se relevante: o efeito “realocação”(“re-location” effect). À medida que os fatores estão livres para se movimentar entre as regiões,novas decisões de investimento definem a realocação marginal de atividades, no sentido deque a distribuição espacial dos estoques de capital e da população se altera. O principalmecanismo afetando o desempenho regional está associado à criação de capital. À medida queos custos de transporte diminuem, o melhor acesso a bens de capital produzidos em outrasregiões aumenta a taxa de retorno na região. Ao mesmo tempo essa situação possivelmentebeneficia regiões importadoras de capital e tem impacto positivo nos setores de bens de capitaldas regiões produtoras desses bens.

Finalmente, as regiões podem ser afetadas desfavoravelmente pela re-orientação de fluxosde comércio (desvio do comércio), à medida que a acessibilidade relativa muda dentro dosistema. Portanto, ganhos totais em eficiência no setor de transportes não são necessariamenteacompanhados por ganhos totais em bem-estar. Essa questão do desvio de comércio versuscriação de comércio tem assumido posição destacada na literatura sobre comérciointernacional.

5.2 Resultados

O modelo B-MARIA foi utilizado para estimar os impactos de curto e longo prazos deambos os projetos durante suas fases operacionais. Os principais resultados estão discutidosabaixo.19


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Impactos nacionais

A Tabela 4 apresenta resultados de simulação para agregações nacionais. Duas imagensdistintas vêm à tona, demarcando as diferenças estruturais específicas entre os dois projetos.No caso do projeto da BR-262, os resultados obtidos estão mais enquadrados com asexpectativas do senso comum em relação a projetos de infra-estrutura.

Ganhos em eficiência (crescimento real do PIB) são positivos tanto no curto quanto nolongo prazo, enquanto ganhos de bem-estar (variações equivalentes) são revelados apenas nolongo prazo. Vale ressaltar que no longo prazo os efeitos no PIB são ampliados. Em termos deemprego, no curto prazo verificamos resultados negativos (redução no número de empregos),encabeçado pelo fraco desempenho dos setores de transporte e construção; este último,especificamente, tem elevado coeficiente de fator trabalho. No longo prazo o desempenhonegativo do emprego ainda prevalece, mas em menor grau, uma vez que os efeitos deatividade sobrepõem parcialmente os efeitos estruturais setoriais.

Mudanças nos termos de troca tendem a beneficiar as exportações brasileiras apenas nocurto prazo, uma vez que os resultados apontam para a crescente competitividade dosprodutos brasileiros. Essa conclusão é reforçada pelo desempenho do setor de comérciointernacional: aumento no volume de produtos exportados, que contribui, em grande medida,para o crescimento do PIB no curto prazo. Quando comparado com outros componentes doPIB, o comércio internacional é o único componente que apresenta desempenho positivo nocurto prazo.

No longo prazo, no entanto, essa situação se reverte. Enquanto verifica-se uma penetraçãomais forte de produtos importados, devido à reversão dos termos de troca, a absorçãodoméstica torna-se o principal componente a impulsionar o crescimento do PIB. O raciocíniopor trás desse resultado é como se segue. No curto prazo, os componentes da absorçãodoméstica são menos propensos a mudanças, enquanto no longo prazo os fatores primários (aforça de trabalho e o capital) são mais flexíveis. As pressões para aumento dos preços dosfatores primários são, portanto, menos sensíveis, permitindo uma queda mais forte nos custosdomésticos de produção. No entanto, nessa simulação específica, os preços das exportaçõestendem a crescer em relação aos preços domésticos, dificultando o balanço do comérciointernacional. 20 Tal fato está intrinsecamente relacionado à localização do projeto, que se situaem uma posição de interligação entre mercados produtores agrícolas (nas porções oeste ecentral do país) a importantes centros consumidores domésticos no leste. Uma vez que essaligação leste-oeste não está substancialmente associada aos corredores de exportação daprodução agrícola, os efeitos positivos estão principalmente associados a benefícios aosmercados domésticos. Além disso, a natureza bastante distinta das respectivas estruturaseconômicas dos espaços interligados impõe uma competição espacial bastante fraca entre asregiões na área de influência da BR-262.


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Nesse sentido, os efeitos espaciais no PIB (Figura 4) revelam, tanto no curto como no longoprazo, impactos positivos em regiões diretamente influenciadas pela BR-262. Vale ressaltar quetais impactos positivos se propagam sobre o espaço, no longo prazo. Além disso, efeitos derealocação tendem a ser direcionados a regiões de produção agrícola no oeste, bem comoa áreas diretamente ligadas ao próprio projeto dentro dos limites territoriais de MinasGerais.

TABELA 4Resultados nacionais: variáveis selecionadas (em mudança percentual)



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FIGURA 4Resultados espaciais: PIB real (em mudança percentual)

Projeto BR-262

Curto Prazo

Longo Prazo



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No que diz respeito ao projeto BR-381, os resultados macroeconômicos no curto prazo sãoqualitativamente equivalentes àqueles apresentados pelo projeto BR-262: o crescimento do PIBsustentado, em grande parcela, pelo setor internacional e as melhorias nos termos de troca,bem como o aumento da competitividade sistêmica.

Porém, um resultado um tanto surpreendente21 (considerando-se o senso comum) ocorre: oPIB real no longo prazo está projetado para decrescer, depois que o projeto de duplicaçãoentrar em operação. Para que se entenda melhor os mecanismos por trás desse resultadofactível, consideremos os seguintes fatos estilizados, representados na Figura 5.

As duas caixas referem-se à dimensão espacial associada com a área de influência deprimeira ordem do projeto, considerando o sistema inter-regional integrado. O ponto A poderiareferir-se a um ponto nodal localizado ao norte do ponto nodal setentrional extremo associadoao projeto, i.e. o ponto B (Governador Valadares). O ponto mais ao sul relacionado ao projeto,o ponto C (Belo Horizonte), também é uma referência de limite nessa análise. Mais ao sul, oponto D poderia ser, por exemplo, São Paulo e o ponto E, Curitiba. A idéia é criar umaestrutura que revelará resultados possíveis em um contexto de competição espacial.

Três regiões distintas estão contempladas: Região 1 (Nordeste), incluindo o ponto A; aRegião 2 (Minas Gerais), incluindo os pontos B e C; e a Região 3 (São Paulo e Sul do Brasil),incluindo os pontos D e E. Deve ser enfatizado que a BR-381 tem papel relevante naintegração dessas três regiões. Mais importante ainda, ela é parte de uma das principais rotasligando o Nordeste ao Sul do país.

Quando o projeto for implementado (Situação 2), a duplicação da pista B-C alteraconsideravelmente a designação do tráfego na malha. Ligações que não foram especificamenteconsideradas no projeto começam a receber mais tráfego, aumentando seus custosoperacionais devido aos efeitos de congestionamento.22 Na simulação com o modelo detransporte, de um total de 11.881 pares de origem-destino (O-D), 7.384 apresentaram queda decustos enquanto 3.462 apresentaram aumento de custos.23 A maioria das ligações relevantesque apresentaram aumento de custo estão localizadas nas áreas de maior densidadeeconômica ao sul de Belo Horizonte ou, de acordo com nossa estrutura representada na Figura4, na Região 3. Esta situação pode certamente levar a impactos negativos, especialmentenaquelas regiões que apresentam aumento nos custos de transações espaciais, prejudicandosua competitividade. No caso específico do projeto BR-381, o papel hierárquico destas regiõesno sistema inter-regional Brasileiro é importante para entendermos os resultados finaisagregados.


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FIGURA 5Interpretação esquemática da simulação do Projeto da BR-381

A figura 6 nos ajuda a esclarecer essa questão. Ela apresenta resultados de PIB tanto para ocurto como para o longo prazo, de uma perspectiva espacial. Olhando mais de perto taisresultados para longo prazo, surge uma explicação “contábil” para o resultado negativo do PIBreal. Contribuições regionais para o PIB nacional mostram que regiões com desempenhopositivo (74 delas) representam um impacto total de 0,00388, enquanto regiões comdesempenho negativo (35) representam um impacto total de -0,00682. Portanto, o impactonegativo, em termos absolutos, é 75% maior que o positivo. O mapa indica que impactosnegativos estão concentrados na totalidade da região Sul, em todas as regiões dos estados deSão Paulo e do Rio de Janeiro. 58% do impacto negativo total vêm de regiões de São Paulo e12% do Rio de Janeiro. Nas regiões que apresentam desempenho positivo, as contribuiçõesprincipais vêm do Nordeste, especialmente Salvador, Aracaju e Fortaleza, representando 68%do impacto positivo total no crescimento do PIB.

Há, portanto, claramente uma situação onde a competição espacial tem papelproeminente. Dado o cenário favorável para os custos de produção relativos no Nordeste, emum dado contexto de infra-estrutura de transporte de baixa qualidade sistêmica, aquela regiãoaumenta sua área de mercado espacial em detrimento do Sudeste mais rico, que sofre com osefeitos na malha viária.

Os resultados no curto prazo representam uma situação contra-factual caracterizada pormecanismos menos flexíveis de transmissão inter-regional, uma vez que não existe apossibilidade da mobilidade inter-regional de fatores. No caso do Sul (inclusive São Paulo),parece haver uma interdependência competitiva mais forte com Minas Gerais e com as



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economias do leste nordestino, principalmente as mais industrializadas. Os resultados para oPIB real, em termos percentuais, tornam essa característica mais evidente, à medida que severifica um crescimento econômico de Minas Gerais e do Nordeste à custa do crescimentodaquelas regiões ao sul de Minas Gerais, mesmo com o desempenho negativo de economiasocidentais do Nordeste, Tocantins e Mato Grosso. No curto prazo, a economia de Minas Geraise do Nordeste polariza os efeitos associados com os fluxos de bens, ampliando suas áreas demercado à custa, não somente das economias ocidentais no Nordeste, mas também daseconomias do sul do país. Os resultados para o PIB real mostram que o estado recebedor dosinvestimentos é o que concentra a maioria dos benefícios.

No longo prazo, os parâmetros comportamentais têm papel ainda mais proeminente nofuncionamento do modelo. Efeitos de realocação de capital e fator trabalho operam definindouma nova geografia de vencedores e perdedores. O estado de Minas Gerais e o Nordeste secolocam como os maiores atraentes de atividades econômicas, competindo diretamente com ocentro-sul do país. O resultado líquido é a realocação de atividades na direção dessas áreas,produzindo dois regimes espaciais de possíveis vencedores e perdedores.

Antes de passarmos para a análise dos impactos específicos no estado de Minas Gerais, éimportante enfatizar a natureza sistêmica dos problemas sob análise. Como já foi visto, projetosisolados podem promover resultados indesejáveis se não forem considerados dentro docontexto de um programa de investimentos bem especificado. A natureza integrada dossistemas de transporte pode induzir os formuladores de políticas a cometer erros ao delinearprogramas sem uma noção razoável dessa propriedade.


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FIGURA 6

Resultados espaciais: PIB real (em mudança percentual)

Projeto BR-381

Curto Prazo

Longo Prazo



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Impactos regionais

Esta subseção considera mais de perto os efeitos dentro dos limites territoriais de MinasGerais. Uma vez que os dois projetos estão localizados nesse Estado, é importante avaliar osimpactos específicos no estado. Os formuladores de políticas em Minas Gerais podem terinteresses especiais em tais projetos, dado que esses projetos têm papel estratégico na malha detransporte do estado.

Padrões comuns aparecem relativos a efeitos agregados dos dois projetos a Minas Gerais(Tabela 5). Em geral, os resultados positivos são mais fortes no projeto BR-262 do que noprojeto BR-381. Porém, ambos seguem na mesma direção para a maioria dos indicadores.Como um todo, os ganhos em eficiência (crescimento real do PIB) são positivos, comimpactos maiores ocorrendo no longo prazo. A receita tributária real também segue omesmo padrão. Indicadores de competitividade sugerem melhorias nos termos decomércio com outros países e uma redução no Custo Minas – mensurado em termos dodeflator do PIB estadual. Vale lembrar que no longo prazo os efeitos nos termos de trocasão ampliados, o que não ocorre com o Custo Minas no projeto BR-381. No longo prazo,surge uma situação menos favorável, uma vez que a competitividade como um todo emMinas Gerais parece ser obstruída por aumentos de custos de produção associados aaumentos dos preços dos bens de consumo, afetando também o bem-estar em termos devariação equivalente. Este efeito está relacionado à competição espacial direta comeconomias similares no Nordeste.

Em termos de concentração regional, nosso indicador considera o crescimento relativo deregiões mais pobres do Estado – Norte e Jequitinhonha/Mucuri. Esse resultado revela queambos os projetos são pró-concentração, mas isso acontece em menor grau no projeto BR-381.Finalmente, ambos os projetos são também pró-pobres, projetando reduções no índice depobreza (headcount poverty index) para o Estado de Minas Gerais, tanto no curto (mais fraco)como no longo (mais forte) prazos. Porém nesse caso, o projeto BR-262 tem melhordesempenho.


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TABELA 5Resultados estaduais: indicadores selecionados (em mudança percentual)

As figuras 7 e 8 demonstram os efeitos PIB espaciais de ambos os projetos focando nasregiões de Minas Gerais. Como um todo, os resultados mais fortes nas áreas de influência dosprojetos são claramente notados. Além disso, tais efeitos tendem a se espalhar com o tempo,como sugerido pelo menor número de regiões apresentando desempenho negativo no longoprazo.



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FIGURA 7

Resultados estaduais espaciais: PIB real (em mudança percentual)

Projeto BR-262

Curto Prazo

Longo Prazo



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FIGURA 8

Resultados estaduais espaciais: PIB real (em mudança percentual)

Projeto BR-381

Curto Prazo

Longo Prazo



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6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Tem sido apontada a necessidade de se ter ferramentas apropriadas para avaliação deimpactos econômicos das políticas de infra-estrutura de transportes. Este trabalho buscouencarar essa questão. Já foi sugerido que modelos CGE inter-regionais podem, potencialmente,ser empregados na análise de políticas de planejamento de transportes. Buscamos ilustrar umamaneira na qual esse potencial pode ser implementado. No entanto, esta ferramenta ainda nãoé parte recorrente do processo de planejamento de transportes. Para tanto, aperfeiçoamentosadicionais ainda são necessários para que se possa lidar com os avanços metodológicos namodelagem tanto no campo da economia quanto na área de transportes.

Apesar de representar o efeito da infra-estrutura de transportes de maneira consistente, autilização de versões atuais de modelos CGE inter-regionais tem algumas desvantagens quandoo objetivo é substituir modelos convencionais utilizados no planejamento dos transportes noâmbito estadual ou nacional. Versões futuras de modelos CGE inter-regionais devem considerara incorporação de algumas características usuais de modelos de planejamento de transportesconvencionais como, por exemplo, uma visão multimodal mais ampla, atributos qualitativos esem precificação, efeitos de congestionamentos, e uma desagregação espacial mais refinadaque permita uma análise intra-regional igualmente mais refinada. Em alguma medida, aabordagem integrada aqui proposta trata diretamente de algumas dessas questões. Maisimportante, porém, os resultados obtidos são encorajadores no sentido de que as questões maisamplas tratadas nesse trabalho, apesar de difíceis, não são insuperáveis.


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NOTAS

1 O PAC pretende aumentar o crescimento médio anual do PIB para 5% ao ano (quase quedobrar a média de longo prazo do país), principalmente através do aumento deinvestimentos em infra-estrutura, que será viabilizado, em parte, por meio de incentivosfiscais direcionados (EIU, Fevereiro 2007).

2 www.brasil.gov.br (Programa de Aceleração do Crescimento 2007-2010).

3Saldo primário não financeiro do setor público (excetuando-se pagamentos de juros).

4EIU (2007).

5www.centran.eb.br (Programa Nacional de Logística e Transportes).

6No caso de Minas Gerais, o Plano Estratégico de Logística de Transporte de Minas Gerais(Pelt-MG) foi baseado na utilização de abordagens metodológicas de ponta para lidarexplicitamente com a interface entre transporte e economia, desde os diagnósticos até aavaliação de projetos de transporte.

7Para uma resenha sobre modelos EGC regionais na década de 1990, vide Partridge eRickman (1998).

8Ver, por exemplo, Fujita et al. (1999) e Fujita and Thisse (2002).

9Pode-se derivar uma ligação direta entre estoque de capital associado ao setor de transportese a infra-estrutura da malha de transportes. Porém, problemas de identificação aparecemuma vez que não se pode identificar as magnitudes relativas à ligação supracitada com ocapital público da infra-estrutura de transportes, limitando possibilidades analíticas com umsistema de informação geo-referenciado.

10Dentre eles, quatro dissertações de doutorado: Domingues (2002), Perobelli (2004), Porsse(2005), e Ferraz (2007), este último em seu estágio de conclusão.

11http://www.worldbank.org/transport/roads/tools.htm.

12Apenas as atividades da indústria de transformação foram contempladas com esta mudança.

13Estas medidas foram incluídas apenas da perspectiva do estado de Minas Gerais.

14Na apresentação dos resultados, nesse trabalho, evidenciaremos apenas o indicador decrescimento econômico.

15Daqui por diante, serviços de transporte e margens serão utilizados alternadamente.

16Utilizamos o modelo padrão HDM-4 – Highway Development and Management.

17Matrizes O-D plenamente especificadas estavam disponíveis na realização desteprocedimento.


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18Valores de dezembro de 2006.

19Resultados de simulações foram computados usando GEMPACK (Harrison e Pearson, 1994,1996).

20Assume-se que o balanço comercial marginal esteja em equilíbrio no longo prazo.

21De uma perspectiva teórica, políticas de infra-estrutura podem diminuir o crescimento naeconomia como um todo. Alguns modelos de transbordamento (spillover) localizado(Baldwin et al., 2003) fornecem resultados que apontam nessa direção.

22Dependendo da ligação, uma faixa ampla de pares OD podem utilizá-la. Isso é mais comumem áreas economicamente mais densas.

23Os restantes não apresentaram qualquer mudança de custo.


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NORMAS DE PUBLICAÇÃO

O “Cadernos BDMG” abre espaço para publicações de temas relacionados ao desenvolvi-mento socioeconômico de Minas Gerais e do Brasil. Os trabalhos serão encaminhados para oConselho Editorial que decidirá sobre sua aceitação ou recusa.

A revista estabelece as seguintes recomendações para a publicação de trabalhos:

Os trabalhos deverão ter entre 15 e 50 páginas e sua estrutura deverá estar de acordo com oscritérios estabelecidos abaixo:

1. Título do artigo: será centralizado, devendo expressar de forma clara e precisa, oconteúdo geral do artigo. Pode ser completado por um subtítulo diferenciadotipograficamente, ou separado por dois-pontos. O título em inglês é opcional edeverá preceder o resumo em língua inglesa.

2. Autores: o(s) nome do(s) autor(es) virão por extenso, abaixo do título à direita,acompanhado(s) de um breve currículo que os qualifique na área de conhecimentodo artigo. O(s) currículo(s) (suas qualificações e instituição a qual é vinculado,endereço postal e eletrônico) do(s) autor(es), deve(m) aparecer em notas de rodapé;

3. Resumo: em português e em inglês, não ultrapassando 250 palavras (NBR 6028). OResumo em português virá logo abaixo do nome do autor. O resumo em inglês –Abstract - virá logo após a conclusão do trabalho.

4. Palavra(s)-chave: em português e em inglês – Keywords. As palavras-chave emportuguês virão logo após o resumo em português, e, as em inglês, virão logo após oresumo em inglês, separadas entre si por ponto.

5. Numeração de seção: o número indicativo de seção precede o título da seção,alinhado à esquerda, dele separado por um espaço de caractere. (NBR 6024)

6. Títulos e subtítulos das seções: deverão apresentar apenas a primeira letra emmaiúscula, podendo ou não ser negritados.

7. Citação: a citação direta, de até três linhas, deve vir inserida no texto, entre aspasduplas e em itálico. A citação direta, com mais de três linhas, deve ser destacada comum recuo de 4 cm da margem esquerda. A fonte deverá ser menor do que o texto. Oespacejamento entre linhas deve ser simples. Palavras estrangeiras deverão vir entreaspas. (NBR 10520)

8. Referências: obedecerão a NBR 6023 da ABNT. Têm espaçamento simples e duploentre si, e devem vir em ordem alfabética de autor.

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9. Glossário, Apêndice e Anexo: O apêndice é o texto ou documento elaborado peloautor para complementar sua argumentação. O anexo é o texto ou documento nãoelaborado pelo autor para complementar sua argumentação. Deverão vir – se houver– depois das referências bibliográficas na ordem em que se apresentam acima.

10. Ilustrações: qualquer que seja seu tipo (desenhos, quadros, tabelas, mapas e outros)deverão se restringir ao absolutamente necessário à clareza do texto, e estaremlocalizadas as mais próximas possíveis do trecho a que se refere. Os títulos oulegendas devem ser claros e objetivos e deverão estar posicionados no texto abaixodo local onde será inserida a ilustração. Deverá vir em disquete/cd-rom à parte, e oarquivo deve receber o mesmo título ou legenda já inseridos no texto. Deverão estarem formato TIFF ou EPS em alta resolução (400dpi).

11. Sigla: quando aparece a primeira vez no texto, a forma completa do nome precede asigla, colocada entre parênteses.

12. Formato: Os trabalhos deverão ser digitados em Word for Windows, fonte: TimesNew Roman; tamanho: 12; Folha: A4 (21 cm x 29,7 cm); espacejamento 1,5; margemesquerda e superior de 3 cm, margem direita e inferior de 2 cm.

Os artigos poderão ser enviados por e-mail ou por correio.Por e-mail: [email protected] como o assunto: Cadernos BDMGVia correio: em disquete ou cd-rom para:Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais, D.PP – Cadernos do BDMG.Rua da Bahia, 1.600 – Bairro Lourdes, 30160.907 – Belo Horizonte – MG

Os artigos assinados são de responsabilidade do(s) autor(es).

cadernos bdmg - ed. 16

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