caamaÑo dominguez_el mandato parlamentario_1991

O Z'uhlicaciones del ( ongreso de 10s Diputados

DirccciOn de tistuciios y Dricumentacibn dc la Secretaria general

Servicio dc Publicacirincs Floridahlanca, Jn. 28.014 Llaririd

Scric 1\': hlonografia núm. 22 El mandato parlamentario

Imprime: AGFSA (Artes Gráficas Ibcroaniericanas, S.A.) 'I'omis 13rctbn, 5 1. 28045 Madrid.

El mandato parlamentario

PUBLlCbClONES DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

NOTA PREVIA

Este libro encuentra su origen en el trabajo que presenté en la Universidad de Santiago de Compstela, a mediados de diciembre de 1990, para la obtencidn del p d o de doctor, y ante un Tribunal formado por los profesores Isidre Molas Batllori (Presidente}, Francisco Fernández Segado (Secretario ), J. J. González Encinar, J. A. Portero Moljna y Roberto Blanco Val- &s. Sus múltiples aportaciones y valiosas sugerencias se han qucrido incorporar a esta versión definitiva del mismo.

En su callada intrahistorja, la de las horas de trabajo, lluvia en los cristales y silencios, recuerde la imagen siempre presente de Ram6ti Mkiz, sin cuyo enriquecedor apoyo intelectual y firme direccidn nunca se habrfa escrito. Mi deuda tambitn, para con el Profesor Francjsco Rubio Llorente por su inestimable ayuda y por haber robado tiempo a lo imposible para escribir el pr6E.clp de este Iibra.

A codos ellos y, a tantos otros (carnpafieios de Departa- mento, Letrados de las Cámaras, bibliotecarios ...) cuya desinte- resada ayuda impregna las páginas que siguen, mi más sincero agradecimiento.

Mi agradecimiento, cn fin, a las Cortes GencraEes en un doble sentido. De un lado a las Cortcs-institución por la confianza y colaboración que en todo rnorncnto me ha* prestado: primero, al concederme una de sus becas para la realiza- ci6n cle una tesis doctoral sobre temas relativos a la Constitu- cidn espaAola; después, procediendo a la publicación de la misma en su colecci6n de monogafias. De otro, a las personas que hacen posible esa funcIamenta1 labor de difusidn de nuestro Derecho parlamentaria. A su Sccrctario General, D. Ignacio

Astarloa Huastc-Mendicoa, al Director de Estudios y Docu- mentación, D. Manuel Gonzalo y a Juliana Congosto, por sus muchas atenciones.

Una ultima advertencia al lector, derivada de la naturaleza universitaria y temporalmente acotada de este trabajo. En el momento de corregir pruebas, se produjeron importantes innovaciones legislativas y pronunciamientos jurisprudenciales que, en 10 posible, he intentado incorporar a este estudio. Sin embargo, he preferido mantener su estructura originaria en la conviccidn ccrvantina de que segundas partes nunca son bue- nas y, ante el temor de: que la apresurada inclusi6n de ideas nuevas en un trabajo ya finalizado, comportase confusi6n en lugar de enriquecimiento.

Santiago, verano de 1 991.

ABREVIATURAS MAS UT11,IZADAS

. . . . . ATC Auto del Tribunal Constitucional

. . . . . BLE Boletin de Legislacidn extranjera BOCG . . . Boletln Oficial de las Cortes Generales ROE . . . . . Boletrn Oficial del Estado CC . . . . . . C a i g o Civil CCAA . . . Comunidades Autonomas CE . . . . . . Constitución Espafíola CP . . . . . . C6dig-o Penal DSCD . . . Diario de Sesiones Congreso de los Diputados IEF . . . . . . Fnstituta de Estudios Fiscales LECrim. . Ley de Enjuiciamiento Crirninat LOPJ . . . . Ley Orgdnica del Poder Judicial LOREG . . Ley Orgánica de Regimen Electoral General LOTC . . . Ley Orgánica del Tribunal Constitucional RAP . . . . . Revista de Admintstracidn Pública RCD . . . . Redamenro del Congreso de los Diputados RCEC . . . Revista del Centra de Estudios Constitucionales RCG . . . . . Revista de las Cortes Generales RDP . . . . . Revista de Derecho Polftico REDC . . . Revista de Derecho Constitucional

. . . REDA Revista Espafiola de Derecho Administrativo

. . . REOP Revista EspaAola de Opini6n Pública . . . . . REP Revista de Estudios Politicos

. . . . . . RS Reglamento del Senado . . . . . SLC Senrencia del Tribunal Constitucional

. . . . . . TC Tribunal Constitucional

nuestra Constituci6n. Su pretensión confesa y plausible es la de reducir, por as[ decir, la tensidn antes aludida, de modo que la contradiccidn entrc realidad y norma, o incluso entre normas consti~ucionales y normas parlamentarias o electorales deje de ser entendida (y descrita) como tal, para ser comprendida como proyeccihn coherente de una idea nueva de la representacibn en la que los partidos pollticos encuentren cfcctivarnente el lugar quc en la práctica ocupan.

El profesor CaarnaAo no oculta sus simpatias por la concep- ci6n kelseniana de la sepresentacidn política (en mi opinihn, y con todo respeto a1 maestro, muy escasamente claliorada) que luz- ga mas autenticamente democrática que la construida a partir de la idca dc salxranfa nacional, de manera que esc propOsito de acercar la teoría a la práctica está libre de tocio prejuicio antipar- tidista, y movido más bien, si acaso, por un prejuicio de signo conrrario.

Pese a ello y pese también a algún exceso verbal (decir que los parlamentarios jndividuales son simplemente gel soporte so- máticori de mayorfa y minoria es seguramente exagerar), la cons- trucción que nos ofrece es de una extraordinaria mesura, apoya- da en ciertas decisiones del Tribunal Constitucional (en especial las sentencias 11)/83, 32/855 y 3 19/90, cn todas las cuales, por azar, actut como Ponente) que analiza con agudeza y que con toda razón, el autor considera como exponentes de una doctrina jurisprudencial que, con titubeos e incluso quizi contradicciones, como es inevitable en toda construccidn dc estc género, se muevc cn la misma direccidn.

Es posjhle que en razón dc su moderaci6n, las propuestas que el autor hace para conciliar la independencia de los parlamentarios con la disciplina del partido, resulten insatisfactorias para quienes quisieran soluciones más audaces, un reconocimiento mis rotundo del partido polttico como representante {trealn de su electoracio. Personalmente creo que es muy diflcil ir más al]& sin dcstruir la democracia.

De una parte, en efecto, el reconocimiento de ta sujeci6n te

tal de los reprcsentantes al partido plf t ica que hizo ps ib le su elecci6n piantea problemas realmente insolubles tanto desde el

IJI, MANDATO PARI.AMF.NTARIO 1 S

punto de vista del igual valor de t d a s las representaciones, con jndependencia de cuál sea el número .o la sjtuacibn social o s o - pfifica dc los elmores que respaldan cada escano, como desde la perspectiva, no menos importante, de la libertad dc conciencia de cada representante. La recomendacidn, que frecuentemente se hace para salvar esta última dificultad, de que los partidos dehen imponer siempre su disciplina, salvo cuando se trate de decisiones que pueden implicar para sus miembros ~problemas de conciencia) (la pena de muerte y el aborto son los ejem- plos favoritos) me ha resultado siempre diffcilmente intcli~ible. Ida conciencia es del individua, no del partido y para el individuo puede rcsuEtar moralmente repugnante una decisidn presu- puestaria que, en su opinidn, conduce al pafs hacia la miseria o cualquier otra de cualquier otro gknero, respecto de la que e1 partido no tenga ningxin «problema de conciencia) e intente, por tanto, imponer su disciplina.

Pero es que, ademds, y dejando de lado todo lo anterior, tampoco los supuestos de donde arrancan los entusiastas de la disciplina de partido son del todo claros. Es cierto, prohahle- mente, que, sobre todo en sistemas electorales corno el nuestro, la decisión de los electores est i movida más por la pertenencia del candidato a un partido plf t ico que por sus propias condiciones personales. Igualmente cierto es, sin embargo, que para una buena parte del electorado un partido no es tanto una propuesta ideológica o un progama de gobierno como un equipo de polftims profesionales en los que se c o d a o, a veces, simplc- mente el séquito de un Iender más o menos carismático; en ambos casos son sin duda las personas y no la ideología ni el programa, que aquellas pueden alterar muy profundamente de un momento a otro, como la experiencia reciente ensefia, los factores determinantes de la opción electoral.

Be otra parte, ni la ideologia de un partido, ni su programa, son, por asf decir, un cuerpo cerrado de dogmas inmutables que no puedan ses entendidos de distinto modo por personas distintas y acomodados continuamente a las circunstancias cambiantes, de manera que resulta extremadamente diffcil afirmar que han sido traicionados por quienes, en un momento

dado, los entienden de un modo diferente al que prevalecfa en el momento de su elección o siguen aferrándose a aquel cnten- dimiento cuando la mayoría del partido lo ha abandonado. El transfugismo polirico es frecuentemente un espea5culo ver- gonzoso, pero la traicidn al partido no implica necesariamente una traicibn al electorado; a veces es, rnAs bien una muestra de lealtad hacia éste. Robustecer, mediante su consagracidn constitucional o legal el poder de que ya disponen los dirigentes de los partidos para imponer dentro de éstos Ia disciplina tal vez impedirfa los abandonos ilegltimos, pero tambikn los legfti- rnos; quizá hiciera más fácil la tarea de gobierno, pero con toda seguridad crearla una situacidn muy alcjada de lo que hoy en- tendemos por democracia.

Ni que decir tiene, que la queja histdrica sobre la escasa atención prestada por la iuspublicfstica espaflola al Parlamento y su entramado instituciorral(1) era, antes que nada, un lamento por el Parlamento mismo.

Recuperado, tras la Constitucidn de 1978, su protagonismo potftico y democrático y, por tanto, presentado ante los juristas, acaso por primera vut en nuestra historia constitucional, en su genuina y elemental naturaleza, fueron innecesarias ctcarnpafías de irnagenn que vinieran a resaltar su indudable atractivo cientf- fico como objeto de investigacibn.

Su centralidad en la vida pohtica y su capacidad para proce- salizar las demandas participativas de la sociedad tren ciernocra- sim, han acelerado, por su propia inercia, los estudios acerca de los instrumentos técnico-jurfdicos, ora procdimentales u orgá- nicos, ora los relativos al ~ t a t u ~ de sus operadores (parlamenta- r i o d p p o s ) , hasta el extremo de que la literatura existente en la actualidad sobre el tema, permite considerar, sin enero de dudas, al Derecho parlamentario como un ámbito del Derecho constitucional dotado de cierta sustantividad ptopia (2).

(1) Por todos, vid. h. F ~ + . R N A N ~ I ; Z - M F R A N ~ R C,'~MPC~AMC)R. en la Intm dufcidn al libra de I. TORRES MLIRO, Los órgano^ de Gobierno de Iw Cimara, Cmngneso de los Diputados, Madrid, 1987, pp. 7-8.

(2) Ssplcndo la clisica definicidn de V. ,Mictii.i, e1 Derecha Partamenta- tia nes aquella parte del Derecho Constitucional que se refiere a la organua- cihn interna y al funcionamiento dc kos priamentosip, Prtnn)tl di dirittn parla- mmhdre, kcietd Editrice Libraria, Milano, 1 9 10, p. 1.

El. MANDA'I'C) PARIrAMBNTARIO 19

No comparto, pues, el criterio de aquellos que consideran al Derecho parlamentario como una rama auténorna dentro del Derecho público, aunque el arsenal metodolbgico para su estudio sea tknicamente similar (3). No lo comparto, al menos, res- peao de aquel Derecho parlamentario que tiene que convivir con un sistema de justicia constitucional.

La superacidn democrdtica de la otrora ~soberania del Parla- menton, y In definitiva apuesta constitucional por impedir las &-tmunidades de podem, garantizando los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Carta Magma, ha venido a poner por tierra la pretensi6n de considerar al Derecho parlamentario como un ordenamiento originario.

Cierto que constitucionalismo democr&tico y Parlamento caminan juntos; que uno no se explica sin el otro. IncEuso, que la replaci6n constitucional del Parlamento tiene mucho de aconcentraden de principios y normas originariamente parlamentarias. Pero ello no puede eclipsar el valor normativo de la Constitucidn. El Derecho parlamentario es derecho infracons- titucionaln y sus normas y actos no escapan al control de constituciona!idad.

Obviamente, esto no quiere decir que la autonomía parlamentaria sea una especie en extinción. Contrariamente, sus p- testades de autogabernacidn y autonomacidn son indiscutibles por integrar la esencia misma de la institucidn. Ahora bien, la libertad de creaci6n normativa de las Cimaras y los actos parlamentarios que, como consecuencia de su aplicacihn se gene- ren, tienen un Ifrnite constitucional: el respeto a los derechos fundamentales.

(3 ) Dentro de nucstra doftrina la autonomía cientificca de! Derecho Parla- mentario ha sido apuntada por M. FRAGA IRIBARNL, La r f m u del Conpro de los Extadar Unido1 (la LRA de 1946), Ediciones Cultura Hispánica, Madrid. 1953, p. 37; N. PFRES-SLRRANO JAURII(.L~I, MEI acto parlamcntarion, Semina- rio sobre Derecha Parlamentario, VitorIa-GastW, 1-3 marzo, 1990; y, LEON MAKT~N~~-EI.IP!~, ~Caracresizaci6n y fuentes del Derecho Parlamentario*, Cs-

tudio rnrroductorio a la edición de las Cortes Generales de los Reglamentos parlamentarios de los paises de la CEE, RI,E.. n.a 54-57, 1986, p. 4 y SS.

La imposibilidad de explicar Ea dinafnica de nuestro Derecho parlamentario al margen de la ingente jurisprudencia constitucional redda sobre el mismo, corrobora, desde otra perspectiva, lo aquf apuntada.

En todo caso, la consideración infraconstitucional del Dere- cho parlamentario tampoco tiene por quk cuestionar la autonomfa polftico-decisional del Parlamento. El control de constitucionalidad, huelga recordarlo, es un control juridim y no politi- m. Claro esth, que en sede parlamentaria, siempre es delicado deslindar una y otra esfera, lo que da cuenta de la necesidad de un prudente jrtdidal sef se~draijnd, por parte del Tribunal Constitu- cional, con fundamento en la apuntada libertad de conforma- cibn nomativa de que gozan las Cámaras. Pero ésta es otra cuesti6n sobre la que tendré ocasi6n de incidir Con mayor deta- lle en p&$nas posteriores.

Concebido, de este modo, el Desecho parlamentaria como ((orden juddicamente abierton, no hay obstaculo para afirmar que el trabajo que a continuacibn se presenta, es un trabajo de Derecho parlamentario. Sin embargo, resulta obligado, realizar algunas precisiones que mejor aclaren los propósitos per- seguidos.

LA DICOTOMIA M AND ATO/STATU S PARLAMENTARIO

Tradicionalmente, el estudio del mandato parlamentario responde a un esquema perfectamente cornpartimentado, producto de una previa concepcibn estatutarja y subjetivizada del mismo: derechos, deberes y prerrogativas, formarfan asi sus «áreas de contenido».

Esta visidn intraparlamentaria y ectatica del mandato, cons- txufda desde Ea parte «or@njca» de la Constituci6n no es ajena, más bien todo lo contrario, a determinada metodologfa constitucional. Un método que pretende trasplantar las categoriac y el valioso arsenal dopatico-conceptual del Derecho administrati-

vo al Derecho constitucional (4), para realizar una lectura gene- rativa de Iss nsujetos politicosa, desplazándolos en su protagonis- rno, m beneficio de los 6rganos constitucionaIes, que se presen- tarian como los auténticas sujetos de las relaciones juddicas di- sefiadas por la Norma Fundamental.

Desde esta perspectiva, asi como el conocjmiento de los 6r- pnos del Estado se alcanza mediante la determinacidn de su h b i t o cornpetenciai. y el analjsis de los procedimientos y giran- tfas establecjdos para la consecucidn de los fines pr$jadm por el Ordenamiento; el dei mandato parIamentario se obtendrfa me- hante el estudio dcl stah,~ del representante polftico, como posi- ci6n jurfdica nomativamente predeterminada, fuera de Ea cual e1 sujeto politico *representante» dejarfa de existir.

Sin embargo, el mandato representativo es el priivs, y no el po~terius, del estatuto del parlamentario y, dc hecho -como a 30 large de este trabajo se p d r i verificar, pueden existir representantes polfticos que, sin merma de ser considerados constitucionalmente como tales -por haber sido democrática y legftimamente elegidos, no gocen dc la uposici6n estatutariab de patla- meotarjos, dando lugar a la consabida problemgtica jurfdico- política que todo ello encierra

Pero si el ccsujeto polftico representanten, a diferencia de los <<público-administrativos» no agota su existencia en 10s esquemas juridrcos preconfigurados, resulta claro que goza de una maniobrabilidad constitucionalmente reconocida que no se confunde con la mera potestad discrecional de la Adminictracidn. Que para él, como para cualquier otro sujeto polftico, su estatu- to jurfdico es un instrumento al servicio de SUS fines y no, su c(modo necesario de seni. Por la misma razdn, coma explica G. U p Rescigno (5), los rractos de Derecho constitaicionh a diferencia de los administrativos, son nneutros» respecto a los fines,

(4) La conocida polémica doctrinal habida en nuestro país, entre los profesores E. LARCIA LIF ENTF.RR~A y I'(\BI.I~ [,rrcns Vt- .~nu, *produce aun-

que bajo drstintas variables, esta misma problemitica. Vid. coma r d e p de la misma F. f.tic.ns VI:HDCI, *El Derecho Constitucional como Derecb administrativm. RDP., n.o 13, 1982, pp. 7-52,

( 5 ) Lm repons~bi/itdp~ffico, Giuffrt, Milano, 1 967, pp. 2-7.

y sus formas y procedimientos tipicos no excluyen cauces y modos atipicos pasa la ccinswuci6n de los objetivos polfticos perse- guidos, salvo que aparezrian expresamente prohibidos por el ordenamiento constitucional.

Esta relativa libertad de alteracidn y uso instrumental de los resortes juridicos puestos al alcance de los usujetos mnstitucio- nales~, encuentra su razdn de ser en que tstos están dotados de ctpoder plftico)), gozando, en consecuencia, de una ((autotmmfa pollticm constitucionalmente reconocida y no pranpnable con la que nomativanente detentan los sujetos administrativos, que se agota y cimnscribe a SU preconfiguracidn juridica.

Consecuencia inmediata de lo expuesro, es la necesaria in- versi6n del método: el análisis habrA de discurrir de los sujetos constitucionales a la comprensióln y reconstrucción del ((marco constitucionale, y no a la inversa, partiendo prescriptivamente del Derecho constituciond para Negar a los sujetos.

Este cambio de orientacidn metodoldgica, ha sido caraaerizado recientemente en la doctrina italiana corno uabandono del mktode jurfdicon (6): Expresión, que intencionalmente reproduce un significado filoldgico preciso, y que se remite polémica- mente a los tiempos de la rwoluci6n orlandiana, cn los que la escuela giwridica oponía su mi-todo -el genuinamente juridico- al de la escuela histdrico-politia.

ctAbandono del método jurfdrcon no quiere por tanto, significar que los juristas esttn negílndose a sf mismos, sino acentuar el cambio metodoldgico señalarlo, considerando al Derecho constjtucional como el «cuadro» dentro del mal d e k n moverse las fuerzas políticas y no como el elemento generativo-creador de las mismas. Pasandose, en definitiva, de lo descriptiva a lo reconstructivo, de lo que debe ser uplicado a lo que efectivamente es aplicado.

(6) La expresidn se encuentra en el documento redactado por G. Z A - GREBELSKY, en la parte relativa a los estudios constitucionaies, en la conven- cidn: La ~cim politice in Ifdia: bilonrio c pmpcftrw, Milano, 1 7-1 9/5/1984. SO- bre su significado y alcance vid. MAMO m l . 1 ~ N 1 , Indirim politito (Rficrsionr su mgde r m~olaritk lid Dmrto mstid#vadu), Bugenio Jovene, Napoli, 1985. pp. 1 a 40 fundamentalmente.

Evidentemente, el logro de un tal objetivo, requiere no &lo acudir al conocimiento de la jurisprudencia constitucional y de los principios y normas subconstjtucionales (7) sobre los que tsta se construye, sino también al comporcmiento politico de los sujetos constitucionales y a las alteraciones a innovaciones normativas y procedimentales que estos, mnvencionalmen~e o, por su propia dinhica, introducen en el (rmarco normativo^ preestahlecido; mixime, cuando ese marco es el Derecho parlamentario, pues, dada Ea flexibilidad normativa que lo caracteriza y su menor ripdez formal, es susceptible de una mayor modifi- cación, romo consecuencia de los comprtmientos dc las fuerzas polfticas que 10 ctinctrumentalizann (8).

Lo decisivo de todo ello, a los efectos que aqul interesan, es que desde esta perspecriva rnetodol6gica, mandato parlamentario y ((estatuto parlamentarion no se confunden, constj- tuyendo una de las hipótesis de partida de este trabajo. El prj- mero, es producto de una relación constitucjonal entre electores y elegidos; el segundo, es consecuencia de la necesaria in- corporaci6n del representante al órgano ~onstitucionalmente llamado a asumir formalmente esa representación: el Paila- mento. Por tanto, el posible comportamiento polftico-constitucional de los representantes no se consume en el marco de su estatuto juridico y su capacidad de actuaci6n polftica, permite alterar, cuando no desnaturalizar, las formas y procedimientos previamente concebidos.

Ahora bien, si mandato representativo y estatuto parlamentario estan constitucionalmente abocados a converger, lo que interesa averiguar es de que modo y a travks de que instrument.os se produce esa convergenda, sobre todo en los actuales Estados de partidos, en los que se cuestiona la efectiva titularídad del mandato por partc del parlamentario, poniendose en tela de jui-

( 7 ) En el sentido que a las mismas otorga E. Ai.riiusn Gn~cih, en J-a ~ n - teTmt~cin'n de /a C~nstiIutio'n~ LEC, 1984, pp. F 1 a 1 5 fundamentalmente.

(8) Sobre la necesidad de realizar una lectura de las normas pñrlamenta- rias a fa luz de 10% comportamientos politicos subyacentes, vid, SII .VAN~ Tos- si, Dinttu pdrLanitniarc, Milfin, 1974, pp. 40-41.

El. hlANDATC). PARI.Ah4EN'rARIO 2 1

la premisa fundamental sobre la que se sustentaba el orrgna- tio diseíio constitucional de la representacibn polftica.

Esos elementos conflictuales o de engarce entre mandato representativo y estatuto del parlamentario no son otros, en cede juddico-constitucional, que los que marcan su vigencia temporal, dentro del ciclo de renovacjdn democrhtica que se produce entre elecciones. Por eso los problemas relativos a la aclqujsi- cidn, suspensidn, ptrdjda y prdrroga del mandato, suscitan siempre un debate d e fondo» acerca del concepto mismo de re- prcsentaci6n democrática y sobre los verdaderos agéntes de rea- lizaci6n efectiva de la misma. Lo que se explica, porque, en cierta manera, tal problemática es una derivación constitucional de los conflictos que todavia plantea la interacción jurihca entre re- presenraci6n y democracia.

Como quiera que ~onstitwionalmente mandato representati- YO y cutatu~ parlamentario)) se quieren hacer coincidir e n el tiempo, de suerte que no existan representantes al margen del 6rga- no que asume jurlciicamente la representacidn, e! andlisis de estos elementos temporales de engarce entre uno y otro, cuya confliaualidad queda demostrada con creces en nuestra reciente historia democrática, resulta obligado referente para la ulterior comprensi6n del resto de los derechos, deheres y prerrogativas que dotan de contenido a ese s t o t ~ ~ .

Es, precisamente, esta visión wdinbmica» del mandato parlamentario el propdsito perseguido en las pgginas que siguen, circunscritas, de este modo, a esos aspectos temporales y de ctcontacton del mandato de representacidn con el stats parlamentario.

Ahora bien, de acuerdo con la alternativa metodolbgica propuesta, la comprensión y el análisis de las ctnormas que efectivamente son aplicadase requerla, como paso previo, una caraaeri- zaci6n normativa del mandato parlamentario y de la posicidn ju- rfcijco-constitucional del titular de este. Caracterización, a la que resultaba imprescindible un concepto previo de representacihn polftica.

En este sentido, a lo largo del Capitulo 1, tras una breve I consideracidn de los problemas generales que en la actualidacl

plantea el regimen constitucional de la representacidn política en los modernos Estados de partidos, se analizad la jurjspm- ciencia constitucional vertida sobre el tema, al objeto de averi- p a r cuál es el concepto de representaci6n y msIl la posicidn juridica del representante que debe considerarse como ccconstitu- cionalmente operativan, esto es, como concepto normativamente aplicable.

S610 despejada esta fundamental incóqita, ciertamente tmo- vedocm desde la particular evolucidn de la jutisptudencia constitucional vertida sobre la cuestibn, procede indagar esos otros aspectos, siempre polémicas y dificilmente sustraíbles al debate politico, que se refieren a la adquisicidn, suspensi6n o @dida del mandato parlamentario, Y en este orden de Losas, cabe decir, que existe un ((antes)) y un «después» en cuanto a la naturaleza juridica y funciondidd de estos hitos temporales del mandato. Si el r&irnen jurídico de la adquisicidn o la pérdida del mandato representativo no es igual, ni responde a los mismos pro- @sitos antes que después de la aparicidn del ((Estado de partidos», en lo que se refiere al ordenamiento constjtucional espa- Aot, hay que hablar también de un ((antes» y un ~despuks» de la jurisprudencia constitucional que ha abordado el terna.

En efecto, los controles parlamentarios de incorporaci6n al hrgano, por resaltar un supuesto, no tienen la misma naturaleza en 1983 (9) que en 1990. Mientras que e n aquel ailo el Tri- bunal Constitucional mantiene la teorfa de los interna copris acta, en la actualidad ya nadie se cuestiona la viabilidad de su fis- calizacihn constitucional. Ia mismo cabe decir del papcl y p s j - ci6n de los partidos, que en aquella fecha eran considerados coma meros proponentes de candidaturas (lo), revitalizando, a lo que parecia, la prohjbicidn constitucionai del mandato imperativo, mando en su recienre Sentencia de 22 de junio de 1990, el Tribunal declara que los diputados representan al pueblo es- pan01 en su unidad, aunque ef mandato que ruda ufio de ellos ba obtt- nido es producto de quienes lo eligieron mediante la expJcP6n

-- (9) Vid. infra pig. RO, de este tralialo, nota 103.

(10) STC 10/1981, de 211 de febrero F*, 3:.

de un programa jrrrfdicamente / i d o ; a fiad iendo, que la jdejzdad a ese compromiso, que ninguna relacidn guarda con Ba ohligacidn derivada de un supuesto mandato imperativo, no puede ser obsta- culizada ni desconocida (FJ., 7.0).

La relaci6n sepresentantw'partidos y representante/J?arlamento ya no se explican en tkrminos d e prohibicidn del manda- to imperativo» o de intertta totporis udu. Algo ha cambiado profundamente, y ese cambio exige una nueva orientación en la comprensi6n constitucional del mandato del parlamentario y de su sfutkcs jwridico.

Y no es casualidad que esa variacidn de criterios se operase, en buena medida, al conocer el Tribunal Constitucional de cuestiones relativas a la adquisicidn, suspensi6n y pdrdida del mandato parlamentario, porque tras ellas, en el entender del suprema intérprete de la Constitud6n, lo que está en juego es la vigencia y garantía institucional de los derechos consagrados como funclamentales en el art. 23 de la CE. De lo que resulta que el estudio jurfdico de estos elementos temporales del mandato es una significativa {{muestran para apreciar las consecuencias jurídicas que acompafían a esa diferente forrnm de entender el mandato de representacidn a la luz ¿e 10s derechos fundamentales que, como advertfa el propio Tribunal Constitucional en su STC 32/1981 ccpreconfiguran la ConstjtuciBn en su conjunto)). Desde ecta perspectiva cabe decir, con P. Cruz Villaldn, que las declaraciones de derechos no son s61o crdeclaraciones~ sino que las mismas incluyen el disefio básico de la estructura del Estado (1 1).

En definitiva, la hipdtesis última que se pretende argumen- tar es que la lectura del mandato parlamentario en clave de ((parte or@nicn» de la Constjtuci6n ya no es ni suficiente ni posible.

Alrededor de esta preocupación primaria, gravitarh otras muchas de no poca complejidad ttcnico-jurfdica, relativas a cuestiones tales como las jneieRibiljdades y el nuevo sistema de incompatibilidades parlamentarias, las vlas de acceso y desig-

(1 1) nForrnaci6n y cvolucibn de los Derechos fundamentales~, REDC, 25, 1989, pp. 44 y 45.

I 1

I

nacidn de los senadores comunitarios, o sobre la subsistencia de los grupos parlamentarios al término de la legislatura. El anhlisis de todo ello pretende coadyuvar a la mejor cornpren- si6n constitucional de estos aspectos mas olvidad os» del mandato de representacidn que, no obstante, se han mostrado SU-

rnarnente polérnicos y conflictivos en nuestra inmediata historia parlamentaria.

MANDATO PARLAMENTARIO Y REPRESENTACION: DEL DEBATE TEORTCO A EA

DECONSTñUCC10N JURISPRUDENCIAL

Constitucionalmente, el mandato parlamentario es un instni- mento jnstitucianalizado para la representacidn politica, un dis- positivo tknico-juridico para Ea participaci6n indi tma de los ciudadanos en los asuntos públicos.

No es de extrafiar, en consecuencia, que la distinta ordenacidn jurfdica del mandato parlamentario oculte tras de si, formas diversas de entender la xepresentaci6n polltica y aun, la mayar o menor dirnensidn democrática con que esta quiera ser concebida. La configuracj6n normativa del mandato y los limites jurfdicos a los que debe atemperarse su ejercicio son, en esre sentido, una determinacidn terminal y positivizada, un segmento narmatjvo, de concepto tan poIisdmico y de diffcil aprehensjdn, como lo es el de la representacidn polftica, a caballo siempre, entre lo jurfdico y lo axiol6gico (1).

( 1 ) V4aic si no, una de las definiciones que de la misma da E. Sii>yi.s, cuya elaboracidn doffn$tica del concepto resulta definitiva para la compren- siiin dc su fundamental trascendencia en el Estado Constitucional: itBn el Es-

1

I tado todo es representacidn. E ~ t a se encuentra por todas partes (...) Ella es la madre tanto de la industria productiva y del comercio cuanto de los progresos

l liberales y pllticos. Digu mis: la representacidn se confunde con la esencia m i m a de la vida s tx ia l~ , en Ophihn de Si!@ ~ o b w varios n r t i c ~ ~ h de la i'r% W J

Ciertamente, no es este el lugar para profundizar sobre la virtualidad de tan fundamental concepto, que situado en el origen mismo del Estado constitucional ha sido objeto de un permanente debate polftico y dogmhtico y que, bajo nuevas y distintas perspectivas, continUn siendo un decisivo centro de atencidn doctrinal en el moderno ~onstitucionalismo democrático.

Sin embargo. resulta necesario explicar el común origen y los términos en que se desarrolla esa relación dc instrurnentali- dad entre representaciQn política y mandato parlamentario, con el fin de establecer un punto argumenta1 de partida, que permita hacer frente a los problemas derivados de la ordenacidn jurídica de este último, en los modernos Estados demo- craticos de partidos.

En efecto, si el mandato parlamentario es reflejo de un aquilatado concepto de representacibn, el estudio de su regimen jurfciico s610 podrd iniciarse a partir de uaa determinada caracterización previa del fendmeno representativo. En esta Ir- nea, se analizara muy brevemente, en primer lugar, el origen y las distintas dimensiones de la representacidn polRica que dc- ben tenerse presentes a la hora de precisar los perfiles jurfdicos del mandato parlamentario, asi como los esquemas a los que responde la regulacidn constitucional del mismo y los elernen- tos de diafuncibn, cuando no de ruptura, introducidos en aqué- 110s tras Ea definitiva constitucjonalizaci6n de los partidos polfticos. En segundo lugar, y en atencidn a tales precedentes, se propondra un concepto operativo o c o n s t i t c ~ u e ademado de rtpre~cnfmio'n, construido con materiales procedentes de la jurisprudencia constitucjonal vertida sobre cl tema, que al otorgar al representante polftico un rtatiri concebido desde la 6pti- ca de los derechos fundamentales, ha introducido indirectamente significativas «modulacionesn en la forma constitucional de entender la representación política, abriendo Inevitablemen- te nuevas vfas de interpretacidn imprescjndjbIes para abordar

I/ del P ~ y e i d~ Cnd~tit~cirin~ pronunriadn era /a Cun#enciÓn c1 S de Thcrmidor de/ rifo IIJ de /a RepribI~ru, recogido en el libro Enmnuel Sieyri. E~rr~iosy discurso^ de la R~tnluciin, R. $1 \i/: Sr k ~ 1 . 1 . CT3C., 1090. p. 251.

cuestiones tales como las relativas a la adquisicj6n o a la perdida del mandato parlamentario.

l. 1.OS DOS PLANOS DE LA REPRESENTACION POLITICA PRESENTE5 EN EL MANDATO PARLAMENTARIO: SU COMUN ORIGEN

En una lectura ahistórica dcl concepto, la representación es la forma de expresión hacia fuera del poder polftico y, por tanto, el elementofarmcfI de su legitimidad (2). Ahora bien, cuando ese poder es ilimitado y se procesuaIiza sobre la base de una organi- zación jurfdrlica, la representación es la estructura jurfdico-constitucional que legitima y ctda forma» al poder «Estado».

Como quiera que el nacimiento de un tal poder tiene por referente histórico la Rwolucidn liberal burguesa (3), la represen- taci6n ~ l r ' t i c a asf entendida, se configura como la forma de gobierno peculiar y caraaerlstica del Estado constitucional que implica, en palabras de Cerroni, «una escisián entre esfera privada y esfera pública, entre sociedad y Estado, desconocida para las sociedades premodernasn (4).

Las estructuras representativas existentes en el Anciem R&i- me -]as viejas Cortes o los tradicionales Consejos Reales-, no son, pues, subsumibles en el concepto polftica de representa- ci6n (5). S610 cuando, superado el policentrismo, el poder p l f -

(2) Desde esta prspectiva, representar significa irhacer presente una unidad institucional: el Papa representa a la Iglesia; el ernperaclor al Imperio; el Rey al Estado ('l'etat c'ect rnoi'), e t c . ~ : MAR I IN KHII:~.~:, Inirod~cti6n r la 'I'm- ria del ESIQ~P, Depalma. Buenos Aires, 1980, p. 338.

( 3 ) En efecto, Ia primera forma de Estado en sentida estricto aparece bistdricamente con el Estado liberal burguts. Al respecto, vid. R. CLJ~VLRU ~Polttica de un problema: la Revoluci6n hurpesm en fitudto~ ~abm /a Revdu- crin b r r r ~ ~ c s a rn E~paZn, LMdrid, 1 9 79, p. 1 5 y J. PP.RFZ ROYO Introducciúa a /o

Ttorfa del fitodq Blume, Barcelona, 1 980, p. 1 0 y ss. (4) U. CERRONI, Ls liberta$ de Ius madem, Eds. Martfnez Oca, Barcelo-

na, 1872, p. 66. (5) Sobre la imposibilidad de retroproyectar el concepto politico de

representacidn a momentos históricos anteriores a la Revolucidn burguesa, vid. J . MARF.RMAS quien significativamente escrlbe: *En tanto el soberano y

El, .MAN13ATO PARLAMIJNTARIO 7 1

tico se toma en impersonal y absoluto, la representaci6n se institucionaliza, esto es, se incorpora como elemento funcional/ existencia1 del Estado (6). Por eso, su concepto moderno se consrruye en intima conexidn con el debate acerca de la titularidad de la soberania.

Sera justamente, en la AsambIBe NdimaIe Cofpsti~ant, auténtj- co foro del pensamiento revolucionario burpts y germen inmediato del Estado constitucional, donde esta interacc16n represen- taci6dsoberania mejor se manifieste en toda su riqueza a r e - mental. Sin Animo de profundizar sobre tan apasionante y, probablemente siempre inconcluso debate, obligado es recordar que dos eran, en esencia, las tesis contrapuestas (7): la contractualis- ta, de corte roussoniano, basada en la soberanía popular, que al fragmentar e individualizar la soberanfa («a cada ciudadano corresponde una parte alfcuota dc ellan) niega politicamente toda representacidn, desembccando en una democracia de identidad sobre la base de un permanente pseudoasamblearismo panicipa- tivo, incompatible en su definici6n con la realidad «Estado» (8);

sus estamentor son el pals en vez de delegirlo meramente pueden, en un especifico sentido de la palabra representar: ellos representan su dominio, en vez de para c1 pueblo 'ante' el pueblon; Htstori~ J mi!ica de la opirrih pibiic~, eds. C. Gil, S. A,, MCxico, 7986, p. 47. Tamhitn con referencia expresa a nuestro Derecho histórico vid. J . M. PBREZ PRENDES, Las Curtc~ de Custr/la, Ariel, Rarcelona, 1974.

(6) C. MARX, en ese conlunto de artfculos periodfsttcos que integran su obra Is scyd~~rirln ew Espria, pone cn boca del noble Urquijo. una frase tlirigida al Capirin General de Castilla, Cuesta. el 3 de abril de 1808, que condensa ron fuerza y plarticidad inusitada esta misma idea: *Nuestra España cs un edificio @tic0 compuesto de trozo5 heterogtneos con tantos gobiernos, privilegios, leyes y costumbres como provincias. No tiene nada de lo que en Europa se llama espíritu ptiblicob; op. cit., Ed. Propeso, Moscú, 1980, p. 22.

(7) kbre el tema vid. A. TORRT-5 DEI. MORAI. rnemticracia y reptesen- tacirin en los orfgenes del Estado consritucional>i, REP, n.o 207, 1975, pp. 145 a 208. También P. DE VE(;.%, aSipificdo constitwciona1 dc la representa- citln pollticñn, REP, n.. 44, 19R5, especialmente pp. 25 a 30.

(8) El Soberano, que no es rngs que un ser coIectivo, no puede ser re- presentado mAs que por sf mismoii; J. Rril:Ssñ~u, Cowtrsfsosi~ 11, 1 y, mas detenidamente en 111, 15, &es députks ou representintsn. El núcleo de csta ar- pmenracidn ser4 recogido con posterioridad por el facobinismo rci,nluciona-

y, la de la sokrania nacional, debida al genio polftico de Sieyts y, que oportunamente readaptada por cl Comité de Constttu- cidn (91, aportará, de modo concluyente, 10s fundamentos tedri- co-politicos sobre los que apuntalar jurfdicamente el edificio del Estado constitucional-representativo.

La necesaria institucionalización de la representacibn como rol estatal, conduce inevitablemente, como advierte Carré de Mal- (lo), a que el &gimen representativo tenga su punto de partida en el sistema de la soberanfa nacional y, recfprocamente, a que el concepto de soberanfa nacional conduzca, esencialmen- te, al gobierno representativo.

La Nacibn, abstraccibn cualitativa del pueblo, sujeto ideal irreductible a la mera agregación de los individuos-cieidada- nos ( 2 1 ) y única depositaria de la soberanfa se traduce en centro estratégico de jrnputacidn y en garantía definitiva de la impersonalidad del poder plfzico (12): ctla Revolución, -nos

rio. Asf, en su discurso del 29 de julio de 1792, afirmar4 Rri~rhri i r . .~~~.: a1.a

fuente de todos nuestros males es la independencia absoluta en la que 10s representantes se han situado ellos mismos frente a la Nacibn sin haber consul- tado a esta Han reconocido la sohcrania de la Nacirin para a continuacirin 11- quidarla. No eran, en zu propia opinián, sino los mandatarios del pueblo y se han hecho sin e m h a r p soberanos, esto es, déspotas. Pue< el despotismo no ea sino la usurpacidn del poder soberano; Oafivres Completes, vol. IV, p. 3 18.

(9) En electo, el pensamiento del Abate SieyPs cra mucho mls complejo y rico en matices que la denominada teorfa or@nica de la Nacihn, detiniti- varnenfe acogda por el Cornitt de Constitución. A1 rcsp~to vid. R. MAIL SLIARI~, . rtNation and representation: E. J. Sit:ut-s and the 'I'heory of The Statc of rhe French Revolutiona, Working Papers n.o 18. Instirut de Cihces Pollti- ques i Socrals, i3arcelona. 1990.

(10) Tcmu General del fiiadu, Fondo de Cultura Económica, MCxico. 1948, p. 850.

(1 1) Sobre el concepto de Nacidn, vid. 1. DE OTni, voz, nNaci6nw, Nue- va Enciclopedta Jurldica Ceix, Barcelona

(12) En este mismo sentido, Mic.Houe afirmad .que el verdadero sobe- . . rano ya no cs el rey, ni n i n p n gobernante, sea el que fuere: es la Nación exclusivamente. E n consecuencia, la p t e s t d ejercida por los gobernantes no es para ellos un atributo personal, no ks pertenece en propiedad y no sc canvier- te pata ellos en un beneficio propio, sino que es un dep6sito que poseen Por cuenta de la Nación y que, en sus manos, s61o debe servir para el bien de la

EL MANDATO PARLAMENTARIO 33

diri gráficamente Carré de Malberg- lejos de transferir, coma se ha dicho, la soberanla a todos los miembros de la Nación, nega- ba, por el contrario, y de una vez por todas, la cualidad soberana a. cualquier individuo considerado en particular, as[ como a cualquier grupo parcial de individuos (1 3))). De este modo, el principio politico de la sokrania nacional operara con un alcance putamente neptivo en el plano juridico-constitucional, a tra- v 6 de la consabida fdrmula de la <<indivisibilidad>), ~irnprescripj- bilidadn e «inalienabilidacl)) de la soberanfa (art. 1.0 de la Consti- tucibn francesa de 1 79 1) (1 4).

Pero la Nación, abstracta por definicion, no puede ejercer su poder, lo delega en los distjntos 6rpnos del Estado (nrt. 2.0, Constitucidn de 1 79 1) por medio del instrumento normativo-racionalizador de la Constitucj6n (1 5). Sin embargo, bajo esta cobertura jurídico-polirica que organiza y equilibra el p- der, según los postulados cl&sicos predominantes en la tpoca y que aconsejan la fxapentacibn competencia1 de su ejercicio (Lockq Montesquien), aparece un factor endógene de reconduc- ci6n a la unidad, de imputación última al soberano: los actos de pbrerno, las decisiones legislatjvas o jurisprudenciales s61o Son legítimas si actuan la voluntad de la Nación y, al actuarla, la representan, y esa representaci6n las legrtima. Precisamente por ello, la representacisn polftica es a la soberanfa impersonali-

comunidad nacionaln. Thwric de /a petsotl~IitL mmalc, vol. il, pp. 55-56; cit., por CARRE DG MA~.RERT., 9. cit., p. 89f .

(13) Ihidcm, y 897. (14) Indivisible, por cuanto residenciandose en la universalidad, no

puede localizarse por vla fragmentaria entre los nacionales. Imprescriptihle, porque no existe posesidn adversa que pueda despojarla de In snberank. lna- lenia[)le, porque su titularrdad cs atemporal c intlisponihle; C ~ R R I : . DI: MAI - BERG ofi. cit., p. 8q5.

( 1 5 ) La Constitucibn de 1791 acoge enteramente este esquema: ef poder lepslativo se delega sustancialmente en una Asamblea Nacional ( a n . 3), el ele- curtvo en el Rey (art. 4) y cl judicial en las jueces (afl. 5). Esquema que res- pande a la clisica teorfa dc la cIivisr6n dc pderes intmducidñ por cl propio pen~amicn to revolucionario hurpes -desde el eqaiiibrium ofpnlvers de I x x KIT.

hasta el Esprit des loir de Mour~:srlrrir:u ( 1 748p v que descanra en la previa diferenciacihn entre titularidad y ejercicio de la wiberanfa.

zada, no un fen6meno de mero cardcter normativo o procedimental sino una garanbia formal de exi~tenna: a su través ctse hace prceptible un ser imperceptible mediante un ser de presencia

(1 6). La delegad& constitucional de los poderes del soberano se

identifica con la fdrmula hobhsiana de la autorización, y la re- presentacicln con el cetfit eqresim al que imputar, pos distintos canales de integración (17), Dos valores e intereses de la Nación o, posteriormente, de la unidad política ideal del pueblo: slo personal del Estado está, no en el concepto de Estado, sino en la represcntaci6n>, (18). El poder plitico se ejerce en nombre del soberano pero tste no es mas que la imagen representada del poder en ejercicio (1 9) (ticqqenwdrtin~~~ng).

Este procesa de abstraccidn-estatalizaci6n de la soberada, teorizado fundamentalmente y con distintas variantes por la iuspublidstica alemana, concluir$ definitivamente con la negaci6n del dualismo representativo de corte iusprivatista La represen- tación politica no es el resultado de una relaci6n intcrsubietiva entre representantes y representados sino un elemento extrasubje- tivo propio de la fenomenologia del Estado (20). Incluso, Carrt

( 1 6 ) C. R HHITT, Teoría de L Cm~tit~~rión, AAEianza EditoriaI, Madrid, 1982, p. 213.

(17) Sobre este efecto reconductor-integrador de la representación y las distintas vias -personal, material y funcional- de convergencia hacia la unidad *Estadon, vid. R. SMiIGND, Com~itwcIo'n J Dcrtcbo ~mtit~nonal, CEC, Madrid, 1985, pp. 62 a 106, fundamentalmente.

(18) C. ~ H M I T T , op. rit., p. 213. (19) Desde esta p~rspectiva el anilisis antiposirivista y fenomenolbAfco

de ERICH KAUFMAN sobre la atticulacidn de la voluntad popular, en ZPlr Pro- blcmdik du Wol~illanr, Berlin, 1931, y la indagación de H ~ R M A N HCLLER acerca de las formaciones sociales como unidades o r p n i z d a s de accibn y comportamiento -zn su S t ~ t ~ l e h m , Leyden, 1971- demuestran. desde distintas dpticas, como la voluntad ppular requiere de un medio prwio de organiza- ci6n del poder para garantizar su propia existencta. Citados y comentados por ERNST-W~I ,FAN~ RXKEWC~RDE, r<Demacmia e representanzaxr, Quaderni Costituzionali, V, 2, 1985.

(20) Aaf Eo entendieron, lo5 defensores de la llamada Teorh del &%ano,

cultivada bdsimente p r GIFRKI:, JELLINEK Y LABANCL, y que sed m g d a con mattzaciones por H A ~ R I O U y URLANDO, entre otros. Un comentario critico de

34 FRANCISCO CAAM ANO DCIMINGL'EZ

de Malberg, no sin antes salvaguardar el origen frances de esta teorla (21), mnduid afirmando que Nacidn y Estado se identifican y que, por tanta, dentro del Estado no hay mis soberana que el Estado mismo (22).

Pero no nos llamemos a equfwcos. La repree~ntacjón politica como fitfn*dn fiprc~endativa, en ttrrninos de la Teorfa General de2 Estado, es un factor tan s61o inducido por el proceso revolucionario hurp6s. Para la Revoluci6n, representaci6n y sobera- n ia nacional son, ante todo, fdrrnulas políticas al servicio de los intereses de clase e instrumentos dialécticos de oposicidn al uni- verso estratiíicado y disperso AtfaMm %gime, sobre los que articular un nuevo orden palftimconstitucional, vertebrado por la razdn, el individualisme propietario (23) y ese especial modo de vivir la privacidad, que Constant caracterizad ineqdvocamente como ((libertad de los rnodernos~~ (24).

sus posturas puede verse en J. A. PORTERO MOLINA, E/ m w ~ t o de mprc~aitd- ciWl p l í t i ~ . EELun'o'n bi11Úntll p tr~tamimto conrtitrioo~a~ Memori; de CAtedra, Santiago de Cmpostela, 1982, p. 64 y ss.

(21) En este sentido, el iuspuhlicista francks nos dirá que e c a k responder que si la actual tmda de3 6rpno lurfdico es de construccidin alemana, los materiales de la misma han sido propiciados en, gran parte, por los trabajos y discurso dc los constituyentes franceses de 1791. (...) Lo que ocurre es que 109

constituyenteí incurrieron en el error de denominar relac16n de representa- ci6n a lo que, en realrdad, s61o es explicable con las cateprlas propias de la reoría del drganow. Op. cit., p. 985.

(22) En efecto, el propio CARRS: rli? MAI-RCRG llega a a f i k a r que la Na- ci6n aen cuanto ser sintético y ahstrado que personifica la colmividad nncio- nal ... no es sino el Estado. Op. {$t., p. 893. Una lectura crltica y revisionista de su obra puede verse en GLIII.LEAUME BACOT, Cum' dc M a l 4 e; i'origifr de la df~tmtion cntre rwtraniti $ir pcuplc ct ~overdnitd rtatiw~~lc, CNRRS, Paris, 1 98 5.

(23) Sobre el concepto vid. C. R. M ACPHERSC~N, IA te& politira del indi- vidwdiim po~e-iirn, Eontanella, Ramlona, 1979.

(24) Para C O N W A ~ T la libertad política moderna consiste precisamente en hacerse reprerentar, en disfmtar de una autonomh privada o libertad civil que se separa de la vida púhlicaw. a y a no es posible disfrutar la libertad de los antiguos, que se basaha en la participaci6n activa y constante en el poder co- lectrvo. Nuertra Iibeaad debe basarse en el pacrfico goce de la independencia privada. Sobre ln libertad de los ant&u.o~ comproda con Sa de lor modcmos ( t 8 1 Y), citado por U. CERRONI La libtrtad de lm madmo~, op. ti& p. 93. Una ya clisica

El. MANDATO PARLAMENTARIO 3.5

El binomio sobemnfa nacionavtepresentacjh se contrapo- ne al principio de legitimacidn monbquicn pero también al de la democracia radical de corte mussoníano. Como ha puesto de relieve Fernhdez Carvajal iila nac16n subsume al pueblo y mrrela- tivamente la construccidn racional del poder subsurne a las formas hst6ricas tradicionales» (25).

De este modo, aunque en el plano jusfdico-condtucional todos los 6rganos del Estado son delegados de la Nacidn y, por tanto, en distinto grado representantes institucionales de ella, en su dimensi6n politico-legitimadora no todos ellos la Fepfemrtan: s61o la Asamblea de Representantes eonbce la voluntad de la Naci6n porque únicamente Cstos son elegidos de modo directo por la Nacidn misma.

Esta articulacidn del sufragio como canal de participacidn de los ciudadanos en los asuntos públicos y enlace entre sociedad y Estado, otorgará a la represmtacidn una segunda dirnensidn procesual-legjtimadora que se residenciad institucionalmente en el Parlamento convirtiéndote, a la postre, en el 6sgalo centtal del sistema politiro.

El Parlamento expresa e r p a m e s Ea voluntad general a tra- YCS del instrumento normativo de la ley, que ahora vincula a todos los poderes, p o ademhs, en cuanto foro de libre discusidn e ~ c d n i f ; ~ ~ el debate polftico existente en la sociedad civil, toda vez que esta ha elegido a sus miembros y estos son politjcamente responsables ante aquella.

El k t o del concepto de representación burpds radicar$, justamente, en la incotporacidn de los principios de publicidad (26) y participacidn, al proceso polftico de selecci6n de diri-

xposicidn de su pensamiento puede verse en el libro de PAUL BASTID, Bmja- Constaflt ct rn d&c, Armand Colin, 1 966. (25) Pr6logo a la obra de E. RCNAN, ¿QirP e1 una Naciin?, CEC, Ma-

drid, 1983. (26) Sobre la caracterkaci6n del publicismo burguts, vid. ERNST MAN-

HEIN, Ls apinión pWbSicu, Rev. Derecho Privado, Madrid, 1936, pp. 182 a 202. Tambidn en intima conexihn con el Parlamento, vid. 1'. r i r r V~.C;A, rparlamcn- to y opinión pública, en Parl~~mmto y ~mCdud civil, ( M . A. APARICIO P ~ R E Z coord.), Citedra de Derecho Polltico dc Ia Universidad de Barcelona, 1980.

gentes, de suerte que el público poZifim adquiere una influencia institucionalizacla sobre el Gobierno por m d i o del cuerpo legislativo. De esta forma el Estado liberal burpts sujetara -como pone de manifiesto N. Rohhio (27p el ejercicio del poder polftico a la abl&anZn demmáticu de la prrblin'dad, en abierta contraposi- ción a la teoria de los arcana i-ii imperante en la &poca de la monarquia absoluta.

Bien es cierto, que el gobierno representativo incorpora restrictivamente el principio participativo articul~ndolo clientelat- mente sobre la base del sufragio fúncidn como garantfa de sus intereses de clase. Pero no lo es menos, que pese a su limitado alcance, éste constituye el primer mecanismo de control público, o si se quiere, propiamente polirico del poder (28).

Evidentemente, la relaci6n electore&legidos puede verte- brarse jurfdicamente con distintos grados de drstanciamiento; pero en cuanto principio constitucional, la representaci6n presu- pone su unidad intrinseca en un proceso ascendente de delegaci6n del poder y descendente de responsabilidad (29).

De acuerdo con lo expuesto, y en atencidn al análisis que aquf interesa, cumple resaltar dos órdenes sustanciales de consideraciones.

En primer lugar, que al lada de la dimcnsidn formal de la represent acidn como simbo~i~cidn-a~fori~riO~ generadora de ~ ~ f r l

pp. 13-30; FIGLIF,RUELO BCRRIIZA, A,, uOpini6n pública, principio de publicidad y garantfas parlamentarias*, RCG, n .O 14, 1983. p. 7 y SS.

(23} h d o , gobierno, ~acirdad. Contrihtión a una ttmh ~ c n e r ~ / de 1.a pli?ica, Plaza & Janes, Barcelona, 1987, p. 30.

(28) En este sentido, puede afirmarse &n C. &t1MIlT, uque no hay representacidn sin La condicidri de Io público, ni publicidad sin pueblo~, op. ni'., pp. 206-207.

(29) Responsabilidad que se expresa en distintas niveles: la del Gobrerno frente al Parlamento; la de los dirigentes poltticos ante el pueblo en los periodos de clccciones; y, sobre todo, en la garantía de la lihertd de expresi6n y opi- ni6n en cuanto Factore~ de responsabilidad pijblica. 1.a respnsabilidad política se planrea, en esta Itnea, como wsponsiym~~s, es decir, como la disponibilidad o sensibilidad de los representantes en la defensa de los interese5 de los representados. Al efecto vid. H. EIJI.AU dhandng Views of Representationw, en Conteniporary politicn/ Siitmcc: towurd cmpiriral t h ~ , New York, 19G3, p. 5 3 y ss.

estructwa estatal externa, verttbrada jirrridicamenfe sobre ~ O J principiox de autonoda oqánica y competencia (Repr~entatIo~/Rapprtsen~azr'o- ne), aparece lo que Wolfang Bockenf~rde ha caracterizado, siguiendo la tiplogía originaria de C. Schmitt, como representa- ción de contenido (Verfrmns/R.ppre~mtan.~a) (30), es decir, como el p w t s o golit'im-ided qwe p~ihi/ita que la volutand popdar $6

expresey adudice m /a a ~ i & de los i r - m o s dingniex, legitimados de- mmdtitdmmte ante elpuebloy poiifi~ametltc rtsponsdb/cs ande éste.

No obstante, esta segunda dimensidn material de la representacidn, que implica sinalagmiticarnente una acentuacidn del fendmeno representativo, no conlleva necesariamente la existencia de una delegan'iin de poder en sentido tknico-jurfdica: su virtualidad consiste en garantizar el or&en democrdtim de /a e$- tmcturo del E~tado.

La relaci6n electorcs/eIegidos no si: formula en thninos de delegacidn competencial, como pretendfa entre otros Jellinek, al considerar al pueblo como árgano primario del Estado)b (31). El Parlamento no asume funciones constitucionalmente atribuidas al pueblo sino que &as le son conferidas con excludvidad. La mencionada relscidn se reduce, pues, en el plano jurfdico a un acto de cccreacidnn o «desiffiación)) (32), de suerte que, como - ha escrito Martines, la representacidn es una cualidad convenci~ nalmente atribuida en los regmenes demoliberales a los 6rganos directa y periddicamence elejgdos (33); lo que reviste una espe-

(30) unemocrazia e reppresentanzaii ap. wpra #t. (31) Twrh CcnerdI del E~tddo, Alhatms, Ruenoa Aires, 1970, pp. 442 y

443, fundamentalmente. (32) De relxibn de mano% habla H. KEISFN, en su Twrh Gmcrd dd Es-

tado, Editora Nacional, Mkxico, 1975, p. 405. En i p a l t tmino lo hacen DE- MlCHEl. Y P. LAIJJMI~~RE, Lc$ R&imen.?~ Par/ammtdircs E u m p é ~ s , PUF, Paris. 19ú6,pp. 9 a 1 1 .

( 33 ) Diritto Co~titmion~~Ie, Giufit, Miian. 1 9 78, p. 254. Un similar enlo- que es el sostenido por RAI.!.AD(IRE PALIHERI para quien rcel d p n o representativo no es mas que cl medio ttcnico a travts del cual el Estado asume forma democrzíticm; Dir* .Costrrir~iona/e, Giuffre, Milan. 1965, 8: ed ., p. 104.

clai trascendencia porque ésta es la c<base misma de la legitimidad de todo el sistema» (34).

Ambas dimensiones de la representacidn, consustanciales a la democracia representativa como forma de Estado, no irnpi- den la inclusión de fdrmulas correctoras dentro del sistema, que como el refertndurn o la iniciativa legislativa popular pueden aauar como factores de vivificacjdn democrática (35). Pero, en cualquier caso, sir efecto-balame no puede generalizarse hasta la configuración de un contrapoder que implique la fragmentaudn del proceso decisional y, por tanto, deteriore los cauces de integracidn que posibilitan la existencia de un poder dirigente configurado como midad dt acciin pliticca (36). En definitiva, si es cierto que representacidn no significa democracia, antes bien en sus origr-nes Torno se acaba de dccir- es una forma de negarla, no lo es menos, que el ibplébiscite de tous les jorrrs no es una forma de Estado.

En segundo lugar, cabe decir, que si bien democracia representativa y democracia parlamentaria no son tknicamente lo mismo (371, en el Estado constitucjonal puro tstas vienen a coincidir, hasta el extremo de pder que todo manda- to politico de representaci6n procedente de la sociedad civil se

imfifilnondim como mandato parlamentario, sobre el que inciden directamente esos dos planos, formal y material, de la representacibn polftica.

Ciertamente, no son estas phginas las mds iddneas para profundizar sobre cuestiones tales como la de la doble legitimidad

ejecutivo-legslativa presente, bdsicarnente, en 10s regímenes de coste presidencialista, m$xime, cuando el centro de ntenci6n lo constituye nuestro ordenamiento constitucional configurado sobre los esquemas de una rnonarquia parlamentaria.

En efecto, aun admitiendo que la presencia de partidos jerar- quizado~ convierten en fa praxis a las elecciones parlamentarias en un proceso indirecto de selecci6n de los miembros del Ejecu- tivo (M), desde la perspectiva de nuestro sistema poIitico- institucional, el elemento clave de legitimacidn reside en el núcleo mayoría pclrdamtarrh-gubemammta/ (39), por lo que, el mandato parlamentario se erige, al menos en su dimensibn normativa, como el in.rtrrrmctlto jsrrídico-mstif~(M'anal ordinario de conversidn de la voluntad popular en voluntad del Estado.

Problema disrinto, es el del ejercicio polltico del mandato y el de la necesaria rcdefinicidn de sus lfrnites normativos en las democracias actuales, en la que son los partidos y no los pr lamentarios, coma se tendrd ocasión de comprobar, los auttnticoc canalizadores de las corrientes de opinidn y, en consecuencia, del i n d i r h dinamizadot del Estado-aparato. .

Concebida pues, la representacidn como un comptomisa entre estatalidad y democracia y, el mandato parlamentario como jnstrumento polftíce-constitucional al servicio de aqukl, interesa averiguar si su rdgimen jurídico cumple con tales objetivos o, si por el contrario, responde todavfa a esquemas del pasado, en 10s que la representación era el ant6njmo plftico de democracia.

(34) Sic. Rsscrc~ri, Corro di Diritto Pubblico, Zartichedi, Bolonia, 1979, p. 93.

(35) Inclusti la opini6n pilblica requiere de Ia organización y representacidn del Estado. Como acertadamente ha subrayado H. HELI.F.R ula ficcidn de un pbierno por la opinidn pública supone una uniformidad y capacidad de la pnbl~r opim que sdlo puede admitirse si se admrte la ficcidn demoliberal de una voluntad del pueblo que se forma a si misma sin inte~encidn del elemen- to autoritarioii; Teoría dtl Esfdo , Fondo de Cultura Econcímica, Mexico, 1442, p. 197.

(36) En el sentido de H. HEI.LER, op. supra cit., p. 220 y SS.

(37) Sobre las diferencias entre uno y otro, vid. el intere3ante cstudio de N. Ron~io Ilbtnm de In $ e m ( ~ ~ m a ~ Eunandi, Turin, 1984, p. 29 y ss.

(38) Sobre cste asptcto y con parricular aplicación a nuestro sistema polftico constitucional, vid. 1,- IA~I'I% GUI'.RRA nModelos de Iegrtimacidn parlamentario y legitimacibn democrátrca del Gobierno: su aplicaci6n a la Constiru- cicin espafiola*, REDC, nn0 23, 1988, p. 71 y SS.

(39) El concepto es formulado con sumo acierto por JSIDRE M ~ L A S E Is- MAcr, PITARCI-I en, Las Cortes Gcnernle~ en d si~tcma pariarnntc~rio de ~obzern~, Tccnos, Madrid, 1987, pp. 1 1 a 14, fundamentalmente.

2. LA ARTICULACION JURIDICO-CONSTITUCIONAL DEL MANDATO PARLAMENTARIO

Pese a las profundas transformacjones experimentadas por el Estado liberal burguks y su armazón jurídico organizativo -Estado constitucional- en sus dos siglos de andadura, tdavla persisten pilares de su arquitectura original que se resisten a la erosidn del tiempo. De entre ellos, sin duda alguna, las normas constjtucionales que disciplinan jurfdicarnente el mandato parlamentario, aunque la realidad polftica para la que fueron pensadas, como acto seguido tendremos ocasi6n de verificar, poco tiene que ver con la imperante en la actualidad.

2.1. El modelo clásico

Si originariamente la representacidn fue entendida como un elemento revolucionario de ruptura, sobre el que vertebrar un modo distinto de dorninacidn (401, es 16gco que la ordena- ci6n jurfdica del mandato parlamentario respondiese, en el primer constitucionalismo, a las exigencias derivadas del modelo de representacidn hurgues. Modelo que, según se apuntaba más arriba, descansaba en la idea de centraiidad, ppublicidad e impersonalidad del poder p l f t ico -como formula radical de oposj- cidn a los esquemas heredados del Anden R e i m e y, en el principio de primacía del Parlamento como &gano de expresi6n de los citoyem acdifs.

E&, en palabras de Guizot, «doctrina de la duplicidad re- presentativm (4t), exigir&, desde Ea 6ptica de su trabazdn nor- mativ~constjtucional, que el representante, una vez elegido, no

(40) Acopendo conceptos propios del anilisis h i s m r i o ~ f i c o marxisra, la rcprescntación seria unformaio de t/m, mis acin, el formato tfpico del modelo revolucionario burguts. A1 respecto vid. G. THERBORN, 1Cdmo domin~ la ciose dominmtd, Siglo X X 1, Madrid, 1 979.

(41) Htstoric des Or&enes d~ GOUWMC~M~ r ~ r e f e d ~ t $ 4.. ed., París, 1880, p. 23 y sa.

dependiese jurídicamente de sus electores, prohibikndose el sistema del mandato inppmivo característico del orden feudoestamental, y que respondfa a una concepci6n estraiificada y djsper- sa de la sociedad ante la que, precisamente, reacciona la burguesfa revolucionaria (42). El representante ya no 30 es de sus elec-

(42) La doctrina del mandato imperativo, nacida de la practica asam- blearia feudoestamental, configuraba al representante como un auteintico mandatario en el sentida iusprivatista dcl término. A travts de un wraderno de i n ~ t r ~ r r i o n c ~ o dnr~menta de opoderamienio, no sdIo se lirnttaha la capacidad material de accidn del representante, de suerte que sdlo podía decidir o ro- tar en aquellos asuntos para los que expresamente habh sido habilitado, sino que, adernis, tal poder o mandato podía ser revocada en todo momento p ~ r sus poderdantes-cepresentados. SerB. precisamente, esta nula maniobrahili- dad del representante y su falta de autonomia, le que pragmiticarnente obligase a abandonar esta formula tan rfgida de vertebrar la representacidn por otras mis flexih!es. En egtc sentido. l a evolucidn de la institucidn acaecida en Inglaterra resulta, como en otras tantas cuestiones relativas al parlamentarismo, sumamente significativa, En efecto. frente al instituto del mandato prlvado, en ~ q u é l pais, pronto se acogeri la figura testamentaria del fideico- miso que, aunque tambitn pensada sobrc cateprías privatistas, otorgará un mayor margen de actuacidn per~onal a! representante, a! basarse en la idea de tmtr, esto es, de relaci6n de confianza. Sin embargo, este remedio jurldico pronto se demostr6 insuficiente para atender a las necesidades representativas del modelo burpks . E o h i u ~ BC'RKE, subrayar4 en toda su magnitud esta

problemática, cuando en su conocidIsrmo, Spceth ;o Ekecior~ of Brirtol (lT74), pone en tela de juicio un sistema (ten el que la determinación precede a la discusi6n; en el cual una serie de hombres deliberan v otros deciden; y donde los que l l e ~ a n a la conclusidn estiin quiais a trescientas millas de distancia de quienes oyen los argumentosii cit., H ~ N V A FLNII,HEL. Tbe concept 4 rcpre- feniation, University of Galifornia Press, 1972, p. 147.

La cuesridn del mandato imperativo s e d tamhien una de las grandes cuestiones a solventar por la Asamblea constituyente francesa, no s61o por necesidades explicativas del nuevo modelo que se pensaba instaurar, sino tambit'n prque la convocatoria originaria de los Estados Generales respondia al modelo de mandato imperativo. Ast en abrsl cle 3 790, la opsíc idn realista ale@ la imposibilidad de seguir deliberando la Asamblea por haber expirado el plmo de un afio prescripto en loi poderes de gran parte de los diputados. La cuesti&, que se zanjar5 provisionalmente con un decreto de prórroga propuesto por el Comité de Constitucidn, tras su defensa ante la Cimara p o r MlRhBCAU,

abrfa ya el futuro d e b t e plí t tco que, a la sazdn, mnclutr6 con su definitiva prohihicibn. Archiv~~pnrlrimentarres, 1.a serie, vol X111, p. 114.

42 FRANCISCO CAAMANC) DOhllNGClEL El. MANDATO PARI.AMENTARI0 43

tores ni de cuespo o estamento alguno: una vez elegido representa a toda la Nacidn. Ahora bien, este mismo principio tiene una segunda y no menos jmprtnntc lectura polttica: como quiera que el representante lo es de toda la Nacidn no es imprescindible que todos y cada uno de los ciudadanos intervengan e n el proceso de su selecci6n; basta con quc lo h a p n por todos aquellos que tienen mayor capacidad o interks en la ({cosa pública, de lo que se deduce, en el momento revolucionario, que Lt Tim état eit ufpe ndtion coqbt'etfe (43). Es ésta, la otra rara de la representa- ci6n como foma de dominacidn politicl.

De este modo, y acopendo la tipologla acuAada por R. Pen- nock (44), cabe decir, que mientras el representante, ahora libre e independiente, ejerce su mandato presurniento la voluntad de !a colect jvidad nacional (National delegate theoy), corresponde al Parlamento asumir los intereses nacionales (NatiunaI frsrstee tho- y) definiéndolos a través del instrumento normativo de la ley que transforma la voluntad de la Nacidn -]&ase clase dominan- tc- en voluntad del Estado.

E n todo caso y, como consecuencia del nuevo modelo representativo implantado con el advenimiento del Estdo Consti- tucional, se generará una auténtica de~urid$cmaB.Ón del proceso representativo, de suerte que no cabe hablar de la superacidn de una relación iusprivatista (mandato imperativo) por otra, propia de1 irnbito público-constitucional (mandato libre), sino más bien, de la desapaticidn, desde el punto de vista dt l Dere- cho, de todo elemento rtiucionaI en el proceso de iepresentaci6n. No estamos en presencia de una r e l a c i ~ j u r i d b , ya sea pública Q pf vada, ya intersubjetiva o interetgidnica, sino ante una reja- cibn de legitimidad, cuya justificación, de marcado matiz axiolbgj-

co, subyace al orden jurfdico-positivo en cuyos principios encuentra validez: lo jurfdico de la representacidn se circunscribe a la esfera de 30 insfifucional, como cIáfi~w/a de garanfia de la cHa- Iidad representativa de los 6rpnos constitucionales del Estado. Por ello, como acertadamente subraya Garcia Pelnyo uaunque la representacidn pueda desarrollarse con arreglo a una orde- nación de competencias, no necesita encerrarse en el Ilmite preciso de una de ellas, es decir, de un Arnbito de derechos y de deberes delimitados con precisidn y objetividad, sino que, mas Bien, la genuina funcidn de la representacjbn poiitica es la de hacer posible y legitimar ese orden de competencias; as{ pues, la representación, aun desarroltAndose por la via de las competencias, las trasciende)) (45).

En este sentido, el fundamental efecto jurfdico que se deriva del nuevo orden de representacjdn burgués serh el de la irrev~ri- bilidud del md&. Una vez agotado a travds del sufragio el proceso politiro de legitimacidn, e1 representante queda desvinculado de su circunsctipci6n de origen y, en el plano jurldico, aparece como elegdo por un finico colegio nacional, pues, s61o asf, el Parlamenzo puede configurarse como el 6rgano de reprcsentacidn de la Nacidn in abstrecto.

Por otra parte, eY individualismo liberal europeo desconoce, cuando no repudia, estructuras de jntermediación entre tos representados y el 6rgano representativo (46), por todo lo que aquéllos conllevan de frapentaci6n, parcialidad y defensa de intereses grupales, contrarios siempre x los generales de la Na- cidn, a los que unicarnente debe servir, segiin su libre conciencia, el representante.

(43) SILY I:S, u?Qud es el Tercer Estadoh cn Qué es el Tcrtes E~tddo y otro1 fnlktos de 1789, Espasa-Calpe. Madrid, 1991, p. 21 5. Opini6n que comparte plenamente con MC)NTEQU~BU. cuando exribfa que irel pueblo es admirable para eleer a aqutllos a quienes debe confiar una parte de su autoridad (...) (Pero s a h i conducir un asunto, conmer los lugares, las acasiones y aprove- charse de ellos&, E/ espíritu da la$ hps, libro 11, cap. 11, Marirtd, 1972.

(44) D e m u t i Polttic~~l T h y , New Y ersey, 1 9 79, p. 33 1 y SS.

(45) Dcrech ConstitucionulComparado, AU, Madrid, 1984, pp. 174 y 175. (46) Asf, para SAINT~CST, &ocio partido es criminal (...} por eso toda fac.

cih es criminal (...) toda Faccidn trata de socavar la sokraniaii; por su pane RORESPIERRE declaraba que trstcmpre que advierte ambicidn, intriga, astucia y maquiavelismo reconozco una facción y corresponde a !a naturaleza de todas las hcciones sacrificar el interbs general?, mientrar que para CC~NDC~RCET uuna de las fundamentales necesidades de la República es no tener ningunori; Citas procedentes de. G. SARTORI, Partidos y si~terno~ de portidu~, Alianza Editorial, Madrid, 1980. p. 32.

44 FRANCISCO C A A ~ I A N O UOMlNC;LII:%

Individualismo, que impregna inevitablemente el funcionamiento de la vida politica e informad de modo definitivo a ese centro fundamental de decisibn que es el Parlamento.

En esta lfnea, obligado es reconocer, que el nacimiento nada pacifico de la autonornfa parlamentaria reforzara. en lo jurídico la posicidn del representante, otorgándole una especffica proteccidn, como paso previo para poder garantizar la supervivencia autdnoma de las Camaras. A los privilegios de la Corona se opondrdn sistemáticamente los alcanzados por el Parlamento y sus miembros, como medio para la conquista de nuevos espacios politicos, Se trata, evidentemente, de un proceso que parte del propio estado feudoestamentai y que ven- drd marcado por distintos hitos y tiempos en la historia politjca de cada pais (47). Pero que, en todo caso, servirla para asentar la idea del parlamentario como un sujeto especialmente protegido por normas ctexorbitantes~ que lo sustraen al orden jurfdjco común.

Si a esta independencia dc !as Cámaras construida, en gran medida, sobre la previa independencia de sus miembros, uni- mos el individualismo representativo caracteristico de la tpoca, no es de extrafiar que el Parlamento y el parlamentarismo gra- vitase politicamente sobre el eje de verdaderas aminorias uni- personales)>.

En efecto, basta con exminat los distintos Reglamentos parlamentarios, para comprobar, cómo desde e! inicio del Esta- do constitucional hasta prgcticamente el último tercio del XIX,

existe una suerte de sacralizacidn de los derechos individuales del representante (48): iniciativa propia para la realkaci6n de

(47) Como en otros aqpectos relativos al Derecho Parlamentario, la evo- Iucidn del principio de autonomfa de las Cámaras en el parlamentarismo in- glks, resulta altamente ilustrativa. A1 respecto, vid. ERSKINF, M A Y Za hidorin Consfit~~ciond de In&tma, Imprenta de Fortanet, Madrid, 1 883 y, A. TWD, El gobierno parlemenlaria ea IngIatcrra, La Espana moderna, Madrid, s.d.

(48) Tomando como muestra los tres Reglamentos parlamentarios vigentes bajo la Constitucidn gadirnna del uDmen, es decrr, los de 27-XI-1810, 4-IX-18 13 y 29-1V-182 1, resulta fácil de comprobar esta realidad. Segirn aqudllos, los dictarnenes en Comisidn deberfan ir firmados por todos sus

El. MANDATC) PARLAiMENTARID 45

cualesquiera actividad, presentacidn de proposiciones o mocio- nes, posibilidad ilimitada de explicacidn de voto, solicitud de verificacibn de quórum, intervenciones sin limite de tiempe y un largo etcdtera que convertlan al parlamentario en ctdue~o y se- fiom, de la C h a t a , cuya operatividad y eficacia giraba en torno a ta voluntad aleatoria del mismo (49).

miembros, con posibilidad de justificacidn personal de voto en caso de disen- tirse (art. 81, Reg. 181 3 y 86 Reg. 12821); la respnsahilidad ministerial cs ex i - gible wa propuesta de cualquier diputadon (art. 1 19, Reg. 181 3 y art. 138 Reg. 1821); la presentacidn de proposiciones de ley, se$n el art. 132 de !a Constr- fuclbn del Doce corresponde a cualquier diputado individual; a lo que @ria unirse una larga lista que demuestra sobradamente este atomismo representativo y la trasccndcntal rtlevancia jurMica del ekemmto subjetivo r<represenran- ten. Vid. también sobre este particular, A. S ~ T Z 14~~41%. Lo.7 gmps fxirInmcnI~f- rross Congreso de los Diputados, 1989, p. 20 y ss.

Item mds. Incluso bajo la vigencia del Reg. de 14-11-1838, cuando se com- prendió la necesidad, cada vez m i s apremiante, de distribuir el trabajo en Co- misidn. se proredi6 a la divisidn del pleno en x%cciones~ renovables temporalmente. de suerte aue cada Sección nomhraha un rcnrcsentantc en Comi- si6n. Ahora bien, lo &e realmente d e j a ese protapniirno del individuo y la adversión liberal por las fracciones politicas es que el criterio adoptado, lejos de ser el de la afinidad polltrca o ideol6gica, era el del sorteo (art. 17). Sistema este, que no era una suigcnaris innovxidn patria sino que se habta importado de la práctica parlamentaria francesa que, a su vez, lo exporta a otros Regla- mentos parlamentarios, como cl belga de 1831 (art. 63)' cl italiano de 1848 O

el del Rcic61tq de 1 0 - T - I R J O . R m g i d o s y comentados por G. B~X:CACFIN!, Si~temo polriim e k~o/a f f i cn t i p a r f a m m t , Giuffrk, Milano, 1980, p. 27.

(49) Asi lo evidencia, en la historia de nuestro parlamentarismo, el inte- ligente y altarnenre ilustrativo discurso de i n ~ e a o en la Real Academia de Ciencias Morales y Polfticas, presentado por el quc fue, entre otros significativos cargos, Presidente de las Cortes Generales (1 9 19- 1 92 l), D. J ~ s b SANCFIEZ GUERRA, balo el s u p e n t e tftuIo de uCa crisis de! rtgimcn parlamentario en Espaiia: la opinión y los partidos*, Tipografia de Jaime Retts, Madrid, 1923. De tan íntercsante anilisis entresaco, por su fuerza de convicción, el siguiente piirrafo: xSe habla en las Cortes dem~qiado, y esta es otra de las causas de la decadencia del rtffrnen parlamentario. E n alguna Cámara moderna se ha lirni- rada ya en el tiempo durante el cual puede hablar un diputado; en otras se ha limitado el número de los que tienen que suscribir una proposicidn; y en todas se tiende a limitar el poder omimudo que antes sc atributa a un individuo en cualquier Asamblea lepslativa, convirtitndolo en sefior y dueno de ella. En nuestra historia parlamentaria se cita el caso de un scnadnr que por SI 9010 es-

Sin embargo, existe una noci6n ncistálgim y, en cierta medida mirificada, del parlamentarismo cldsico que, paraddjicamente serA utilizada por un amplio sector doctrinal (50) como aigumento de oposici6n a la inevitable llegada del ~Eseado de part idosn.

La idea de un representante neutral)), libre e independiente que, dotado de una dignidad propia, discute según su conciencia y convicción los grandes asuntos de Estado bajo el exclusivo criterio de la raciofialidad de los argumentos, no podrá, empero, ocultar la innegable realidad de un Parlamento dis- tante en su atlcton>as, más aristocrAtico que democriltim, ilumi- nista e n sus formas pero clientelar en su esencia. Un parlamentarismo que podra subsistir mientras el sufragio función agru- pe a los propietarios en defensa de sus intereses comunes, dan- de lugar a 10 que eufernfsticamente se conoce como hmogmeidad delparIc~rnmtu de notables.

Y es que, coma bien ha puesto de relieve Martin Kriele, el pretendido cuadro ideal del parlamentarismo es irreal: «un par-

torbó, con dado al pais, sr: conviniera en [,ey un Proyecto financiero; con et anterlor Reglamento del Congreso de los Diputados sucedi6 tambikn que el hecho de negarle a una el nombramiento de Alcalde que deseaba para la cabe- cera de su distrito, fue bastante para que varios dIas al abrirse In sesidn, pidiera se contase el numero, y no llegando a estar presentes los setenta legisladores qne el reglamento requería, quedase en suspenso la vida parlamentaria; y ahora sigue siendo frccuenre el abuso de las proposiciones inc~dentales, la explica- ci6n de votoy mi/ art$cius bn gwe e/ Inptrio IC exprime para hnm r$¿wnda la hbflr de/ Parlatnmto~; op. srrpra c k , pp. 32 y 3 3. (Subrayados rnfos)

(50) Quizd quien mepr represente esta visión sea G . LEIBHOLZ, en su primera etapa, realmente crftica con el *Estado de partidos*. Cfr. su obra, Pro- blema~ f.nd~~mefsf~Ies de lo democracia m J m q IEP, Madrid, 1971, con su más reciente La npprcscntuzim nclh d e ~ ~ w w a , Giuffrk, Milano, 1989; obras que ci- tamos, por las ediciones manejadas y en las que se aprecia un claro giro en su postura ante la democracia de partidos. Igualmente evoca este concepto unos- tálgimn del parlamentarismo clasico C. CiC~~i-rr, aunque por razones bien distintas, y con el fin de minar el p'turipartidisme y favorecer un sistema de corte . - plebiscitario, que, a la postre, pretended justificar en lo juddim la tmplanta- cldn de partidos populares únicos. Vid. su obra, De/ P a r l ~ ~ m ~ n t ~ r i ~ m , Tecnos, Mridrrd, 1990.

El. MANDA'I'O PARLAMENTARIO 47

lamento en el cual los diputados se convencen mutuamente mediante argumentos y contraargumentos despertarla la sospecha de no haberse percatado siquiera de los problemas politicos de su epoca y de su pds (...) un parlamento de este tipo s610 poclrfa concebirse como el parlamento de una parte dominante y ho- mogénea del pueblo, que ha desterrado sus conflictos fundamentales con otras partes del pueblo, al ámbito extraparlamenta- rio a a la dandestinidadn (51).

Esta explica, que en la medida en que histdricamente se acrecienta el sufragio y la busqueda de nuevas f6mulas de parti- cipación polftica a través, bhicmente, de la conquista de los derechos de reunidn y asociacibn, se genere un correlativo de- caimiento del modelo de representacidn liberal-burguks y del orden juridico-parlamentario sobre el que éste se estructuraha. EIi- si6n del sistema representativo tradicional, que se manifestara en toda su magnitud, cuando esos sectores «clandestinos O ex- traparlamentarjos~ de poblacibn, organizados asociativamente en partidos con un grado de mhcsidn ideolbgica y disciplina interna desconocidos hasta el momento, irrumpan e n el Ambito polirico-institucional inaugurando la democracia de masa,s.

Acontecimiento al que inmediatamente me referir& y que conecta polfticamente con la reconversibn estrattgica de una gran parte de la izquierda europea que abandonara, por decirlo de modo resumido, el dogmatismo revolucjonario encarnado en un Lenin, para acoger la alternativa de la transformaci6n politica gradual por medio de la presencia institucional y parlammta- 'ria, preconizada, entre otros, por Kautsk~, y que implicara un

(51) Introdncción 0 la Tcond dcl Estodo, op. ti;., pp. 456 y 45 J. En esta misma idea, incide C. MALRERT~, cuando seliala que ael Parlamento, en el sentido rradicional del termino, p d i a funcionar organizadamente cuando ;u5 miembros pertenectan, todos o casi todos, a bien determinadas clases 5 0 -

iialm, y tenfan entre ellos una cierta homogeneidad. Pero, ampliado el in- peso a personas de todas las clases. se pasalizd su funcionamiento, transfor- nando la diatriba parlamentaria en un duro cambio de golpes entre facciones inconciliablem; Jistcm di partiti e democrav'a, Instituto Editoriale Cisalpi- no, Milano, 1985, p. 60.

cambio cualitativo de no poco caldo, en la forma socialista de entender la rrrepresentacibn democr6ticm (52).

2.2. El modelo de partidos

La superación de los presupuestos econdmjcos y politicos de sustentacibn del paradigma represenrativo liberal burgués alum-

(52) En efecto, sin retmedcr histdsicamente nl llamado usmialismo ur6- picon, donde Ea nepci6n de la realidad representativa-Estado se presenta como una de sus grandes pautas ideoldgicas. la crítica marxista a1 Estado Iibe- ral es, en sus primero7 momentos, una crftica al Estado mismo, cn cuanto TU-

perestmctura de dominación al servicio de la burguesfa. Frente al parlamentarismo C. MARX, ensalzará e! nbreve esbozo de organfracidn nacional que la Comuna no tuvo tiempo dc desamlIam y en la que sus distintos delejpdos crserlan revocables en todo momento y se hallarlan oblrgrtdos por el mandato imperativo rle los elcttaresii. Dc este modo, nen vw de decidir una vez cada tres o scii anos que miemliror dc la clase dominante han de representar v aplastar al pueblo en CI parlamento, el sufragio universal hahrfa de servir al pueblo organizado en comunasii La 8,rrra anl cn Frnncia, Oiiras escogidas de hlarx y Engls, Akal, 1973, t. I , p. 554.

Ahora bien, mientras 6sta serla, sustancialmente, la linea seguida y revitali- zada p r LFNIN, sobre todo a ralz del Decreto 2-Xll-1917 y que se plasrnari en el constitucionalisrno socialista al instaurar Ia revocabilidad del mandíiro de representact6r1, de-ide ENGEIS, se abtird paso una sepnda corriente mucho mas p r a p i t i c a en su rsrratcgia potlcica que culminará de un modo mas perfilado en el pensamiento dc K,icrsrcl-, expresado ya en el programa del partida socialdemkrata alemdn de Euf~rt (1891) y mucho mis claramente en 1893 con la publicación de su obra Parhmcntorismo y detaot~acia. En ella, frente a las tesis dc Rr ~ ~ N G ~ u s E ~ ' . ademíls de descartar la vla insutreccional como f6rmuln de acceso al poder, en defensa dc una utiiización inteI&en#t dc los cauces insti- rucionalrs, sefialari que nquerer restahlecer el mandato imperativo n Ea anttgua usanza es hoy irnposiblc (pue~ to que...) estd en cnntradicci6n con el Estado rnodernon. Cit., por Fa edicidn manejada de, Ed. Nacional, Madrid, 1982. p. 192. En general, sobre et tema, vid. HENRRI WERF.R, ~Reprhrentation et revc- lutionn, Puwoirr, n.O 7, París, 1982, pp. 32 a 45; y, J. A. PORTERO MOLINA, en E/ covn#fo de re#rerentarión política: Edun'o'~! bittirica y tratamiento mnriituriond~ Memoria de Cátedra, Santiagu dc Compostcla, 1982, p. 48 y SS.

E!. MANDATO PARI.AhlHh'TARIO 49

bmrg(53) Lna intensificadbri del fenbrneno asociativo, que culminar& en lo polftjco, con 1s definitiva presencia de orgnizacio- nes de mediacj6n creadas orignariamente para la defensa de jn-

tereses de dase: los partidos pliticos modernos. No es mi pmp6sito profundizar en paltmica doctrinal tan

ardua, Como lo es la habida en torno al origen del partido politico en su dimensión contemprhea, variable, por lo demás, se- gún la historia plftica de cada país (54). S610 me interesa resat- tar que, desde el punto de vista de su papel corno elemento de ruptura con el modelo representativo libera!, Estos respondcrlin a un modo d$rmn'ado de o r g ~ i m c r i n que $610 aparecer& histdricamente, como de modo expreso ha puesto de relieve Cerro- ni (55), con la llegada de los primeros partidos obreros.

Los partidos de que hablo, no son pues, los ~onaratio~enpar- feien a que se refiere Max Weber (56) sino los modernos partidos de masas, basados en el concepto de militancia y disciplina in- tema y que, dotados de un aparato organizativa autdnomo y permanente, pretenden la realizacidn de un programa altamente ideolopado como alternativa política y de gobierne.

Desde esta perspectiva, su nacimiento ha de situarse en el perrodo de entreguerras y, de hecho, la doctrina ha coincidido en sefialar que el Partido Socialdm6crata Alemán, ya desde el Congreso de Gotha, representa un punto de inflexi6n en la tipo- logh y funcionalidad de los partidos, configusándolo como el

(53) En general, vid. GARC~A-PELAYI>, h r t r u n $ a m ~ ~ o ~ e r del Ertudo con- tcmpf?rdnenI AU, Madrid, 1977; y, C. R(?SSANO Pmblcmr di straftwm de110 stato SO- czrrle Contcmpru~.eo, Eugenio Jovene, Napoles, I 9 78.

(54) Por todos, vid. VON B ~ Y ME, K, LOJ partidw pditiinir en la demmdciar mfide??t~h~, LIS, hiadrid, 1986. pp. 15 a 35, fundamentalmente.

(55) U. CERRONI, Tmnh del p . d i d o politim, Bditori Riutini, Roma, 1979, pp. 13-14, Vid., tamhibn en esta misma Ihea dentro de nuesrra doctrina, 1'. CKIIX VI!.{ Al,oh. nTeorla e ideologia del ~ar t i r ln politicon. en P. 131. Vi.r;,\ (Fdit.), T m r h prictico de lo^ p r f i d o ~ poliiim, Edicusa. Madrid. I 9 77; y. R. L. RI ~ ? i c o V~i.nr-S, Im~ert jdr ispol i t i r~~~ Tecnos. Madrid, 1990. pp. 40 a 44.

(56) wDiesen Adeltsparteien nahe stehcri die Ilonoratiorenpafleíen. wie sie mit Aufkomrnen der Macht des Rurp$rtumr sich ciberml entwickelttenn, cit., por R. GARI.~A C ~ T A R H I . ~ , h purh'dos plIficnsI Si~e rna , Madrid, 1985, p. 43.

primer partido poktico en su entera dirnensidn contemporánea. Dato &te que, lejos dc ser un mero referente histdrico, viene a corroborar el hecho, en nada casual, de que la expresidn «Esta- do de partidos)) surja en la &poca de la Constituci6n de Weimar, y que el primer gran debate tearico acerca de las contrdicciones generadas entre la arquitectura juridico-constjtucional del Esta- do y la realidad impuesta por la d inhica de partidos, sea, prec- samente, el sostenido por la iuspublicfstica alemana del momento (57).Tan fruct{fera y apasionante polkrnica doctrinal, todavfa en muchos de sus extremos plenamente vigente en l a actualidad, resulta del todo irreproducible en estas phginas. Sin embargo, intentaré sucintamente reflejar el sentir de dos de los m8s destacados juristas de la kpoca y, acaso, los que rncjor proyectaron su pensamiento hacia el futuro. Me refiero por un Iado a H. Triepel, exponente de la lfnea k 4 s crítica respecto a la constitucionaljzau6n de los partidos y defensor a ultranza del esquema parlamentario tradicional, y a H. Kel- sen, quien apuesta claramente por aquéllos, a los que considera agentes imprescindibles para Fa realjzacidn de lo que tl mismo denominarfa c~democracia real».

Para Triepel, Ia presencia de los partidos en el drnbito institucjonal introduce tal cúmulo de dísfuncionalidades sisttmicas que, de consagrarse jurfdicamente a nivel constitucional, se abocarfa de modo indefectible en una auttntica quiebra de la organización polftica del Estado, que vertebrada sóbre el principio de duplicidad representativa habfa establecido el primer liberalismo:

nT,a organizacián de los partidos ataca el parlamentarismo desde fuera y desde dentro. Se apodera del elector y lo arrastra cada vez mis a sus redes. Se apodera del procedimienta parlamentario en todos sus estadios y orientaciones (...). Las decisiones de las representaciones populares se preparan en la votaci6n y deliberaciones de las facciones. La discusión en pleno, incluso a veces en las comisiones, se convierte en una forma vacía. La

(57) Para un anilisis detenido de r d o este debate doctrinal, vid. M. GARC~A-PELAYO, E/ F~fado de pnrt~dw, AE, Madrid, 1986.

!;t. iMANDhT0 PARLAMENTARIO 5 I

decjsidn parlamentaria cuando el parlamento tiene una mayorfa homogénea, es una decisidn del partido, y cuando hay pluralidad de pr t idss es un comptorniso entre ellos. Y el diputado ya no es un representante del pueblo, sino un representante de su partido y como tal se sienta y actiia (5R)n.

Bajo tales consideraciones, el autor concluir5 defendiendo la naturaleza extraconstitucional de los partidos, su c a r h e r fbajm y parajurfdico y, por ende, la mtraditio in terminis que supone sostener que el Estada moderno se estwctufa sobre los partidos. En este sentido su posicidn poco distará de la de los primeros liberales, aunque el jurista alemán consciente de la irrevocabilidad del procesa de su irnplantacibn postule como mal menor su ex- clusión del plano de la constitucionalidad.

De diametralmente opuesto, bien puede calificarse el posicionamiento de H. Kclsen ante el fendrneno de los ~artidos. En su E~ennh g volor de In demacrurid (1 929), abra en gran medida destinada a refutar las tesis de Triepel, el genia! jurista austrtaco desarmar5 el nGcleo nodal sobre ef que se edifica toda la fomu- lacidn liberal de: la representacibn, evidenciando cuanto de falaz encerraba.

En efecto, el esquema liberal de representacidn, descansaba sobre la idea de que los partidos son laparfe frente al todo, el inte- res epfsta del grupo, frente al interts general hacia el que se debe diripr la acción de Estado. Pera tal creencia, nos diri Kel- sen es una ilucibn ctmetapollticm:

H... el idcal de un interts colectivo superior a los intereses de grupo y, por consiguiente, 'suprapartidista', esto es, la selídari- dad de intereses de todos los miembros de la colectividarl sin distincidn de confesih, nacidn, dase, etc., viene a ser una ilu- si6n rnetafisica, o mejor dicho, 'metapobftjca' que suele denomi- narse con terrninolo~fa bastante confusa comunidad 'orggnica' o

(58) Die S t ~ u m f a ~ r u n , und drc piirthcn Pnrteicn, Berltn, 1 927, p. 1 2. Cita- do por la obra manejada, H. TRIEPEL derecho Constitucional y realidad mnst~tucionalit, en KURT LENK Y FRAW, NNEUMAN (Edits.) Tmrb y socialo~iíi dtic8r dc ior p r t i d o ~ pditim~, Anagrama, Barcelona, 1980, pp. 1 87 y 1 88.

52 FRANCISCO CAAXIAI\IO DOhllNGlIEZ

articulacidn 'orgánica' de elta y conttaponerse al llamado 'bsta- do de partidos" esto es, a la democracia mecinica (53S.r

No existe, pues, para Kelsen una hipotktica voluntad general distinta de la voluntad de las partes, lo que conduce a que el in- teres general del Estado sea la resuttante del proceso dialktico de prmesualizacidn-reduccidn de los intereses de las partes sometido al principio democrático de la mayoria y no, una consen- suada verdad que se revela en el transcurso de un pretendido debate racional ubicado en el seno de las Cámaras.

A partir de esta premisa, los partidos se convierten en el esquema kelseniano en operadores imprescindibles y canales pri- vilegjados para la realizacidn de la representacidn democrática:

sUn avance incontable conduce en t d a s las democracias a la divisiún del pueblo en partidos politicos o, mejor dicho, ya que prelirnjnamente no existe el apueblon como potencia polftica, el desarrollo democritico induce a la masa de individuos ais- lados a organizarse en partidos polfticos, y con ello despierta originariamente las fuer7as sociales que con alguna raz6n pueden designarse con el nombre de «pueblo» (60).

El partido, constructor-creador de la voluntad ppular, incorpora al proceso representativa el valor ccpluralismo demo- cr4tico)i actuando como correa de transmisidn entre sociedad civil, ahora plural y participativa, y Estado.

Esto explica, que para Kelsen, no s610 resulte imprescindible la constitucionaljzaci6n de los partidos sino que, adernris, de- hieren de corregirse las estructuras jurfdico-politicas de representacidn en todo 10 que tengan de disfumional con la dinimica politica impuesta por aqukllos.

Al efecto, en su Dm Problem des par~ameadarisfllns (1 925) ya habfa propuesto, entre otros, dos cambios fundamentales. En primer lugar, la inaplicación de la prohibicidn del mandato imperativo a la relacidn parlamentario/partido. Para el mencio-

(59) E~niaiaj valor de /a demp1*acta, Labor. Barcelona, 1934, p. 43. (60) Jbidem, p. 35.

l nado autos, (tuna dispocicibn de este tipo aparece como una consecuencia natural, sobre todo allí donde se vota según el sistema de lista cerrada. Pues si el e lmor -como en este casw no tiene ninguna influencia sobre la eleccidn de los candidatos, su acto de votar se limita tan s61o a una dhesidn a un cierro prtido, y si el candidato de la lista -desde el punto de vista del votante recibe su mandato únicamente por su pertenemia at partido del elector, entonces es s610 consecuencia 16gi;ica de ello que el diputado deba perder su cargo si deja de pertencer al partido que lo ha enviado al parlamenton (61). Ahora bien, la propuesta kelseniana, rica en matices, no ignora el poder discrecional que de este modo se otorga al partido, por lo que se encarga especificamente de diferenciar el tratamiento juridico de los dos posibles supuestos que, en esta Ifnea, se pueden generar. En efecto, la perdida inmediata del escafio s610 se producirfa en caso de abandono voluntarjo del partido por parte del parlamentario, remitiendo ajuece~ ifidependie#fesy objetivos la competencia para acordar tal medida en caso de que la expulsibn se deba a Ia decisidn de los 6rganos de disciplina del partido, puesto que «si se deja la decisi6n en manos del propio cuerpo de representantes, se corre el peligro de que, ci la amenaza de Ta pérdida del mandato resulta de la separacidn del partido en interts de la mayoría o se crea una nueva mayoria, el requisito de la Propuesta no se produzcan (62).

En segundo lugar, Keisen propugna si no la entera aboli- ci6n si, cuando menos, la reduccidn de las inmunidades parlamentarias, toda vez que:

«... en una república parlamentaria, donde el gobierno no es m i s que un cornite del parlamento y esta sometido al severo control de la oposici6n y de toda la opini6n pública, y donde la independencia de los jueces no esta menos garantizada que en la

(61) La edicidn manejada en la de JUAN RuV, MANERO, e s t ~ i ~ o x s o h de- ~ ~ I C I I I J saciali~mu, Editorial Debate, Madrid, 1888, p. 92.

(62) Ibidcm, p. 92.

monarqufa constitucional, tiene p o sentido querer defender al parlamento de lo que es su propio gobiernan (63) .

Necesario es reconocer, que el concepto kelseniano de representacibn y las modificaciones propuestas -no exentas de dificultades jurfdico-tebricas-, aunque coherente en su diseno con la mecanica del Estado de partidos, no ha sido en ninpin momento llevado constitucionailmente a sus Ultimas conse- cuenci as.

En todo caso, baste por ahora con recordar que su apuesta por la dd~nitiva constitucionalizaci6n de los paaidos tomará indiscutible carta de naturaleza tras la segunda Gran Guerra.

Efectivamente, la reconstrucción democrática de Europa oc- cidental acaecida tras la caída de los regirnenes fascistas, ya en la inmediata posperra, ya en la dkcada de los setenta con la des- aparición de sus últimos vestigos, no encontrarla fundada explicacidn sin el papel jugado por los partidos poIfcims, genuinos (<padres» (64) del mnstitucionalismo democrático contemporá- neo. Acaso por ello, su reconocimiento constjtucional se nos antoje como la subsanaci6n normativa de una injusticia hst6ri- ca. Mas con independencia de ello, la entrada de les partidos ((por la puerta grande)) en el Arnbito del Derecho, venia a poner ttrmino al desconocimiento juridico de su trascendental existencia y a reconocer, de una vez por todas, el indiscutible protago- nisrno de estas organizaciones de intermediacihn creadas expro- feso para canalizar la voluntad popular e influir, con su impulso programátjco, en las decisiones de los drganos del Estado, haciendo real y efectivo el derecho de los ciudadanos a la partici- paci6n política en las democracias rnasificadas. En este sentido, C. Rossano sehalar8 que, aunque existen distintas caracterizaciones doctrinales del Estado de partidos todas ellas inciden en la idea común de que éste se configura como el moderno Estado democrdtjco, Estado en el cuál, mediante la operación de media-

(63) Ibídem, p. 9 l . (64) [,a expresidn es la utili~ada p c i r C~iinr:iii.i I mn referencia si Ita-

lia, u11 partiti nclla constiturionen en Studi pw 9 XX anniwrsuriu d e / i ' ~ ~ e m b I t ~ cnsfit~cntc, Florencia, 3 969, V. 11, p. 1 10.

cidn operada por los partidos, se obtiene la realizaci61-1 de la voluntad popular (65).

Ahora bien, la formal constitucionalizaci6n de los partidos poliricos se llw6 a cabo salvaguardando la arquitectura juridico- constitucional heredada del Estado Liberal y articulada sobre el

representativo clrlsico, en absoluto desconocimiento de los cambios estructurales que la mediacidn de partidos iba a incorprar a la eotlbtit~cio'tf material del Estado que, ldgicamente, jba a entrar en permanente conflictivo con su constitwci~n~rmaS.

Cambios sisttmicos, que la doctrina, desde distintos enfoques metodol6gicos ha tenido ocasibn de analizar detenidamente y, que de modo resumido, pasa a exponer:

a) Los partidos pouticos monopolizan la participación politica de los ciudadanos, máxime en los sistemas electorales proporcionales, incorporando al proceso politico de seleccidn las pautas de pl~raliddd y pemrafpmciia, y confjprándose en el mas5- d e m a t i c paro $date, como el verdadero representante polltico de la voluntad popular. Por la misma razón, los partidos controlan el acceso a los cargros públicos electivos a travts de las candidaturas, lo que les convierte en canales prjvjlegiados de entrada en la instituciones del Estado. Los representantes politicos, en cualquier nivel -local, autoncjmico, estatal- son, ante todo hombres de pnrtido y como tales, portadores de un determinado programa y agentes sometidos a sus normas estatutarias y de disciplina interna, toda vez que su previa adhesi6n al partido, se constituye como un acto plenamente libre y voluntario. De ahí, que se haya afirmado que el programa de partido es la expresidn moderna de los antiguos cabier~ d'i~~~truction~ (6 6).

b) Los partidas son el centro fundamental de adopcMn de decisiones politicas y conflictuales y los agentes generadores del indi#~opdIti# del Estado, crin el consiguiente debilitamiento de

(65) &onsidtrazioni sulla dmocrazia e sullo stato di panitiiu, en AAVV, h t t i dcgli Alhi afftrlr ad A&IO Tcfa~ru del quutrtsimo awno d c ~ ~ i n ~ ~ ~ n a ~ ~ ~ c n t u , T. 11, Giuffrk, Milano, 1968, p. 662 .

( 6 6 ) k. TORRES DEL MORAL, ucrisia del mandato representativo en el Estado cle partidos», RDP, n.o 14, 1982, p. 17.

la capacidad decisionali de las instituciones (67). Sin duda, el mejor ejemplo nos lo ofrece el propio Parlamento, tanto en su funcionamiento interno cuanto en su funcidn de control de otros drganos del Estada y, en especial, del Ejecutivo.

Comenzando por Io primero, de todos es conocido el indiscutible protagonismo de los grupos parlamentarios, expresión del partido en el interior de la C h a r a , que anula por subroga- cidn la antigua omnipotencia de los parIamentarios, sometidos RO s610 a la disciplina del grupo sino tambitn a la que «desde afuera» !e impone el propio partido.

En cuanto a lo segundo, es indudable que los partidos han introducido una nueva dinamita en las relaciones interoreicas en detrimento del originario chtk and babtce institucional, ~ l i p sando las posibilidades de control recfproco y transformando la lucha entre poderes en una tensión sictémica mayoria parlamentarid-grrbernntnet]tar/minori~-oflo De este modo en la praxis polftica la direccidn dei partida mayoritario o, en su caso, de los partidos coaligados, asume la direccidn del Estado, uni- formando en un mismo proyecto polltico al Parlamento y al Gobierno y vaciando en términos pollticos, pese a la previsión constitucional, la funcicln de control polftjco de este último. Control, que en el primer caso será ejercido por los partidos de oposici6n y, cn el segundo, además, por las discrepancias que puedan surgir entre los partidos coaligados. No obstante, en ambos casos, se trata de un control entre partidos y no entre drganos del Estado, aunque formalmente se exprese en sedes institucionales.

c) En !a ((normalidad politican del Estado de partidos, los preceptos constitucionales encaipdos de sancionar la prohibi- ci6n del mandato imperativo carecen de efectividad juriclica real y han devenido, en opinión de algunos autores, en un auténtico f6si 1 constitucional (Das freie ist ein ~ergassrrngsrechtii~bes Fos- si0 (68).

(67) Pnr tcdos, vid. A. ~ ~ A N . V I K R , Indirkopdi2fco e jdp~ea tlci ruppad tn

Govcnrn e Pnrl11~ent0, Criuffr*, Milano, 1973. (68) F. M ~ R F T I ~ ~ N MARX, aRechtwirklichkett und lreies Mandatn, en Zait

by Rscbt, 1926, p. 442. Citado por A. SPADARO, nRefles~ioni su! mandato im-

La generalización del voto y la sustinici6n de la eleccibn- represtntacjón por la eleccidn-participaci6n (691, en la que los electores otorgan su voto a fuerzas polfticas organizadas como

que ofertan, con apoye en una determinada estrategia e imagen, un programa alternativo de gobierno; unido, todo ello, a sistemas electorales proporcionales, de circunscripciones pluri- nominales y listas cerradas y bIoqueadas *amo lo es el nuestro-, obliga a admitir que los electores votan a partidos y no a pzrsonas y que es a ellos a quien se exige la correspondiente responsabilidad por su gestidn política. El sometimiento del parlamentario a la disciplina de partido es, a Ia sazdn, una consecuencia Ibgca, como anunciaba Kelscn y, de hecho, los Reglamentos de las Cmaras y las normas electorales no s610 la reconocen sino que, incluso, la refuerzan. S610 cuando esa realidad irnplfcitamente reconmida, es alterada por el parlamentario que aban- dona el partido a cuyo esfuerzo debe su escafio, la prohihicidn dcl mandato imperativo recobra su eficacia, entrando en inmediato conflicto con las normas electorales y parlamentarias y ptovocando una indudable sensacidn de fraude en el electorado, que en nuestro pafs desgraciadamente ha sido merecedor de calificacidn propia: el tr~~nsj~g~ismo.

Sin embargo, la aplicacidn juzfdica de la prohibicidn del mandato de partido y el reconocimiento jurisprudencia1 de su I acia -luego veremos en qué medida-, no obedece ni a I de 1a tradicidn jurfdico-constitucional ni, por desconta- uu, a argumentos hanales. Desde distintos enfoques, importan- tc-S sectores de la politologla y la iuspubliciscica han puesto de relieve foc riesgos a que puede conducir una entera consaga- ci6n jurfdica del mandato de partida. Unos, han advertido del r ' la partitocracia y del elitismo democrático, consideran- c iartidos causantes de un nuevo ~Iienfelismo iSorIGmtai i n-

llena efic a inercia 1- . .

,iesgo de lo n los F

- ii partiton, cn Studi por/a1~entnri e dipoiificd cartitwZiotrale, n.o 67, 1 985, 3.

(69) La diferencia es rntmducida y precisda con sumo detenimiento por 1" M. ~ T T E R E T Y C. E~TERIT, Les yt imes PJectorc1xx, P~arfs, 1970, pp. 8 y 113, rundamentalmenre.

serto en la mtegoria de los bloques de intereses (70). Otros, siguiendo la Ilnea institucional, han hecho hincapit en la naturaleza del Parlamento como órgano del Estado y no de los partidos o del pueblo (7 1), por Eo que los parlamentarios, aun siendo miembros de partido, en cuanto titulares de un cargo públido gozan de una esfera de autonomia decisional y libertad de conciencia (72), imprescindible para que la voluntad del Parlamento se identifique como volutirnd @tiaal o ptlblica dirigida a los intereses del pueblo en su conjunto.

En definitiva, como en su momento apunt6 Zampetti, el Estado de partidos no surge hmediatamente con la institucidn de los partidos, sino s61o a travts de una exacta colocaci6n de los partidos en la estructura del Estado que permita el enlace entre sociedad y Estado o, mejor, aun, la entrada en el E~tado de

(70) Desde la celebre obra dc M . C ~ . ~ R I L O R S K ~ . D e m m q and th Or- ~anization Po/itica/ Pnrtier ( 1 90 2) o la de R. MICI !E!.?,, Zwr ~ocioloKit dcs Parta- weJem ifi dtr Modemcn Dtmokrat~e (191 l ) , hasta los mis recientes estudios que 10s vinculan al debate sohre el neocorporativismo. Al efecto, por todos vid.. Regmsentatize c demorrazza, GIANFRANCO PASQL~~NO (Edit.), Laterza 8c Figli, Roma, 1 9 88.

(71) Es esta la postura generalizada en la iuspublictstica europa y, sohre todo en la italiana. Sic., SANTI Row,4n;Ci, PrintlPN dr Diriilo Cnnstitwianele Geric- rnS Giuffrk, Milano, 1946, pp. 160 a IGR; Y . E. O R L A N ~ ) . Diritto Pwhblim Generale IFrrrt~ Vani, Giuffrk, Milano, 19411, pp. 4 17 a 456; V. %~Kc; , \RA , Ls pmrrogatzüt ~~;itmibnuIe, rkiam, Padova, 1 9 72, p. 100; ~IAZIOTTI DI CEIX~, en l a vm ~I'arlamentoii, Encc. nrr., vol. XXXI, Milano, 1980, p. 759.

(72) Sobre esta idea han incidido de manera especial W. Wi:Nr;is, nAmts- gedanke und Dernokratiebegiffn, en $tc111t1~+1sun~ mrn Kirrhordunh R. Shir :~n (Edit.) Tubinga, 1962, comentado detentdamenre por ERNST-

W'OI I (,/\N<, & w . ~ t.iur OHDI:, en uDemwrazia e reppresentanzan, ap. supra cit.,

de donde tomo la r~ferrncia. Tarnhien sobre la libertad dc conciencia como esfera ~rreductible de autonomta personal, puede verse G. TA~KCETI, 1 parlii~ politiri e P d i n e morake, Roma, 1981, p. 1 34 y SS. Igualmente, aunque con cier- ras particularidade< asume esta posicidn G. LEIBFIOL~, en su Última etapa, pan quien, el debate debe discurrir siempre en el seno del partido, acatándose La voluntad definitiva de este salvo cayos de conciencia (pena de muerte, akor- [o...); La reppre~cnfatm n~lh., . op. ut., p. 130 y ss.

/a soeiedad canstituid~~ por los g!rupos (73). Pues bien, aunque esa acolocacidn* es ya una evidencia en las modernas democracias, lo que exigida un replanteamiento en profundidad de la r e p - laci6n jurfdica del mandato representativo, tsta, como decia al principio, se mantiene expectante en la Constituddn formal, de manera que en lugar de ordenar el ptoceso representativo que ahora protagonizan los partidos, lo ignora, y s61o cuando puntualmente aparece un conflicto entre realidad y norma constitucional despliega su eficacia jurfdica sancionando, paraddjicamente, la prohibicidn del mandato de partido en perjuicio de otros preceptos y principios constitucionales (soberanfa popular, reconocimiento constitucional de los partidos); reac- tualizando la vigencia del modelo cl4sico de representacibn, cuestionando la constitucionalidad de muchas normas electorales y parlamentarias y desconociendo, en fin, la mutación constitucional operada.

d) Una Ultima reflexidn sobre el importante p a ~ l de los partidos y la psicidn jurfdica del representante parece obligada. Esta vez en relacidn con las modificaciones introducidas por el carhaer asocialn de las modernas democracias avanzadas y la existencia fkilmente mnstatable de lo que el profesor Pdrieri denomina el segundo circuito de la reptesentacidn (74).

En efecto, frente al intesks general al que debe servir el Es- do, cuando menos en sir fo&lacidn tGrica, de acuerdo con principio democrAtico de la mayorfa y plasmado normativa-

lente en la ley - n o m a de direcci61-1 vertjcal expresiva de su so- ?rada-, la asuncián por los actuales Estados de intereses par- ales negociados directamente con los sectores sociwcon~rni- i s afectados, ha pmvocado una suerte de contraaualizaci6n pú-

(73) democracia representativa y democracia participativa*, en cl libro colectivo L* partrc~pacrrin y sl m ~ n h PoIIi~co, Unión Eclirorial, Madrid, 1970, p. 5 y SS.

(74) Entrevista, Anuario de Derecho ConstitucionaE y Parlamentario, Asamblea Regional de Murcia, nVo 1 , 1'370, p. 22.

hlica de la ley que desdibuja bajo nuevas categorfas el originario debate entre Derecho Piiblico y Privado (75).

La aparjci6n de distintas ifitwhtores soc~kdes y p p o s de presidn que pretenden la represend~iDn de sus intereses particulares al margen del sistema de partidos y aun de los cauces insti- tucionalizados, permite, hoy mds que nunca, considerar a los partidos como el todofrente a i'apartes. Sus programas, libres de un marcado dogmatismo ideológico inicial ( t o ~ t b ta¿lpurb_y) y manifestación de una opci6n polftica en toda su magnitud, contrastan con ei sectorialismo prjvatistico de las otras organizaciones no partidarias.

Pero por otra parte, esta multiplicidad funcional de la ley en el Estaclo Social (76) se conecta con la complejidad técnica de los modernos procesos decisionales a los que el Parlamento debe dar respuesta con la mayor celeridad. ((Ni siquiera PICO della Mirandola -escribe 1,. Libertini con referencia al Parlamento italiano- podrfa discutir en e! kmbito de veinticuatro horas, sobre el plano de las frecuencias radiotelevisivas, sobre Ia cons- tmcci6n de nuevos aviones militares, sobre la pesca de lameli- branquio~, sobre el costo de algunos medicamentos y sobre la reorganizaci6n de la motorización civil. Y esta miscelánea de temas es, ~recisamente, la regla de todos los días)) (77). Esta espc- cialización técnico-temática de la actividad parlamentaria, que impone un replanteamiento de la funcionalidad interna de Ixs Cdmaras sohre la base de una mayor descentralizaci6n en comi- sj6n y una agilización de los trámites proccdimentales, reservan- de pasa el pleno las decisiones polftico-legslativas de mayor

(75) De entre la extensísima hibliografia sobrever tema, vid., por todos, A. PORRAC NAD %I E S , Pntmda<~~irin a m teoria de/ Estndo porto&, PPU, Barce- lona, 1988. Tamhitn, aunque desde otra perspectiva, MARCO ,MARAI r 1 (Edit.), h I I I C ~ P I ~ ' nemtporat~ua, 11 ,Mulino. Bologna, 1 98 1.

(76) Para un anflisis de esta nucva trjmloghu de la ley, vid. ZAYAGRF.BF.IS- K Y , Msnuule di Dir~tto Costituwoonuíc, vol. I, L I T E T , 19R7, Milano, pp. 1 56 a 161. cn las que el autor diferencia entre leyes-contrato, leyes-incentivo, leyes- marco, leyes de financiacidn ..., en arencidn jusrarnente, a su operatividad funcional en los actuales Estados sociales.

(77) ¿&'u$ PnrIammtd, Plaza & JanCs, Barcelona, 1 980, p, 1 8.

trascendencia, afecta, en igual medida, al ejercicio del mandato parlamentario, que devendria materialmente en imposible de no contar, el parlamentario, con el apoyo y el asesoramiento ttcnico del grupo o del partido.

Apurando mis el anslisis, cabría decir, que si fuese factible cuantificar en términos de rentabilidad dernocrAtica el ejercicio plf t ico del mandato, el mfnimo optimizahle se situarfa en la necesaria adsczjpcidn del parlamentario a un partido, Y ello, no s61o porque según queda dicho los electores votan a partidos y no a candidatos, sino porque sin su soporte instrumental, su mandato de representacidn se vaciarla de contenidos, ante la imposibilidad material de abordar con un mfnimo de rigor la complejidad de los dispares asuntos a tratar en la mas habitual de las drdenes del dia. El parlamentario, miembro de un partido, ads- cripto a una comjsjón y especializado en la materia de su competencia, al actuar la voluntad del partido mejor defiende sus 1f- neas programaticas y, en este sentido, mejor representa los jnte- reses de sus electores. Pero, adernis, como el programa de pasti- do se configura como una alternativa de política general, esa reprcsentacidn, aun recayendo sobre materias especializadas, se aproxima en su ejercicio a una eventual sepresentacidn del intc- rts general, hacia al que, ineguivocamente, debe dirigirse la ac- ciSn del Estado.

Hacidndose eco de tan manifiesta realidad y, sin duda, por su mayor flexibiIidad normativa e inmediata vinculacibn a las necesidades polkicas de cada momento, los Reglamentos de las Camaras han ido progresivamente ripifjcando remedios jurfdicos y pmedimentalles mediante los cuales dar respuesta satisfactoria a esas demandas, sin menoscabas la naturaleza democrática de las decisiones resultantes.

A la distribución material de los asuntos en Comisidn se unieron vfas mas hgrles para la adopcidn dc acuerdos, como los procedimientos de urgencia, de lectura única, de delegacidn de la competencia legislativa plena en comisi6n o la instauración de sistemas funcionales de voraci6n que, como el del voto ponderado, permiten una superacidn de la democracia personalizada en favor del principio de proporcionaljdad democritica. Ahora

bien, todas estas medidas de ordenación parlamentaria, irnpres- cindibles ante la actual situaci6n de los Parlamentos, serfan absolutamente ilegítimas y arbitrarias sino se adoptase, como postulado previo, el del protagonismo representativo de los partidos y la cohesidn interna que tstos imprimen, a travks de los grupos, a las fuerzas con representación parlamentaria.

Sin embargo, el tratamiento constitucional del mandato representativo parece, cuando menos, cuestionar la mnstitucionalidad de todos estos mecanismos parlamentarios, en principio, claramente enfrentados a la literalidad de artlculos tales, como el 79.3 -el voto de Senados y Diputados es personal e indelegable- y, sobre todo, el 67.2 -prohbicidn del mandato imperati- vcr de nuestra Constitucibn, y Imalizables, por lo demás, en Ia pr;ictica totalidad de las de nuestro entorno politico.

Tolerancia constitucional, que se explica, en gran medida, por la inicial falta de fiscalizacibn jurídica externa de la actividad parlamentaria, de suerte, que la autonomía de las Camaras ha actuado durante tiempo, como un cinturdn protector -interna cor- poriF acta- que impedfa cuestionar la mnstitucionalidad de estas normas parlamentarias que, articuladas sobre las nacesidades im- puestas por la dinámica de partidos, carecían de respaldo constitucional alguno, cuando no se opnfan, sencillamente, al espfritu de lo constitucionalmente preceptuada.

Pero este ctordcn de tolerancia contradictoria» entre realidad política y jurídica, entre normas infraconstitucionales (eleaorales y parlamentarias) y rtgimcn constitucional, reiteradamente subrayado por la doctrina y que ha convertido a la expresidn cccrisis del parlamenton en un autdntico lugar comiin de toda literatura que, de un modo u otro, se ha acercado al estudio de la instituci6n parlamentaria, tendera. recientemente a desaparecer come mera descripcidn fenomenol6gica para abrir paso a un

bien que distinto y siempre chffcil proceso de expticaci6n racional-normativa.

3 SOBRE UN CONCEPTO CONSTTTUCIONALMENTF: ADECUADO DE REPRESENTACIÓN

La rúbrica a este epfgrafe responde, ante todo, a una necesidad metodold~ica: la de centrar el estudio de la representacidn polftica en el ámbito de la teorfa de la ~mfitun'o'fs constifwciondmen- te demadu, es decir, la situacidn constitucjonal concreta, histtiri- camente existente en un determinado país, y resultante de la c<colocacibnn de un especifico texto constitucional en la ((lógica de situaci6n~ (78). S610 así, parece posible perfilar ese arquetipo ahist6rico e ideal que es Pa representacidn y, en lugar de individualizar las reglas que deben ser aplicadas, intentar investigar y re- construir las normas que efefivammte son apIicadas. - "

En esta misma linea, la mmprensf6t-1 juridico-constitucional de la iepresentacidn política y las respuestas normativas a los problemas que esta plantea, no puede desconocer la cultura p l i - tica de cada país, la eficacia y funcionalidad de su sistema de partidos, o su propia experiencia histdrica y praxis polftica. Pero tampoco puede ser ajena, a la qlicaci6n de las distintas normas reguladoras del proceso representativo sobre esa realidad, a las modificaciones o alteraciones experimentadas, a los efectos y consecuencias conseguidos.

(78) La reorfa cs formukada p r J. G<~MI:s Ch~O~~l . t i l i , siguiendo la Itnea merodoldgica acunada por H. HLis~. En efecto, cuando Muna ley ronsritucio- nal asume la xrealidad como tareap -norma q tarea), (BAULIKA}, cipmyecto de- terminante de la identidad de un orden polftico-social* (BAUMLIN), aproyecto de ordenacidn del proceso polftico y de mnfomación smialz ( C C I E E U N E R ~ es obvio que acepta, expresa o implícitamente, la existencia de ucarnps de batalla prdcticosii positivisticamente reducidos, por algunos autores, a simples xan- tinomras notmativasn o a anrnstituciones de 16gica contradictoria dentro de la mnsrituciónii. Si la realidad no es un ({orden fijoii y ucerracio~, establecido una vez por todas, tampoco una mnstituci6n democritico-republicana se cornpa- dece con reducciones unidimensionalmenre inte~acionistas. antes se abre a la aplaridad de lo social. (SCHTNDI.F.R) y a las conttadiccione~ y antagonismos que determinan, en la sustancia y en cl proceso, )a realidad material e ideal)); ~ ~ ~ t i t u f d o dirqmtb e vrnwhfdo do it~irhdor. Comfrrbuto pdra a mmpreen~rjo da1 flur- mas co~~$titun~airpragramriiic~~, Coimbra Editora, 1982, pp. 145 a 158.

Desde esta perspectiva, un concepto constitucionalmente adecuado de representacidn debed, en primer lugar, partir de los enunciados nomativos de la Constitucidn misma.

En este sentido, la Constitucidn espafiola de 1 978, fiel a su tiempo, no podia, por menos, que hacer suyas todas las contradicciones que el proceso de disgregacidn del concepto clisjco de representacibn polftica implicaba. Las piíginas anteriores n o son, en este sentido, meramente casuales. Mientras su articulo 23.1 consagra la r~.presmfaci& de contenido, el artEculo 66.1, al establecer que las Cortes Generales representan al pueblo espa- íiol, introduce la dimcnsi6n org8nico-formal imprescindible a toda representacidn democrática. Queda por ver sobre qut pautas se intcraccionan nonnativa y politicmente esos dos planos dimensionales.

Por de pronto, mientras articulas como el 67.2 -prohihicidn del mandata imperative, 79.3 -Indelepbilidacl del voto- y 71 -prerrogativas parlamentarias- parecen reproducir, sin mayores alteraciones, los esquemas representativos del primer constitucionalicmo, su articulo 6, constitucionaliza a los partidos politicos calificdndolos de ctinstrumento fundamental para la participación politica)) y agentes que expresan el ccpluralismo politico>), valor superior del orden juildico- constitucjonal (art. 1, CE). El debate quedaba, por tanto, abierto y la posicidn jurfdjco-constitucional de los representantes y los partidos todavia por definir.

Un concepto constitucionalmente adecuado de representa- ci6n deber3 tener presente, en segundo lugar, las nomas infraconstitucionales que regulan el proceso, los operadores y los contenidos fundamentales del ejercicio de la representaci6n: sus Ifmites y garantfas.

Aunque a lo largo de este trabajo tendrt ocasión de analizar con mayor detenimiento ese conjunto de normas, bhsicamente electorales y parlamentarias, una primera impresión, por lo de- mgs, de todos conocida, merece ser reseñada: la de que se tratan de normas pensadas por y para los partidos, constmldas para atender a sus necesidades y disciplinar las exigencias poEitjc, representativas que éstos imponen a los modernos Estados, con-

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de CO-

de

fiprhndolos como *Estados de partidos». SituaciBn que, en nuestro país, se refuena por la financiación publica de los mismos -ya directamente, ya a travks de los p p s parlamentarios- lo que da cuenta de la trascendencia de su funcidn en nues-

sistema polftico-constitucional. Ese a rden de tolerancia contradictoria» al que antes me re-

[a, ahora baja la forma de antinomia normativa Constitucidn/ m a s infraconstitucionales resultaba también fácilmente cons- ible. Y, finalmente, un concepto constituc~onalmente adecuado representación, y en ello reside la virtual operatividad tedri- práctica del concepto, debe atender a los criterios normativos respuestu g resoi~n0ír mfistifwcimd de las tensiones conflictuales

planteadas entre Constjtucidn material y formal y, entre Consti- tución y nomas de desarrollo constitucional, con el fin de averiguar quC pautas presiden la ranstrucci6n-interaccih de tales ontmdjcciones, q u t causas las motivaron y qut forma de enten- er la representacidn se ocultan bajo las mismas, si es que existe Iguna.

Una última advertencia, por más que obvia, resulta necesaria. Que esa respuesta constit~ciond a las contradicciones pol ft ico- jurfdicas del sistema, reviste la forma delsrrispruderztin comtifsc- cionel, lo que nos sitúa directamente, ante el proceso de tacio- nalizacidn polftica que indudablemente acompafia al establecimiento de un control de constitucionalidad en toda su extensidn, es decir, ese paso dde la 'Constitucibn orenica' a la 'Constitucj6n material' y el paso de lagdranth politia a lagaran- trkjuf isdirnuna/n (79).

En esta Ifnea, y m atenci6n a los fines que este estudio per- sigue, interesa subrayar, desde este mismo momento, un elemento fundamental: que la atribucidn al Tribunal Constitucional de la competencia para conocer de las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus & r e - nos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autb-

(79} P. CR uz VI]-LALCIN, LJbm1t i6n del sistema curo* dt m t m ! de mnsti- t~~iaizniidud ( 1 9 18- 193Bj, CEC., Madrid. 1987, p. 27.

I

h O FRANCISCO ( X A l l ARO 1XiXlINC;CIY.

nomas, o de sus drganos, que violen derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 42, LOTC), abrir&, por primera vez, una brecha en el muro infranqueable de los ifstma

corporis actn -enseguida analizar6 de qut modo y en qu6 medida-, de suerte que el Alto Tribunal tendd que explicar con argumentos normativos el apoyo y la interacción ~onstitucional de esas nomas -en este caso las parlamentarias, aunque tarnbien vla 43.1, las electorales- aparentemente enfrentadas, en muchos de sus contenidos, con lo constitucionalmente prescripto. Ese ctorden contradictorio>i dejar& pues, de ser tolerado para tener que ser jurfdicmente explicado.

Lo que demuestra una vez m h , que el valor paramétrico y normativo de la Constitucidn, no se compadece con ucontradic- cjones constitucionales insalvables)), ni con ccnorrnas constitucionales inconstitucionalesi, (80). Si en su artfcula 1: consagra el valor ~pluralisrno plfticon y en el 6.0 reconoce a los partidos politicos como insrrumento fundamental para la participación politica, la ordenación constitucional del mandato parlamentario y su interpsetacidn jurfdica, no pueden desconocer la presencia y el valor normativo de tales preceptos, aunque originariamente la articulación del mandato respondiese a esquemas te6rjm-polt ticos ya superados.

Ante la antinomia normativa, el intérprete constitucional no puede oponer la ((16gka de la democracia» a la wE6gica del rbgirnen constitucional» o, viceversa, ni tampoco acudir a una ({fuga hacia valores suprapositivosn (81) carentes de respaldo constitucienal. Por el contrario, deber5 operar mediante la interaccidn de contenidos constitucionales objetivos, generando un concepto operativo Q constitucianaImmfe adecuado de repr~~entu- ciún, sobre el que proceder a una lectura integradora de las normas reguladoras del mandato parlamentario. Por lo demds,

(80) Sohre el concepto de estas últimas y su problern5tica desde la óptica de la rnterpretación consrltucional vid. ( 3 m RACI tn~, Vc+~sungrividr~~ ver- jas~nm~swormen?, 'Turbingcn, 3 95 1 . 1.a erlrcir5n manelada es la portuwesa, t raclu-

cida por Cadorso da Costa, Coimbca, 1977. (H 1 ) E.n el sentirla de (3. B,ir,i irit., op. swpru CH.

RU1 tud

Par

como acto seguido se podrá verificar, esta ha sido la ltnea se- da por nuestro Tribunal Constitucional, de modo, que el es- io conjunto de su jurjsprudencia, es requisito rifle qrra non a la ulterior mrnprensi6t-1 jurfdica de los conflictos habidos

n nuestro pafs acerca de la ordenacidn temporal del mandato arlamentario.

La Deconstmccihn jurisprudencia1 de la representacidn política: una aproximación a su concepto constitucionalmente adecuado

En 1985 escribla Rubio Llorente: a... creo que la única vfa practicable y satisfactoria para salvar la distancia entre la reati- dad democrdtica contempr6nea y la teorfa de la representacidn no puede ser, ni la de negar o abolir la realidad, ni la de negar o abolir la teorfa y que hay que intentar modificar la teorfa sin destruirlm (82).

ModificacMn, me atrevo a aíiadir, que bien puede realizarse en sede academica o jurisprudencialmente, actuando normativamente sobre la realidad, al dirimir las tensiones jurídico-politicas que de la misma se derivan.

Ahora bien, la primera se construye sobre un esquema metodoldgico previo y con pretensidn explicativa de globalidad. La segunda no: esth condicionada por razones de legitimidad y ata- cabilidad procesal, y por las connotaciones particulares del asun- to a resolver y las normas que le son de aplicacibn. La primera se impone por su aucborifus. Ida segunda, por la fuerza de la cosa juzgada. La primera puede modificar la teorla sin destruirla p r - que para ella la realidad es una cofp~dunfe. La segunda, en cambio, al incidir puntualmente sobre la realidad, la ordena e, incidental- mente, rmea la teorfa.

En ese mismo año escribe P. De Vega: (<No admite dudas de ningún género y, por tanto, no merece la Fria discutido, (...)

(82) *El Parlamento y la represeñtaci6n pollticm, l jomadas de Dtrttbo Parlamentosiri, vol. I, Congreso de Ins Diputados, Marlrid. 1'185, pp 16 1 v 162

el reconocimiento juridico de la absoluta libertad del diputado Icorno consecuencia de la prohibicjdn del mandato imperativo] lleva implícita la titularidad personal del escaiion (83).

La pregunta es la siguiente: ?Tras la mpioskirna jurisprudencia constitucional recaída en torno al s t u t ~ ~ del represcntxnte, cabe seguir hablando de la absoluta libertad de éste en nuestro sistema constitucional? Y, si csto es asf, ?sigue fundamentando- se tal lihertad en la prohihicidn de! mandato imperativo del articulo (~7.2 de la Constitucidn o, por el contrario, la doctrina del Tribunal Constitucional ha fundamentado sus fallos en otros principios normativos? En cuyo caso, (que teorfa de la rcpresen- tacibn y del representante inspira ese cuerpo jurisprudcncial?

En la búsqueda de una eventual respuesta parece obligado clarificar previamente la compleja psicibn jurfdica del representante en su telacidn con los otros operadores intervinientcs en el complejo proceso jurfclico-polftico de la representación: panidos, electores, Cortes Generales y p p s parlamentarios. 56!0 después, una vez analizados los términos en que para el Tribunal Constitucional se desenvuelven tales relaciones, procede averiguar qut concepto de representacibn se desprende de

julio, de Elecciones locales, que venia a instaurar en la esfera local el denominado mafpdato de parbido (85).

Antes de entrar, sucintamente, en el contenido de tan pold- micas sentencias (tanto en el seno de1 Tribunal, corno lo demuestran los votos particulares existentes (863, como en el exterior, por los comentarios doctrinales que han merecido (8 7), es de advertir, que estas encuentran su origen en otros tantos recursos de amparo interpuestos ante el Alto Tribunal. Adver- tencia ineludible, toda ve2 que la vla procesal emprendida, lejos de ser un mero referente adjetivo, se convierte, como pre- tendo jusrificar, en elemento fundamental para comprender las claves Ultimas de estas pronuncjamientos jurisprudenciales: lo que se solicitaba del Tribunal, no era la declaracido de jnconc- tirucionalidad del mencionado articulo 11.7 de la Ley 39/1978, entre otras razones porque para ello no estaban legitimados los recurrentes, sino la reparacián de lo que aqutllos can sideraban vio1 acidn de un derecho fundammfd que, lógica- mente, para ser merecedor de amparo deberfa encontrarse entre [os preestahlecidos en el artículo 53.2 de la Constitucidn. " ' ' ; aún, en el recurso de amparo número 374/1981, que da

las mismas.

3.1.1. Las relaciones parIamentario/partidog parl~metitarin/~Iecforc.~

El punto de partida de toda la concepción jurisprudencia1 del ItatuJ del parlamentario debe localizarse en un conjunto de sentencias dictadas en 1983 (841, como consecuencia de la aplicacidn del art. 11.7 de la ya derogada ley 39/1978, de 17 de

(83) rrSigniricado constitucional de la representxitln polttica~. REP n.O

44, 1985, p. 3'3. (84) Se trata, m& concretamente, de las SSTC 5/1983, de 4 de Febrero;

10/1983, de 21 de fehrcro: 3(3/1983, de 10 de marzo; 20/1983, de 15 de marzo; 28/1983, de 21 de abril; 29/1983, de 26 de abril; y, 30/1983, de 21)

dos tos e

-"

que a

(85) Según este precepto, tratandose de listas que representen a parti- ioliticos, federaciones o coaliciones de partidos, si alguno de los candida- Fectos dejare dc prrenecer al parlrdo que Ea presentó, cesarB en su car- la vacanre será atribuida en fa forma establecida en el artfculo anterior, cir, a los candidatos incluidos en la lista por el orden de colocación en parezcan. 3 5 ) En todas estas sentencias -relacionadas ~ ~ p r a nota 84-, con ex- 6n de la 28/1983. de 21 de abrrl, manifestaran su discrepancia de la dn mayoritaria, y de modo alternativo, a través de los correspondientes m particulares, los Magistrados LAMRRE SF.C;L:RA Y/[) D i ~ x PICAZO Y/O

ni. Vrr1.nu.o. '87) VCianse, entre otros, R. Cudu~.z,,n RRODR~GUFJ,, rkbre la irreductible ltad de la representaci6n plltrcan, RBBC, n.o 21, 3 987, pp. 177 a 197; 7.4snn~ F R E I J P ~ , kDerccho de participacidn a través de representantes cl6n constitucional de los partidos plfticosn, en la misma revista y nii- PP. 199 a 228; J . B ~ I . I . A R I N I R I A A R R ~ ~ K , u El derecho Je accero a ioc car-

@V funciones pdblicasb, Poder Jwdicial, n: 5, 1987, pp. 53 a 70; R. L. BLAN- ' '' V ~ l i . » i ~ , Lo, part~do~plitims, Tmnos, Madrrd, 1990, pp. 14 1 a 157, fundamentalmente.

lugar al primero de los pronunciamientos del TC sobre la cues- tión, se apuntaba que tal derecho era el reconacido en el articulo 23.2 de la CE que garantiza a los ciudadanos el acceso en candiciones de igualdad a las funciones y cargos piiblicos con arreglo a los requisitos que seflalen las leyes. Curiosamen- te, el recurrente no cuestionaba la adecuacidn constitucional de la pérdida del mandato por expulsi6n del partido (requisito que expresamente establecfa la Ley), sino tan s610 que, a su entender, tal expulsidn no se habia realizado según lo dispuesto en los Estatutos internos del mismo, por lo que de'beria mante- nkrsele en el cargo hasta que ésta se realizase en forma.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional, extralimitando la pretensi6n del recurrente, entrar6 impropiamente en el fondo del asunto, convirtiendo el amparo solicitado en un au- téntico juicio sobre la inconstitucionalidad IPP abstracto del articulo 11.7 de la referida Ley (881, pero con todas las limitaciones de legitimación material y procesal propias del cauce procedimental emprendido, lo que le constrehia a enjuiciar la constitucionalidad de la p6dida del cargo representativo por expulsi611 del partido al trasluz de la previa existencia de un derecho fundamental.

Surge asf, un concepto de representación y, sobre todo, del representante que, como dice Ballarin lribarren (891, va mucho más alld de lo que hubiere permitido prever la escueta fomula- ci6n de este apartado segundo del articulo 23.2 de la CE.

Tras reconocer el Tribunal que el alcance y contenido del derecho fundamental consagrado en la indicada norma «ha de hacerse considerando la Constituci6n como un todo en el que cada precepto encuentra su sentido pleno valorándolo con los demhsn (STC 5/1983, FJ.0 3.0) -lo que da cuenta de la dificultad inicial de su razonamiento-, procede a integras juridicamente los dos apartados del artfculo 23 de la Constitución, poniendo en intima conexibn el derecho de los ciudadanos a par-

(HH) I+'n esre sentirlo, véanse iris votos particulares vertid<is en estas \cn tencias y JUPM detallados en nota 86 de este trabajo.

(89) Op. crl., p. 53.

ticipar en los asuntos públicos, directamente o a través de representantes (23.1, CE) con el de igraIdadformuI en el acceso a los carps públicos (23.2):

<tEl derecho que la Constitucidn (art. 23.1) garantiza a todos los ciudadanos a participar en los asuntos púhlicos mediante representantes libremente elegidos es un derecho que correspnde a cada ciudadano y que puede ser vulnerado p o r mos que 5610

afecten a cada uno de estos en particular. La vulneracidn que resulta del hecho de privar al representante de su función les afecta, sin ern bargo, a todos rimuItÚn~amente y es ~~lneración de{ derecho de,! rcprc~enfanfe a ejercer In j~ncidn que le a propia, derecho, sin e! que, como es obtiici, ~e ueria uatiirdo de ronfenido e l de Jos representadom (STC lo/] 983, Fp 2.0).

La estructura del razonamiento parece, pues, clara El artfculo 11.7 de ia Ley 39/1978 vulnera, no s61o el derecho a acceder y permaneces en los cargos públicos en condiciones de igualdad, derecho de mera igualdad formal, sino también, aunque de otra manera, el derecho fundamental de los ciudaclanos a ser representados. Ocurre, y esto es lo realmente novedoso, que de la leaura conjunta de los das apartados del artfnilo 23, se deduce una suerte de derecho fundamental ~ $ q o del que es titular el representante: (L.. el dano que los ciudadanos, como representados, padczcan no a Iesiún de wn derecho propio, sino reff e10 de la vulneraci6n de un derecho ajeno, pues el trato discriminatorio de que puede ser objeta el representante... afecta en primer tdr- mino a su propio ámbito protegido y s610 indirectamente, y en la medida en que lo desplace de su cargo o funci6n ... a la situa- ci6n jurfdica de los representantes» (STC 10/1983, FJo 2.0).

El Tribunal, si se me permite la expresión, ya ha encontrado el derecho fundamental del representante que justifica el conocimiento del asunto en amparo. Derecho este, m4s que discutible y, cuando menos, harto complejo por esa suerte de cotitularidad refleja representant%/representados pero que, en todo caso, como posteriormente se @ri constatar, influir& de modo de- terminante en su ulterior jurisprudencia.

No m vano, los firmantes de los votos particulares recaldos en este conjunto de sentencias, insistieran en la idea de que,

aunque el artfculo 23.1 de la Constitución consagre el principio de participacidn democrAtica como derecho fundamental, esto, no es base suficiente para que un representante niegue como propio un dvechofi~dammtal s61o reconocido expresamente a los electores* (90).

Ahora bien, lo que realmente interesa p n e r de relieve es que, como consecuencia de Ia introduccibn-construcci6n de este derecho fundamental, el Tribunal se ve obligado a mnd$car de- macrútirammte 10s esquemas propios de la teosfa clasica de la re- presentación heredados del discurso liberal burguts y, basados, tal como queda dicho, en el concepto de sokranfa nacional y en la prohibición del mandato imperativo.

En efecto, si el derecho fundamental del articulo 23.2 de la CE, en su conexibn con su apartado primero, afecta a representantes y representados, es obvio, que el sujeto pasivo de la rela- ción representativa lo son los electores y no la Nacidn, o posteriormente, el pueblo, entendidos como cenzro de imputación del poder politico. La Nacibn, ente abstracto de razón por excelencia, no puede ser titular de derecho fundamental algimo.

Esto explica que para el Tribunal Constitucional ((10 propio de la rewresentación, de cualquier modo quc tsta se construya, tanto basada m d mandato librt romo en el mandato imperativo (sea) el establecimiento de que la voluntad del representante es la voluntad de los representados, en raz6n de la cual son imputados a tstos en su conjunto, y no 5610 a quienes votaron a su favor o formaron la mayoria, los actos de aquél. El desconocimiento o ruptura de esta relaci6n de imputación destruye la naturaleza misma de la institucjdri representativa y vulnera, en consccuen- cia, un dereche fundamental de t o d a y cada uno de 10s srrjefos qive son parte de e l h (STC 1 0/1983, FJo 2.0).

La representacidn politica entendida por eI Tribunal como ((unidad de voluntad», se aproxima inicialmente y en ciertos as- p o s a una lectura roussonjana del principio de la soberanfa popular, plasmado en nuestra Conátuci6n aunque, evidente-

(90) Por todos, vid. los votos particulares de la STC 5/1981, apartado 3.0, j f f j~t,

mente, en tdrminos bien distintos a los de una hipotktica representacidn de identidad, caractedstjca del radjcalismo democráti- co y que p r se contradice la existencia misma del Estado. Sin embargo, la mnstniccibn argumenta1 sobre la que gravita esta jurisprudencia parece, mando menos, s u ~ r i r l o e, incluso, de modo insistente:

n... aunque en el entendimiento común y en la opinión politica dc nuestra Constitución (art. 1.3) la idea de representacidn va unida a la de mandato libre, no es teo'ricatnentc initna~i- nabk rrn s i ~ k m a de democrusia mediata o indirecta en Ia que los rt- prezentunte~ ertin w i~c~ladas al mutldatn imperafivo de rus electorun (STC 10/1983, FJo 2.0).

El extremo que debe ser analizado es el dc si, dada la cone- xi6n necesaria e inmediata qlce (...) existe entre reprcsentacidn y elección popular, cabe considerar constitucionalmente legítima una organizacidn de la sepresentacidn en la que los representantes puedan ser privados de su función por una decisirín que no emnu de las propios erectores ...> r (STC 10/Fp 2.0).

<((tos elegidos) lo fucron para una función que exige que la libre voluntad del representante y, por ende, su permanencia en el cargo, rpa pedt rilhordinada a ningin poder que no emam de /a yo-

luntad ppuIan> (STC 1 O/ 1 0 8 3, FJ - 4. a).

De todas Somas, y con indepmdencia de la valoraciún doctrinal que merwcan tales pronunciamientos, no pueden, en modo alguno descontextua2izarse. EI Tribunal no pretende legitimar la constitucionalidad de una revocacidn anticipada del mandato pos los electores en aqutllos supuestos en que no exista expresa prohibición al respecto -recuerdese que el art. 67.2 la establece exclusivamente para los miembros de las Cortes Generales y que las mencionadas sentencias se refieren al h b í t o de la rqiresen- tacidn local-, entre otras razones, porque nuestra Constitución ignora tal posibilidad, sino fundamentar, cuando de cargos representativos se trata, ese: alcance reflejo del desecho fundamental consagrado en el articulo 23.2 y que, en sucesivas sentencias, como inmehatamente se constatard, se vjncuIad al valor consti-

S610 por ra26n de esta instrurnentaljdacl ~gumental , se com- prenden las aparentes contradicciones te6tjcas en que, inicial-

mente semeja incurrír su propia jurisprudencia. Pues, de este concepto de representacidn como «uniclacl de voluntadii se pasa, en otros lugares, al de ~representaci6n orgrinicm (92), cuando no se entremezclan m b s , tal como acontece palmariamente en la interesantfsirna sentencia 3y1985 , de 6 de marzo. En ella, respecto a los integrantes de la minoria de un 6 r p n o representativo, declara el Tribunal: a... son todos ellos, como titulares de cargos eleaivos, repre~mtantes del Crrtqo EJwtord Municzpai, pero también, aunque m otro sentido, representanffl de m$ e/ettores, quienes a su travks ejercen el derecho de participaci6n (...) que garantiza el articulo 23.1 CEn (FJo). La clave consiste en saber cuhl es ese otro ccsentido)~ a que se refiere el Tribunal Constitucional, y qué consecuencias jurfdicas tiene desde el punto de vista del rkgjmen normativo del mandato de representacidn.

A mi modo de ver, el TC, en su Animo de dotar de dirnen- si6n ctdemocrhtico-representativa» al artfculo 23.2 de la Constí- tución, reaviva innecesariamente el debate dernacracidrepresen- taci6n en su forma embrionaria cuando, tras la constitucionali- zación de los partidos politicos, &te se plantea en téminos absolutamente distintos.

En efecto, que jurfdicamente la representacidn corresponde al 6rgano y no a los miembros que los integran es algo constitucionalmente indiscutible. Lo que se cuestiona, en el Estado de partidos, es e1 sujeto del mandato electoral. El centro de atencidn es, por tanto, la relación parlarnentario/pafiido y no la de parlamentario/eleaores. Y, en este sentido, la aplicacibn a la primera de la prohibicjdn del mandato de imperativo, con todos los pros y contras que ello implica y sobre los que huelga volver a insistir, conduce inevitablemente, retornando a las palabras de P. De Ve@, con las que iniciaba este epfgrafe, a la absoluta libertad del pariamentario y a la tácita titularidad de kste sobre el escafio.

(91) Vease en este sentido la STC 101/19&3, de 18 dc noviembre en cuyo FJo 3.0 se declara: u... Eos diputados, en cuanto integrantes de las Cortes Generales, repm~cnfan el C W I J I I ~ ~ O del publo cspat70¡, de acuerdo can el an. 66 de In Constitución (...}. Otra cosa seria abrir el camino a la diqoluci6n de la unidad de la representación y con ello de la unrdud del Edad&.

No obstante, el Tribunal Constitucional, condicionado por las pautas procesales que le permiten entrar en el fondo del asunto, desatiende esta opci6n doctrinal generalizada (92) y ju- rispmdtncialrnente acogida en otros ámbitos comparados (93) y, en lugar de fundamentar la inde~ndencia del parlamentario frente al partido sobre la base del principio de prohbicidn del mandato imperativo, lo hace mediante la ttcnica de los derechos fundamentales.

Alternativa tsta, que en cuanto suponfa una accntuacidn de- mocrática del procese de representacidn y un abandono de los tradicionaies dogmas liberales, hada esperar un mayor reconocimiento jurfdico-constitucional del indudable protagonismo poli- tko que los partidos tienen en las democracias contempordneas. Sin embargo, como advierte Blanco Valdés, respecto de aquella jurisprudencia de 1983, las conclusiones a las que llega el T'C no difieren sustancialmente, en lo que se refiere a la posición constjtucional de los partidos, de las que caracterizan a la reorfa de la representaci61-1 previa al «Estado de partidosn (94).

Efectivamente, sintetizando la arp;umcntacidn del Tribu- >>

nal, la ((unidad de voluntad en que la representación consiste))

(92) Es esta la tesis defendida en términos generales por los grandes tra- tadista~ de Derecho Público, aunque ciertamente con irnoplranteq excepciones, como la aqut ya estudiada de Khi.se1. Por todos vid. P. VTRGA, I l p ~ r t i t o nelPordcnomento gt~ridico, Milano, 1948, p. 18 7 y SS.

(93) La opción de aplicar la teoria de 1% prohibicidn del mandato de imperativa, a la relacidn parlamentario/partrdo, e? la lurispmdcncialmente desarrollada por las distintas Cortes constirucionales europeas. Sima de ejcmplo, la tnteresantfsima sentencia de la Corte con~tituzionale italrana n.o 14, de 7 de marzo de 1964. En ella, sobre La hase del articulo 67 de !a Conatitucidn -prohibicidn del mandato imperativo-, la Corre declara que el parlamentario ea libre de votar según las directrrces de su partido pero tarnbidn libre dc abs- tenerse de las mtsmas: ninguna norma puede legitimamente d i spne r la F rd i - da del escafio por el hecho de que el parlamentario haya votado en contra de tales directrices partidarias. 1.a ctirrelevancia jurídica de1 art. 67 dc la Consritu- ci6n no excluye su 'efectiva vigenciak. Comenta esta sentencia A. S P A D ~ K C ) . en c<Refles~iont su] mandato imprativa di partttoii, S W ~ I ppar/~mentari e dr politi- ha ~~lbuzio~ali, n.O 67, 1985, pp. 22 a 53.

(94) Op. cit., pp. 147 y 148.

obliga a que la permanencia en los cargos públicos representativos, es decir, aquellos «cuya designación resulta directamente de la elecci6n populam, no pueda ccquedaí subordina- da a nin@n poder que no emane tambien de la voluntad popular~. ttSi todos los poderes del Estado emanan del pueblo* s610 los poderes públicos podrán eventualmente privar al representante de su función. Los partidos politicos no son poderes públicos ergo al otorgar la JAcy 39/1978 la facultad de privar al representante de SU condici6n cuando lo expulsa de su propio scno, «el precepto infringe (...) de manera absolutamente frontal el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a ttavts de representantes)), pues éstos, una vez elegidos, son cctitdares de una funcidn pública a la que no pueden poner término decisiones de entidades qwe no SOTI ü'pnos del Estado en el e en ti do mús anqpIio del término».

Aunque, como acertadamente pone de relieve Bastida Freije- do (95), el parametro para averiguar si es legftirna la intromisidn de los partidos no tiene Corno punto de referencia el status del poder pUblico sino la voluntad del poder popular, lo cierto es que la conclusibn a la que llega el Tribunal parece generar sirni- lares efectos jurfdicos a los de la prohibicidn del mandato imperativo, entendida como exclusidn del rnanclato de partido.

Hay un cambio de argumentacibn, la cuestidn consiste en saber si esta se acompaAa de un correlativo cambio en los efectos juridicos que a ella se conectan. Por de pronto, ya sabernos que Pa ptrdida de la condicidn de reprcsenrante por expulsidn del partido es inconstitucional y que esa inconstitucionalidad se debe, no a la prohibicjdn del mandato imperativo sino a la lesión de un derecho fundamental. Pero asf como en este caso la doctrina de la prohibicibn del mandato impertivo y la lesidn del art. 23 de la CE coinciden en sus efectos: ¿se mantendrfa esta identidad de resultados en el supuesto de declaracidn de inconstitucionalidad del partido o en e1 caso de abandono voluntario del mismo por el representante? Aunque al tratar en el

(95) Op. d., p. 209.

Capitula IV la pefdida del mandato representativo se analizar6 de modo mis detenido esta cuestidn, si la norma que se aplica es la de la prohibicjdn del mandato imperativo es evidente que, en ambos supuestos, el representante tendria que seguir en la titularidad de su cargo. Sin embargo, si se toma como criterio, ta l como lo hace el Tribunal Constitucional, la lesi6n de un derecho fundamental, entonces, el resultado puede ser ntro de signo distinto.

Con independencia de esta rnodulacidn de matices, a los que, como digo, me referir6 ron posterioridad, bien pude afirmarse que, desde la perspectiva de la relacidn parlamentario/ partido, la mnstnicci6n de este desecho fundamental articulado sobre e1 articulo 23.2 de la CE no parecla ofrecer, en lfneas generales, nuevas soluciones a un problema acaso irreductible (96). Sin embargo, si servirfa para asentar los cimientos sobre los que delimitar la psici6n jurídica del representante en otras vertientes, hasta el extremo, de que el estudio de su status pasa inexorabIemente por el anal isis de esta dimetlsih@#damenfa/ que le otorga el artfculo 23.1 y 2 dc la Constituci6n. Item mas, ser5 la propia evolucidn de la jurisprudencia constimcjonal y la canfiguraci6n de este u h b i t o fundamental del mandato parlamentario)), sobre todo, en materia de relaciones parlamentario/6rpo, el cauce a traves del cual se producir& pulatina- mente una «re-entrada» del reconocimiento jurfdjco y, no sdlo ptitico, del fundamental papel de los partidos en nuestro sistema constitucional. El Tribunal no ha udestruldo la teoría dc la representaciénn, pero sf, y ahora se verá en q d medida, la ctha modificadon.

Ida incfusidn del representante en el drnbito subjetivo del articulo 23.2 de la Constitucibn, esto es, como titular de un derecho fundamental que le garantiza el acceso en condiciones

1:l. MANDATO PhR1,AhlEN 1'ARIO -0

de igualdad a los cargos públicos y a permanecer (97) en ellos con arreglo eta los requisitos que señalen Pas leyes», introduce inevitablemente una nueva dinarnica en las relaciones pnrla- mencario/drgano.

Cierto que, como sefiala el propio precepto y asi lo ha subrayado reiteradamente et Tribunal Constitucional (981, estamos en presencia ¿e un derecho de ~configuraci6n Iegh y que, por tanto, corresponde al legislador su libre desarrollo normativo, siempre que salvaguarde (art. 53.3 de la CE) SU mtmido esencial: el problema consiste, precisamente, en averiguar cual es ese contenido esencial irreductible.

Desde el punto de vista de la arquitectura constitucional, el representante, una vez elegido, queda desvinculado de sus electores para integrarse jurfdicamente m el 6rgano que asume ~onstitucionalmente esa representación: en nuestro caso, las Cortes Generales que «representan al pueblo espafioln (art. 66.1 de Ea CE). Incorpracjdn que genera el nacimiento de una especifica telaci6n de sujecicin especial entre parlamentario y 6rgano. Por tanto, existirán una serie de potestades y competencias que son atributo del drgano y no de sus miembros y, a su vez, estos serán titulares de una serie de facultades individuales para el ejercicio de su mandato (98). Por la misma razdn, el estableci-

(97) En cfccto, aunque el artlculo 23.2 de la CE no la establezca expresamente, el TC, a lo larga de una continuada y sdlida llnea jurisprudencial ha declarado reiteradamente, que dicho precepto tambitn comprende el derecho de los que hayan accedido a tales cargos aa mantenerse en ellos sin perrurbaciones ilegltimasn y a desempefiar sus funcloncs arde conlormidad Con lo que la 1,ey dispongan. Vid. SSTC 32/1985, de 6 de marzo, 16 T/1988, de 20 de septiembre, 76/1989, de 27 de abrit, y 23/1990, de 15 de fehrero,

cargos y funciones públicas, derechos y facultades que así quedan integradas en el '~tatus' propio de cada cargov.

(98) Un estudio de Cstas, puedc verse en H. ~ M E Z DE i.As ROCES, #Las facultades parlamentarias de ejercicio indivtduaEn, m AAVY, Lar Corre1 C ~ C - rnler, IEI:, Madrid. vol. 11, p. 1.285 y SS.

miento de esta relacibn y los ttrmjnos sobre los que haya de mnstruirse la misma, no les viene impuesta desde el exterior sino que es consecuencia de la propia potestad de autoorganiza- cidn de las C h a s a s derivada de su autonomfa como drgano constitucional (art. 72 de la CE) (100) a, de relevancia constitucional si de Parlamentos territoriales se trata.

En consecuencia, no todos ks representantes tienen por que p a r de igual s ta t~s o de idtnticas posibilidades de actuacidn individual, pues éstas dependerdn de la regulacidn interna que para cada Lámara establezcan sus respectivos Reglamentos y aun, de !as competencias, potestades y prerrogativas que constitucionalmente les correspndan. Pluralidad de regulaciones, perfectamente acorde con ese cadcter de ~confipraci6n legaln del articulo 23.2 de la CE, en su aplicacidn a los parlamentarios.

Por razdn, tambitn, de esa autonomia. entendida en abandono de concepciones ya superadas, como prmo~ribiva ronstitu- ciond -en el sentido de V. Zangara (1 O 1 )-, los actos internos de las Camaras que no afecten a terceros y que, por tanto, ca- rezcan de relevancia iurtdica externa, se revisten del st~fus de (cactos poiticocn (los denorninaclos intemrl coqori~ acta) quedando al margen de la competencia material de toda jurjsdiccidn, incluida la constitucional. Asf como los a a o s pollticos del Go- bierno no son enjuiciables en sede contcnciaso-adrninis- trativa (102), los actos dc las Cámaras de similar naturale-

entre otras muchas. (98) Por todas, STC 18 1/19R9, de 3 dc noviembre, Fp 4.0: *El derecho

fundamental del arr. 23.2 de la CE es un dcrecho de cenfiguraci6n legal, por lo que C o m F e a la Ley - a l RegYammto del Parlamenta de CataluAa en este c a s p establecer los derechos y facultades que correspndan a los distintos

(1 00) Suscriba de este modo, la caracterizacidn de cada Cimara como 6r- gano a be, U 6rgano eaatal simple. aun en sistemas bicñmerales, que entre nos- O t r o s formula 1,. D ~ T Z - P ~ G A ~ ~ , a~kmonrid admini~trutivc~ de /a CÚLVdrds par/d- mentarros, Cuadernos Albornotiana, Zaraguza, 1985, p. 28 y SS.

(101) Como es sabido para eE autor la autonomía parlamentaria es una&- tr~pCcfc c ~ c ~ n ~ i v u ~ una potestad con supuesto de hecho ijnico y, come tal, irre- nunciable e irnprescriprible. Por eso la autonomfa parlamentaria no se confunde con el privilegio y aun siendo exorbitante es derecho normal; I ~ f i ~ r r ~ ~ u f i - va m ~ f i ~ ' w ~ ~ I c , Ccdam, Padova, 1 972, fundamentalmente p. 1 36 y SS. Hacitn- dose eco dc esa doctrina en nuestro pafs, vid. L. M.' L)ii:.&Pt<.~~<i, O#. rupm ~il., pp 49 y 50.

(902) As( se desprende tanto de la LJCA (art. 1.0) como de los anlculos g.4 y 24 de la LOPJ. Sobre esta clase de acros plitiiror, vid. A. EMRID IRUJC)

za estaifan igualmente exentos de fiscalizacibn jurfdica externa. No se tra& insisto, de resucitar viejas batallas contra las inmunidades de poder, sino de subrayar los últimos reductos de lo polftica corno esfera autdnoma de decisi6n en Estarlos que, como el nuestro, han llevado hasta el extremo el proceso de iacionalizaci6n del poder y apurado hasta sus últimas consecuencias el concepto de «Estado de Derechon.

Esta visión de la relación parlamentario/drgano y del tratamiento juridico de los interno mrporis acto, que responde a los esquemas tradicionales de la iuspublidstica europea, sera la inicialmente adoptada por el Tribunal Constitucional (103). NO obstante, la configuraci6n del representante en la drbita del artículo 23 de la Constitucidn como titular directo o indirecto de los derechos fundamentales rec~nocidos cn tal precepto, y el amas va- l o r ~ (1 04) constitucionalmente vinculado a los mismos, estahle- cera las bases para la sreacidn jurisprudencia1 de una distinta e innovadora concepcidn de su sta&r, y de la forma de entender el mandato representativo como relacidn polftico-constitucional.

En efecto, de acuerdo con la expuesto, las normas reglamentarias que disciplinan la incorporacibn del parlamentario al &gano y las facultades imprescindibles al ejercicio de su manda-

&Actos polkicos del Ghierno y actos pliticos de las Camaras pariamentatias. Reflexiones en tomo a su control por la lurisdicci6n cnntenciow-administra- tivax, RCG, n.o 13, 1988, p. 76 y SS.

(103) Esta fue Ea tesis mantenida claramente en su Auto dc 21 de marzo de 1984, en el quc afirma que $610 estan sujetas a control lurisdiccional las decisiones sjn valor de ley que ~ C C I C A a la1 sel~ciwie~ can terteros uinm~ado~ mtr /m Ci- m a r a pw re/arimer r n n t r d c t d e ~ o f~nrimiñri~ie~ (FJn 2-01. Por tanto, 10s actos puramente internos quedarían excluidos de la vla de amparo que garantim el articulo 42 de la LOTL. Un profundo comentario critico sobre este Auto y sus repercusiones, puede verse en 1. T O R R ~ ~ MURO, uAcros internos de las Cima- ras y recurso de mparm, REDC, n.o 12. 1984, p. 153 y SS.

(104) *Mas vnlom del que resulta, según el propio TC en su STC G6/ 1985, de 23 de mayo, F J n 2.0. uno $610 la inconstitucionalidad de todos aquellos actos d e p d e r , cualquiera que sea su naturaleza y rango, que los Ic- sionen, sino tambitn, la necesidad, tantas reces proclamada por este Tribu- nal, de interpretar la ley en la forma más favorable a la maximilización de sus contenidosn.

to, asi como los actos internos de las CAmaras que afecten a 10s contenidos del mismo, no podrán ser lesivos de esta vertientehfs- drlmmfuI del mandato de representacjdn. Ya se dijo que ese conjunto de facultades individuales del parlamentario, recogidas bá- sicamente en los Reglamentos de las Cdmaras, son el marco legal en que se desarrolla el derecho fundamentab del articule 23.2 de la Constitución. Lo que interesa ctarificar es si el articulo 23.2 se diluye enteramente en esa repplacidn reglamentaria y, por tanto, todos sus contenidos son ctfundamentales~~; si, contrariamente, se trata de un reenvlo integre al plano infraconstitucional de suerte que ninguna de esas facultades goza del már valor y el amparo debido a los derechos fundamentales; o, finalmente, si tan sdlo una parte de ese stutw es susceptible de ser in- tegrada en el bloque de la constjtucionalidad, en cuyo caso, se impone determinar cudl es el criterio hermeneutico aplicable.

Come esramos en presencia de un derecho de creaci6n jurisprudencial interesa delimitarlo negativamente, es decir, preci- sando qué facultades del 1 ta t~5 del parlamentario carecen de carscter fundamental y, para ello, como es obvio, hay que recurrir al analisis conjunto de esa jurisprudencia.

Asf las cosas, y como punto de partida, resulta evidente que el mandato constitucional contenido e n el artfculo 23 de la CE no excluye la posibilidad dc establecer Ifmites o condiciones al ejetcicio de los derechos en e1 contenidos, antes bien, su expresa remisibn a idas leyes», asl lo confirma (105). Limites y condiciones que, en este caso, deberán localizarse, sustancialmente, en los Reglamentos de las Cámaras,

Ahora bien, de todos es conocido, y asf se hizo constar anteriormente, que los Reglamentos parlamentarios responden en su

I configuracián jurfdica a la d inh ica impuesta p r los partidos y a las necesidades de muacibn polftim-parlamentaria de tstos. En consecuencia, se articulan sobre el principio mayoridmino- rfa y conforman a los grupos parlamentarios -expresión intraparlamentaria de los partidos- como sujetos indiscutibjes sobre

(105) Vid., entre otras, STC 8/1985, dc 25 de enero, FJo 4.0.

los que gravita toda su regulacidn, cn notorio detrimento del s ta t~ .~ individual del representante, que se convierte en un opera- dor jurldico de segundo orden. Cabe preguntarse, pues, si estas limitaciones reglamentarias derivadas del .Estado de parridosn lesionan los derechos emanados del arttculo 23 de la Constitu- ci6n y suponen una intrornisidn ilegftima m 1s (unidad de la re- presentacidnii.

La respuesta nos Ia o f r e a la STC 32/1985, de 6 de mano, en un plrrafo que ha sido expresamente recuperado por la mis reriente Sentencia 1 19/90 de 21 de julio, lo que da cuenta de ------ - -

la sustantividad juridica del mismo. Para el supremo i n t é r p r ~ e de la Constitución, ala inclusibn del pluralismo polftico como valor juridico fundamental (art. 1.1 de la CE) y la consagracidn constitucional de los partidos golfticos como expresi6n de tal pluralismo, cauces para la formacidn y manifestacidn de la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participacidn pclltica dc los ciudadanos (art. 6 de la CE), dotan de n- l m c i a jt.&dica (y no sólo politini) u lo ~ d ~ c r i p c i ó n politica de b N- pre~ent~ntcr y hacen que, en consecuencia, esa adscripci6n no pueda ser ignorada ni por las normas infrac~nstitucionales que regulen la estructura interna del drgano en que tales repreren- tantes se integran, ni por el d r g n o mismo, en las decisiones que adopte en el ejercicio de la facultad de organizacidn que es consecueiicia de su auronomfm.

De cite modo, y por vfa de las relaciones parlamentario/6r- gano, los partidos -tal como se advertia- recuperan, no sin con- tradicción, el protagonismo perdido en anteriores pronunciamientos del Tribunal, de los que ya he dado cuenta en el apartado anterior. En todo caso, este pronunciamiento del TC que supone un reconocimiento, al menos e n sede parlamentaria, de la realidad de partidos, implica que las limitaciones reglamentaria5 del rd~tus del representante, mnsecuenOa de su oblipda adscrip cidn a un grupo o de la d i n h i c a del principio mayoría/mino rfa (lOb), no lesionan la vertiente fundamental de su mandato-

(106) F,n cita misma wntenciri 32/1985, el TC incidirl sobre la vinuali- dad lurfdica de este principio: aprtcnece a la esencta de la democracia rep'e-

Ahora bien, ¿puede ello significar que los p p s parlamentarios son tambitn titulares de los derechos fundamentales del arttculo 23 de la CE y que, por tanto, esthn legitjmdos procesalmente para recurrir en amparo? Sin duda, tal posibilidad vendrfa a clarificar la siempre dificil naturaleza juridica de los mismos, aunque el Tribunal Constitucional, sin haberse pronunciado de modo definitivo hasta el momento, parece descartarla (1 07).

El segundo grupo de normas parlamentarias que, ipalmen- te, condicionan o Simiran el ejercicio del mandato, son las deri- d a s de las potestades de autoorganización y funcionamiento de las Cámaras en cuanto Organoa mnstinicionales o, lo que es lo mismo, las que son consecuencia de la dimensi6n formal de

scntativa la distincidn entre mayorfa y minorh Ique es simple proyeccidn de las preferencias manifestadas por la voluntad popular) y la ocupacldn por la prrmera de los puestos dc direccidn polttica (...). 'Todas estas razones (...) evf- dencian suficientemente, que la atribución dc funciones (y asignaci6n de pues- ros) entre mayoria y minoría en el seno de un cjrgano representativo, la d ~ f e m - & idcd@ica cr Icgitimuy r t ~ ~ v l f n t e ~ de modo tal que puede (y ailn debe) ser mnsi- derada como una diferencia fictica que autotiza el trato desigualr (FJ: 3.0).

(107) En efecto, en la STC 32/'1985, el Tribunal declarar4 que los derechos a que se refieren los artfculos 14 y 23.2 de la CE los uostentan s610 las personas fisicas o jurldscas, no los gnipos poliricos carentes de personalidad, como san las fracciones polfticas presentes en un d p n o ~olegiadon. Pese a ello, en la STC 108/19R6, de 26 de plio (FJ.0 4.0) se referirá *a los derechos de los Diputados o grupos parlamerirarios del Conpesoi~, en su Auto '-2/1987, de 27 de mayo, (FJ.0 2.0) ira los derechos de partscipacj6n política

los Diputados y G m p s parlamentariosn, y en su STC 205/199R, de 13 de embre, afirmar6 que unos Acuerdos de la Mesas del Senados infringen neE echo fundamental tx aniculo 23.2 de los Senadores d c / p p prldmtnturrri

mrtrrentni (FJ.0 6-0). Contrariamente, en su Auto li14/1988, de 23 de mayo, rctomara a un criterio más restrictivo que confirma la STC 23/1890, de 15 de febrero, al declarar en su FJ.0 1.0 que, aconviene precisar, a efectos de legiti- macrón procesal. que el presente recurso de amparo fue interpuesto tanto en nombre del pupa parlamentario del Partido Centro Democritico y Social (CDS), como en cl de todos sus componentes p a r ~ o s ~ i m n f t i n d i v r d ~ ~ I ~ o s y en

concepto de Diputados de las Corres Valencianas, quien de ese modo otor- wrnn el correspondiente poder al Procurador. Consecuentemente, el recurso "e debe entender, n los efeaos dichos, interpuesto p r la< pcrIun1~1 - nipurados- que se relacionen a) principio de esta sentencia.*

la representacidn, que corresponde competencidmente al 6 r p - no-Parlamento.

Un conflicto entre esta clase de normas y las que regulan el stadrrs del parlamentario, fue conocido por el Tribunal Lonstitu- cional con ocasidn del recurso de amparo 351/2987 impetrado contra una resoluci6n de la Presidencia asobre acceso por el Congreso de los Diputados a materias clasificadas» (108). Los recurrentes entcndlan que el articulo 102 de la Ley de Secretos Oficiales, al reconocer a las Cortes Generales el derecho de acceder a esa clase de informacjdn, se referia no a las Cortes- institucidn, sino a cada diputado individualmente considerado, por lo que, la mencionada resoluciári Presidencial, habrla infrin- gido el articulo 7 del RCD (derecho de informacián de los Diputados), al restringirlo ilegftimamence y a su travcs el articulo 23 de la Constitucidn.

En su sentencia 1 18/1988, de 20 de junio, el Tribunal declarara que das potestades constitucionales conferidas a las C4- maras como prerrogativas de las mismas, no son jdentjficablec como derechos individuales de cada uno de sus miembros, los cuales podr4n ser conformados por aqukllas, en sus respectivos Reglamentos, en virtud de la autonomfa organjzativa y funcional que les reconoce el artfculo 72 de la Constitucibnn (FJ0 4.0).

La cuestión no ofrece dudas y, otros muchos pronunciamientos del Tribunal Constitucional asf la vendrán a confirmar (109): no toda vjolacjdn de Reglamento implica una corre- lativa vjolacibn de un derecho fundamental o, si se quiere, los Reglamentos de las Cámaras ccno incorporan derechos fundamentales autdnomos de los que sean titulares los parlamenta-

(108) Publicada cn cl BCILG-CD, niim. 14. de 19 de diciembre de 1886. (109) Así el Auto ú14/1988, de 23 de mayo, en el que se delcara que *En

la tarea cotidiana de dirección de las labores de una Cimara p ~ l a m e n t a ~ i a , p r fuerza se han de adoptar resoluciones que, pcsc ri su rsrrins linniatiw, no wr ello lesionan el derecho fundamental aquI alepdo. Decisiones que por n o condicinar la labor continuada de los parlamentarros y los p y o s afectados, na poddan ser consideradas lesivas de sus funciones amparadas en el 23.2 de la CE, sin reducir ddsticamente la autonomta colectiva de las Cdmarasi~.

rios)) (1 10). Por la misma raztin, no es correcto incluir en el b l e que de la constítucionalidad relativo al articula 23 todas las normas de los Reglamentos que disciplinan las facultades de actua- cibn de las Czímaras (1 l l), de lo que se deduce ampliamente, que el stut~s del parlamentario esta integrado por nomas de distinta naturaleza: unas, de dimensión constitucional y, otras, que p r no implicar una conmlcacicin del artfculo 23.2 de !a CE, carecen de tal relevancia. De este modo, todo acto (1 12) o noma parlamentaria (1 13) que implique una vulneracidn de las primeras, al afectar a un derecha fundamental «sale o trasciende de la esfera irreversible de los itldema corporis &m (1 14), mientras que la lesidn de las segundas, oripna la aplicacidn de la doctrina jurfdica propia de esta clase de actos. El criterio .$tan's extema/@- cmiu interna ha perdido, cuando menos, su virtualidad procesal: los infema corporis arta pueden ser recurridos en amparo por el parlamentario afectado en la medida en que lesionen la vertiente fundamental de su stats ( 1 É 5).

(1 10) E. JIMCNL.Z AP;ZRI(:I(I, las infracciones del procedimiento lepslati- YO: aIgunos ejemplosii, RCEC, núm. 3, 1989, p. 1 59.

( 2 11) Veanse, entre otros, los Autos del TC 1 U1 986, de 15 dc cnem (FJ.0 2.0) y 29U1987, de 1 1 de marzo (FJ.0 2.0).

(1 12) Sobre el concepto de acto parlamentario vtd., N. PERL;%-SERR,\~O JACRFGUI, <~l.facia una teoría de lo^ actos patlamentarrosn, RDP, núm. 9, p. 67 y SS.

( 1 13) La matlzacidn es impartante pites, no $610 el acto de aplicacdn de la norma reglamentaria puede lesionar esa vertiente fundamental del status del parlamentario, sino que rambltn p u d e hacerlo el reglamenta mismo o una norma de desarrolZo de aquél. Por eso en la STC 32/1985, cl TC ya declaraba que las leyes -en nuestro caso los Reglamentos parlamentarios- u.. no podrdn regular el ejercicio de los cargos representativas en timinos taler que se vacíe de contenido la función que ha de desempeliarse, o se le estorbe o dificulte mediante obstáculkos artificiales o se coloque a ciertos representantes en condiciones inferiores a orrow (FJ.0 3.0).

(1 14) STC 118/1988, de 20 de junio, FJ,. 4.0 Comenta esta sentencia E. MANC~SIDOR, *Reciente lurisprudencia constitucional sobre derecho parlamentario~, RVAP, núm. 22, 1988, pp. 203 a 2 10.

11 15) Asf lo reconoce expresamente la STC 21 4/1890, de 10 de diciembre, en cuyo F]o 2.0 se declara que ala doctrina rle los h r n d mrporir mtd s61o

de aplicación en la medida en que no exista lcsidn de tales derechos y

3.2. La artículaci6n jurisprudencia1 de las distintas esferas relacionales: la vertiente fundamental del status del representante

Cobre los pilares de esta construccidn, derivada de la aplica- ci6n de la ttmica de los derechos fundarnentalcs a Ia relación representativa, tanto en su dimensión material como formal, el Tribunal Constitucional ha ido modelando los perfiles del mandato representativo y, configurando en su jurisprudencia los contenidos de aquél merecedores dc ser incluidos en su dimev- sió~ f~ndammtal!.

De este modo el Alto Tribunal, ha conddetada hasta el momento, que no violan la vertiente fundamental del rtatus de representante, el establecimiento de ciertas; causas de inelegibilidad (Auto 545/1983, de 25 de mayo, FJos, 1 y 61, la exigencia del porcentaje rnfnirno de votos que para ser proclamado electo impone la LOREG (SSTC 75/1985, de 21 de junio, FJo 5.0 y 72/1989, de 20 de abril F p 3:), la superacidn del control- acatamiento para adquirir la plena condiQ6~ de representante (SSTC 10 1/1983, de 18 de noviembre y 122/1983, de 1 6 de diciembre), la imposibilidad reglamentaria de presentacidn de enmiendas a titula individual (ATC 12/1986, de 15 de enero, FJo 3: y STC 23/2990, de 15 de febrero, FJo 5.01, la inadmisión a tramite de inteqxlaciones (ATC 61 4/1988, de 23 de mayo), la suspensibn de la condicidn de parlamentario acordada conforme a lo reglamentariamente preceptuado ( A K 1227/1988, de 7 de noviembre) y la negativa de la Mesa a conceder la subvención fija correspondiente al grupa mixto cuando tste est6 formado por una íinica persona (STC 214/1990, de 20 de diciembre), entre otros muchos pronunciamientos de menor relevancia.

Contrariamente, ha considerado incluido en la vertiente fundamental del articulo 23.2 de la CE, la facultad de recavar da-

libertades, pues únicamente en cuanro vulneran dcrechos fundamentales y no por simple infraccidn dc normas reglamentarias de las Cámaras son recurribles en ampara dichos actosn.

I I tos, informes y documentos de la Administración (SSTC

161/1988, de 20 de septiembre y 181/1989, de 3 de novjem- bre) y, como lesivos de este precepto constitucional, la suspen- si6n del mandato sin apoyo reglamentario (STC 136/1989, de 19 de julio), la imposici6n de una fdrmula rigurosamente formal para instrumentallzar el control-acatamiento (STC 1 19/1990 de 21 de julio), la negativa del Brgano representativo de crear un grupo mixto, aunque &te no existiera previamente y lo fuere para incorporar a un único representante (STC 172/1988, de 3 de octubre} y la inadmisidn a trhmite de una mocidn contra lo reglamentariamente dispuesto de modo especifico por el Regla- mento de la CAmara (STC 205/1990, de 13 de diciembre).

Ahora bien, más allA de lo que se pueda deducir de esta des- cripci6n casdstica, acerca de lo que reviste, o no, naturaleza de fundamental en el status normativo del representante, lo que interesa averiguat es el criterio hermentutico a travb del cual se opera csa diferenciación, con el fin de poder precisar cuál es el argumento de fondo y cuál -desde la óptica de la posicidn prf-

l

dica del representanty el confenido e~encial de los derechos fundamentales del articulo 23 de la Constitucidn que, al i n t e p r el bloque de la constitucionalidad, participan de la resistm~za de la Constitucj61-1 misma.

Una primera vla de aproximacibn la ofrece el articulo 23.2 de la CE, cuya aplicacidn al representante conlleva su obligada caracterización como cargo público. No obstante, cl soporte subjetivo de este precepto mnstjtucionat es mucho mAs ampIio, comprensible tanto de los funcionarios públicos como de cualquier otro c a r p electivo o dc libre desjgnaci6n al servicio de los poderes públicos, en el sentido mas lato de la expresidn: el articulo 23.2 ({protege a los titulares de c a r p y ftlncime~ pibIicm de cualquier género y no sdlo (...) a los titulares de funciones representativas)) (STC f OJ1983).

Ahora bien, la interconexi6n entre los dos apartados del articulo 23 de Ia CE, de la que surge esa vertiente fundamental de su s t d ~ s , no es posible para todo cargo público. Cuando del acceso a cargos funcionariales se trata el artfculo 23.2 de la CE ha- brA de interaccionarse con su articulo 103.3, siendo de aplica-

a 6 n los principios de mérito y capacidad» (1 16). Sólo chando de t o ~ p s pliblicos de representafin'n politifa se trate es legitima esa inter- conexión, pues s61o para ellos, el derecho que define el articulo 23.2 de la CE ~ t s un reflejo del Estado dcmocritico en el que art. 1.2- la soberania reside en el pueblo esp&ol del que emanan todos los poderes del Estado» (STC 2.7/1984, de 20 de febrero, FJo 4.0). Por idéntica r a d n v, a diferencia de los primeros, <(si ninguna norma lo impide (...) no hay discriminacj6n ideoidpica en el hecho de que, J proveer cargos públicos de naturaleza politica (. ..) re de preferencia a los correligionarios...» (STC 32/1985, FJo 5.0).

El concepto de cargo público sobre el que se articula esc ((derecho fundamental reflejo», nacido de la conexi6n de los dos phrrafos del artfculo 23 de la CE y, que otorga dimensidn constitucional a una parte de su statm es, por tanto, un concepto limitado y restringido: únicamente, cuando se trata de cargos representativos libremente elegidos en clccciones periddicas, es posible esa conexibn. Esto es, mando el titular del cargo tiene una legrtimidad democrátjca directa, independiente de la derivada del conjunto del sistema constitucional (1 17). ?Es este, ese otro «sentido)) de la representacidn a que se referia el Tribunal Constitucional en la STC 32/1985, antes citada?

(1 16) Sobre esta conexihn y las repercusiones que sobre loa c a q s públi- cos no represenrativos implica el artlcuio 23.2 de la LE, vid., E. GAIL~A ?'M- VIJANC) consideraciones en torno a l derecho de igualdad en cl acceso a \a funci6n piíblicaii, R A P n . ~ 121, 1990. p. 247 y SS.; y M,IN~'EL PL'LIM) Qi:t -

vFnti, aXlgunas consideraciones sobre el acceso a cargos y funciones púMi- casii, REDC n: 30, 199 1 , p. 161 y ss.

( 1 17) En este scntido, el TC, en su reciente Sentencia de 21 de julio de 1990, precisa el alcance real de esta diferenciación: nQuten accede n un carp no representativo, por alto que este sea y por trascendental que resulte la fun- ci6n que ha de descrnpchar, acfia sólo en nombre propro. Muy otra ea, por el contrario, la sttuaci6n en que se encuentran los representantes electos, pues en e' acto de la elección, los electores sean cuales sean los intereses u opiniones que los mueven. actúan como ciudadanos parter del pareblo cspatiu/ titular dc !Q

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Sin duda, esta doble legitimidad, entendida como centro de putacidn jurídica, será, precisamente, la que confiera al repre- itante un stdtu~ y regimen jurfdim diferenciado. En efmo, su pasicidn juridica, al igual que la de cualquier

otro cargo público, deber& ser configurada por imperativo de1 articulo 23.2 en el plano infraconstitucional. Sin embargo, a diferencia de la de los dernhs, la mnfiguraci61-1 juridica del statu~ del representante politjco o de los actos que se deriven de la aplicacibn de la misma, dada su legtimidad democrática directa, no pueden desconocer esa realidad constitucionalmente protegida (art. 23.1 de la CE), que no es otra que la de la voluntad de sus electores ccpartes del pueblo espafiol titular de la sobera- nfm (1 18) y expresidn del pluralismo dernocrAtico sobre el que

:difica nuestro Estado. Por eso, para el Tribunal Censtitucio- , «los Diputados son representantes del pueblo espafiol consi- ado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha mido es producto de la voluntad de quienes lo eligeron de- ninada por la exposicidn de un programa juridicamente Ifci- (STC 1 19/1990, de 15 de febrero, FJo 7.0). Nada tiene que ver, en el estricto plano jurldico esta cone-

xi6n dcmocrhtica con la doctrina del mandato imperativo. La relaci6n de leg~timacidn polltica que vincula a representantes y representdodelectores no implica la existencia de una equiva- lente relaci6n jurfdica, sino de un centro abstracto de irnputa- ci6n que atribuye al mandato representativo una dimensión fun- dan

que las (

~cntal, constitucjonalmente protegida y que vincula, en cuan- to tal, a t dos los poderes públicos (art. 53.1 de la CE). El representante estd jurfdjcarnente desvinculado de sus electores y en este sentido es libre e independiente. S610 en la medida en

un acta o n o m a de un poder público, preferentemente de - -Amaras parIamentarias, lesione u obstaculjce indebidamente ercicio del mandato y, esa conculcacir5n, repercuta mediata O

inalrectamente en el derecho de sus electores a ser teprexe~tado~ -principio democrático- lo icpol se mmierte cn castit~n'~~dy /o inte"^ m externo De este modo, los electores actúan inequfvoca-

ntencla y fundamento, recogido en nota anterior.

mente como centro jurfdico de imputacidn, que permite atribuir naturaleza de fundamental al derecho del representante lesionado y, con ello, la defensa procesal externa del mismo, al haberse trascendido la esfera de aauacidn del representante para afectar a la de los electoredrepresentados. Sólo asi se comprende, que (<la fidelidadn que nace del compromiso entre representante y cleaores, icqrrs nzng~nu reIan'On guarda con la oblz&%n deriuada de un supuesto mandato imperativo (...S no pueda ser desconocida ni obs- tani1izada.w (STC 11 9/1990, de 21 de julio, FJo 7.0)-

Pese a todo, debe tenerse presente que la conexi6n entre los dos apartados del articulo 23 de la CE no resta sustantividad propia al derecho fundamental de su apartado segundo. El representante, al igual que cualquier otm c a r p público, es titular del derecho subjetivo público que le garantiza el acceso y la permanencia en el c a r p con arreglo a la determinacidn legal de su stubrrs. Por tanto, toda aplicación discriminatoria o desconocimiento de las facultades de actuacidn que reglamentariamente le son reconocidas, supone una violacidn autónoma del artículo 23.2 de la CE (1 14). S610 cuando es ese mismo marco legal que desarrolla el artfculo 23.2 de la CE, o un acto de directa aplicación de aqukl, el que coarta los contenidos mfnimos del mandato, entonces, y exclusivamente para los representantes politicos, resulta de aplicaci6n el artfculo 23.1 de la CE, al

( 1 19) En este sentido, en la STC 23/1990, de 15 de febrero, sobre inad- misrdn a tramite de una enmienda con texto alternativo presentada por un grupo parlamentario, el Tribunal precisa que uel derecho fundamental que, cventualmente. habria rido conculcado na es al menos, no directamente- el de panicipacidn cn los asuntos pdbl~cos al que alude el apartado primero del art. 23, sino tl que reconoce su apartado segundo, en cuanto según la queja del recursa, r ; ~ halila ~mpcdido a los diputados recurriintes el ~lercicio de una facultad -la de enmienda- que, rcdamentariamente prevtsta sc integra cn el 'status' del cargo público quc destrnpefian. E ipalrnente hay que aaadir que el derecho que se consagra en cstc precepto constitucional e< un derecho de configuracidn legal (...} con lo cual es claro que no se le~ionarfa tal n o m a S1

la exigencia de lo7 requisitos generales estahlccidos con caricter general las t.eyrs, se aplica ~ e ~ l i n criterios razonables que excluya roda idea de dis- criminaci0nii (1;)" 5.0).

entenderse que esta lesidn nrepercute también en el derecho que la Constitucidn (...) garantiza a sus electores, de participar en los asuntos pUblicoc a travts de representantesn (STC 11 9/90 de 21 de julio, FJo 7.0).

En esto, y no en otra cosa, consiste la Iect~ro democrática que Tribunal Constjtucional ha realizado de la relación representa-

tiva. Democratizaci6n, calificable de procesal, si se retiene como único elemento innovador la ampljacidn de la legitimacidn del representante para recurrir en amparo, y la superacidn de ia hasta entonces insuperable barrera de los interna r n e r i ~ &a, Pero, a mi modo de ver, tal conclusi6n crnpbrece en exceso las consecuencias doctrinales que se pueden extraer de este abundante cuerpo jurispmdencial, no exento de contradiccianes.

4. I,A RESlSTENCIA CONSTITUCIONAL DEL MANDATO: DE LA PROHIBICION DEL MANDATO IMPERATIVO AL (<MAS VALOR» DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Para la teorfa cldsica de la representacidn y, por razones que en su momento exponfa, la independencia jurfdica del representante e, incluso, en SU gknesis inicial su pretendida independencia politica, era uno de los ejes fundamentales de vertebración del modelo. Desvinculado jurfdicarnente de sus electores, e? representante ejercia su mandato con las únicas limitaciones de su conciencia y las que progresivamente, por razones prap6ticas de ordenación, fueron introduciendo los Reglamentos de las Cá- matas, toleradas estas últimas, por los propios representantes en cuanto fruto de una autoljmitacjón, modificable en el tiempo, y protegida constitucionalmente por la autonomfa del drgano, entendida en téminos absolutos, como ausencia de control politi-

y jurldico externo. La definitiva irnpIantación de los partidos y la colotfirrrrio'n por

estos, en cuanto cauces de expresidn del pluraljsmo democráti- co, de las distintas esferas decisionales -primera la electoral,

desputs la institucional- intrducirh, como antes advertia, un decisivo elemento de ruptura que, a la saz6n, convertid en ino- perantes los viejos paradipas representativos heredados del Es- tado liberal, introduciendo una irremediable contradiccibn entre realidad poittica y orden jurfdico-constitucional a la que no p- drá poner remedio su mero reconocimiento en la Noma Supre- ma. Mientras que, politica y socioldg?camente, son los partidos los auténticos titulares del mandato lector al, juriclicamente esta titularidad se atribuye int~ibo W ~ o n a e al representante. Ida prohibicidn del mandato imperativo, aplicada también a los partidos, obligaba inexorablemente a extraer esta consecuencia y, en definitiva, a afirmar que, pese a todas sus incoherencias y disfunciones, el disefio representativo-constitucional permanecfa bhica- mente inaltcrahle.

El Tribunal Constitucional ha demostrado que esto no tiene porqué ser as{ y que existen frirrnulas distintas de interaccidn m- tre la realidad de partidos y el orden constitucional que no pasan por un necesario y, acaso imposible, replanteamiento de la prohibicidn del mandato de partido.

Tal como queda constatado en páginas anteriores, tomando como punto de partida la idea de que las normas infraconstitucionales deben interpretarse desde una. 6ptica crconstitucional- mente favorablen a los derechos fundamentales, el intérprete supremo de la Constitucidn se esfuerza, para incluir ((nuevas posiciones» dentro del Ambito normativo de los preceptos const itilcionales (1 20).

Claro está, que tras la jurisprudencia del Alto Tribunal, el parlamentario sigue siendo en buena medida jurfdicamente independiente y en cierto sentido titular de su escario. Pero no lo es

(120) Cabe hablar así, de una jurisprudencia de ualcancc medim que se aleja, tanto del positivismo meramente subsuntivo, como de sucedaneos abs- tractaí (xpensamicnto iuridicoi>, aidea de dcrechan) de los contenidos normativos constitucionalizados. k t i r c este concepto, vid. FRII:~IIKI(.~~ MIJI.I.~.K, RrtA- temrbt, memente eiricr V e ~ d s ~ ~ n ~ ~ t h c u r i e , Rerlfn, 1986, p. 24. Citado y comentado p o r J. J. CAKCIIII.HI), <<Derecho, Derechos, Tribunal, Trihunalesw. REF, n." 60-61, 1988, p. 827.

menos, que esa independencia ha dejdo de ser jurídicamente absoluta pata convertirse en relativamente funcional.

La autonomfa del representante no descansa en la prohibi- ci6n del mandato imperativo sino, tal como acabarnos de ver, en el mds ~ d u r de los derechos fundamentales. Unos derechos fundamentales, los del articulo 23 de la CE, que el Tribunal conecta inmediatamente -sobre todo a partir de la S K 3Ylci85- con los conceptos de soberania popular y pluralismo democratico, lo que le lleva a afirmar que la adscripcjdn polltjca de los representantes tiene relevancia jurldica y no s61o polltica, t d a vez que la consagracibn constitucional de los partidos los configura como ese cauce idóneo para la formacidn y manifestaci6n de la voluntad popular.

A partir de esta premisa, la dinámica que impone el Estado de partidos tanto en el plano electoral (porcentaje rninjrno de votos para ser prmlamdo electo, sustituci6n de casididatos por orden de las listas...), como en el interior de los drganos representativos (obligada adscripción a un grupo, voto ponderado, sustituci6n en cornisjbn, mecanismos de proporcionalidad de- mocdtica ...) queda constitucionalmente leg~t irnada, perdiendo ese carácter de realidad paraconstitucional y contradictoria, explicable hasta ahora como mera consecuencia fáctica de la apuntada oposicidn entre realidad politiea y jurfdjca. La minimiza- cidn de las facultades de acci6n individual del representante en favor de los p p s parlamentarios - p r resaltar un supuest-e decfa que era contraria a la 16gica constitucional del mandato imperativo y, por tanto, de mAs que dudosa constitucionalidad. Tras la jurisprudencia que se comenta, si algo queda en claro, es el respaldo constjtucional de las limitaciones del s t a t ~ ~ del parlamentario que reglamentariamcnte se introducen por mor del wEstado de partidosn. Sólo en la medida en que lesionen la vertiente fundamental del mandato podrhn considerarse con stitu- ciondrnente Plegftimas. Y, para ello, retornando lo ya expuesto, es necesario que esa lesidn repercuta mediatamente en los repre- ~entad0s.

Obligado es reconocer que la linea emprendida p r el Tribu- nal constitucional es tan s61o un paso inicial, a lo que parece

cada dia mis firme, cuya andadura definitiva resultarfa aventura- do prever. La mdificabilidad de toda jurisprudencia, su apego a la realidad de cada momento y al supuesto de hecho que la genera, la convierte en algo aleatorio e imprevisible. De igual modo, como en los pdximos capitulas se podrd comprobar con mayor detenimiento, no está exenta de altibajos y variaciones en su proceso de fomaci6n. Pero indudablemente, existe un innegable cambio de argumentación en la forma de entender el mandato representativo, concebido ahora, como relaci6n constitucional entre electores y elegidos, dotada de la urecistencim jurldica que le otorga su naturalm de dundamentalw y, articulada sobre el valor constit~cimdmnte objetivo c~pluralismo democr$ticon; lo que implica, inexorablemente, el reconocimiento jurfdico y, no 5610 politic,, del imprescindible papel de los partidos para la realización de aquél ccpluralismow.

Sin embargo, la caracterización del representante como cargo público titular de los derechos fundamentales consagrados en e! articulo 23 de la CE, ha puesto en marcha un proceso que se presenta como una verdadera arma de doble filo y que ya ha re- clamado la atencidn de un cierto sector de la doarina (121).

En efecto, la titularidad de tales.derechos y su posible defensa en amparo, ha dado lugar a una definitiva entrada del ((Esta- do de Detecho» en las Cámaras, con la consiguiente defensa jurfdica de las minorías polfticas, imprescindible para el buen funcionamiento del juego democrhtica y el respeto al pluralismo polftico. Es esta la cara positiva del proceso.

No obstante, este control jurisdiccional externo (1221, conlleva el indudable peligro de una excesiva judicializacibn de lo

(121) Vcr, entre otros, F. SAINL j M t ) ~ ~ ~ ~ xhctoq parlamentarios y juris- dicción contencioso-adminisrrativaii, h\P, n.O 15, 1988, pp. 233 a 255; L. T ~ V A R AI.AS, reflexiones sobre la actividad no legi~lativa de los 6rganos parlamentarios v la fiscalizaci6n de )as manifestaciones administrattvas~, Anuario dc Dcrcrbo CAmsiit~rionaly Parlainmturin, n.O 1, 1990, pp. 9 1 a 1 18.

(122) Un control jurisdicc~onal que, por distintos cauces, cubre practicamente toda posible actividad jurfdica intraparlamentaria, como pone de relieve R. PL~YCF.T en ~Juridiccibn con~t~tucional y jurisdiccl6n contencioso-

polftico y paralelamente una no menos arriesgada politizacidn de lo judicial, si se sustrae al Parlamento el protapnismo polf- rico que le compete, para transferfrselo a otras rnstaocias, so pretexto de una hipotdtica vulneración de esos derechos de los representados (1 23). Riesgo, que se incrementa notablemente, como en nuestro caso, si ese control lo integra no s61o la jurjs- dicción constitucional, sino tarnhien la contencjoso- administrativa, pues, dado el carácter de fundamentales de alguno de los derechos que el prlamentario pude invocar, resulta evidente, la competencia de esta última a través de la Ley 62/1978, de Proteccidn de las Derechos Fundamentales. En este sentido, no deja de sorprender, la cantidad de cuestiones de naturaleza parlamentaria de las que ya ha conocido por esta vfa el Tribunal Supremo (124). Es esta, a mi modo de ver, la cara negativa del proceso emprendido.

administrativa en el control de los actos parlamentarias sin valor de ley*, REDC n: 28, p. 1 11 y ss.

(123) En esta IInca coincido plenamente con la interesante reflexión de A. FBRNANDW.-MIRANDA CAMPUAMOR contenida en el prdlogo a la obra de 1. TORRE MIJRO, Ú Q ~ M J de gobitrno dc lar Lamara, Congreso de los Diputa- dos, Madrid, 1987. UEF cierto -escribe el autor- que la nroteccidn de las mi- norias parlamentarias sc ha convertido en un problema bisico del moderno Derecho parlamentario y que tal proteccidn precisa de un marco mas perfecto de surnisi6n al Derecho de la institución parlamentaria. Es cieflo, en fin, que de las sistemas de organización racional de la heterocornposicitín de conflictos rs el judicial el mis perfecto y el gue de modo más acabado garantiza la eficacia del Ordenamiento y la cfea~va tutela de los derechos. Pero no es menos cierto, el riesgo de hacer de Ios jueces soberanos y de degradar la posici6n tns- titucional Jel Parlamento a fuerza dc un ind~scrirninda control judicial que haga impoaihIe una reIativa, pero indispensable autonomía de las CArnaras par- hentar tasn (p. 12).

(124) De todas ellas son de destacar, las de 8 de julio de 1986. 5 y 14 de septiembre de 1987, 9 de lunia de 1987 así como la de 8 de junio de 1988 O la de 5 de noviembre de 1988. En todo caso, no d e k olvidarse In entera cornp- tencia de la lur isdi~i6n contencioso-administrativa sobre la aactividad mate- "almente administativa de las Cámarasn y en materia de personal, según lo (Iispuerto en el articulo 58.1 de la LOPJ. Al respecto vid., F. Prrr.rno QL'I~CE

En toda caso, y de acuerdo con las premisas asentadas, en las pr6ximas paginas intentar6 profundizar sobre este concepto canstitmiofpaImente ademado de rep~esent'an'ón, desde la perspect iva del mandato parlamentario entendido como relación constitucional en el tiempo, esto es, como soporte prldico-insttumentnI de un proceso polftico y cíclico de legctimaci6n democrAtica directa, que se inicia en el rnarnenta de la elección y se agota con el fin de la legislatura. Entre uno y otro momento muchas son las normas, los controles y, cdmo no, los problemas jurfdico- politicos y coyunturales o de oportunidad que inciden sobre aquél. Incidencias todas ellas, que han ocupado destacadas pdginas en la reciente vida politica de este pafs y que, en la medida en que ha tenido una traduccidn juridjca, han modulado el rtgimen juridico del mandato de representacjbn y, a su traves, la representacidn misma, segun el concepto operativo que de ésta he propuesto.

u<> aEl control contencioso-administrativo de los actos sin valor de ley de las Asamblea? legislativas de las Comunidades Autónom~sn, REDA, n.. 43, 1984, p. 26 y ss.; y, R. PUNSET BLAYCO uJurisdicci6n constitucional y jurisdiccidn contencioso-administrativa ...B op. swpru cri.

LA ADQUISICION DEI, MANDATO PARLA MENTAR10

INTRODUCCTON

De acuerdo con las previsiones establecidas en la Constitu- ci6n espafiola de 1978, la posibilidad de acceder a la condjci~n individual de parlamentario en su doble y alternativa dirnensibn de represetlfrltrfe del pueblo eqanol (ast. 66.1 CE) o representante del pueblo dt Comilnidud A~to'floma, se veh icula e instrumenta a traves del instituto jurfdico de la desEgnaci6n (l), que formaliza y culmina e1 proceso previo de selección de tos miembros de los órganos representativo-asmblearios del Estado.

Sin embarga, y para el caso de las Cortes Generales, al estar este drgano informado, debido a Ia imperfeccidn de nuestro bicameralismo, por distintas caracterizaciones de la idea de representacidn politica, es articulado tdcnjcamente por medio de dos cauces formalmente diferenciados que, empero, convergen en la praxis generando similares efectos politicos. Ello permite afirmar, al menas desde la positjvidad del Derecho, que dos son las vfas establecidas para acceder a Ea condici6n de parlarnentario: i) por de~jqnano'fp popdur, previo sufragio, Y inculaclo en su ca-

(1) El ttrmino dcsigwarii~ es utilizado aquf en sentido amplio romo ing- rnirncnto técnico de concreci6n de la voluntad de [os representantes. siendo indistinto a estos efectos, que los representados lo sean el pueblo o alguno de sus entes territoriales.

raaerización de universal, libre, igual dirmo y secreto (art. 68, CE) al concepto polltin, de representación democrática y que exige el triunfo electoral conforme a1 sistema de escrutinio legalmente establecido y, ii) por de~knan'úfp parIammtataru (2), para el s61o caso del Senado y con el que se pretende avanzar en el concepto federalizante de representacidn territorial, aunque de hecho, resulta de aplicación a un muy reducido número de sus miembros integantes que, ademis, como veremos, se compor- tan en la vida parlament~ia como ctmediatos representantes del pueblo» y no de entidad territorial alguna.

En todo caso, como no podía ser menos en un Estado que se autodefine como Social y Democr$tico de Derecho (art. 1 CE) el mecanismo de la representación directa es, con mucho, el prwalente y generalizado, pudiéndose considerar la designacidn de senadores por las Comunidades Autónomas como un cauce mi g e ~ e r i s pt desnaturalizado que, aunque nacido ex Cmstidufio- #e, ss610 encuentra puntual explicacidn en las tensiones de toda fndole habidas en la gknesis constitucional y, sobre todo, en el intento híbrido de compaginar normativamente distintos ctite- rios politicos en torno a cuAl habrfa de ser la verdadera finalidad y operatividad insritucional de nuestra Cámara Alta (3).

(2) Aunque el artfculo 69.5 de la CE contempla la posibilidad de que la dcsignacidn de senadores se realice tambitn por cl ubrgano colegiado superior de la Comunidad Autónomm, ante el eventual supuesto de que no todas ellas adoptaran un sistema polftim de base asarnhlearia, ocurre, que una vez diseha- da el mapa autondmico ha sido la formula parlamentaria la instaurada estatu- tariamentc de manera wninime.

(7) Vid. las poltrnica~ seciones tle la Cornisidn de Asuntoi mnstimcio- nales v 1,ihertarles I'uhiicas de 1 v 20 (le junio dc t 978, D K D n.o 78 c '>T. Ter-

peaivamente. En igual sentido la Sesidn plenaria de 12 de pnio 1978. DSCW n: 108, 1978. De entre la amplia hihlioRrafia snhrc cl tcma. destacamos: Pc ik- ICRO ~ ~ O L I N A , 1. A., ELSemipdo m La ConshtuciOtP P S ~ R U I I I de 1978, en f i ludias $0-

brc L Lonrtitwcin'n c~podnfa de 1978, M AKG'FI. RAMIRFJ. (edit.), Libros Pdrtlc~, %aragojza, 1979; Ff .~%,lniit.r: Sr.c;i\nt i, F., uEl bicameralisrno y In naturaleza del Senaclon, REP., n.o 6 , 1982, p. 61 y ss.; CIIUECA RODR~GLIM, R., #Teorla y práctica dcl l-ricamcralismo en la Constitucidn espafiolan, REDC. n.O 10, 1984: CAPO GII)?,, ((E1 debate sobre el bicameraVismo: la Cimara denominada de reprcsentacihn territorialn. en ;2ri\nic.ici, M. h. (conrd.), Purhmewfoy forre-

Se comprende, pues, que la adquisicidn del mandato parlamentario tras prmeso electoral se convierta agul en el centro primordial dc estudio, sin que por ello se renuncie a un tratamiento diferenciado para el singular supuesto de los senadores nombrados por las Comunidades Aut6nomas.

1. LA ADQUISICION DEL MANDATO PARLAMENTARIO POR DESIGNACJON POPULAR

Abandonada en el moderno Derecho parlamentario, la pureza del dogma liberal que in fom6 ideoldgica y jurfdjcamente al parlamentarismo decimon6nico y, ante la complejidad de los mdernos procesos electorales, se comprendió que no por controlar Das propias asambleas legslativas la legitimidad de los llamados a ellas se garantizaba mejor la formalmente consagrada independencia del poder legislativo. Esto provocd que un control de naturaleza evidentemente política aunque de carácter materialmente jurisdic~ional, cual era e4 de la tradicional verifica- ci6n de pieres, se recondujese a los estrictos mrirgenes de lo jurldico y que, en definitivx, el parlamento percliese directa o indirectamente la titularidad del referido control en favor de otros 6rganos del Estado.

En efecto, y como demuestra nuestra propia evolucidn constitucional (4) y la comparada, frente a la dudosa imparcialidad de un control subjetivizado por la presi6n de las rnayorfas parlamentarias, la prerrogativa de verificacihn de los poderes, como garantia de imparcialidad y autonomla de las Cámatas, ha

dad ciurI: Barcelona, 1980; J. %)I I: TUKA y A17,i~ic i c i Pi.ntr/. Las C ó r l e ~ Genera- 8 efl d ~ i ~ t c m a M ~ R I ~ I I U C I I ~ I I Q ~ Tecnos. Madrid, 1984, p. 31 y SS.; P~h31.1, R.; Semudo y lar Comwnidades Auiinomus, Tecnos, Madrid, 1 98 7, crf., en resumcn dc sus múltiples trabalos sobre el tema.

(4) Un estudio detenido dc la veriticación de poderes en nuestra historia constitucional ~uerIe verse cn Li ~n i ; cac iÓ~ de pderc~, C. FFRN~KDFZ- MIRANDA C r i b i ~ ~ ~ ~ ~ ~ . UNED, Madrid, 1988.

ido decayendo en los distintas sistemas constitucionales. En el Reino Unido, lo que habfa sido un triunfo polltico de los Comu- nes frente a las pretensiones de control de la composici6n del Parlamento por Jacobo 1 (caso Godwin, 1 604) (5), llegd a tal grado de politizaci6n y cormpci6n que, tras la busqueda de f6r- mulas intermedias, se aproM en 1868 la Parliamenfary EIection Act por la que se transfiere definitivamente a la magistratura el juicio sobre los contencjosos electorales. En la actualidad su regulacidn se halla bhsicamente en Ea parte III de la Rqresentatiotr o f t h People Act de 1949 que atribuye a un tribunal especial de Ia Queen's Bench Division, el Eleaion Court, competencia plena sobre la materia (6). E n lo que se refiere a la experiencia francesa el artfculo 59 de la Constituci6n de la V República atribuye al ConseiI Const i tut i~~neI la jurisdicción para resolver la impugna- ci6n de los procesos electorales, alejandose de este modo, de Sa primitiva oricntaci6n revolucionaria que consideraba la verifica- ci6n de poderes como un atributo imprescindible de la Asarn- blea (7). Por su parte, en la República Federal Alemana, ya des-

( 5 ) F. W . MAITL.+ND, Thc Cnnstit~~tronal Hi~tory of Englund, Carnhridge, 1965, p. 247 y SS.

(6) Conforme a la mencionada normativa los Returiiing Oflctcrs declaran electo por cada circunscripcirin al candidato que ha ohtenidu el mayor numero de votos, comunicando dicho re.iultado a los Lornunes a través del Cltrk oftk Cmivn. Un registro, el Rthm Bnok, contiene la rekacibn de los elegidos sin que qea necesario n~ngún otro requisito inicial para la adquisicidn del cargo. Con- tra la elección de un diputado cabe la prcsentacidn de recurso elcctoral en el plaza de veinte dias a contar desde la proclamaci6n por el Clerk afthe C r m , ante la QYGCR'J Amch Drsiision de lo lqgh Co~rl J I I I ~ ~ C I P , en la que se mnstitu y c ex profeso un tribunal electoral (Elccttoa Coud) que resolverl sobre el recurso planteado. V t d . ERSK~NE MAY, ParInmentay Pr~cfice, Butterworthsm, 1 ,ondon, 1983, p. 34 y SS.

(7) En cfecto, como p n e n de relieve A. HC'RLOU-J. GICQUF,I.-P. GE I.,\H13, iJrnr! co~tillrlionve/ el fnditfit~ons pohtiq9rcs, Paris, 1 9 75, p. 1 024, ante 105 . .

abusos de la mayorla que tendta a ser indulgente con sus miemhms y severa con los adversarios a la hora de ~ r ~ e d e r a la anulación de la elecci6n. la Constitución vigente elimina tales abusos concediendo la competencia a un brgano lurisdiciional. Para J . P. CHAR NAY. Le1 s t r ~ h i n ~ politi4u;~ en Frmce de IR15 s 1962, Parfs, 1964, p. 235, la atribucidn del contencioso electoral a un 6rgano prisdiccional distinto de la Cimara estuvo motivada por el dewo de

de la Constitución de Weirnar y bajo las pautas del parlamentarismo racionalizado, se establecid un sistema mixto de control (Parlamento-Tribunal Constitucional) que hace suyo el articulo 41 de la Ley Fundamental de Ronn (8). Incluso en la República Italiana, donde la verificación de poderes, pese a la rotunda oposici6n en el debate constituyente de autores como Morta- ti (9), es de la exclusiva competencia de la Asamblea, en las Con- troversias electorales suscitadas en el 4rnbito local, tras la Ley 6-12-1 971/n1imero 103, ksta se ha diferido a los drganos jurisdiccionales.

En todo caso, el articulo 70.2 de nuestro actual texto constitucional no ofrece dudas al respecto cuando somete Ia valida de las actas y credenciales de los miembros de las Cámaras al Con- trol judicial en los terminos que establezca Ea Ley electoral, de la que se deduce ampliamente que el referido control compete materialmente a la jurisdiccidn contencioso-administrativa y, eventualmente, agotada esta vfa, al Tribunal Constiruciona! (10).

restituir al Parlamento cl prestigio perdido, m4s que en respetar la vnlunrad del electorado. Sobre la cornpsicidn y cornpctencra del mismo, vid. F. Lu- CIEAlKF, Le ~ o ~ J ~ ~ M ~ I ~ I ~ Y ~ ~ I o ~ ~ P~arfs, 1980, p. 295 y SS.

(8) I,a doctrina alemana, poniendo el acento cn el carílcter mixto de tal control, rliferencia cntrc una verrficacihn en sentido eatriao K'dbi)wufin~ i m en- gcwn Sintre) de competencia parlamentaria y de con~omidad con C E articulo 41.1 de la I,ey Fundamental. y una verificación en sentido lato (Wáh/pr+ng

iveitcren Sime), que previene el recurto ante el 'I'rihunal Con~titucional fcilc- ral (art. 41.2 Ley Fundamental).

(9) Diversas Fueron las propuestas de M C I R T ~ T tanto en comisidn como en pleno. En Comisión propuso constituir un Tribunal electoral mm- puesto de cinco consejeras de Estado y presidido por el Presidente de la Corte de (3asacibn. En la Asamblea, no obstante, propuso que el Tribunal electoral esruviese constituido por un numero paritario de magstrndos de la Corte de Casacibn, del Consejo de Estado y por rniernbroi electos de las dos Cámaras. Cif., p r A . Birz;.~i.i.i, ~ G ~ u n t a delle elezioni della Camcra del Deputati c Cor- te Cnstrtu~ionalm. Raqa. Dir. I'uhbl., 1958, p. 500 y 5s.

(10) En este sentido, conviene tener presente que el control sobre la validez del titulo reprc\entativo, se realiza cn dos fases procesales y de fiscaliza- c~6n perfectamente diferenciarlas. Una primera, relativa a la idoneidad subleti- Va de lo? candidatos que culmina con la proclamacidn y ulterior publicación

las candidaturas el vigkstmo octavo dfa ~oster ior a la convocatoria por Ta sunta electoral tnrnpercnte (m. 47.3 4 y 5 de la LOREG). Se garantiza con

Lo que sf se acogid, al menos jnicialmcnte, de nuestra propia historia constitucional y del parlamentarismo más clásico fue el principio téc'cic~-juridico que impone la coincidencia ternpo- sal del d i c ~ a g ~ o para la adquisicidn de la condición de pasla- rnentario con el momento en que se formaliza la proclamación de los candidatos triunfantes como electos (1 l), lo que implica

cllo el correcto ejercicio del derecho de sufragio pasivo en cuanto que ide- rech cind~~dono conjerado por la1 ley^ y delim~tado ne~~t iuam~nte por L unirencio de rauxaI de iae/egibil~dad que ~e iinseria etp c l mrco del artiiwlo 23.2 (de la CE)s (STC 45'1983 de 25 de mayo). Frente al acto de pmlamaci6n de candtdatos c a k la interposicidn, en el plazo cle dos dias, de recurso ante el Juzgado de lo contencioso-admtnistrativo v, contra su resolucidn recurso de amparo clccroral ante el TC en identico plazo (an . 49 de la LOREG). Sobre el recurso de arn- paro electoral vid. ST(: 74/19RO, de 7 de junio, STC: 70/87 de 23 de mayo, STC 82/1987 dc 27 dc niayo y STC 1/1988 dc 13 de enero. La segunda fase de Fiscali7acihn dcl tltulo representativo se produce con la proclarnaci6n de clectoc por la correspondicntc Junta electoral no mis tarde del decimocuarro dia nosterior a !A ce!cliración de las elecciones (art. 108.2). En este caso, el oh- ieta de control no la PS la capacidatl y no incursión en causa de inelcgbilrdarF de los candidatos, sino la replartdad misma del prweso electoral y, cn consecuencia, la correcta atribucii5n de crcafiol. Igualmente, frente a la proclama- crdn clc la Junta cahe interpnner contencioso electoral (art. 109 I.OREG) v en SU caso. ulterior recurso de amparo ante cl TC.

(11) En lo que se refiere a los miembros de las Cortes Generales y, por aplicacidn supletoria a los parlamenrario~ de los distintos Parlamentos territoriales (D. Ad.l.s.3, LOREG), el momento de fomalizacián dc IR condición de parlamentarro nclecto~ debe situarse a la luz del articulo 108.2 de la LOREG, en R! momento mismo del cierre del acta de la elecci6n por la respectiva Junta electoral provincial. En todo caco, la proclamacidn detiera realizarse no más tarde del dfa decimocuarto posterior a las elecciones, pudiendo incurrir, tic no ser asf, los miembros de la Junta en el delito tipificado en el art. 140.1 .e) de la propia Ley electoral. Respecto al contenido formal del acto de pmlamacidn, mientras a l p n a s legislaciones como la del País Vasco (art. 123 de la Ley 213/1983, de 25 de noviembre) requieren que tsta se realice de *viva vom por el Presidente dc la Junta, la 1-QREG, a diferencia del ya derogado artfculo 70 del Real Decreto-ley 20/1977, no exige una f6miula especial de publicidad In- mediata y solemnidad de la proclam~i6n, no siendo necesaria la presencia de los representantes de las candidaturas. I,a única publicidad exigible es la que habri de realuar en elecciones generales, la Junta electoral central, que habri de publicar en el MROI'D, en el plato mdrrmo de cuarcnta siias, los resultados generales ~r circunrcripcionc:, rin pquicto dc los recursos contencioso- clcctorales contra los proclamados electos (m. 108.4, I.CIREG). Por la misma

I

I que el acto formal de proclamadón determine el inicio del mandato parlamentario en toda su plenitud. Se pretende con ello institucionalizar el mandato de representacihn de suerte que este se identifique ab i d o como mandato parlamentario, esto es, como tftulo habilitante de incorpraci6n al órgano del Estado que asume constitucjonalmente la representacidn en su dirnensidn formal.

Pero la ratio del principio responde, ademhs, a distintos 6r- denes de consideraciones. Por un parte, una vez que el candida- t o resulta proclamado electo y, por tanto, habiendose cumplido el primer y fundamental requisito de legitimacidn para investirse en el estatuto juridim de representante del pueblo, parece consecuente que en ese mismo momento se le invista en todos los derechos y prerrogativas que la condicidn de parlamentario conlleva, aunque tan sdlo sea a los rncros efectos de incorporarse con la mayor celeridad y plenitud posible a la vida interna de las Cámaras. Por otra, y desde la puntual bptica de esa concreta prerrogativa que es la inmunidad parlamentaria, la coherencia interna del principio es todavfa mucho más apreciable.

Efectivamente, si el felos juridico-plltico de la inmunidad es impedir que el parlamentario sca otqeto de persecuciones arbitrarias provenientes de los restantes poderes del Estado y, en particular, del Ejecutivo, bastaría con que entre su prmlamacidn como electo y la adquisjcj6n de la prerrogativa transcurriese un cierto perfodo de tiempo, pues, en ese Interin serfa posible que el Ejecutivo conocedor ahora del ccéxjto plf t jco de su adversa- rioii procediese en SU contra arrestdndole e incoando proceso penal. Cosa distinta es que esto pueda ocurrir en los modernos Estados democráticos de partidos, pero entonces, de lo que esta- rfamos tratando serfa de la conveniencia o no de la inmunidad

r a d n las credenciales, son meroc tltulns de ninstatact6n cuya validez deriva la rcferenciación per~onalitada del acta. Al reqpecto vid. B i i I . ~ \ R I N IRTHI~.

HRt:k, J., en Curaw~trlrto~ a la ley Oqúnrca dt R&;msn rlertoral General, (CAL< )K I .\

PHII.TO, 1. hl., dir.). Civitas, hfadrid, 1986, pp. 974-987.

bic et nunc, y eso es otra cuestj6n que excede con mucho los 1f- mites de este trabajo (1 2).

En todo caso, conviene recordar que, aunque según el apuntado principio, el acto formal de proclamación conlleva ineludiblemente la adquisicidn de la condicibn de parlamentario y de su estatuto jurfdico, sin posibilidad alguna de disociacidn (toda vez que la designacidn nominal como parlamentario y la titularidad de su estatuto se interaccionan en una relaci6n de causa- efecto), esta adquisición se efecttía protiisimmiamente o bajo presuncidn irrrjs tond~m a! encontrarse sometida a la no impugnacidn de la eleccidn.

Pues bien, en cuanto a lo primero, con independencia de quien sea el drgano que asume el efmivo control electoral (Par- lamentofloder Judicial) interesa resaltar que sus parámetros funcionales se circunscrihen a Ea validez y regularidad de la elec- ci6n misma y, por tanta, al exclusivo examen sobre el cumplimiento, o no, de la legislacidn electoral vigente.

Resultado del referido control será la declaracibn de validez, o no, (anulacidn) de la elección y, en su consecuencia, el mantenimiento de la condición de parlamentario o la pdrdida de la misma. Evidentemente, de anularse la eleccibn, a la pérdida de la condicidn de parlamentarismo se acompafiaria la de su estatu- to jurfdico en cuanto conjunto normativo conectado instjtucio- nalmente a una función y puesto que, en definitiva, fue investido en la condicidn de parlamentarjo quien no estaba legtirnado para serlo. Y es precisamente esta necesaria exigencia de lepti- macidn electoral la que, en último término, explica que quien resulte proclamado representante pEftico del pueblo asuma tam- bién jurídicamente esa representación, siendo inmediatamente proclamado parlamentado, es decir, miembro del dtgano constj-

(12) Izara una visicln critica de las prcrroptsvas parlamentarias en 10s moderno.. I:\tarloc d~mocciricos uzd. /I.f( i~ JI . I -~ AKHO) I i Y RI.~'I ~i ,,\ S , \ h ~ . ~ l ~ ,

{(Un apunte snbrc jurisprudencia consrituc~onal y derecho parlamentario», RLG, n.. 7, 1986, p. 18 1 y SS.: q EI I )Y G ~ H ~ . I A , Inmirnidndes parlomentsria~y E~tudu d~ part~dor, Tecnos. Madrid, 1 989.

tucional que estataliza prioritariamente la funcidn de representa- cid, e instnimentaf iza ese fundamental derecho del Itatus ocbivi rivitrlr'is que es el de la participacidn polftica (art. 23.1 LE), «au- téntica vertiente subjetivirada de toda la estructura democrática del Estadon (1 3).

Por lo dicho se comprende la quivocidad de la terminoto- g{a pmlamentario e!eeBo/pariamentario plenoJ dual i d d meramente operativa, toda vez que el proclamado electo es parlamentario desde el momento mismo de la proclamacidn, acto en el que convergen las dos dimensiones -formal y material- de Ea tepre- sentacián polftica. Ocurre, sencillamente, que esa proclamacidn ests condicionada resolutoriamente a la no impugnacjdn de la eleccidn, lo que obliga a determinar cual es la va!ida jurfdica de lo actuado por quien habiendo sido proclamado parlamentario resulta, a la postre, no serlo.

Siguiendo a la doctrina italiana que ha estudiado con detenimiento esta cuestidn (l4), parece consecuente afirmar que la anulaci6n de Ia elección produce únicamente un efccto ex nunc y que, p r tanto, se debe estar a la validez de le actuado por quien indebidamente fue investido en la condición de parlamentario. En apoyo de esta tesis se acude acertadamente, a mi modo de ver, a la doctrina administrativa del funcionario de hecho (15) en conexi6n con principios generales del derecho público como el de la buena fe o el de la conservación del acto. Pero ademds existen notorias razones de cariz pragmdtico y organizativo que avalan esta interpretación, pues, de admitirse la contraria, o se

(1 3) 5 4 ~ i AMARIA J., ~Participactdn poiltica y democracia directa^, en 1 h o Homenqe n/ Pmjmr Carlos Ollero, f:studios de Ciencia PolAica y Sociolo- R í a , p. 743 y ss.

(1 4 ) Entre otros, CER F.TI, C. , en Corso di Diritto Ca~:itwv'onaIc, Giapichelli, Torino, 1953, p. 302; Mourh-n, Istjfrr~i'mi di Diritra Pwbblico, Cdarn, IJadova, 1975, p. 481; V I R G ~ , I'., 13irzt:o Ca~I~/wrnnIe, Palermo, 1955, p. 195; IA)M;I V . , IiIementi dr Uiritro s p r m d ~ ~ r n parlameat~re, Giuffrk, Mi lano, 1 98 2, p. 59.

(1 S) Expresamente si 10 hacen Bru. \~ i : 1-1 i Di R u ~ i n , P., Derech cnwsii- '"rronul, T~ecnos, Madrid, 1987, p. 338 y Mri~~' . i i ' l , oP. d., p. 482.

demorarfa en el tiempo la constitución de la Cámara (en espera de la resolucibn de los contenciosos electorales planteados) Yo que es politicamente indeseable, o se estarfa a una continua re- mnstitucidn y reelaboración de lo por ella actuado, algo que atenta a toda idea de seguridad y funcionalidad otganizati- va (1 6). De conformidad con tales pautas los aaiculos 3.1 y 2.2 de tos Reglamentos del Congreso y del Senado respectivamente, exigen que en la sesidn constitutiva de ambas C h a r a s se dé lectura a la relaci6n de los parlamentarios electos con indicaci6n de los recursos ~ontencios~eleaorales interpuestos y de aquellos a quien directamente pudiere afectar la resolucidn de los mismos (1 7). De igual modo y en coherencia m n lo apuntado, aunque los actuales Reglamentos de las Cortes Generales, mhime el del Congreso, partan de una constirucidn pricticamente definitiva de las Cdmaras, admiten la posibilidad de reeleccibn de sus respectivas Mesas cuando el número de irnpupiaciones electorales afectase a un veinte por ciento o más de los escaiíos (ait. 4.2 RS} para el caso del Senado y a un diez por ciento en el supuesto de la Chrnata Baja.

Pero, como indicaba mas arriba, al I d o del referido control de legitimidad (no impugnacibn de la elección) tradicionalmente los Reglamentos parlamentarios han exigdo la cumplimentaci6n de una serie de requisitos de constatación, tales como la presen- tación de credenciales o la declaracidn de incompatibilidades,

(16) Pese a lo dicho, el anfculo 5 del Reglamento de la Asamblea Nacio- nal de Francia (21-7-1939}, representa una clara excepción al principio interpretativo aqui apuntarlo. En efectci, a su tenor cn el ca,o d~ ~nvalid~clon, c11~Iqmlfr i t i i c ~ a t i ~ ~ p c pmeda dd djputado ~ffvalidudo 16 ron~iderrl c a d p ~ c d ~ , sahn ~i h brin ruya, tn la siiaesih en que e ~ t 4 un miembro de Ia A~amble Nac~onal m elplom dc o ~ b o di& bibrler, n m t a r desde /a comunrcatiba de Ia rnfialidariin a b Asambled.

( 1 7 ) En pricticamente iguales terminos se expresan el artfculo 2.2 del RPCT, el articulo 4.1 RPG, articulo 4.1 RPY, artfculo 3.1 RPAnd.. articulo 6.1 RPAst., articulo 3.1 RPCant., ariiculo 4.1 RPLR., articulo 8.1 RI'Mu., aflku- lo 3.2 RPV., artlculo 2.2 RPAr., articulo 3.1 KPC-I.hl., arriculo 3. t RPCan.. afiicule 4.1 RI'N., ~n(cu lo 3.1 RI'Eu., articulo J. 1 RPH., articulo 3.1 Rl)hfd 3 ' artículo 3 1 R I Y - l . .

que pretenden una correcta incorp~sacidn del parlamentario al órgano. Ahora bien, estas últimas exigencias reglamentarias no son sustantivamente controles juridim-politicos sino más bien simples actos formales de comprobacibn, toda vez que no mes- tionan la validez del titulo representativo, a diferencia de lo que acontece con el control judicial de la elección.

Sintetizando lo hxsta aquf relatado y, siguiendo la dindrnica del principio tdcnico que se anatiza, resultaría que:

i) Se es parlamentario desde el momento mismo de Ir prw clamacidn, aunque sometido a la condicidn resotutoria de no irnpugnaci6n, institucionalizándose can ello la representacidn de con tenido.

ii) Que tal condicjon es lógica consecuencia juddica del necesario control de la legitjmacidn requerida para ser representante del pueblo: la validez de la elección, lo que se conecta directamente con el principio ~onstitucional de la participación polftica y con la esencia misma del pluralismo dernocr&tjco.

iii) Que el parlamentario para su incorporacidn al drgano s61o tiene que acreditar su condicion de tal, sin que ello supon-

l ga un control parlamentario sohre la validez del tftulo representativo.

ir) Que la anulacidn de la eleccj6n produce un efecto ex nunc sohre lo indebidamente actuado, y

v) Que no es posible disociar la designaci6n nominal del parlamentario y la asunción de su estatuto jurídico e n cuanto conjunto normativo conectado a una funci<in o, si se quiere, en cuanto que esfera poiltico-normativa de instmrnentalizacibn de los dos pianos (material y funcional) en que se expresa la repre- sentación polftica.

1.1. La nueva regulación reglamentaria

Sin embargo, pese a todo lo antedicho, es lo cieno que los anuales Reglamentos del Congreso y del Senado y, por influencia mirnktica, muchos otros Reglamentos de los Parlamentos

Territoriales (18) e, incluso, la propia LOREG (l9), han instau- rado ex mve un segundo mecanismo de control jurfdim-plftico basado en la superacibtz de una serie de requisitos reglamenta- rjatnente establecidos (Idase fundamentalmente exigencia de ara- tar la Constitucidn) que, quebrando el principio tradicional, desdobla en el tiempo la plena adquisición del estatuto de parlamentario, que no de su condicidn, lo que motiva gravisimas dis- funcjonaljdades en el sistema hasta extremos que permiten ha- btar de la existencia de un estatuto juridico reducido al más puro norninaljsmo.

Ahora bien, lo innovador del referido control jurfdico- parlamentario no radica en el catálogo de requisitos a cumplimentar (prestacidn de credenciales, declaraci6n de incompatibilidades y acatamiento a la constitucidn) sino en los efectos y consecuencias jurldicas que se conectan a la no superacidn de los mismos. En efecto, aunque respecto de sus inmediatos pre- dccesores, la introducci6n por los actuales Reglamentos de las Cortes de la exigencia de prestar acatamiento a la Constitucidn resulte una «novedad)), esta no lo es tanto si atendemos a nuestra propia historia constitucional o a la panorhica que nos ofrece el Derecho comparado.

La Constitución gaditana de 18 2 2, establecla el juramento cn el artlculo 117 y, en su desarrollo tanto el Reglamento de 2810 corno los de 181 3 y 1821 -este ultimo por reenvio a los anteriores- lo contemplaban detenidamente. Igualmente, bajo la vigencia del Estatuto Real, es localizable en e1 Reglamento del Estamento de los Procuradores de 1834 y, ya vigente la Consti- tuci6n de 1837, en el articulo 14 del Reglamento deP Congreso de los Diputados de 14 de febrero de 1838. Lo mismo cabe de-

(18) Sin embargo, deben excluirse del anilisis que se sigue algunos ordenamiento~ parlamentarios que, como el de las Cortcs de Castilla-La Mancha no han previsto, al menos de un modo expreso, las consecuencias juririic~r que se derivartan de una posible negativa a prestar el acatamiento, asi como de un modo enteramente evidente a los Reglamentos parlamentarios vasco y ca- talán que no contempla dicha figura.

(19) Antculo 108.5.

cir. en tkminos generales, respecto al Reglamento de 4 de mayo de 1847, mnsecuencja de la Constitucjón de 1845 y que será el utilizado, con distintas modificaciones que no afectan al terna que aquf interesa, durante todo el perfodo de la Restauración. Curiosamente, el requisito de njurar o psornetem la Condtuci6n desaparecerg en las etapas tendencialmente mds progresistas de nuestra histeria politica: bajo el bienio liberal, el Reglamento de 1 de diciembre de 1854 nada dice al respecto, al igual que el Re- glamento de 5 de agosto de 1873 que ordend internamente las Cortes de la 1.8 República (20). Pauta tambien aplicable al Re- glamento del Congreso de los Diputados de 29 de diciembre de 1934, cuyo artfculo 20 obligaba a los parIarnentarios de la 2: Rephblica a prometer (tcumpljr con lealtad el mandato que la Nación os ha conferidon, sin que, por tanto, se apele a una especial sujeci6n al texto constitucional.

Pero, en todo caso, lo que realmente conviene tener presente es que, pricticamente, en la totalidad de las antedichas regulaciones histúricas no se establecia efecto juridico alguno, al menos en forma expresa, para el supuesto en que el acatamiento no se llegase a producir. Si descartamos p r respandcr a otras claves politicas la negativa del Obispo de Orense a jurar la Constitución gaditana (2l), s61o durante la Restauración, la Ley de 2 1 de mayo de 1 88 5 señalando af plazo dmtro del c m i los Se- %es Semdores de& prextarjsrrumetito (22) es clara excepci6n a lo enunciado, al establecer la pdrdida del escaflo en casa de no

(20) El seguimiento le hemos hecho en base a dos publsacioneo, de las Cortes Generales: Otpniulc~ón y f~~ntion~micnta de las Corte1 JC~UJI lar Cm~IiIp~cim~

&pnño/as la Rqíantcfl:c1ciiw de dicb C u t p CoJcsgir¡~dor, d i c ~ d n a cargo de don Adolfo Pons y Umbert, Hijos de M. G. Hernández. Madrid, s.d. (190h?); y, Rtd/~mentos dcl Coiigrcso de los Dipwtadwy dc /m Corte$, Madrid, 1977.

(21) Para un conmimiento mis detenido de este apasionante suceso h ~ s - t6rico que trasluce en toda su intensidad la lucha polftica e ideológica que a- 'arteriza el nacimiento de nuestro primer Estado CcinstitucionaI, vfd. FEUNAN- 1'1 / H IR ~ I N , bl A ~ i i : ~ ., Derecho por/amen~om erpdnol. D ~ m c n t a ~ , Imprenta de ]OS de J . A. Gnrcfa, Madrid 1885, vol. 1, p. 65 y ss.

(22) Ley contenida en el M m ~ a f ,bar# uio de /or ~ciWres ~ c n a d o r c ~ , Madrid, Imprenta Hijos dcJ. A. Garcla, 191 0, pp. 137, 138 y 139.

prestarse el juramento o la promesa reglamentaria en la legislatura en que hubiesen sido admitidos y el primer mes de la siguiente (23). Esto, unido a la inexistencia de al&n caso docu- mentado que nos pudiere servir de &rente (24). plantea la duda acerca de si la no prestacidn del acatamiento canllevaba $so jure la +r&da del mandato de representacidn, tal corno ocurre en el caso contemplado. 1-0 que sl esth al margen de toda duda, es que el acatamiento no fom6 parte en ningún momento del elenco de requisitos de admisión (25), es decir, que no fue concebido como un control parlamentario de incorporaci6n al Cirgano, sino quc fue tratado de un modo esp~cfico y diferenciado, mAs como un deber polftico-ritual de obediencia que como un control de mera constatacidn jurfdica. Del mismo modo, y por ese carhcter rnctajurfdico del acatamiento, no existia mne- xi6n alguna entre su no prestacidn y la pérdida posible de derechos o prerrogativas. Expresado en otmr t&minos: quien no huliiese prestado el acatamienro podrfa perdcr o no, su rnanda- to de representación, pero en ninpin caso seguirfa riendo titular de su escafio, aunque privado de su estatuto jurfdico, y más en concreto de sus prerrogativas parlamentarias.

Alternativa ésta, que igualmente preside la regulacidn al efecto contenida por los Reglamentos de las Asambleas do nuestro entorno dernocrbtico. Mientras que los Reglamentos parlamentarios francts e italiano no someten la aclquisici6n de la con- dición de parlamentario a ulteriores declaraciones de volun-

(23) Artículo 2: de la mencionada Ley. (24) Al efecto hemos hecho un seguimiento de los diarios de Cortes y

para el perfodo mterior a 191 1 hemos utilizado el lihm Invidabliid.d é mwmu~ dad pur~arnmturrd~, publicado por la Secretarla del Conpso de los Diputados. Madrid, Imprenta de los sucesores de J . A. Garcfa, 191 2, que contempla una rica casuktica en materia de suplicatorios y casos de tnviolabilidad hasta 1910.

(25) El parcialmente transcrtto artículo 2.0 de ta Ley 21-5-1885, da hue- na prueba de ello al rderiisc exprrramentc a los udmit~dm. El juramento C> 11 promesa no eran, pues, requisitos de admisión, sino una condicidn del careo7 un control sobre k ~ n valrdrz del titulo representativo y no una exigencia de constataci6n del mismo.

tad (261, de acuerdo con la csquemstica juridjca anteriormente propuesta, paises corno Grecia o Austria establecen para el supuesto de no prestacidn del acatamiento la pérdida directa del mandato de representacibn (27). Tan 5610 el arttculo 19 del Reglamento del Fdketing danes y e1 articulo 4.0 del Reglamento del Senada Belga se aproximan parcialmente a la actual regulacidn espaflola, al disponer la perdida de ciertos derechos parlamentarios -salvdndose sorprendentemente los de tipo económi- co- si no se prestase d acatamiento debido. Pero ni siquiera en estos dos supuestos es factible una eventual pérdida o suspen- siSn de prerrogativas pariamentarias (28).

Pues bien, eii ruptura con la historia espanola y en contraste con la ordenacidn comparada, este efecto no desearlo de desdoblamiento jurfdim-temporal entre titularidad del mandato y el

(26) Así se deduce del RegIamenro de la Asamblea Nacional de Francia, de 21 dc plio de 1959 que no establece requistto alguno de admisi6n y, del articulo 1 . 0 del Reglamento de la Cámara de Diputados de Italia al eqtahlecer que: Lor Bip~tudo~por el ro/o kch de Id r/ccciRn entra* rnmediatmwnie en e/p/ewo Ter- cxia de IYI f.cinie.r mn la procIamucróri.

(27) El artículo 4: del Reglamento de la C h a t a dc los Diputados de Grecia (23-X-1375) contiene una regulación ciertamente singular desde la bp- tic2 dcl derecho comparado: 2. Lor d i p ~ t ~ d o s cntrurun m d grrcrctu cip msfunr~o- Res IIHII m qut h ~ ~ ~ a p r e ~ t ~ d ~ ~ ~ u r u m o . 3. No se antoriwri neqntiua II ohjecidn a h ~ - "E u la pre~tntucio'n dclInrrrunren~o, si brm n piidrcús prcsentrrr por esrrlta ~ n r c /u Mcru, aster de /u pnrtaridn del j~rammto, mas b m ~ rerervsr que se za~erturún en l u ~ arta de h Climare de lar Diputados.

kn el caso de Austria la inclusión del iuramento merece un andlisis mi.< detenido. Mientras !a Ley constitucional federal (básicam~ntc, de 1-X- 1920, aunque fue restablecida el 1 dc mayo de 1945 y desde entonces enmendada p r 31 1.e.s ~onstitucionalcs) no hada referencia alflna al respecto, cl Re~lamento del Censejo Nacional de 4-julio-1975 estableció en <u articulo 2.0, la 0 b l i ~ c i 6 n de jurar fidelidad sagrada a la Repdblrca en lajirma prmi~tu y an p- ~lhllidid de hacerlo con rereruar o /irnitocim~, de suerte que, de no cumplirse. se Pierde inmediatamente el mandato.

(28) Reglamento de la Asmhlea Popular de Dinamarca de 17 de di- ciemhrc de 1953 y Reglamento del Senedo de Btlffca dc 19 de actubre de IRil, rirpertnsmcnte. Ambo< textos han sufrido dtrrinns enmiendas y rnodi- f i ~ a ~ i o n e s a io largo del trrnpo. aunque m se haya dewinuado su motenido o"@nario. (BCE-Cortes Generales, 54-57, 1986, pp. T 56 a 238 y, RLE-Cortca Cienerales, n.o 60-63, pp. 33 a 60.

ejercicio efectivo del estatuto que funcionalmente a el se conecta, claramente disgregador de los dos planos material y formal- del fendmeno representativo constitucionalmente llamados a converger, se agrava con el control jurldico-polftjco instaura- do en nuestros distintos ordenamientos parlamentarios, salvo las excepciones a las que tendré ocasión de referirme.

Efeao que explica que en nuestro palc, al lado del binomio parlamentario electo/patlametltariil pletto resultante del primer mecanismo de control (el de verificacidn de la eleccibn), se tenga que establecer un segundo binornio conceptual, consecuencia de la superacidn, o no, de los otros controles reglamentariamente implantados. Y asi, es posible diferenciar un parlomenta- rio pleno no pfecto, ees decitr, aqud que habiendo sido v$lidamente elegido no ha cumplido con los requisitos reglamentariamente exigidos, de un parlamentario plem pe$ecdo, e sea, el que si los ha cumplido y, por tanto, ha perfeccionado la aclqui- sici6n de su estatuto juridjco.

Si se tiene: presente que para la superación de este segundo control, en principio meramente reglamentario, se establece un plazo de hasta tres sesiones plenarias, a nadie escapa la complejidad del nuevo sistema establecido y la problemhtica que encie- rran las distintas situaciones e n que un parlamentario se puede encontrar. Baste, sencillamente, con, hacer uso de las variantes reseñadas.

Sin embargo, más que una consideracidn descriptiva de los posibles supuestos, lo que realmente interesa es determinar, qut razones llevaron a la ruptura con el modelo de institucionaliza- ciOn tradicional del mandato representativo y a la inclusi6n de este segundo elemento de control, asf como clarificar cuales son los requisitos que se deben satisfacer para su superacidn y cudl es la verdadera naturaleza de los mismos, cuál SU posici6n en el total ordenamiento jurfdico y, concluyendo, cuál su funcionalidad dentro del sistema, si es que presenta alguna.

Dos fueron los hechos coyunturales que accionaron el d e t e nantc jurfdico rnotot de la ruptura antedicha. Dos sucesos de distinta naturaleza y s ipo pero capaces, cada uno desde su singularidad, de alertar por su cariz anti~ktcma al cuerpo social y,

con 61, a las mucho más sensibles fuerzas politicas con representacidn parlamentaria. Me refiero de una parte, al problema planteado por los diputados de la coalicidn abestzale Herri Ratasuna, quienes tras ser elegrdos expresaron públicamente su intención de no acudir a las Cortes Generales, entre otras razones, por no aceptar el modelo jurídico-polltico que la Constitución de 1 978 venia a instaurar. Aaitud que inmediatamente rnot.iv6, desde la dptica interna de la mecánica partamentaria, graves problemas de cómputo de mayorias, asl como e1 de constatar en {(abuso dc ! derecho» de las previsiones del sistema constitucional, la existencia de representantes politicos que gozaban de todos las beneficios econ6micos y garantlas jurIclicas del cargo de parlamentario, y que, no obstante, se negaban a un ejercicio instituciona- Iizado de su mandato de representación.

De otra, al failido intento golpista de 23 de febrero de 1981. El extremismo politim de arnhos acontecimientos en el contex- to de una Espafia en plena mudanza de sus aparatos polftico e jdeolbgico, provocd una consciente preocupacibn acerca de la frigil y todavla poco arraigada experiencia democrática, que ge- nerd bajo el catalizador del consenso una común reacción: la jm- periosa necesidad de dotar de estabilidad al r6gimen democrPti- co, de asentar definitivamente y por encima de intereses parti- dictas, el sistema consritucional existente.

A todo ello es posible añadir un tercer factor pKmico de pura coincidencia temporal: la Comisión de Reglamento del Congreso de los Diputados celebra su primera sesión el 13 de mayo de 1981 (una semana despues del fracasado intento golpista), debatitndose a lo largo de ese mismo mes, la parte del informe de la ponencia que. sobre el nuevo Reglamento aquf interesa.

No obstante, sed el propio debate en Comjsjón el que mejor trasluzca la apuntada realidad. En dos momentos hstintos de su intervención en la sesidn de 20 de mayo de 1981, el entonces diputado por UCD, M. Herrero de Miilbn, señalaba:

u. .. las prerrogativas y derechos parlamentarios se justifican por razón de la funci6n que el parlamentario desempeira y, en consecuencia, en la medida en que el parlamentario en general no

accede al descmpefio de esa funcfdn, resultan injustificadas e incluso disfuncionales las prerrogativas parlamentarias que, sin embargo, adquieren pleno sentido cuando lo que tutelan es cl cumplimiento de la funcidn parlamentaria.)) (i ... es el juramento o promesa de acatamiento a la Lonstitucibn lo que distingue a las fuerzas polfticas que pretenden utilizar la democracia para uno u otro fin, pero que utilizan el sistema dc- rnocrhtico, de aquellas otras que se ponen extramuros de la democracia constitucional (...). Y es que el supuesto de un diputa- <lo o grupo de diputados que pudiesen presentarse sin prestar acatamiento a la Constitución seria, extrapolando cateprfas del Derecho Administrativo, una verdadera desviación de poder, seria utilizar r d o el aparato de la tepresentativldad dcmocrktica contra los propios fundamentos de la representatividad, que ni siquiera se acatan en principian (29).

Tales textos, reflejan pr xe, que el intencional retardo en el tiempo para adquirir plenamente el estatuto jurfdico de parlamentario obedece, no a la necesidad de verificar una correcta incorporacidn del elegido al 6rpno-Parlamento, mediante los clal- sicos controles de constataci6n administrativa (presentación de credenciales, declaración d e inmmpatibi lidades.. .), si no, justamente, a la que se consideraba imprescindible exigencia de jurar o prometer la Constitucihn. He aquí, precisamente, el elemento que por su naturaleza -verdadero control politic* e incorrecta regulacibn, distorsiona indefectiblemente la normacidn tradicjo- nal, eesindiendo la asuncidn de la condicidn de parlamentario de la plena adquisición de su estatuto e, incluso, lo que es mas grave, cuestionando la propia legitimidad del titulo representativo (triunfo electoral) que permite adquirir esa condicibn.

Dicho más rotundamente: de lo que se trataba era de axbi- trar una fórmula capaz de compaginar los principios constitucionales de representacidn dmocrhtica, participacibn y pluralismo político (arts. 1, 6 y 23 CE) con un nuevo mecanismo de defensa de la Constitución, de marcado matiz politico (30) y no

(29) DSCD, Comisión de Reglamento, n.o 25, 20-X-1981, pp. 1178 y 1 179, respectivamente.

(31)) En paEahras de HFRRI:RO DE M z R ~ N : Nosotros pmpndnumar #na so/#- fidn que (...) xaranlicc: primero, qrrc el dipuiadn ~dquierc $M cvndribn dc fa1 piar el ~ $ 0

1.1. MANDATO PARI.AMENTARI0 I Ií

previsto inicialmente por el ordenamiento constitucional para los miembros del legislativo: el control-acatmiento. Lo dificil de tal prop6sito se rnanificsta claramente en la solucidn jurfdicamente forzada que se dio al tema (31):

1. EI diputado proclamado electo adquisirzí la condicidn plena de diputado por el cumplimiento conlunto de los siguientes requisitos:

1: Presentar en Ia Secretarfa General la credencial expedi- da por el correspondiente 6 r p n o de la Administracidn electoral.

2.0 Cumplimentar su declaracidn a efectos del examen de incompatibilidades refielando los datos relativos a la profesb6n y cargos públicos que desernpede.

3.0 Prestar, en la primera sesi6n del pleno a que asista, la promesa o juramento de acatar la Constitucirin.

2. Los derechos y prerrogativas s e r h efectivos desde el mento mismo en que el diputado sea proclamaclo electo. Sin embargo, transcurridas tres sesiones plenarias sin que el diputado adquiera la condición de tal, conforme al apartado precedente, no tendrzi derechos ni prerrogativas hasta que dicha adquisi- ci6n se produzca.

Este precepto (wt. 20 del RCD) y los Inspirados sustancialmente en él resulran a l margen errores de meta redacci6n- de muy dificil comprensi6n al intdrprete y sdlo su trasunto o lqgnr interior permiten un entero entendimiento del mismo.

De una parte, como se vefa, los principios d e participacibn polftjca y representación democrática imponen, en cuanto eíec-

h e h de [u chcciin; sepndo, qwe d diputado no entre a R m r de s ~ s prem~ativar prla- mcirtmias sino cumpjt Ius w d r t i o n c ~ tial lada en e l artítwlo 2 1. De /OJ CUUIGJ nm ~ L C

farndamcntd el~irrizmcnto o promtsa de arapar Iu Constitución y terrero, que ~e garnnticc ¡o iwmun~dd W prlamcntario drrdc el moinmfo de la t / e c ~ h hastu que J en ~mecucnrin consdide, o no rwmp/a y m con~ccuentia pierda, /OJ w q ~ i s ~ t o s del artiwIn 27. DSCD, Cornisidn de Redamento, n.O 25, 20-V-198 1, p. 11 75.

(31) La redaccibn definitiva del actual y arriba trinacrito artkulo 20 del RCD se dehe al entonces Presidente de la Comisi6n del Reglamento sefinr I - A N D ~ I INO I,AVII.I.A, quien presenth a instancm de In propia Comisión un texto de acompromison que, a la sazón, seria el definitivamente acogido.

to-consecuencia del concepto de soberania popular (321, que el vdlidmente elegido sea plenamente parlamentario desde el momento mismo de su proclamacidn como tal. De otra, y en aten- ci6n a ramnes de coyuntura polftica ya relatadas, se consider6 imprescindible que el parlamentario acatase pública y formalmente el vigente texto constitucional.

Pues bien, ante la imposibilidad derivada de la propia Cons- titucidn de privar de su condicidn de parlamentario al lepjtirna- mente elegido -so pena de quebrar el sistema dernwr5tico- se optó por privarle de su estatuto juridico, resultado este, aparentemente miis respetuoso con el principio de representatividad democritica (ya que el parlamentario sigue siendo parlamentario), que tiene la virtud de no expresarse, al menos, difeaamen- te como un filtro juridico de los partidos antisictema (ya que ta- Ics partidos intervienen libremente en el juego electoral y sus candidatos elegidos siguen siendo representantes) pero que, en el plana de la realidad política, conseguía oblicuamente similar finalidad.

El problema es que el efecto polftico pretendido se hace a costa de un traumatic0 y poco efectivo reacondicionamiento ju- rídico de] ordenamiento constitucional sin que con ello, como tendremos ocasi6n de ver, se diese, a mi juicio, soluci6n real al conflicto.

Unicamente, desde esta perspectiva, es posible encontrar fundada explicacibn a la, en principio, ~antraditio in terminis existente entre el inciso primero del pgrrafo segundo del articulo arriba resefiado (Los derechas y Prerrogativa son efectivQs de~de ei momento rni~mo En qtie e/ dipactado e.r pro~/atnudo eiedu) y 10

que prescribe el propio pirrafo segundo in fnre (Sk embargo, transc~rridas tres xe~iones plenarias sin que el parIammfurio udq~iera

(32) En este sentido A. PAOLO TANDA sostiene que el indicado principio puede calificarse de uobvion en la medida en que el elercicio del mandato que emana directamente de In soberania popular n o puede ser subordinado a ninguna condicidn o requisito del que pudieren derivarse la annlacidn de la eiecc16n; h norma e /e prassj del P u r / u m # u It~Iiumo, Editore Colornbo, Roma, 1984, p. 53.

Ia condición de tal ... no tefpdrá derechos ni pfesr~udiuas basca que dicha adquisicih- se prod~zca). Por eso, y ante la perplejidad inicial de algunos autores (33), el articulo en cuestión está: dicien- do lo que realmente quiere decir, aunque ello resulte de compleja viabilidad prkctica, distorsione técnicamente el restante Ordenamiento y, a mi entender, en nada favorezca la i m a ~ ñ de Ia representación parlamentaria cuya virtualidad reside en inter- accionar procesuairnente las esferas material e institucional de Ea representación democrhtica.

Sin embargo, tan es asi, que sólo un mero lapsus omisiva de redaccidn, por lo demh revelador del verdadero t e h del precep- to, eínpafla una eventual intcrpretacidn literal del mismo. Me refiero, concretamente, a la alocucidn udq~iesa la mdin'dn de tal

recogida en su párrafo segundo. En efecto, si la condicidn de parlamentario se adquiere en el momento mismo de la proclamacidn, el hecho de cumplir en el plazo de tres sesiones plenarias con los requisitos establecidos en el phrrafo primero, dificilmente puede suponer la adquisicidn de algo que ya se habia previa y legftimamente adquirido. Lo que el precepto realmente pretende establecer, es que quien en el referido plazo no supere el control establecido, no llega a perfeccionar su condicidn plena de parlamentario, perdiendo, as{ y suspensivarnente, el ejercicio posible de los contenidos de su estatuto (34). Si se utiliza la expresidn ~tadqujera la condicidn de taln es, simplemente, por que en cierto modo se inniye que un parlamentario sin estatuto

(33) Asi, SANTAOI.AI,I.A I~PEZ, F . , al reccnsionar la obra de J. So1.R TLIR A y M. A. APAR II,IO PLR~:L, I d , Corie~ genera le^ m el ~~s iema m n ~ t i ~ c r o n n ~ Rw. Cortes Generales, n.o 6 , 1985, p. 345, y SS., afirma: ctTienen razrln los autores al afirmar la notoria incoherencia y contradicci6n en que incurre el Re- glamento dcl Congreso al regular los efectos temporales del luramento o promesu. Como ya tambiCn advertirnos nosotros en otro lugar, resulta tncom- pxcnsible que en el mismo precepto (art. 20.2) se disponga el g w e d e los derechos y prerrogativa!: del diputado desde que es proclamado y electo, y acto se- @ido, se diga que ello s61o se produce al cumplir una serie de requisitos, entre 10s cuales prestar el juramento o promes-.

( 3 4 ) En igual sentido, vid. FI~RNAND~~-VIAG,~S BARTOI.OM~:, P., rrE1 juramento de 10s diputados y senadores*, Rev. General del Derecho, 1986, P. 3368.

juridico es, en la prdctica, un no parlamentario, al privhsele de cauces institucionales de actuación.

Junto a esta primera cuesti6n, en el momento de redactarse el precepto, se plante6 una segunda, en principio de mera t h i - ca pero que, en el fondo, realza el diffcil acomodo de algún instituto garantfa a tan artificial y jurfdicarnente forzada regulacidn reglamentaria.

Resultaba necesario mantener la eficacia jurídica de la inmunidad parlamentaria desde el momento mismo de la procla- maci6n del parlamentario como electo hasta aquel en que se perfeccionase dicha condici6n para no desnaturalizar esta prerrogativa reconocida constitucionalmente de manera expresa (art. 71.1, CE). Para ello se articul6 el ios6lito plazo de tres se- sione~pbemrias en el que deberfa cumplirse, entre otros, con el mencionado requisito de acatamiento a la Constitucidn. Mas lo sorprendente del asunto, es que por rercatdr a la inmunidad se llega a lo que J, Solé y Aparicio califican de ((apasionante caos procesalb, puesto que, corno explican los propios autores, el parlamentario goza plenamente de derechos y prerrogativas hasta la constatación de su voluntad (fin de la tercera sesidn plenatia) y, de no cumplir los requisitos reglamentariamente impuestos, a partir de ese momento los pierde mientras conti- núan tenitndolos las demás (35).

A mayor abundamiento, aunque el punto tercero de1 pdrrafo primero del articulo 20 exige prestar el acatamiento en la primera sesi6n a la que el parlamentario asista, nada se dice respecto a la presentacidn de credenciales o a la declnracidn de incompatibilidades, por lo que, paradójicamente, estos actos de constata- ci6n formal podrlan realizarse indistintamente en cualquiera de las tres primeras sesiones plenarias.

De lo dicho se desprende que el articulo 20 del RCD, as{ como aquellos otros que en t l encuentran su causa, responden funcionalmente, tanto desde la sanción establecida -pérdida de

( 3 5 ) %ir I: ' T U R , ~ y AP.IRI(.~(~ P~:RI;L, M. A,. L ~ J Cortes Gene& cip t l ~ i ~ t f - ma mnrfitarimal, Tecnos, Madrid, 1984, p. 60.

derechos y prerrogativas-, como desde su general artjculacidn a un concreto mecanismo de control polftico cuyo parámetro se circunscribe exclusivamente al requisito de jurar o prometer la Constjtucldn, lo que se evidencia por el incorrecto y, a la vez, inexplicable tratamiento jurídico que se da a la declaracjdn de incompatibilidades y a Ea presentacidn de credenciales, cuya formaEizaci6n, al menos en lo referente a esta última, debe hacerse, de sólito, en la primera sesi611 constitutiva a antes de celebrarse ésta.

Sucede pues, que dentro de un mismo precepto y bajo una misma cobertura jurídica se han querido regular categorfxq jurfdico-pollticas de naturaleza distinta: de una parte, los clásicos controles de incorporaci6n que formalizan un fehaciente ingreso del ~arlamentario al Srgano; de otra, un control polftico subjetivizado y de oportunidad aunque oportunamente institucjona- lizads, lo que pretendidamente objetiviza su parámetro y juridifi- ca sus consecuencias (36).

1.2. Los controles parlamentarios de incorporación al 6rgano

Cuando la representacián polltica era exclusivamente un mandato juridico limitado (mandato imperativo) y los parlamentos Cdmaras de confrontación de intereses locales, el único medio viable para asegurar una correcta incorporacidn al 6 r p - no del representante era mediante Ia estricta incpeccihn documental de sus titulos, y ello, porque su derecho a representar era un derecho re$cado en la propia carta de apoderamiento, p r lo demds, susceptible de revocacio'n por quienes habfan sido sus otorgantes.

Surgen as& dentro del orden interno del Parlamento y como previos controles-garantía a la celebracibn de la primera

(36) Sobre la ~nstitucionalizacidn del contml polltrco vid. ARAWN RI.YES, M., rEl control parlamentario corno control pol(tico», RDP, nq0 23, 1986, p. I 1 y SS.

sesi6n constitutiva, una serie de figuras tales como el /lama- miento (3 71, la flerijcan'ún de poderes o la pre~entación de eredenriul~s que responden en esencia y conforme a su contenido originario, a una muy particular forma de articular las relaciones de poder en la5 sociedades feudo-estamentales (38). Era el cuerpo- parlamento, siguiendo la dinAmica propia de las cuerpos cole- giados, el que constataba la autenticidad del documento incor- porador del titulo representativo porque, en definitiva, la led- timidad política de su portador dependía exclusjvamente de la validez juridico-formal de aquél.

Frente tal situaci6n, en los actuales Estados de democracia representativa, al residenciarse jurídicamente la legitimidad politica del parlamentario en la validez material de su eleccl6n, aquéllos controles de garantfa se transformaron en simples actos formales de constataci6n y eficacia, de suerte, que unas mismas expresiones vienen a ocultar realidades jurídicas diametralmente

(37) La pervivencia semántica de csta figura en el RPV n o deja. por menos, de sorprender. Los artfculos 3.3 y 4, sustancialmente, dcl referido Regla- mento se &dican especificamente a su reguEaci6n. De la misma se infiere que lejos de asemejarse a la a n t i p a c o n v ~ a t t i r i a real, el actual ullarnamienton se articula como un acto de fomaliracibn del ingreso del parlamentario en Ia Ci- mara. Para un anil i~is detallado de esta figura vid. Frt;tll:R!>A I,n~Actxx;ol- m,?, h., y BI.AM.X) HI:RR,IZ, F. J., <([.a dquisicidn de la condición de parlamentario cn cl Reglamento diil Parlamento Vasco*, en Las Corte1 &&, vol. 1I. IEf', biadrid, 1987, p. 1175 y SS.

(38) Prueba de la rnmlFimra unpibilidad de trarladar cateppria mncgtualm p m d e n t a de p f d m históricos rfiferenciadm es el definniro esd io realbdn por PI:RIY I ' H I : M ~ ~ ~ , J. M., en su obra, C ~ C I de C d l h , Ancl. Barcebna. 1974, m e! que el autor. con s6liclas argumentaciones, evidencia la diferencia polhic* estructural existente entre las antiguas Cortes y las nacidas a partir de la Revo- luc16n l ihral burguesa. Como el propio autor dga Escrito. los parlamentos pre-constitucionales (151 se refiere a lai, Cortes de Castilla) eran aun 6 r p o po- Ittim-administrativo, dirigsdo y controlado por el monarca, dentro de la supe- ditaci6n de tste a las normas vigentes, las cuales ni emanan ni son custodiadas por las Cortes cuya única misión es dar consejo, servir, y en las m ~ n o r k s VI@-

lar el exacto cumplimiento de ko previsto para el caw por la lepslación realw: op. nt., p. 155.

lida

Ahora bien, queda todavfa por resolver cual es la verdadera funcionalidad de 'esta facultad ;ornprohatoria asumida por los modernos parlamentos. M. Aparicio Ptrez ha estudiado tangen- cialmente esta cuestidn (39). A su entender, es necesario diferenciar dentro de la representación política lo que el mismo denomina re~llct'ófp repre~entafiua y funn'o'n e fun~~otle~ reprtsefpfativar.

Por la primera, reflejo del substrato democrAtico del Estado, al establecer un nexo de conexidn entre electores y elegj- dos (40), el representante adquiere su mndicidn de tal y la posibilidad, a la que el ordenamiento constitucional quiere abocarlo al instrurnentalizar el mandato representativo como mandato parlarnentariw, de integrarse en el correspondiente 6rgano asambiearia. Las segundas, en cambio, s610 son susceptibles de un ejercicio mediato por paste del representante tras su incorporacidn al Parlamento, pues sdlo éste es titular de la función se- presentativa (4 1).

Concretando jurfdicamente estas premisas y, aunque la dua- d relación representativdfunc~dn representativa no me pa-

( 3 9 ) /\I'.\H~(.IO 1'1 R t . 1 , id. h., nEl acstttamiento a la Constiruc16r1, requisito de la condición plena de parfamentarlo*, Rev. Jurldica de Catalunya, n.O 4, 1985, p. 167 y SS.

(40) En palabras de APARICIO: *Tenemos, por tanto, que el parlamentario debe su cargo y se mantiene en tl por la voluntad de los electores y a ello hemos denominado relacidn representativaii; op. cit., p. 175.

(41) En su lustificacidn, acude el autor al artkuio 66.1 de la CE en su cencordancra con el 67.2 de la misma. En efecto, tras af imar el primero que das Cortes C;cneralcs representan al pueblo espaaolii, cl s e p n d o de Iris mencionados preceptos establece quc ulas reunione~ dc parIamentarias que

hbren sin convocatoria reglamentaria no vincularan a las Cámaras, v Irdn ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegiosr. Ciertamente, la racia representativa e x i g que su imbito de representatividad efectiva

.-lrrolle en el plano orgAnico-insti tucid y, desde esta perspectiva, el Parlamento es el titular de la funcidn representativa. Sin embargo, la complejidad inherente al CQnCeptO de representacibn politica obliga a tener presente la dificultad tedrica de una tal diferenciac~dn m8s al16 del ámbito ea- tnctamente lurfdica-constiiucionñl, de suene, que la habilitacidn jurtdica que hacc al drgano titular de la referida función quedarfa, igualmente vaciada'dc contenido, en quebrantamiento de otros preceptos constitucionales (art. 1.2

rezca en todo convincente (421, resulta que, lo que antes carac- tcrizaba como controles parlamentarios de incorporaddn, con consecuencia última de lo que Aparicio denomina funci6n re- piesen tativa.

CF) sino se ejerciese de acuerdo con los principios de democracia y pluralismo participativo.

(42) Como claramente pone de relieve el profesor RL~HI( i 1-1 OH!;Y.~F: F., en la ~nnencia que bajo el sugestivo tltulo de uEI Parlamento y la rrpre- sentacidn politicas, aparece publicada en 1 Jornadas de Derecho parIamcnti1ri0, vol. 1, Secretaria dcl Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, una de las tesis más Influyentes a la hora de negar el cardcrer representativo del Parla- mento en su vfnculo con et pueblo e í Fa de H. KFT.CEN para quien, afirmarlo no s61o es un absurdo te6rico sino que, adernis, es a todos los efectos inconveniente. Y ello porque para KE,LSEN. como bien expkica RURIO, ala afirma- ci6n de que el Parlamento es la representacidn polltica del pueblo es, en efecto, a su juicio, mala para la democracia en un doble sentido: en primer lugar, porque puede llevar al falso convencimiento de que hasta quc h a y Parlamento para que la democracia este realizada, y e i mala, en segundo lugar, porque Ilarnar representacidn a lo que manifiestamente n o lo cs, es abrir una brecha en la democracia, es darle a sus enemigos, que de esta disocia- ci6n entre Ea idea rle representación y la realidad del Parlamentarismo pueden extraer armas para combatir cl sistema democr&ticoii; op. cii., p. 152. Ahora bien, si en ttrm~nos politico-conceptuales no es deseable escindir la esencia de unidad procesual y de interacci6n que caracteriza a la rcpresenta- c16n pnlftica, sino más bien referirse a su doblc dirnensibn (formal y material) como expreridn de un mismo fendrnena, el representativo, desde un punto de vista estrrctamenre luridico y analitico la dualidad relaci6n repre- sentativdfuncihn repre~entativa, acufiada por APARICIO, resulta claramente operativa, siempre que no sc contemplen como relaciones distintas, StnQ

como distintos momentos de una misma ca tepr ia yurfrlico-pública. De hecho. a un resultado pr6ximo al pretendido por Al~h~lr. ici , llega

ci~h'TAOl.Al.1 A I,ri~li%, F. en la recensidn rwprn C I L , aunque parricndo de la dinimica propia de las instituciones jurfdicas. En su entender, hay que dife- rcnciar entre requisitos constitutivos que afectan a la validez del titulo repre- scntativo y requiri to~ para su validez y eficacia. En el prfrner grupo residen- ciarlamos la eleccidn ). proclamacidn como electo y, en el segundo, entre otros, el de acatar la Constitucihn. Sin embargo, aunque con ello solventa- mos formalmente el problema, queda por explicar en base a que razdn Fe

justifica la inclusicin de ese ulterior ordcn de requisitos que, sin ser constitutivos, pueden llegar a anular la validez del tftulo. Titulo que aunque implique una habilitacibn lurldica es, ante todo, un mandato político de representacibn democrát~ca y que, en cuanto tal, escapa de la esfera propia del Dere- cho, como advertla inteligentemente H. KLI.SF.N.

En efecro, al ser -según el mencionado a u t o r el drgano co~scitucional-parlamento, el único titular de la funcidn representativa, es factible que éste establezca con independencia de \a relaci6n representativa y, haciendo uso de SUS propias facul- t d e s de autonormaci6n, una serie de requisitos que condicio- nen la incorporaci6n del representante al mismo. Pero estos requisitos o controles reglamentarios no pueden, en palabras del propio Aparicio (43), que plenamente suscribo: i) sobrepasar

/imites de rerema material contenidos en lo propia Constitucidt~, ni ii) introducir e/emenfos dig%nciotpnles en Ia relaciófi rqresm fativa, Ex- presado en otros términos: en nin@n caso se confiprardn como controles de legitimacidn, es dccir, def;scah=rihfl del títu- lo representativo, sino única y exclusivamente como controles para su cotlstatacihny ejcacia.

Los controles parlamentarios de jncoxporacidn son, pues, controles de simple forrnalizaci6n del ejercicio del mandato, que en ningún caso pueden exigir del sujeto conrroiado (representante) declaraciones positivas o negativas de voluntad ten- dentes al perfeccionamiento de un titulo que es de suyo perfec- to. Por ello, el control parlamentario de las incompatibilidades no cuestiona la validez del mandato sino tan s6!o la posibilidad de su ejercicio, facultando al parlamentario para que opte entre el cargo incompatible o el desempefio de sus funciones parlamentarias. Y ello no puede ser de otro modo, parque en este caso, la relaci6n &rgane/miembro no se desenvuelve en ttrrnj- nos de desequiEibrjo o itaperiictn como relacidn administxatjva de sujeci6n especial, toda vez que el parlamentaria no es estatutariamente un funcionario, ni el Parlamento un órgano de la Administración del Estado, sino el Organo constitucjonal en- cargado competencialmen te de srcmitlisttrar lqitifñidad al restan te Estado-aparato, mediante la conversión procesualizada de la voluntacl de sus agentes en voluntad del Estado. Por eso, aunque jurldica y formalmente el Parlamento resulte ser el titular de la funci6n representativa, desde la óptica del principio cle-

(43) Ikidcm, op. cit., p. 1 76.

mocr&tico, la veracidad politica y eficacia en el desernpefio de esa función depende, no de su imptri~m, sino de la auctaritas o legitimidad electoral con la que previamente han sido investi- dos sus miembros.

A esta naturaleza de simples controles de fomalizaci6n administrativa, se adecúan perfectamente figuras introducidas en nuestros ordenarnientos parlamentarios como la presentacidn de credenciales, la deciaracibn de incompatibilidades o el Regis- tro de Intereses. Pero ?es la exigencia de acatamiento a la Cons- titucidn un control parlamentario de constatación? ?sobrepasa o no, el ámbito de reserva reglamentaria constitucionalmente establecido? <introduce o no, elementos disfuncianales en la rela- ción representativa?

1.2.1. La ax&encia stgIametstaria de jurar o prometer acatamiento a la C~nstit~ciDn

Hipdstasis inacabada entre i.ws y fos, moral y derecho, el acatamiento a la Constituci6n es viva excepcidn a los modernos procesos de racionalizaci6n normativa que impregnan el actual Derecho parlamentario, a tiempos teorizados por Rurdeau y Mirkine-Guetzevich (44). Su componente ético y rnitico-simb6-

derecho, que condensa su naturaleza sustantiva o contenido material (10 acatado) y otro externo, relevante jurfdicamente y que se configura como un acto público formal confirmatorio de una declaraci61-1 de voluntad a la que el ordenamiento vincula efef- tos jurldicos.

Por tanto, y desde la perspectiva del Derecho piihlico, el acatamiento es ante todo un a exteriorimriún ritual de s~misi6n sin trascendencia sustancial o interna, hasta el extremo de pder afirmarse que sin exteriurimción no existe jurkiicamen te acatamiento (46).

Pero aun sin abordar su aspecto sjmbdlico -jnvocscidn a la divinidad o al honor- el acatamiento a la Constituci6n presenta en su Ambito interno graves inconvenientes de comprensibn conceptual.

rente a los restantes actos pmmisorios en los que el promi- tente condiciona su cornprtamiento futuro conforme a ciertas vdores permanentes e inmutables, el acatamiento a la Constitu- ción por un parlamentario s61o puede perfilarse como un aEto prornr>ofi~~ m b h q pues, desde esta perspectiva, la ConstituciSn no es un mero «conjunto de convergencias negativas o normas

l

l lico de diffcil convex~idn juridicaha obligado a-la doctrina ius- compartidos en la comunidad, sefin un ritual y una f6rrnula preestahlecida, publicista al necesario pieestahlecimiento de dos planos funcio- de seguir para el futuro un comportamiento inspirado en la fidelidad y leal-

nales de diferenciadfin (45): uno interno, ajeno al n~undo del tad con respecto a deberes de orden genetal o bien pirticwlarn, procede al anAlisis de los dos planos, sustantivo y formal, que en la definicidn se con- densan; rAppunti in tema de giuramenton, Rivt~ta Trimestrale di Dirittri

I Pubhlico, 1968, p. 131 6 y SS.

(44} Ambos autores, sobre todo este último en su obra, Lex nouuel/cs ten- (46) Conclusi6n que, enteramente compartimos con APARICIO PF:RFJ

dencc~ di, D r r ~ Con~titatiirinnel, p. 1 3 y ss., y en un definitivo artfculo que bajo el quien, al comentar la yuriyxudencra del TC sobre el tema afirma: *En efecto,

titulo de u1,'echec du parlamentarisrne rationaliskn puhlic6 en la Revue Inter- al admitir que e! acatamiento se da tanto si se rrtualrza exteriormente como si

nationale d'llistoire Politique e Constitutionnelle, nnD 14, abril-junto 1954, es- no se produce ceremonia alguna, ha eliminado la propia instituci6n social del

tablecieron las bases tcáricas para la configuracibn del denominado ~arlarnen- acatamiento a1 desproveerla del esencial elemento de su exreriorizacidn {...).

tarismo racionalizado de indudable auge en el periodo de entreguerras y que informad decisivamente las actuales teplacioner reglamentarias, sobre todo m materia de control polltim del Gobierno.

(45) A d lo hace PICRFRANCCCCO GROSS~ quien tras definir el acata- '1 rnrento en el mundo del Derecho como aun compromiso en forma expresa 1: 1

solemne medrante el llamamiento a valores éticos ampliamente difundidos y

lfrnire» corno querian, entre otros, Forsthoff y Luhman (471, ni el Parlamento el primordial agente de modificaciones constitucionales, las cuales, suelen producirse p r via interpretativa, mediante la readaptación de la normativo a lo fictico (48).

Discrepo, pues, de aquéllos que como Embid lrujo o Santa- rnaria Pastor (49) entienden que, el acatamiento a la Constitu- ci6n significa fidelidad a los fundamentos básicos de la Consti- tuci6n espahola, manifestados sustancialmente en los valores superiores del ordenamiento jurldico contenidos en su articulo 1.0. Entre otras razones porque incluso tales valores son susceptibles de ser reformados y porque, en definitiva, ello impli- caria innecesariamente el abandono del principio de ccneutrali- dad democrática».

(47) Ambos autores se caracterizan p r pretender una teorizacidn exclusivamente neutral y técnica de la Constitucidn que se traduce en norma fundamental de un Estado formalmente de Derecho, basado en un poaitrvismo abstracto, de pura trazo lurfdico y pretendidamente ajeno. en todo caso, a la realidad ~ocio~condmica y politica que a 61 subyace. Con tales tesis, uno justikarfa el Estado autoritario bismarckiano y orm asentad dogmAticarnente los postulados del Estado tecnocrático-capitalista. Sohre el tema vtd. J. GIME, LANO-

I II.II{F, Deredo Conrtztrrronal, Almcdsna, Coimhra, 1987, p. 61 v SS.

(4R) Esta labor (le contrnua vivificacidn de los contenidos normativo- constitucionales, es precisamente, una de las fundamentales tareas de los Tri- bunales expresamente encargados de defender el orden constitucional, enlui- ciando y, por tanto, valorando según la casulstica de cada momento, no s610 la realidad que sc examina sino tambi6n. la atemoeracidn de la norma S esa realidad obiito de enjuiciamiento. Y es, jistarnent;, esa readaptaci6n jutispru- dencial de lo normativo a lo fictico uno de los pilares bdsicos sobre los que se asienta la pervivencia temporal de toda mnstituci6n. Ahora bien, ese caráctcr ucrentivoii rle la interpretacidn constitucional tiene, tal como scfiala K. 13taci' sus, propios liniiteh cn su diseno programático. Dicha funcidn uadrnite la p s i - I-iilidacl de un cambio constitucional (Ve$a~sun~~wandcl) por rnedlo d e la tnter- pretacicibn, pero excluye el quebrantamiento constituciunal ( V t $ a ~ s w n ~ ~ c h ~ - brtcb=n~]i - ~ I L Y I ~ O J de Dsrccho Consi~fuciona/-, CEC, Madrid, 1 983. p. 52. [@almente vid. F. RUBIO LI.ORI:.V I 1-, n1.a lurisprudenc~a constitucional como fof-

: . .. rna de crcac15n de Derechon, REDC, neo 22. 1988, pp. 9 a 52. (49) Vid. respectivamente, La jd l idad dc /ar f~nczonanos a La C~11titucjón,

INAP, hladrid, 1987. p. 169 y Comcni~rro~ o lo Const~t~c~o'n t s p n ~ I 1 (Ed (;a- rrido Falla), Civttas, Madrid, 1985, p. 96.

De esta apuntada imposibilidad material de acatar $dril& sen- Jn la realidad «Constitlici6nn, pdrfa inducirse que, o lo que se acata no es la Constitución sino tan s61a SUS normas mAs tesis- tentes, es decir, las que regulan los procedimientos de reforma constitucional, o bien, que de hecho, el acatamiento a la Consti- tucidn se constituye por contenidos udifusos y deslizantesn lo que la convierte en realidad jurfdicamente inexigible (501,

Pero antes de despejar tal incbgnita, y toda vez que el acatamiento ha sido asumido positivamente por Eos ordenamientos parlamentarios objeto de comentario, quedándonos en su exte- rioridad normativa, interesa clarificar si este se comporta juridj- camente como un control parlamentario de constatación o, si por el contrario, exceden los límites que lo definen, afectando d is funcionalmente a la represmtacibn de contenido.

Olvidándonos mornentAneamente de la jurisprudencia constitucional rccaida sobre el tema, a los meros efectos de centrar tknica y dogmáticamente la cuestibn, parece obvio que el control-acatamiento, en el particular supuesto de los parlamcnta- rios. sobrepasa la esfera propia de lo que la constatacidn jurfdica es, al exigir del parlamentario, no la simple forrnalización de su título representativo, sino la emisión de una declaracjbn de voluntad de la que indirectamente pende el perfeccionamiento del

(50) Ante tal disyuntiva adelantarnos 1ñ posici6n de L. Sc1ihfn-r Para el iuspubltcista alemán IB ~ in~ulary crper$m dcl jwamenio ron~iste cn ~ I I C e/ quejrrru re

l w n n respecto de la f i rma dc cxirtmria politica. &fe s&nif;ca ... u# rrcwirici- m~rrtto ... dc lar decisium fundliment~/es qirc ~t balha mntcfpidrl~ en lo Conslit~n6n de Wermrirj qpl~ h r e n dc ~ / h IIAO Con~tt t~r16n m sevtido surfmc~al. Por e! carácter vn-

lorativo que S c t t ~ i n hace del juramento a la Constitucibn, se comprende que para el autor no puede ~ 1 p 6 c r l r wn ((irnora/) j~r(~facnto em blanm q#e huhri;? qrie rr- finmar nm t/ pmedimicffto de m ) r m y rnmlver m f m r d n d - y ~umi~zsrb a todo lo q ~ t re erfablm~u cm I J ~ J d d grticulo 7 6 . No pwde jwarss nrrn protcdimlentri de r4orma; 7'ftItl~ de b C~~stifucio'n, Alianza Editorial, Madrrd, 1982, p. 51 {Subraydns mlo~).

Iior su parte, Ruiz L,JFI:IL'~\, R., advertird. dentro de nucstra doctrina. que al vincularse efectos jurtdicos al mntml-acatamiento, este está incitando acci- tudes perjuras, pues, al falso juramento no sc vincula efecto lurlrlicri alpno: &I juramento de los parlarnentariow, cn i?r /a jwri~pwde#cfa d d Tribunal c m ~ t i - t # o m ~ [ IJniversidacl de Zaragoza, 1985, pp. 375-389.

mismo, pues, de no acatar, queda privado suspensivamente de su estatuto juridico.

En consecuencia, si el acatamiento no es un control de ad- misidn derivado del imbito orgdnico-institucional de la dernc- cracia representativa, sino más bien un control juridico-politico que afecta a la legitimidad del contenido de la representación, entonces, los Reglamentos parlamentarios han extralimitado sus limites materiales de reserva constitucional, generando, ante el inicial silencio de la Constitucidn sobre el tema, lo que certera- mente Silvano Tossi ha caracterizado como tñod$caciÓn t úda de la Co~stituciUn a través del Derech parlamentaria ( 5 1 5.

Este desplazamiento constitucional por vía de Reglamen- to, intuido en su ¿fa por el entonces diputado comunista Jor- di Solé 'Fura (52), provocó inmediatamente irnprtantes des- ajustes en e l resto del ordenamiento iurfdico al que afectaba, el cual se había articulado sobre los postulados del principio tkcnico tradicional. Surgid, de este modo, la necesidad de rc- plantearse dogmaticamente cuál era la verdadera naturaleza jurídica de los Reglamentos parlamentarios y cuil su ámbito de reserva material, pues, ante la calisidn normativa Regla- rncnto/Ley, resultaba imprescidibk determinar cual de ambas normas era la prevalente (53).

(5 1 ) SILVANO Tc~F.I, Mod$cazyoni tucite dello Costitw~iow úttroveso rl dzrito par/clmnture, Ciiuffrk, Milano, 19 50.

(52) En el debate en Comisidn del actual artlculo 20 RCD, los más shlr- dos y resistentes argumentos jurfdicos contra la inclusidn del acatamiento pm- cedieron de este diputado. Arprnentos que plantea en los siguientes ttminos: @wicre dectrse svtonces que wn drpxtodo que ha 3ardo c I ~ d o , que se propone nrmplir S V ~

junc~one~, q ~ e w a icwdir a /m se~;one~ dp Io Cúmdra y que ttertp el d~sco de colsboraC pero qut, sin embaqo, por a o por be se nfcga o dor estd pmmcsa o rstepramcnto de m@- tamicnto a /a Con~tit~ci&n, pmn~amentc por em no p i d e Jer d~putado, no tmm nInPtrQ

dc ritr demthos, nrnpna de IUS p~crrt l~at~vm? Este cr pard mi el problema; es denr, m- crefummfe, si narotros eseum etp mdrctones, a traué~ del Reglumc~~to (qxe es icna noma t n f e m que /a C~WIIW sc da B si muma) dt tntroducfr este elemento ... ; DST-D, Comi- si6n de Reglamento, n.o 25-20 (Subrayados mfos).

(53) La cuestión no se centra tanto en la posición lerdrquica del Reda- mento parlamentario tn su relacibn con la I x y , pues, ambas son nosmas de desarrolbo directo de normas constituc~cinaies, cuanto en el ámbito de rescr-

El. MANUATC) I'ARI.AMEh'I'AR10 12')

El problema se planteaba por la opsicidn de fondo existente entre lo prescripto en el artfculo 20 del RCD y lo dispuesto, por un lado, en los artlnilos 750 a 756 de la LECrim. y, por otro, en la todavla vigente Ley de 9 de febrero de 1912 sobre La j~njdicn'óny d o de proceder mntra Sendorery Dip~tados por m- & de ddito. Ambas regulaciones legales (54) en materia de inmunidad y afotamiento, consideraban que estas prerrogativas desplegaban plenamente su eficacia desde el momento mismo de !a proclamaciSn hasta el termino del mandato parlamentario sin prever la posibilidad de su pérdida suspensiva, como ahora lo hace el a r th lo 20 del RDC que viene as1;a incidir en una materia -el procedimiento penal- que, en principio no es subsurni- ble en su h b i t o de reserva.

La cuestidn se torna cada vez m& compleja si tenemos presente que el articulo 71 de la CE establece que ((durante el periodo de su mandato los diputados y senadores gozarán asimismo de inrnunidadip. Repárese en que allI donde la Constitución

va competcncial de aquel. La primera incripita claramente despejada en nuestro pais sobre todo a rait del.artfculo 27.2.f) de la LOTC que ha permi- tida la definitiva caracterizacidn de los Reglamentos de las Cimaras como Icx larittri~lis, ha dada paso a un mas reciente debate doctrinal en torno a la eficacia ad extra de los Reglamentos parlamentarios y su esfera de desarroHo compercncial. Vid. &)N VA ESASSIN A, M .. .rdo h ~ o / m c n t i fiarlammiari, Ce- dam, Padova, 1 955; G . FI,ORIDA, C., I! Rcgdamcirti parlamentare nel riftcmd dcllcjenti, Giuffrk, Milano, 1986; y, en nuestra doctrina, desde el ya clásico de PLREZ SERRANO, N,, rNaturaleza iurfdica del Reglamento par lament~r im -REP, n.o 105, 1959- hasta los más recientes de F~~KN~INU~X CARNI( t i ~ o

GUKZP~LW., C. J., reglamentos pariamentartos y Ordenamiento jurídico* -RDP, n: 9, 1981, p. 164 y 3s.- o de GIL Roiri.r.3 Y C;II.-D~:I.C;A[X), J. M., 'LOS Reglamentos de las Camarasi~, en la obra colectiva, Lar Corft-S G~cncrdlts, IEr., vol. 1, p. 247 y sa., M d r i d , 1987.

(54) TR@n el artículo 1 de la 9-11-1 91 2, rtcorrespondera a la Sala de 10 Criminal del Tribunal Supremo e! mnocirnienro de las causas contra senadores y diputados aun cuando s6io tengan cardcter de electosi>. Por su parte, el articulo 5 de la misma, rrnpone a Ios juects la obligacidn de remitir al Tribu- nal Supremo d o s autos que estuvieren ínstniytndose contra persona que, ha- llindose procesada, fuese elegida senador o drpuraclo, inmediatamente que tu- vleren noticia de supm/~mcróm. Una declaríicibn en similar aent~do es la contenida en el artfcwlo 751 de Ia LECsim.

quiso limitas una prerrogativa asl lo hizo, Como ocurre con la inviolabilidad cuya eficacia cubre al parlamentario únicamente por «las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones». Sin embargo, nada se dice respecto a la inmunidad por lo que, necesariamente, habria de entenderse que &Sta debe estar presente desde el inicio del mandato parlamentario hasta su conclusión, como 10 hacen las disposiciones legales swpra citadas. ltem más, el articulo 21 del RCD en consonancia con la naturaleza juridica de las prerrogativas parlamentarias en cuan- to que normas excepcionales orkine Costit~tione, dispone que s610 podrá quedar el diputado suspendido en el disfrute de aquellas «cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la funcidn parlamentaria)), cs decir, en caso de violaci6n grave del ordenamiento penal jr por dccisicln de los 6rganos jurisdiccionales.

Es por tanto, la propia d inh ica reglamentaria la que obliga a entender que la posibilidad de suspender a un parlamentario en el disfrute de sus prerrogativas es una facultad yena al Parla- mento mismo y reservada competencialmente al Poder judicial en su funci6n de defensa ordinaria de los contenidos constitucionales. Que esto es as[, lo corrobora el propio RCD al tratar de la disciplina parlamentaria (Cap. VITI, arts. 99 a 102), donde en congruente annonfa con lo establecido en el artfculo 21.1.1 se determina que el <<Diputado podrá ser privado por acuerdo de la Mesa de alguno o todos los derechos que le conceden los artfculos 6 a 9» (art. 99.1), pera súo de sws d f ~ ~ h o s ~ no de JMJ premgatiuas. Expresado de moclo mas gr6fico: si un diputado por- rare armas dentro del recinto parlamentario (art. 10 1.12.8) ello podría dar lugar a que la Mcsa de la Chmara acordarse suspen- derle temporalmente en sus derechos parlamentarios, pasando, en su caso, el Presidente el tanto de culpa al árgano judicid competente (art. 101.3).

Ahora bien, si el parlamentario dentro de las tres primeras sesiones no acata fomalmentc la Constitución, entonces, la Mesa del Congreso podrh acordar privarlo suspensivamente no s61o de sus derechos sino tambidn de sus prerrogativas.

La notoria incongruencia a que llevaba la modificacidn constitucionai y reglamentaria que se había operado hizo que al- gún autor, con anterioridad a la jurisprudencia constitucional vertida sobre el tema, entendiese que los ((Reglamentos parlamentarios s61o tienen relevancia en la vida interna de las Chma- ras legrslativas, mientras que son las leyes las únicas nomas que afectan a otros drganos estatales, como son los judiciales. Por eso, mientras la Ley de 9 de febrero de 191 2 si@ disponiendo la necesidad de suplicatorio para los procedimientos que cstuvie- sen instruyéndose en el mometo de ser una persona proclamada senador o diputado, parece quc los ~ribunales delxran sujetarse a lo en ella dispuesto)) (55).

Esta posicidn, que supone intrfnsecamente admitir la jn- constitucionalidad de !a sanci6n (pérdida de prerrogativas) conectada al control-acatamiento, por exceder el Redamento parlamentario sus Ifrnjtes constitucionales de resenTa material, unj- da a otros muchos argumentos ya expuestos, como el de la dis- hncionalidad que introduce en el contenido de la representa- ci6n y cn la regulación normativa del sistema parecfa, en princj- pio, la unica viable juridicamente: el expreso acatamiento a la Constjtucibn no se perfilaba como un deber exigible a los parlamentarios, por lo que, la sanci6n vinculada reglamentariamente a su no prestacidn deberla tildarse de anticonstitucional.

Sin embargo, reinterpretando los principios y contenidos constitucionales era factible vi Jumhrar una segunda solucidn jurfdica al problema, aunque ello supusiese afianzar con nuevos rtdeslizamientos tdcitosn (56) y, mediante un esfuerzo hermenbu-

(55) S i n I A ~ I . . ~ I . I n lo ti^:^, T., D~recho pnrInrne~tario espnAoI, Editora Na- cional, Madrid, 1984, p. 92.

( S h ) El roncgto se toma diremamente de HABERLE, V~$&III~ a / ~ o& *lichr P~WII, Rctlln, 1778, para quien. con base rn el racionalismo crfricti, la ~onstirución se configura come Noma YH Ap%qnk (noma y tarea} por 10 que inriqte en la naturaleza #abierta* y ncles!izantci> de la intepaci6n programiltica conr;titucionnl, en la que se disuelven las fronteras entre nrealidad ~onsritucio- "al* y crrcalidad inconstitucionalii. En definitiva, la Consritucidn no se concibe Corno una deciqibn global dada (Gc~cben) sino corno un proccm históricamente abierto de permanente confirmaciiSn normativo-temporal.

tic0 capaz de suplir la imposible subsuncibn normativa, la modificacidn constitucional que se habla operado.

Esta segunda opci6n interpretativa aparece perfectamente reflejada en los primeros pronunciamientos jurisprudenciales de nuestro Tribunal Constitucional sobre el terna, a quien se trasla- d6 eon~itto artif id y dirertammtd politi# y m. .. icn problemd de mstitucionaIidad o inconstit~cionaIidad de w m n o m p~r l~menta - ria (57), lo que, sin duda, unirlo a las connotaciones coyunturales del momento influyó decisivamente en la compleja y mal definida soluci6n juridica que se &o inicialmente al problema.

En efecto, para salvar la validez juridjca de la norma reglamentaria que imponfa el acatamiento, al TC no le quedaba rnits posibilidad que sobreentender que era la propia Constitucidn la que exigfa de los parlamentarios un deber positivo de: sujeción a la misma. Evidentemente, si este principio-preswnción encontraba enclaves que permitiesen juxidificarlo al m8s alta rango normativo, al participar el acatamiento de la fuerza jeráxqui- ca de la Constitucidn, se irnpondtfa directamente sobre el restante ordenamiento y, los traumatismos y distorsiones antes apuntados se solventarían por medio de una impticita deroga- ci6n constitucional. A partir de esta premisa fundamental. la modificación correctora introducjda en el siszema por via de Reglamento no se habrfa, en verdad, producido, porque &te s61o estaria desarrollando lo que la propia Constitucián prescribe. Por tanto, ante la colisi6n notmativa que se comenta, lo dispuesto en el Reglamento prevalecerfa sobre la replacidn Je- gal y, no porque aqutl tenga un mayor rango jerarquico o porque, como entiende Solb y Aparicio {%), se trate de un pafii-

(57) APARICICI PCRFJ, ctEl acatamiento...^, op. cit., p. 199. (58) Las Corlea Gciiaruir~, np. cit., pp. 83-84,

cular supuesto de eficacia ad extra del Reglamenta parlarnentario, sino prque al ser la replacido reglamentaria simple derivacidn de una norma constitucional (la que impone el acatamiento), esta última la protege ~actariamenfc frente a aquel las otras (Ley de 9 febrero de 19t2, y arts. 750 a 756 LECrirn.) que se: oponen a sus contenidos.

Además, tampoco podria atirmarse a la luz del derecho posj- tivo que el control acatamientro introdujese quiebras en la representacidn de contenido, pues este, responderfa a una particular rnodulacidn o, si se quiere, a un especial diseiio defensivo que la Constitución de E978 habría realizado de la repxesenta- ci6n democrAt.tica.

Ida cuestión se suscitd como consecuencia de la interpsi- ci6n p r 10s diputados Ignacio Enaola Etcheverry y Pedra Sola- bada Bilbao, en nombre de la Appacj6n electoral Herri Bata- suna, del recurso de amparo número 164/1983 contra un acuerdo,del Congreso de los Diputados de 14-12-1982 por el que se declaraba, en aplicacidn del nuevo artfculo 20.2 del Reglamento, la suspensidn de los derechos y prerrogativas parlamentarias de que disfrutaban los mencionados diputados, al haber transcutri- do tres sesiones plenarias sin haber tstos jurado o prometido acatamiento a la Constjtuci6n.

Los recurrentes fundamentaron su demanda de amparo, sustancialmente, en dos tipos distintos de argumentaciones. Un primer bloque, coincidentes en algunos de sus aspectos con lo aqut expuesto, pero que, sin embargo, no son a nuestro entender ficilrnente alegables en amparo (59) y, que podemos sintetizar del modo siguiente:

(59) El articulo 42 de la L O X permite recurrir cn el plmo de rres meses las decisiones o actos sin valor de Ley emanados de las Cortes, siempre que éstos violen derechos y libertades suscepubIes de amparo constitucional. es decir, los contenidos en Ios anfculos 14 a 29 de la CH {art. 41 LOTC). Toda ve, que lo alegado en este primer bloque de argumentos jurídicos no Implica una directa violación de derechos fundamentales dificilmentc son sus- ceptrbles de un directo amparo cnnstituciona1. Por todos vid. LAX:AJO CAS. T R ' h J. L. y GIMI-NO SEYDR,~, V., E/ recurso de ampm, Tecnes, Madrid, 1788.

($1, El art. 70 de la CE tan s61o establece dos requisitos para el ejercicio del mandato: la validez de las actas y la no in- curción en causa de incompatibilidad, siendo el acta la que atribuye los derechos y prerrogativas inherentes al cargo.

2. Que no es factible la rnodificaci6n de la regubacidn constitucxonal del estatuto del parlamentario por vla reglamentaria.

3. Que las y derechos del parlamentario na-

cen ex Consiit~tjone sin sometimiento a desarrollo ulterior. 4. Que F I juramento o promesa de acatamiento a la consti-

tucidn es un acto formal intranscendente, pues, el sometimiento de los ciudadanos a la rnixirna norma del Estado no necesita de rituales, y la actuación contra su letra tiene ~nrnediata respucsta en las leyes pena1es.n

Y, un segundo p p o de argumentos, miis propios d e la vfa procesal emprendida que hacen referencia directa, a los derechos constitucjonales que Tos demandantes de amparo consideran violados por el referido acuerdo d e suspensidn. Estos, e n esencia, serrlan:

({a) Que cl art. 20.1 del RCD viola el art. 14 dc la CE, introdii- cicndo un factor de discrirninaci6n por razón ctc opinión política.

1 Que, igualmente, vulnera el art. 16.1 cie la CE que garanti- aa la libertad ideológica de los inciividuos y cnmuliidades, ~ i n mas limitación que lai necesarias para el mantenimlen- to del ordcn público protegido por la l,ey.

c) l.a vulneración del art. 23.2 de la CE, al cstahlecerse un elcmentn ~xisitivo de discriminacirin rn quiebra tiel principio de igualdad de condiciones a la hora de acccder a funciones y cargm púlilicos.

ti) 1.a violación del art. 23.1 clc la (:E porque sus votantes se pronunciaron negativamente en el rcferendum constitucional, por la que, la exigencia de acatamiento a la (:L suponc una ruptura de la necesaria identidad democrática entre electores y representantes.>>

Como queda dicho, al TC no le quedaba mas cauce jurIcZicQ para salvar la norma reglamentaria frente a lo alegado por 10s recurrentes, tanto desde la óptica de la inmnrtitucionalidfid

como desde la del amparo solicitado que, reinterpretando la propia Constitucibn, entender que era dsta y no el Reglamento

la que imponfa el deber de sujecidn a la misma. Ahora bien, el principal inconveniente para afianzar jurfdicamente esta tesis viene dado por las dificultades existentes a la hora de encontrar elementos juridico-constituciona1es que permitan asentar el principio-presuncidn en que se apoya todo el razonamiento. Ante el silencio constitucional en el tema del acatamiento, al TC s610 le era permisible acudir a la cseacidn de una auténtica norma subconstitucjonal(60), deduciendo de preceptos constitucionales una nueva y distinta noma que heme- néuticamentc es considerada derivacjhn última de una voluntad no expresa.

Esta ((norma subconstitucionaI» queda perfectamente definida en la STC 101/1983 de 18 de noviembre, resolutoria del recurso d e ampara antedicho. En el segundo de sus Fundamentos Jurfdjcos, tras reconocer el TC la necesidad de realizar (runa in- terpretaciún sistemática de la Consticucidnn (61) y con base en lo establecido en el articulo 9.1 de la misma, se declara:

nLa sujecidn a la Constitucihn es una consecuencia obIigada de su carácter de norma suprema que se traduce en un deber de distinto s i p o para los ciudadanos y los podcrcs púhIicos; mientras los primeros tienen un d e k r general negativo de ahctener- se de cualquier actu~cidn que vulnere la Constituci6n (...), los titulares de los poderes públicos tienen ademzís un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitu- cibn, es decir, que el acceso al cargo implica un deber positivo de acatamiento entendido como respeto a la misma, lo que no supone neccsriarnente una adhes16n ideol6gica ni una conformidad con su total contenidon (62).

(60) Sobre el concepto de norma subconstitucional y su aplicación en lurirprudcncia vid. A1.i i h ~ i C;,iur.l,~, E., Lo inte'prctdc~in de Iu L'on~t~tu-

C'd". CEC, Madrid, 1984, p. 1 l y ss. (61) STC 101/1983, de 18 noviembre, c1.0 2.u. (62) Ihidem, tJ.0 2.0.

Ciertamente, una vez creada la norma suticonstituciond que impone el acatamiento, lo alegado por los recurrentes decae ante la subsuncidn 16gica que a partir de ella se deriva. Resumida- mente, el acatamiento a la Constitucjdn no puede vulnerar ha- ra 30s articulas 14, 16 y 23 de la LE, porque el Reglamento parlamentario no establece ex novo este requisito, contenido en la propia Constitución que, armoniza y modera, en cuanto a los titulares de los c a r p s públicos se refiere, los derechos fundamentales que aquellos preceptos constitucionales contienen.

Por eso el fundamental problema a resolver, mds que el ulterior desarrollo de la noma subconstitucional creada, es, precisamente, el de su misma generación, es decir, el de los apoyos constitucionales que la justifican y, sobre todo, el de su encuadre normativo dentro del sistema.

A tal efecto, resulta evidente que la referida norma s u h n s - tjtucional encuentra sustancialmente su anclaje positivo en el articulo 9.1 de la LE en concordanda mn el 23.1-2 de ia misma. Según el primero de los indicados preceptos dos ciudadanos y los @eres públicos estkn sujetos a la Constituci6n y al resto del ordenamiento jurkdicw». Ahora bien, <puede de ello inducirse la existencia de un deber positivo y expreso de acatamiento a la Constituci6n para los titulares de los poderes públicos? y, si ello es asi, <en que medida se aproxima la aludida n o m a a la confi- guraci6n de nuestra democracia como una democracia valorativa o militante?

La niesti6n ha sido estudiada con detenimiento por Ignacio de Otto m su libro, D$msc~ de la Cofistitución y partidos polii- ros (63). A su entender la única posibilidad de deducir del rnen- cionado artfculo un indicio de democracia militante pasa obliga- damente por referir la expresi6n ~Constitucibnii, oa al ordenamiento constitucional positivo sino al uoxden constitucional su- byacente que integran aquéb (64). Esto significa, desde la pis- pectiva de loa ciudadanos en su Ifrnite inferior, la imposibilidad

( 6 3 ) Defema de Io Conrfit~~cióny partidos pIitiros, L EL, Madrid , 1 98 5 . (64) Op. smPra cit., p. 20.

de utilizar sus derechos fundamentales contra el orden constitucional establecido y, en su frontera suprior la imposicidn de un deber de fidelidad a los valores constitucionales protegdos, lo que, a la sazón, limitada su libertad ideol6gicsinciividuaI (6.5). Sin embargo, debemos tener presente que la sujeción caracterizada en el articulo 9.1 de la CE atafie en igual modo, por su carácter de vinculo bilateral, a los ciudadanos y poderes publims, por lo que necesariamente y desde el prisma de la stifbare demokrutie, el núcelo de valores a salvaguardar deberfa tarnbitn sustraerse a las facultades de estos ultimos. De no ser asi, como seaala cl mencionado autor, no s61o habrfa un desequilibrio en favor dcl poder público, sino un absurdo consistente en declarar ilfcita la persecucidn de un fin cuya consecuencia serfa, sin embargo licita (66) nos encontrarnos con argumentos lo bastante sol- ventes como para rechazar una tal concepción de nuestro sistc- ma democrdtico.

Se comprende, pues, que otra ha de ser la interptetacidn que de! articulo 9.1 de la CE haya de realizarse. Sipendo al propio 1. de Otto, parece que el única cauce inzerpretativo jurfdicamente consecuente d e k partir de una identificacidn formal entre rcConstitucidn)> y «resto del ordenamiento juridico)), en amonia con el sentido más nftido que de la literalidad del precepto se desprende. En purjdad, ambas expre~iones significan derecho positivo y la sujeci6n impuesta por el articulo 9.1 de la CE se reduce al deber tanto de ciudadanos corno de poderes públicos de obediencia al Derecho.

Sin duda, el precepto asi entendido, resulta por ohvio supcr- fl uo, pues, tal deber exiitirrá airri cuando el precepto no existiese, p- que la sqecion a la norma jrrridla es cosa qHe resulta de la natrrrddmfi de esta misma (67). Su operatividad se reduce a la bilatemlidad de la

(66) En palabras de I G ~ ~ c i c i DE OTTO, la verdndtra miiit~mciu por la d e m - ffnf1ag por /M ~ d o r e ~ J H ~ B C C ~ # ~ I d si~tcma m a ~ ex12e b p i b i i i d ~ d de drrcutir abrer- t-rt~te qut /a prohibrc~in dc defc~dtr ciertos pvntos de PISI~E, porqw pwibIemwte flu bu)

@'dad que Ia uqumciitalii; op. cit., p. 39. (67) Ibidem, pp. 25-26.

sujecidn, en el sentido de que ésta debe ser igual para ciudadanos y poderes públicos.

Nos encontramos, de este modo, ante un deber general y abstracto de sometimiento a lo dispuesto en ei ordenamiento ju- rídico, de manera que quien vulnerase lo en tl preceptuado -fuese ciudadano o cargo públice y, de conformidad con lo en él tipificado, seria objeto de repredón legal -penal o administrativa- por parte del Estado que asume, en fin, el urnonopolio de la violencia legltirna). El artkulo 9.1 es asf expresidn del principio de legalidad que debe presidir todo Estado de derecho.

Pero el TC irfa mas allá en su rafio decidendi desequilibrando esa sujeción bilateral, al entender -noma sukconstitucional- que los poderes ptíblicos ocupan una posicibn que podemos calificar de {(democracia actuanten, toda vez que su sometimiento al De- recho no es s61o formal y negativo, sino positivo y de defensa de la ((juridicidad constitucional». Por esto, en la referida sentencia establece la siguiente difcrenciaci6n: mi entra^ los ciwddanos he- nm wn deber ~enmai nqatim de sometimiento u Iu Constitucien, lm poderes ptibdi~os tientn un deber ~enerai psitivo de sujeción a la tni~ma, deber al qice se demtnina ,ucatumimto4

Consciente el TL de que el sal- interpretativo operado PO- dia suponer la introduccidn de ciertos aspectos prtixjmos a la democracia valorativa, intentó en lo posible «desdramatizan> el acatamiento vacidndolo en cuanto fuera factible de contenida ideológico alguno. Para ello articul6 la siguiente fictio iuris: ... el acutamiento ,.. cm~tit~ye wn deber inherefite al cargo p sibIica> m a eo~dición en el sentido de requisito, m independencia de que se exteriorice a no efl

un actnforml(68). Mas esta pretendida ficción es, en verdad, un irnpsible jurídico, porque el acatamiento -corno queda dichc- o se exterioriza o no existe jurídicamente.

Pese a todo es, a mi criterio, innegable que la diferenciación realizada por el TC cuenta en muchos de sus aspectos con fundamentos dirnanantes de la propia realidad jurfclimpúblicn.

Ciertamente, no es comparable Ea esfera de derechos individua- )es y la posición que ocupa el ciudadano cuando actúa coma tal dentro del Estado, que cuando le hace como titular de un poder público, En este sentido, el articulo 9.2 de la CE es a todas lu- ces ejernplificante, al imponer a los poderes públicos el deber de ccpxomovenr y aun Mremovern todos aquéllos obst~culos que im- pidiesen la r~dizacibn de los valores fundamentales sobre los que se vertebra la propia Canstituci6n. Consecuencia inmediata de todo ello, es la posibilidad reiteradamente reconocida por la jurisprudencia del TC (691, de limitar puntualmente determinados derechos fundamentales de los funcionarios públims en atención al Cuerpo y funcidn que desempefien, derivada de la relacidn de sujeci6n especial que los vincula a la Administracidn Publica.

Ahora bien, los inconvenientes surgen si pretendemos trasladar el acatamiento, entendido como sujecidn positiva a la Coostjtucidn, a la figura individuaI del parlamentario. Porque tste no s61o no es un funcionario en sentido tkcnice (701, sino

(67) Vid. al efecto las ~lntencias del TC de 8-IV-1981 (ROE de 25 de abril), dc 10-X- 1983 (BOE de T de noviembre) y la dr: 22-X- 1985 (ROE dc 2h de novremtire), entre otras. 1,imitacihn de derechos fundamentales que no ~rnpEica, sino, justamente t d o lo contrario, una clAusula de hornogenizaci6n corno ocurre en la Republrca federal alemana. Sobre el tema. vid. EMBID IRU- I( r, h., Lsjde l~dud ... op. CZI., pp. 1 55- I 59

(70) Coincidimos, en este sentido, plenamente con la tesis mantenida por E1.o~ G A R C ~ A en su libro Jnmxnrdad parlamentuna y E~dado de Mriida, TK- nos, Madrid. 1989 pata quien una equiparacidn total entre parlamentarro y funcionario pú hlico serio psrfec~rlmettte admt~rbl tonta en mBmm totc~/itario donde pr t tdoj Ertado JO* r r n ~ m i ~ m cosa, romo en un srsfemu de detam~~tiu direcfu en el que ex¿& unrrjuncidln pública electiw (ptmj tes111fu irroreptuble tn un fitado coa~ii~ucionnl que, cnmo el1 n~eítro bme S# txi~tenci~ en d principio rrpre~entatiw, op. cit., p. 133.

Cicrto es, srn cmliargo, y en ello disrento puntualmente dc Et.oY GA~cin, guc a efectos punitivos y n la luz del artfculo 119 del Cddigo Penal, e í posible una tal identrficaci6n. pucs, se@n el mismo se mffs~derdra ,$~vrronerro ,brih/fm U/

~ U C p r dhpositión inmediata dc /a /y o por tlemü~ o por sotnhrmriento dr autoridad c~mfitwte prticrpe del e~ercitlo de jur~croner pribiicm. I'ero en todo caco la pos1 hilr- dad de apllcact6n de los tipos penales no reside en la idoneidad subjettva del ~atlamentario Corno sfuncionarioii srno en Ia matcrialidad púhlica de la fun- ci6n que el agente desempeac. Expresado en otros rhninos: a los exclusivos

que ni siquiera es titular de un poder público en su singular caracterizacidn de poder eje~~tunte de la voluntad estatal, tal como lo sería el Presidente del Gobierno o el jefe del Estado (71). La naturaleza pública de la funcidn de representar y su operatividad como elemento de generacidn de legitimidad del sistema político-constitucjonal, obliga a considerar al parlamentario no como a un representante del Estado (titular de un poder públi- co) sino c m 0 representante institucionalizado de los &dadanos m el Estado (cargo público) (72); y, s610 los etementos ter- minales o ejecutantes de la voluntad estatal deben estar sujetos positivamente a la Constituci6n y no quienes tienen por especf- fjca rnisi6n colaborar en la libre y plural formacidn de esa voluntad. Esto explica, que s61o el Parlamento y, s610 los parlamentarios, esttn constitucional y democráticamente legitirnnclos, aun en su dimensibn de poder constituido, para proponer una eventual reforma constitucional, alterando, conforme al querer mayoritario de los ciudadanos -cuyo deber de sujecidn es s62o negativo- el modelo o la forma de Estada.

efectos dcl C6riip Penal, xfuncionario* es toda persona que desempne fun- crones publicas con independencia de que estatutariamente lo sea.

( i l ) Curiosamente, el propio Tribunal Constitucional, a la hora de precisar a efectos de legitimación el alcance auhjettvo del arriculo 41.2 de su LFV orgánica, declaraba en el Auto 147/1982, de 22 de abril, dsctarlo en Pleno: ... los d+#tudo~j srmdore~ no sm, eri rir ucfwur~dn individua/, y u n ~ C R R Y ~ de la alla repre~ettfasih que ortewfun y dc L &srnciów pJb/;ca que qerccn, pvdem pGb11irac (...) ni ' o ~ e ~ t e ~ o~~fpc~onurins' dc estos. /FJ .o 4:).

(72) En su reclente Sentencia 119, de 21 de lunio de 1990, el Tribu- n a l Constitucional, corroborando la tesis que aqui sc sustiene y, modifican- d a en gran medida los argumentos aducidos en su jurisprudencia antcrror, insrste, precisamenñc, sobre este elemento fundamental derivado del principio democdt ico que otorga una vertiente distinta a la concepcidn del parlamentario como cargo púúbco representativo. E n efecro, según el Tri- bunal: xQuien accede a un cargo no representativo, por alto que Cste sea y por rrascendental que resulte la funci6n que ha de desernpefiar, actúa s610 en nombre propio. M u y otra es, por el contrario, la situacidn en la que se encuentran los representantes electos, pues en el acto de la clecci6n sean cuales sean los intereses u opiniones que los mueven, actúan como ciudadanos, partes del pueblo espafiol trtular de la soberanla, cuya voluntad es la voluntad ~ n e r a l r (FJ.0 4.0).

Acaso por ello, e n las constituyentes italianas, bien que ma- tjvados por otras claves politicas, tras un profundfsimo debate originado por Mortati en la Sottocomi~ione y reproducido con posterioridad en la Asamblea, se acord6 mantener el actual artfculo 54 de la lonstituci611, por el que se impone a t d o s los ciudadanos el deber de ser fieles a la República y de observar la Constituci6n y las leyes, as{ como la consiguiente obligacidn de prestar el juramento en los casos que la ley la establezca, salván- dose dicha obligaci6n respecto de los miembros de las Charas , inicialmente contenida de modo expreso en el articulo 131 del Proyecto que, a la postre, seria rechazado, porque, entre otras razones y, en palabras del socialista Stampacchia, los republica- nos que fueron los «subversivosi) de un tiempo, no deben de impedir que los rnonArquims <(los nuevos subversivos>> tengan la libertad de entrar m la C&mara y puedan formar parte de los trabajos de la misma (73).

Pero el problema a tratar no quedaría completamente expuesto si no trajésemos a colacidn la segunda de las sentencias del TC vercida, en orden cronológico, sobre el tema. Me tefie- ro a la STC 122/1983, de 16 de diciembre, resolntoria del recurso de amparo número 25/1383, interpuesto por los diputados del bloque Nacionalista Popular Galego, Bautista Alvarez y Lois Ditguez Vázquez, contra una resolución del Parlamento de Galicia de 23 de noviembre de 1983 por la que se acordaba suspender a dichos diputados en el goce de los derechos que el Reglamento de la Ckmara les atribub, por no haber jurade o prometido acatar y guardar fidelidad a la Constituci6n y al Es- tatuto de Galicia, en el plazo de tres sesiones plenarias, según lo requerido por el articulo 7 d d mencionado Reglamento parlamentario.

Sin entrar en un anglisis pormenorizado de todos los argumentos arlucjdos por los solicitantes de amparo, coincidentes en muchos aspaos con el recurso anteriormente comentado, inte-

(73) Para un andlisis detenido del tema vid. Luir;i Vt:~-ru~/\, l ~ j d ~ l f ú o la RcpiBIica, Gmffff, Milano, 1984; La cita de Stampacchia ead tornada del in- dlcdo libro, p. 31.

resa, sin embargo, que nos detengaanos en un concreto y puntual extremo. A diferencia de lo establecido en el articulo 20.1 del RCD, el articulo 7 del Reglamento parlamentario gallego, exige de los diputados no s6Io un deber de acatamiento a l a Constitucián y al Estatuto sino que introduce un segundo de- bcr-obligacibn aparentemente dotado de una profunda carp ideoldgjca: guardarles fidelidacl. Justamente por ello, los smu- rrentes alegaron como fundamento sustancial de su demanda que el concepto de fidelidad implicaba una adhesidn interior a los valores concretos y subyacentes que la Constjtuci6n y el Es- tatuto representan, lo que vulneraba directamente el principio constitucional de libertad ideoldgca consagrado en el articulo S 6 de la Norma fundamental.

En su voluntad de reducir el acatamiento a pura forma jurfdica el TC en la sentencia precedente habla dwIarado que éste no sipone necesariamente uva adhesión Ideol4im ni m mnformidad al total contenido del texto constitucional, salvando as& cualquier duda sobre posibles connotaciones de democracia valorativa en la norma subcanstitucional creada

Pues bien, frente a la tesis de los recurrentes, optd por m n - vertir la afidelidadm en aacatamientov y, corno quiera que el acatamiento es s610 {{sujecidn positiva al derecho)), resulta que, por 16gica deduccihn, para el TC guardar fidelidacl equivale o un mm- promixo de actpar ias rqIm dej j~qopolitimy el orden j r r r í ~ i m exisben- te en tanto existey a no intentar su tramjGrmrición por mediar il~gales.

Ciertamente, esta desnaturalizaci6n del. concepto de fidelidad nos parece difícilmente sostenible, y ello por razones que paso a exponer. Marginando el hecho gramatical de que acatamiento y fidelidad no son téminos sinónimos -como pretende el TC-, la razdn fundamental que avala esta objeción viene dada, porque en la esfera del Derecho Público, el concepto de fidelidad responde a una concepción hstbrjca y dogmhticamente elabrada, asf como jurfdicamente definida, de directa aplicacidn a ciertas relaciones de poder que encuentran su origen en la concepción patrimonialista del Estado (74) y, que, en la actualidad, caracte-

(74) Véaie bt n<i la definici61i dc alle~iance dada por Bl A(-s i ( >VI.: !re or di-

riza el especial statsls jurfciico del funcionario en su vfnculo de suj~irin especial con la Administracj6n Pública del Estado.

No hace falta para ella, recurrir al ejemplo singular de de- rnocracia militante consagrado en la Beante~tum o mfstica del funcionariado jurfdicamente disciplinada en la República Federal Almana, en la que la relaci6n funcionaria! es caracterizada corno treueyerhüItis o sea, como relacidn de fidelidad (75). Basta, sencjllamente, con acudir a nuestro propio estatuto funcionarial para comprobar d m o el incumplimiento del deber def;dc/idad a la Cmstitilcih~ en d VrnnEio de la f~nciin psibjica aparece tipicado como «falta muy graven por el articulo 31.1 a de la Ley 30/1984 de 2 de apsto, de Medidas para la Reforma de la Funcidn Pública. Y, una de dos: o el precepto transcrito resulta en la praxis de imposible aplicación porque (qfidelidadn equivale a sometimiento al Derecho, como en esta sentencia 10 entiende el TC o, por el contrario, el deber de fidelidad hace referencia a la especial mndicibn jurfdica de funcionario, lo que explica la posibilidad, claramente reconocida por el propio Tribunal, de limitar puntualmente alguno de sus derechos fundamentales en atenci6n al carkter de las funciones que desempefie. .

En cualquier caso y, con independencia de la ínte~retación que administrativamente se realice de tal deber mnstjtucio- nal(76), lo que estg, al margen de toda duda, a la luz de la sentencia que se cometa, es que ese deber de fidelidad impuesto a los funcionarios no es trasladable en modo alguno y, por tanto,

xntiient,,, wrcb binds t b p subetc fo th King, in rcfrrrn fnr that protcdion wicb tk K i ~ f ~ f - fordr th wbiect. Citado p r G . M . LI)MI{,IRI)I, Contributo allo n tu dio de¡ dmn ros- fftmi~~na/t, Milano, 1967. p. 147.

(75) Según KLAUC STERN, para uel funcionario la o b l i ~ c i d n de Fidelidad (Twnep/Iitb:tinR) significa la obligci6n de obediencia, la fidelidad al orden fundamental democrarico y libre romo valor tundamental de la Consrituci6nn, por ello ueP juramento de servicio (...) no debe ser sulxstimado en su importancia: tiene una funci6n social importante como wgarantia politicm parA el mantenimiento de situacloncs mnfomc a la ConstituciEZnii; Dtmho del Esfado de b Rcpiiblicajder~~/ akema14 CEC, Madrid, 1 987, p. 650 y ss.

(76) Al efecto. vid. LMsrn IRUJO, .b JdtIidud de l ~ f ~ n s m r r o r a /a Consii- tundn, FNAP., Madrid, 1987.

no es extensible, a la figura del parlamentario cuya ccobligacidn de acatamiento a la ConstitucjrSnw no puede menoscabar el ejercicio de sus derechos firndamcntales. Cierto es, que entre eF parlamentario y el drgano-Parlamenro existe una singular relación de sujeción especial sobre la que se apoya la disciplina parlamentaria, pero esto es una afattisp~cie escbisiva (77), un supuesto Uni- co derivado de la naturaleza autónoma del Parlamento como 6r- gano constitucjonal y, en consecuencia, no identificable Con la que estahitariamente une al funcionario con la Administración del Estado.

En resumen, pues, esta doctrina jurispruclencial no puede descontextualizarse ni hacerse extensiva, parque el TC al consti- t~n'otlaIi~r el acatamiento lo hace, sobre la base de que -obviamente- la Lonszituci6n es una Constimci6n, es decir, norma superior del ordenamiento jurfdico.

Pero al lado de esta verdad formal existida otra resistente -la de la Constituci6n material- que seguiria impidiéndonos comprender por qué un instituto tan trasnochado y mitico- simldlico como el del acatamiento puede,provmar, en un Esta- do a la sazón caraaerizado como Social y Democri~ico de Dere- cho, que en un parlamentario legitimamente elegido dejase dt. factnrn de serlo, por no cumplir formalmente con ese plus estrictamente juridico de sujecidn a la Constitución-norma. Porque, pese a todo, el proclamado electo es un representante del pueblo que a su través ejerce su derecho constitucional a la participa- cj6n polftica. Máxime, cuando ese pueblo no puede ser sin m6s consideraclo, como quería Kelsen, el ámbito de aplicación del ordenamiento jurfdico, sino el depositario de la sobermia. Por ende, ... la v#JnermOm qsre r e ~ d t a del hecho de privar a/ spre~mfatfte de IJY f ~ n h b n ... @ C ~ Q u bo$ar simu1tdneamenfe, y e$ tatñbih una uulfperrrciDn del derecho del representa~fe a ejercer la funciún 4w l e es propia, d m h

(77) Sobre este concepto. acunado en la dc-ctrina italiana, uid. Viíi h/('

ZANGARA, Lc pnrqa t iw~ c u s t i t ~ o n ~ i x , Cedam, Padnva, 1972. p. 136 funda- mcntalmente. kn nuestra doctrina, virl. Diid-Pic zzo, L. M., l a n ~ ~ t m r n i ~ ad- minr~trntm de lo1 Cúmara~ parlgmtninrio~, Cirndcrnar dt lo^ Ertudio~ Alhmuti~fl*~ Zaragoza, 19R5, p. 49.

dm est

Pt

el q M e , como es h i o , m veda ~aciado de mntmidu el de /os representa- : paraddjicamente, STC 10J1983 de 2 1 de febrero, aunque e pronunciamiento lo refiera el Alto Tribunal a la relaci6n re- fsen tan tdpartido. Pero, adcmhs, desenvolvikndonos en el pIano de Po ptítico,

la solución dada a\ problema tampoco parece del todo acertada. Si en verdad, de lo que se trataba era de poner término a una dificil situacidn de cómputo a la hora de verificar los quórums dentro de la C h a r a y, de instnirnentar medidas en evitacidn de que Fuerzas politicas antisisterna llegasen a gozar del estatuto ju- ridicarnente singular de parlamentario, el acatamiento a la Cons- titucidn mas que solventar posibles tensiones viene, pnt el contrario, a perpetuarlas, generando -como bien sehala Aparicie un ccextrafio tour deforce entre instituciones representativas y parlamentarios disidentes)) (78). La continua reproductibiljdad del conflicto da sobrada prueba de todo ello.

En efecto, una vez mds el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse sobre tan polkmjco tema. En esta ocasibn, como consecuencia de Ia intcrposicion del recurso de amparo número 507/1990 contra la decisión del Presidente del Congre- so de los Diputados, de 4 de diciembre de 1989, quien, en aplica- ción de una ResolwuSn previa de la pmpia Presidencia, de 30 de noviembre de ese mismo aAo, nsobre la forha en que se ha de prestar el juramento o promesa de acatamiento a la Constitu- ción», acordb, que por no haber utilizado los diputados recurrentes ta fórmula reglamentaria, al anteponer a su respuesta,

I que debiere de ser, de acuerdo con la norma mencionada, la de uSi juro o Sí prometo», la frase ((por imperativo tegalii, no ha- hfan adquirido éstos la plena condicidn de djputados.

1 La cuestión no se centra pues, tanto en la obligación de prestar el acatamjcnto cuanto en la (<forman externa del mismo.

Sin Animo de exhaustividd, los demandantes de amparo fundamcntnron su pretensión en las siguientes consideraciones:

ua) Que ha sido el propio Tribunal Constitucional en sus sentencias anteriores quien ha determinado que el acatamiento

------- (78) C3p. cit., pig. 1RG.

ha de hacerse por imperativa legal. Por tanto lo 'obvio y evidente' no puede producir efectos que desnaturalicen la reiaci6n representariva.

b) Que lo importante para la adquisición de la mndicidn de parlamentario es que se preste el acatamiento y no, el modo en que tste se exrerlorice, siempre que se haga de forma incon- dicional. En consecuencia, al Presidente s61o corresponde constatar si sc produce el acatamiento y si sc da esa incondicionali- dad, 'pero sin un exacerbamiento del respeto a las formas que supongan impcdir el ejercicio de un derecho fundamental' (art. 23.2, de la LE).

c) Que de acuerdo con lo establecido en el artfculo 23.2 de la CE el acceso a las funciones representativas ser4 en condiciones de igualdad con arreglo a le que las leyes dispongan. La resolucihn de la Presidencia, procede de un 6rgano unipersonal y, por tanto, no puede ser considerada materialmente como ley, como lo son, sin embargo, los Reglamentos de las Cimarai cuya mdificacidn y reforma requieren, no obstante, de una especifica mayoria reforzada.

d) Y, finalmente, que !a Resolución de la Presidencia al dictarse o posferiori, se hizo en atcnci6n a la ideologia polltjca de los recurrentes, introduciendo una discriminacidn por raz6n de opinidn (art. 14, CE), al aplicársele solamente a ellos y no a 10% restantes diputados que ya habfan acatado con anterioridatl la Constitucl6n.~

El Tribunal Constitucional en su interesante y bien que itdis- tinta>) Sentencia 119, de 21 de junio de 1990 (79), otorgari el amparo solicitado. Interesante, tanto procesal como materialmente, al abordar cuestiones tales como la de la naturaleza jurfdica de las Resoluciones Presidenciales y su psible atacabilidnrl cn amparo, puntualizando criterios anteriores de su propia jurisprudencia (80). Distinta, porque perfila, cuando no altera, en un

(79) Un comentario de esta sentencia puede verse en FERNANDU 5"- TA0l.AI.LA LOPFZ, «El juramento y los Reglamentos parlamentarios (Comen- tario a la STC 1 19/1990, de 21 de lunio), RGDL. n.o 30, p. 149 y SS.

(80) Vtanse las matizaciones que en este sentido se introducen respea" de la STC 118/1988, de 20 de junio, en la que el TrihunaE consideraha que '~ normas dicradas p r la Prrsidcncin del Congreso en uw dc I i fac"1t.d 4U' le

decidido gtro democrática la Itnea jurispnidencial sostenida en sus anteriores pronunciamientos.

Evidentemente, corno no podla ser d e otro modo, el Tribu- nal no suprime el control-acatamiento, pero lo sitúa en los jus- tos términos, descartando toda lectura organicista del mismo y resaltando la legitimidad dernocritica de los reDresentantes en un Estado caracterizado por el valor ccpluralisrno político>> (art. 1.3 de la CE):

uEn un Estado dernocritico que relativiza las creencias y protege la libertad idmldgica; que entroniza come uno de sus valores superiores el pEuralismo polltico; que irnpne el respeto a los representantes eIegidos por sufragio universal en cuanto poderes emanados de la voluntad popular, no resulta congruente una interpretación de la obligñcion de prestar acatamiento a la Constitucrhn que an tepne un formalismo rfgido a toda otra consideración, porque de ese modo se violenta la misma Consti- tuci6n de cuyo acatamiento se trata, se olvida el mayor valor de los derechos fundamentales (en concreto, los del art. 23) y se hace prevalecer una interpretacidn de la Constitucirín cxcluyen- te frente a otra intepadorm (I:Jn 7.0).

El Tribunal, si se me permite la expresibn, es el mejor critico de su propia jurisprudencja y de las mnsecuencias, a lo que ahora parece, un tanto apresuradas, que el legislador dedujo dc l a misma, convirtiendo el control-acatamiento en un auténtico instrumento d e defensa de la Constitución. Pero, por si persic- ticren dudas, esta sentencia se encarga rotundamente de aclarar- las, aunque, eso si, en abierta contradiccidn argumenta1 con pronunciamientos anteriores:

atribuye el artfculo 32.2 del Reglamento se integraban en tste, por lo que de- hfan ser objeto de recurso de inconstitucionalidad. Srn embargo, en la sentencia que ahora se comenta, el TC precisa: res evidente que esta equiparacibn entre nomas redamentarlas y Resoluciones presidenciales (...) desde el punto dc vista de su impupahilidad (...) no equivale n una equiparaci6n de unos v " t " ~ desde t d o ~ Inf p~atar d~ vi~:a_y a t d o ~ 101 e f i t t o ~ ~ (FJ.O 5.0).

uI,a exigencia de juramento o promesa de acatamiento a 1; Constitucidn (...) no viene impuesta por la Con~tituci6~, , , pero ... tampoco es contrario a ellm (FJn 4.0). u... la obligacidn de prestar juramento o promesa de acatar la Constitucidn no crea el deber de sujeci6n a tsta, que resulta va de lo que dispone su art fculo 9.1 y aunque pueda tnfendersc q ~ e ' l o r e f ~ e ~ , creando un vínculo suplementarso de (ndole reEígjosa o moral, esta vinculación mas fuerte en el fuero interne no tiene como tal, trascendencia jurfdica ... s (FJII 4.0). Subrayados míos.

Pero, sin duda, el elemento fundamental que se deriva de esta sentencia es el de corregir posibles desviaciones interpretativas fundamentadas en su jurisprudencia precedente: el control-acatamiento, tal como antes advertfa, no puede introducir disfuncjones en la relación regresentativa, máxime, cuando esta es construida por el Tribunal sobre los desechos fundamentales del arttculo 23 de la Constituci6n, cuyo ctmls valor», no puede ser desconocida por norma infraconstitucional alguna. El mandato de los representantes es ((producto de la 1

voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposi- ci6n de un programa polltico juridicamente llciton. (<La fidelidad a este compromiso, que ninguna relacidn guarda con la ohligacjdn derivada de un supuesto mandato imperativo (...) no puedc ser desconocida ni osbtaculizada, como se ha hecho en este caso mediante la prohibicidn de anadir la expresidn pos imperativo legal en el momento mismo de prestar el C...) acatamienton, porque, en definitiva, este impedimento es I una lesidn que tambien repercute en el derecho que la Cons- I

tjtuci6n garantiza (...) a sus electores, de participar en los asuntos públicos a travts de representantes)).

Evidentemente, estas declaraciones del Tribunal responden a un concepto renovado de representacihn y de la posicidn ju-

rfdica del representante, desde la 6ptica del mandato, y a la que ya me referf en el Capitulo 1 de este trabajo. Pero ccntrandonos en lo que ahora nos ocupa parece indudable que el Tribunal ha querido poner fin a un asunto marcadamente polftjco, reforzan- do la dirnensidn democrática del mandato representativo frente a una consjderaci6n en exceso organicista del mismo, dtrivda de un pretendido carácter defensitio del control-acatamiento al

aue, sin duda, hablan dado pie sus pronunciamientos iniciales &re el tema.

Y es que, salvando las distancias, desde la teorerica de la ju- rjSpmdencia conatitucional, estas sentencias son resultado de Una jnusud asuncibn po r el TC de la denominada doctrina de la pO/jti~uI ciau~e~ desarrollada por el Tribunal Supremo de los Es- t a d o ~ Unidos. Doctrina, que corno ha puesto de relieve G. ~ e i b - hoiz (821, no puede ser aceptada, sino con graves reservas, por la tradjcidn jurfdica del Contiente europeo, al no prestar la debj- da importancia a la diferencia funclamental que cxistc entre los litigios jurldicos de contenido polltico, que pueden ser sometidos a un control jurisdiccional constitucional o aquellos otros en que este tipo de control es inaplicable por tratarse de puros en- frentamiento~ politicos. Estas controversias polfticas puras, no peden , en palabras de Lejbholz, ((ser resueltas por la mera apEi- cacidri de las normas jurídicas, ya que en ellas se trata de una pugna, no por la aplicacidn del Derecho establecido, sino acerca de cual debiera ser el contenido de ese Derechon, por lo que, -y finaliza su conclusi6n- dales cuestiones no pierden su cariaer plftico, a pesar de la fraseologia y el aparato jurídico con que puedan ser tratados. Por tanto, su solución jurisdiccional aca- rrearía graves perjuicios a la justicia y no contribuiría en nada al mejoramiento del juego polftico>i.

Acaso por ello; el TC no debiera de haber entrado nunca en el fondo del asunto, inadmitiendo a txh i t e los recursos plantca- dos, para lo que contaba con mas que s6lidos apoyos procesales (82), y evitando de este modo, la necesidad de resolver un

(81) nF,I Tribunal C~onstitucional dc la República icderal alemana v el problema de la apreciación ludrcial dc la politican, REP, n.O 146. 1 9 f i h ~ P 89 v SS.

(82) A estos efectos, vease la argumentacibn sostenida tanto por cl Mi- nisterio fiscal como por Letrado de las Cortes de las Generales que compare-

en representación del Congreso, para quieneq, resumidamente, Ea via procesal oportuna no seria la del recurso de amparo sino la del recurso de incons- 'Nfucionalidad, con lo que carecerfan de legttimaci6n activa los recurrentes. En '"a misma Iinea, puede verse el comentario de L. ht ~RT~N-RI ; 17 ~RTII.I.( i R I- ~ { ' I - R , a las mencionadas sentencias del 'TC, en Las corte^ Gencr~le~, IIEF,

11, 1987, pp. 1488-1457.

I nii I - 'R , \K( : I~ :O (:,\/\LII\Ro LIO&~IX( . ;L!~~

conflicto, de naturaleza «politicamente puroiu y que las propias fuerzas politicas no habhn resuelto.

1 .2.3. La L OREG romo norma de cier feg estabiIi~ciótl de/ mtrol-acatamiento

Como fácilmente puede apreciarse, los pronunciamientos jurisprudenciales habidos en el tema del acatamiento a la Consti- tucidn no hacen referencia alguna a cuestiones tan controverti- das como la ya apuntada colisi6n normativa Reglarnento/Ley, o a la mucho mas ardua consistente en &terminar los cfeaos juridicos directos que del acto de proclamación se derivan.

Algo que probablemente okdezca a una utilización ciertamente conveniente del principio de rogacjdn procesal e n el procedimiento de amparo, toda vez que los recurrentes no alegaron expresamente tales cuestiones, asl como a un reconocimiento implicito de los efectos jurfdicos que ticitamente se deben co- ncaar a las resolucjones jurjsdicciondes para SU plena eficacia.

Desde esta perspectiva, debe de advertirse que el TC, tanto en uno como en otro pronunciamiento (STC 101/83 y STC 120/83) se limita a reconocer la constitucionaljdad de la exigencia reglamentaria de acatamiento a la Consritucidn sin analizar expresamente los efectos y el rtgimen juridico de la san- ci6n que, para el caso de su no cumplimiento se establece. Pu- diere ocurrir, entonces, que aunque el control-acatamiento sea plenamente constitucional, no lo fuere la pérdida suspensiva cle prerrogativas (83) (art. 79.1 CE y art. 21 RCD), en cuyo

(8.7) 'Tal posibilidad, es la defendida por C ~ N O B U I ~ O , J . M. y .MOK,II 1,s

ARROYC) para el Caso del Parlamento Andaluz, cuyo Re~lamcnto cstahlcce la quspensidn de derechos y prerrogativas en caso de no prestarse el acztamiento. En su parecer debe saIvaguardarse como parte del contenido rninirno del esra- ltuto del parlamentar10 y, aun en el supuesto, de no superarse el control reglamentario, la inmunidad parlamentaria, alegando al recpecto tres órdenes su<- ranciales de consideraciones: i) el origen de la prerroptiva que petende una proteccidn del parlamentario desde el inicio del mandato, 11) la vinculación que el articulo 26.3 del Estatuto Andaluz establece entre rnrnunidad y manda- to parlamentariri, y iii) el sometimiento del Reglamento al Estatuto de Autono-

caso, la contradictio normativa Reglamento/Ley no existiría, toda vez que las disposiciones legales antes mencionadas (Ley 9-2-191 1 y, arts. 750 y SS. de la LECrim) de eminente carActer procesal, son perfectamente compatibles con 3a exigencia constitucional de prestar e3 acatamiento. Apriorfsticamente, pues, un aspecto del problema seria que el acatamiento sea constitucional y, otro bien distinto, que la, fuere la privacidn suspensiva de prerrogativas. Evidentemente, al confirmarse la plena validez del acuerdo del Congreso de los Diputados por el que se aplica la sancidn prevista en el artfculo 20 el RCD, e3 Tribu- nal Constitucional reconoce indirectamente la constitucionalidad de la suspensjdn de prerrogativas parlamentarias por deci- sión de un cirgano de la Cámara. Nos encontramos, pues, ante una puntual y excepcional derogacidn del artfculo 21 .l del propio RCD que s61o admite la suspensidn de prerrogativas pddecisi6n de órganos jurisdiccionales cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte o cuando SU cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la funcidn parlamentaria.

Se pretende con todo ello, no una defensa de las prerrogativas parlamentarias, sino evidenciar que la aludida jurisprudencia constitucional contenia suficientes espacios abiertos como para que el legislador amortiguase las disfuncionalidades, que la in- troducdn por via-del Reglamento de control-acatamiento llega- ba a generar, sobre todo en materia de inmunidad y aforamien- to, disciplinando mzts correctamente la sanción que a él se vincula. Mas lejos de aprovechar tales posibilidades jurisprudenciales, éste procedi6 a una incerpretacidn tendencialmente ((excluyente~ del control-acatamiento y, en su voluntad de zanjar definitivamente el problema, implantd en el Ordenamiento una norma de conclusi6n, con el fin de impedir cualquier osci1acir)n hermenkutica y dotar de un contenido mis definido y expreso, a 11 exigencia, ahora constitucional, de prestar el acatamiento. Esta norma de cierre y conclusidn tomará carta de naturaleza en la LOREG.

mfa; El Pnrlamcnto de Anduhtía, (edits. Pérez Roya y Porras Nodales), Tecnos, Madrid, 1987, pp. 7 5 y 76.

Originariamente el proyecto gubernamental (Proyecto de Ley de 15-1 0-1 984) (84), estableda el control-acatamiento no sobre los representantes electos, cama lo hacian los Reglamen- tos de las Cámaras, sino sobre los candidatos y, por tanto, como un especifico control electoral previo. S e e n el articulo 45.2 del misma, al escrito de presentacidn deberfa acompafiarse la decla- iaci6n de acept acidn de la candidatura y de acafrlmiento a la Cons- tit~cio'n, asf como de los documentos acreditados de SUS candiciones de elegbilidad,

Tal soluci6n presentaba, desde el punto de vista tknico-jurfdico indudables ventajas. En primer lugar, clarificaba la naturaleza jurfdica del control-acatamiento, confiprlndolo expresamente como un control electoral, de acuercto con el carhcter material de su ley reguladora. En segundo lugar, pemitfa la deseada jdentificacidn constitucional entre mandato representativo y mandato parlamentario, sin posibilidad alguna de disociaci6n, toda vez que cl electo ya habfa cumplida con el requisito del acatamiento. Y, en tercer lugar, solventaba las distarsiones normativas que en materia de inmunidad, doramiento y de suspen- sión de prerrogativas habfa provocado la inclusj6n reglamentaria del acatamiento, al referirse a un momento ulterior al de la adquisicidn jurfdica del mandato.

Sin emharp, tal regulación presentaba insalvables inconvenientes jwrfdjco-plfticos. Por una parte, la obligacidn de acatamiento a la Constitucidn, s e e n la jurisprudencia constitucjonal antes comentada, s61o es exigible a los «cargos públicos>) y, desde luego, pese a la ampljtud con que quiera configurarse tal concepto, en ningtin caso podria comprender a los candidatos electorales que aaúan juric!icamente como ciudadanos y, por tanto. con un deber tan s d o negativo de respecto al orden jurfdico-

provocarfa la existencia de partidos anrisistema, legalmente reconocidos que, sin embargo, no podrian intesvenir en los procesos electorales.

Probablemente por todo ello y, aunque el inter pariamenta- Do de la mencionada Ley no permita dilucidar nada al respecto, la Ponencia, aceptó sin reparos las enmiendas presentadas por diputados de1 Grupo Mixto y el Grupo Parlamentario Vasco (PNV) (851, decidiendo incluir el control-acatamiento cal como lo habfan configurado los Reglamentos parlamentarios. Esta n o m a será la definitivamente recogida en el actual articulo 108.6 de la LOREG, segtin el cual:

nEn el momento de tomar posesidn y para adquirir la plena condicjbn de sus cargos los candidatos eIectos deben jurar o prometer acatamiento a !a Constituci6n, asl como cumplimentar tos demis requisitos previstos en las leyes y reglamentos respectivo s.^

El precepto transcrito ofrece, no obstante, ciertos pñoble- mas de interpretacidn y alcance. En todo caso, al referirse de modo singular al control-acatamiento incide en SU específica singularidad como sui~enerix control constitucional, difcrencián- dolo de las restantes controles parlamentarios de incorpora- cihn al &gano. Esto permite, a mi entender, racionalizar el articulo 20.2 del RCD y los que en tl encuentran SU causa, de suerte que el periodo temporal de tres sesiones plenarias surta efecto tan sólo respecto del control-acatamiento y no en cuan- to a la presentacidn de credenciales o la declaración de incompatibilidades que habri de hacerse, de sdljto, con anterioridad a la primera sesión constitutiva.

. , constitucional. Por otra, porque politicamente implicaba un no deseable control indirecto sobre 10s partidos politiros, algo que - el Tribunal Constitucional, intencionalmente, habfa que- (85) Concretamente, las enmiendas n: 6 presentada por JUAN MAR~A rido wjtar en sus pronunciarnientos anteriores, privando de una I 3 ~ ~ ~ ~ ~ 5 , del Grupo Mixto. la n.O 23 de FRANCESC V ~ C ~ N S 1 GIRALT del posible c a r p ideoldgica al controj-acatamiento, puesto que Grupo parlamentarios y la enmienda n: 175 del Grupo parlamenta-

"' Vasco (PNV). Vid. Lq ar~útr~co dc rtkimen slectoral Gcncrd, Tmbqo~ parlo- men'urro~, tomo I, Congreso de los DiputarIos. 1986, pp. 142, 140 y 192,

(84) BOLG-CD, S r i e A, n: 120-1. r c r ~ e ~ t i ~ a m e n t e .

1!1, ,\iANDA'Ir 1 I'JIRI Ai\IEN I A R I O l ii

Sin embargo, el artfculo resefiado, bajo su aparente breve- dad, incorpora una terminolsgIa peligrosamente innovadora que suscita graves reparos te6ricos y puede ocasionar -cuando de la aplicaci6n de la norma se t r a t e difíciles problemas de ca- Ijficacihn juridica. E n efecto, como advertfa Fernando-Y iagas Bartolornt (86), a diferencia del artfculo 69 del Real Decreto- Ley 20/1977, de 1 8 de marzo, en el que se habla de diputado o Senador electo», el actual articulo 198 de la LOREG se refiere lacdnicamente al «electo» o «candidato electon. Sutileza lin- guistica que, empero, podría ocultar tras de si toda una serie de importantes interrogantes juridico-políticos. Porque, a la luz de la mencionada norma ?es el proclamada electo titular cfecti- vo del cargo parlamentario o, por el contrario, con el acto formal de proclamacidn s61o adquiere una expectativa de derecho que depende pata su confirrnacidn de la superacibn del control-acatamiento?

Repárese, en que ahora ya no se trata de perfeccionar mediante la prestación del acatamiento un titulo representativo previa y legltimnmente adquirido, sino de la directa adquisicidn del mismo. Evidentemente si nos dejamos llevar por la literalidad del articulo 108, el candidato proclamado electo no es ya un parlamentario sometido a condici6n resolutorja, un c<Diputado o Senador electo)) como decla el Real Decreto-Ley 20/1977, sino una especie de precandidato a parlamentario, hasta el ins6lito extremo de que el título electoral no seria, por SI, un titulo perfecto.

Aunque tal hipótesis me parece en todo punto insostenible, y asl lo ha venido a confirmar la hasta ahota última sentencia del ñ C sobre la materia, no es menos cierto que la aparicián nada ocasional de esta voluble figura del c ce l~o ) ) abrfa pmtencia- les vías a interpretaciones de signo contrario. Máxime, si tenemos presente que la estabilizacidn juridica de! control-acatamiento se formaliza a traves de Ley orgánica, norma llarnada

( 8 6 ) t t l 4 . l juramento tic los tliputados y scnadoriisii, Revista General dc' Derecho, 1986, p. 2675 y SS.

c ~ n f ~ m a r el bloque de constitucionalidad del Estaclo, con lo que, la existencia del acatamiento, trasciende el 4mbito propiamente parlamentario, para desplegar sus efectos sobre el total Ordenamiento jurfdjco. Ya no se trata, pues, de un control derivado de las facultades de auto-otganlzacidn de las Charas , sino de un filtro que se incardina problemáticamente en la legislacidn &ctoral. Porque, lo cierto, es que el referido control en nada afecta a la eleccidn de los representantes, puesto que su aplicabi- lidad se circunscribe a un momento ulterior - e l de la toma de posesibn- en el que el proceso electoral se encuentra definitivamente finalizado.

Item mas. A partir de la inclusi6n del indicado control en la I,OREG, éste participa plenamente del rango normativo, imbi- to de aplicaci6n y voluntad de permanencia de aqutlla. Pues bien, según se deduce de su articulo 1.2 en relacidn con la Dis- ~osición Adicional Primera, dsta es de aplicacibn supletoria a la legislación electoral de las Comunidades Aut6nomas. Por tanto 2poclrfa exigirse mediante aplicacidn supletoria de la LOREG que los miembros del Parlamento Vasco o Catalán -en cuyas leyes electorales y Reglamentos parlamentarios no se exige la prestacidn del acatamiento- vinjeren ohlipdos a acatar Ea Cons- tituci6n para ccadqujar la plena adquisici6n de sus cargos)), se- gún lo dispuesto en el artfculo 108.6 de la LOREG?

Por otra parte, ?qut se entiende por «plena adquisicidn de sus cargos», pues, mientras en el RCD la no superacién del control-acatamiento implica la suspensidn de derechos y prerroptivas, en el Reglamcnro del Senado o en el del Patlamento de Ga- h a , Esta s61o afecta a los derechos del parlamentario.

Esta doble regulación del control-acatamiento diluye su verdadera naturaleza jurídica y suscita la duda acerca de, si tras la IAOREG, se trata de un control parlamentario o de un pa r t i da - rfsimo mecanismo de fiscalizacibn electoral. Opcitin a la que se vinculan, como acabamos dc ver, importantes consecuencias jurfdicas y sobre la que el Tribunal Constitucional no se ha expre- "mente pronunciado.

En mi opinidn y, por las razones expuestas, no se trata ni de Un control parlamentatio ni, mucho menos, de un control etec-

toral, sino de un sui generis control constitucional optativo (87), dotado de especificidad propia, de sola aplicac$n a los representantes electos, reconocido expresamente, ante el inicial silencio de la Constitucjón, por la LOREG, pero instmmentalizado con distinto alcance y eficacia por los Reglamentos parlamentarios (881, en uso de las facultades de autonormacidn que se derivan de la autonomía de las Cámaras, de suerte que su exigencia, o no, así como sus efectos sancionadores (89) -pérdida de derecho y prerrogativas o s610 de derechos- depnderg dc la propia voluntad polftica de Ias Cámaras respectivas (90).

(87) En eqte sentrdo el Tribunal Consritucional en su Sntencra de 21 dc lunio de 1990, en clara muestra del giro del operado respecto a anteriores pm- nunciamientos, declarará que asohre Ba conveniencia polftica de smponer estas obligaciones pueden mantenerse opinione.: politicas dispares, pues, como aca- hamoz de recordar, tratindose de una decis16n le~s la t iva o rcglamentaria, tan le~it~ma eJ, &de el pwnto de uyist cronstit~cionnl, la poriard de q~iems Ia pmpxpan romo la de q#re>ics Iu e ~ t i r n ~ n Miadec~ada o anawin~ta (FJ.0 4.0). Estariarnos, pues, cn presencia de un requi~ito opcional, que se situaría dentro del amhito de libertad para la creacicín que constitucionalmente le correaponde al legislador.

(8R) Tal insrrumentalización parlamentaria lo es igualmente a efectos procesales, de modo que frente al acuerdo de suspensibn del estatuto del parlamentaria s61o cabría un2 eventual interposicidn de recurso de amparo. en cuanto que mtetna cutporis acta por vfa del artículo 42 de la COTC. Se descana, de este m d o , una posible urilizacidn independiente del artkulo 108.6 de la LOREG que exigirfa a p t a r previamente la jurisdicción ordinaria para podcr acudir al amparo constitucional.

(89) En este sentido, llamaba la atención el articulo 9.1 del Reglamen- t o Parlamentario de la Asamblea de Murcia, antes de ser reformado. mie en- tras en su articulo 19.1 se establecia ccque la condición de diputado regional se adqurere por el hecho de la eleccihn y se hace efectiva en el momento mismo de la pmclamact6nii, cl mencionado precepto exigfa la obligacidn de prestar #juramento o promesa de acatar la Constitución y el Estatuto de Au- tonomian, sin que a diferencia de otras regulaciones ae estableciese sancibn a l p n a para el caso de su no prcstacibn. Además una eventual aplicacidn supletoria del artículo 108.6 de la 1-OREG se enfrentarfa can lo que disponfa su articulo 12 seglin el cual 13 ~uspensidn de la condición de diputado 3610 PO-

dria ser acordada por la Cámara en los casos en que por el propio Regla- mento se prcuea de modo expmo.

(90) En todo caso. el control-acatamiento, en cuanto que control constitucional s61o puede ser dcsarrollaclo por normas que tengan el rango material de 1.e~. As( lo dcclas6 la STC 8/1985, de 25 de encm, con anterioridad a la

S610 as[, se explica la heterogeneidad de la regulacicin y puede pmceclerse n una individualizacidn racionalizadora de la san- ción que a tl se conecta. En efecto, aunque el articula 20.2 del RCD impone la pérdida suspensiva de derechos y prerrogativas para cl supuesta de no hakr cumplido con alguno de los requisitos senalados en SU p4rrafo 1.0, a saber, la presentacidn de credenciales, la declaración de incompatibilidades o el acatamiento a la Constimci6n en el plazo de tres sesiones plenarias, dado el cardaer especifico del control-acatamiento y las necesidades derivadas de la rnecbica institucional de las Cámaras, entiendo, que tal plazo y sancidn dlo debiera ser aplicable en el caso de no prestar el acatamiento, pero nunca para el evento de no cumplir con los otros restantes requisitos. De no ser asf, se produci- rla la siguiente paradoja: mientras al parlamentario declarado incompatible se le concede un plazo de ocho dias para que opte entre el mandato o la actividad objeto de incompatibilidad, transcurrido el cual, sin haber elegido, se presume su renuncia al escaAo y, por tanto, se produce la pkrdida del mandato, al in- compatibje que no declara en el plazo de tres sesiones plenarias, por aplicacidn del articulo 20.1 del RCD, se le suspende en sus derechos y prerrogativas, pro sigue siendo titular del mandato y, por ende, su escafio no se amortiza. Este tratamiento djscri- minatoxio entre el incompatible que no declara y el declarado incompatible, obliga a normoliwr el resultado, considerando que m uno y otro caso se produce una renuncia al escaílo. Cierto que esto se opone a la literalidad del artlculo 20.2 del RCD, pro no se olvide que ese trato diferenciado es efecto-reflejo de otro control, de naturaleza constitucionalmente singular -el de! acatamiente cuya sancidn (pdrdjda suspensiva de derechos y I

prerrogativas) se hizo indebidamente extensiva a los otros controles parlamentarios de incorpracidn al 6tgano. LO mismo, cabe decir respecto de la presentacj6n de credenciales. No se

ada en vigor de la €,OREG y frente a la pretension de aplicar el Real De- creto 307/1979 a 10s miembros de las Corporaciones loca le^. Sobre la misma YWmentacibn la STS de 29 de mavo de 1985, declar6 nulo el precepto que

el acatamiento, en el indicado RD.

comprende que ésta pueda formalizarse dentro del plwo de tres sesiones plenarias, cuando la ldgica del funcionamiento interno de las Chmaras requiere que tal acreditaci6n se realice con anterioridad a la propia sesi& constitutiva.

Ademsis, aunque los Reglamentos pdameatarios no establezcan una especifica Fdrrnula para declarar institucionalmente la presunción dc ~renuncim, nada obsta, para que por aplicacidn anal6pca de lo dispuesto en el articulo 160.4 de la LOREG y los respectivos Reglamentos parlamentarios para el caso de no ejercitarse el derecho de opocibn por e! declarado incompatible, sea et Pleno, previo informe de la Comisi6n competente, quien resuelva de manera individualizada. Un segundo y mhs escueto cauce procedimental vendrla dado por atribuir a la propia Mesa de la CAmara la capacidad resoliutoria para tales casos, acogien- dose a su competencia residual (9 1) . Posibilidad que, aunque presente menores prantfas para el representante, dota de una mayor celeridad al mecanismo de adopción de la resolucidn imprescindible cuando de Ia constitucidn y organjzación definitiva de una Asamblea parlamentaria se trata,

En definitiva, resulta normativamente factible, atendiendo a su singular naturaleza jurídica, indiqidualizar hementuticarnente la sancidn conectada al control-acatamiento de modo que tsta no distorsione la jógica institucional de los controles parlamentarios de constataci6n -presentaci6n de credenciales y declara- ci6n de incompatibilidades-, aplicando para éstos, el rkgimen mbs coherente con su funcionalidad en un Estado democrzitico de partidos. Además, con todo ello se consigue suprimir, al menos respecto de estos dos últimos controles, ese hfbrido indeterminado que es el parlamturio pleno no peffecfu.

(91) Es comtin a la estructura orpnkativa de las Asamblea5 parlamentarias, que su órgano colectivo de phierno interior asurnn una competencia re- ~rdual cuhriencln nsi, pcisililcs vacfos competenciales. Este cs el caso rlel afitcu- lo 31.7 rlel R(.U al crintcrir a la Ucsa aquell;is funcione\ icquc rio estén expresamente atri huidas a un 6 r p n o cspeciticon. Sohre el tema, virl. Cih\ I'M ) r ,\ i l . \ Lri17t;;l. F.. Derecho p~rlamcntano espatiol, E! Nacional, Madrid. 1984, p. 132 v $s.; I(,bi\c:~ti 'T(IRAF.\ M!IRO, rjqanos dexobienio de los C a m a r a ~ ~ Con-

Idlegado este momento, queda todavla por clarificar cual es la verdadera posición juridica de aquel representante que, habiendo sido vhiidamente elegido y, por tanto, proclamada como tal, y disfrutando, en consecuencia, durante el p l m de tres s e c i ~ ncs plenarias de todos los ctcargos» inherentes a su mndicidn, una vez transcurrido el indicado plazo, pierde suspensivamcnte Ia titularidad de los mismos por no haber superado el control- acatamiento.

El primer interrogante que tal dilema suscita es el de precisar si sigue siendo, pese a todo, un representante. La respuesta ha de ser, como queda dicho, necesariamente afirmativa. No s61o p r que su escafio no se amortiza sino porque, además, de su particular posición juridica se derivan otros importantes efectos jurfdims.

En este sentido, interesa determinar si a los efectos de fijar las subvenciones previstas en la Ley electoral para los partidos y agrupaciones de electores (art. 175, LOREG) se debe computar como escafio ~Alidarncnre obtenido el de aquellos parlamentarios que no han prestado acatamiento a la Constitución.

La cuestión fue resuelta, con más que acertado criterio, por la Audiencia Nacional en Sentencia de 10 de febrero de E 988, bien que sobre la normativa del entonces artlculo 44 del Real Dccre- to-Ley de 18 de mayo de 1977, que no ofrece diferencias sustanciales respecto de la regulación actual en lo que aqul interesa. Someramente, el conflicto surgi6 como consecuencia de la dene- gacidn por silencio administrativo de la petición de subvencjdn electoral formulada por la Agrupación de EIeaores Herri Rata- - - suna, en las que se computaba, además de los votos, el escaAo obtenido al Congreso de los Diputados por la provincia de Guj- púzcoa. Presentado el oportuno rccurso ante la Sala de lo Con- tencioso-Administrativo del mencionado Tribunal, el Letrado del Estado fundamentd la improcedencia de la demanda en base a que tras la Sentencia del TL de 1 de noviembre de 1983, los poderes públicos tienen un deber positivo de acatamiento a la

greso dc los Diputac!os, Matlr~tl, I 987, p. 18.7 y rs.

Constitución, por lo que, al no haber cumplido el parEamentario electo con tal requisito, la Administsacjdn demandada entiende que, la no adquisici6n de la plena mndicidn de diputado priva del derecho a obtener las subvenciones devengadas en el procesa electoral.

Frente a lo alegado por la Administración, Ia Audiencia Na- cional estimará la prefensidn de los demandantes con apoyo en los siguientes argumentos que, pasa a exponer ¿e un moda resumido: i) Que e1 procedimiento electoral se agota en sf mismo a! concluir la campana, si bien la cuantificacjón de las subvenciones queda pospuesta al acto final del escrutinio y proclamacidn de electos, fases &as que cierran definitivamente el proceso electoral propiamente &cho (Fp 4.01, ii) que, «quienes no consi- deren acorde con su idmlogfa prestar acatamiento no pierden por ello su condicidn de electos)) y, en consecuencia, iii) «el elec- to (...) 'es' diputado o senador, peso privado de todos aquellos honores, beneficios prerrogativas, prebendas, fueros,,. que el propio reglamento concede y exento tambitn de los deberes que el cargo impone (FJo 5.0))).

Por otra parte, el plazo temporal de tres sesiones plenarias e n las que el parlamentario goza de la plena titularidad de su estatuto pIantea no pocos inconvenientes. En primer lugar, por que tste puede hacer un uso esfrd&ico y, políticamente, no de- seado de sus prerrogativas parlamentarias -bAsicamente con las de inmunidad y fuero (92)-, para conseguir su excarcelamiento temporal o la demora del proceso. Pero es que, ademhs, desde el punto de vista de sus derechos reglamentarios, dada la vigencia plena de los mismos hasta eE transcurso del referido plazo, éste habrh de ser computado a efectos de quárum y podrá presentar preguntas e interpelaciones parlamentarias o hacer uso a su derecho de infcimacibn de acuerdo con lo re-

(92) E1 caso del diputado electo, Angel Alcaide prteneciente n Herri Eatasuna es, par su acogda en los medios de comunicaci~n, sobradamente conocido por todos. Amparándose en su inmunidad parlamentaria, aprovechd su excarcelamrento temporal para asirtir a las sesiones iniciales del C:ongreso en esta Legislatura y, a la vez, escapar a la accdn de la justicia.

glarncntariamente dispuesto (93). Incluso cabria preguntarse, dado que las tres primeras sesiones plenarias pueden demorar- se en el tiempo, si tendria derecho a exigir de la CAmara que le liquidase parcialmente sus derechos econ6micos en atencidn al per ido transcurrido desde la sesidn constitutiva hasta el fin de la tercera sesi611 plenaria, toda v a que estaba en plena pose- si6n de los mismos.

Pera si el establecimiento de tal plazo no parece jurídica- mente muy acertado, permitiendo incluso utilizaciones fraudu- lentas del Ordenamiento, la falta de uniformidad de la cancidn

que miembros de un mismo árgano mnstimcional gocen de un distinto estatuto mínimo de representantes. En efecto, no se comprende muy bien, p r qué un diputado que no preste el acatamiento queda privaclo suspensivamente de derechos y prerrogativas, mientras que un senador en iddntica situacidn sigue gozando de estas últimas (94).

La misma actitud de tespeao a las prerrogativas parlamentarias contenida en el artículo 12.2 del Reglamento de la Cámara Alta es la expresada en el articulo 7 del Reglamento del Parla- mento de Galicia (95). Ciertamente, esta atenuación de la san- ciSn pudiere parecer mis acorde can la voluntad constitucional que vincula las prerrogativas pariamentatias al mandato de representacidn (m. 71 C;E) por lo que no faltarian argumentos para defender su caracter de componente mfnimo del estatuto del parlamentario pleno no perfecto (96). Sin embargo, corno ha puesto de relieve el TC, las prerrogativas parlamentarias s6Io se

(93) Así ocurrid en la ultima sesidn de investidura del Presidente del Gobierno. Al celebrarse esta antes de agotarse el ptam de tres sesiones plenarias previsto por el Reglamento del Congrew, los diputados de Herri Batasu- m, pudieron en La misma, aun neendose a acatar la Constitución en la foma que entonces se les exigía.

(Ti4) En efecto, según el artfculo 12.2 del RS los senadores que no hayan perfeccionado su condicidn nno devenprin derechos emnómico~ nr podrán Participac en las funciones constitucionales de la Cárnara~.

('15) Según este precepto el diputado gallego etno tendril derechos parlamentarios~ hasta que se produzca la adquisición de su condicinn plena.

(96) Vtd. nota 83 dc este trabajo.

j I ( I t ; f ; ~ ~ n m atetfción d mnjutpfo d e f ~ n n ' s prlomtarinr m e d o de lar que time, mmo jndidad primordial, S# pretemmh (9 7). En consecuencia, tanto en el caso de los senadores como en el de los parlamentarios gallegos que no han perfeccionado la adquisición de su plena condicibn, al hallarse ~sivarlos de derechos para el ejercicio de sus funciones parlamentarias, las prerrogativz actúan jurldicamente más como privilegios que como garantfas instru- mentales de una funcjdn, provocando como único efecto la sus- tracción de sus conductas al conocimiento de los Tribunales; beneficio ex lege que, a mi criterio, atenta inconstituciona!mente contra el principio de igualdad (art. 14 CE).

Finalmente, no debe olvidarse que el efecto derivado de la aplicac16n de la sanción es meramente suspencivo, por lo que en cualquier momento a lo largo de la legislatura podrfa el parlamentaria, solicjtdndolo previamente a la Mesa de la C h a r a , perfeccionar la adquisicibn de su condicidn. Tal posibilidad, ciertamente consecuente con el carácter de representante que, pese a todo, tiene el parlamentario pleno no perfecto, puede, sin embargo, ser utilizada de modo convenientemente interesado, tanto juricljca come politicamente, ya sea para hacer un uso fraudulenta de las prerrogativas parlamentarias ya, para desesta- bilizar determinada mayorfa prlmentaria-gubernamental (por ejemplo, ante una moción de censura) a efectos de mero protagonismo politico.

1.3. Derecho de sufragio pasivo e incompatibilidades parlamentarias

El segundo de los controles parlamentarios de incopra - ción al 6rgano lo constituye el relativo a las incompatibiliclades parlamentarias.

En este senzido, aunque el tratamiento y anAlisis del derecho de sufragio pasivo, corresponda, por su ubicacidn sisterngtica,

(97) STC; 90/17HS, 22 julio: !:J.(> 6.0.

mis al Derecho electoral que al parlamentario, al operar las causas de inelegibi!idacl corno causas de incompatibilidad -artfculo 155.1 de Ea LOREG se i m p n e una previa consideracidn de aquel, al menos en 10 que afecta a la adquisici6n de la condicidn de parlamentario (98).

De todos es conocido que el derecho de sufragio pasivo supone, frente al derecho activo de voto, un ámbito más reducido de idoneidad subjetiva, al requerirse no s610 la necesaria capacidad p e r a l para ser elegido, sino, asimismo, la no incursidn en alguna de !as causas de inelegibitidd legalmente estable¡- das (99). Se pretende con todo ello asegurar la pureza de los procesos electorales y garantizar la independencia del Legislativo en orden a la libertad y autonoda de sus propios miembros (100).

La importancia de esta garantfa es tal en los sistemas de- mocritticos, que suelen ser los propios textos constitucionales los que se refieran de modo directo a la cuestidn. Asi ocurre con el articulo 70.1 de la CE, al establecer que la Lg eJecfora/ determinarri lar camas de itseligibiIida6 e incompatibilidad de los diputados y senadores.

(98) Sobre esta materia, vid. entre otros, MARTINFJ. MSPEDRA, M., In- m m p d i b ~ i i d d t ~ parlmcntarim m E ~ p a f ~ ( T8 f O- 1936)" Cosmos, Valencia, 1974; Bn\stii.a &)VA, M., trDerecho electorab, Rev. de las Cortes Generales, 1, l9H5: P i . ~ k ~ - s r r u ~ a N o JAu RLIGUI, N. whpuntes para una teoría ~ n e r a l de las incornpati bilidades parlamen tnriasn, en Lbro-homen+ al Pmferor Rnyo- V;tlaiimiu, FAn Moneda y Lrkdito, Madrid, 1977: F I ~ R N A ~ L I ~ ~ Si.c;~»<), F., Apmxrmanh a

la RWW normsfmu c~cdurdl, Dyk~nson, Madrid, 1985. (99) b b r e la difcrencia entre capacidad electoral ~as iva y causas de in-

clegihilidad, vid. SI- ~ h , F., , itdtu~ del parlnmentare, Bultione Edirore, Roma, 1977, p. 77 y SS. Sobre las diferencias pridicas y la distinta naturaleza entre incompatibilidades y causas de inelcgibilidad, vid. *Apuntes para unn reorta g-- neral de las incornpatihilidades~, N. PI;R~:%-SIIRRANO ~AURIX;UI, op. J=prd rif.

(100) Vid. lis STC 45/19RJ, de 1 (i de mayo, STC 21/1984, de 10 de fe- hrem, STC 75/1985, de 21 de junio, STC 28/1986, de 20 de febrero y Iri STC 59/3987, de 19 de mayo, entre otras, de las que se desprende un mia que abundante cuerpo doctrinal que incide en el carhcter del derecha de sufra~o Pasivo corno derecho fundAental inserto en el marco del artículo 23.2 de la CE, configurado por las leyes y delimirado negativamente por la ausencia de causas de inclegihilidad.

Cierto es, como se anunciaba, que existe una intima inte- racción por conversi611 entre inelegibilidadei y causas de incompatibilidad. Sin embargo, tdcnicamente no parece aconsejable una regulacidn conjunta de tajes impedimentos en un mismo cuerpo legal (101). No s61o porque actIan en planos juridicamente diferenciados, siendo objeto de una distinta fiscaiiza- cidn, sino tambitn por razones de comodidad legislativa. en el sentido de que toda modificación O ampliacidn de la n6mina de las causas de incompatibilidad -mucho más apegada a las necesidades coyunturales derivadas de los actuales Estados de capitalismo avmrndo- o, La reforma de sus mecanismos de control, no obligue a una simulthea reforma de la Ley electoral. Argumento que se refuerza, para el caso espafiol, si tenemos presente primero? que le ausencia de verificación de pa- deres en manos de la Asamblea conduce a que el control sohre las inelegibilidades se produzca en un momento previo a la eleccicin, articulindosc sobre cauces procesales absolutamente distintos a los encargados de fiscalizar las causas de incompatibilidad; y, segundo, porque por mandato del articulo 81.2 de 12

CE, una eventual modificacibn de la Ley electoral, al tener tsta la naturaleza de Orgánicd, requerida de mayorla absoluta en una votacidn final sobre el conjunto del proyecto.

Quir6 por ello, y sigiiicndose la tendencia predominante en el derecho comparado, en febrero 1983 el Gobierno ptesentd ante las Cortes un Pmyecto de I x y Orginica de incompatibilidades de diputados y senadores, en el que, admi(s, se incluian SU-

(101) 1,a conveniencia de un tratamiento difcrenciaclo, ast como la recep- ci6n mayoritaria de esta doble formula legislativa en el derecho comparado ha !levado a autores como Y~CENM LUNG! a esrablecerprofornra la srpiente dife- renciación: Hny d+rcncjia, mny tc de mrcicter nomtivu, entre ittelqibriidad ;"- mwtp~fibiiidd, p r q x e cm nirtri fxcepiones, mirtjtmi ri id Ly riecinrd .ii. qrt flfllim

w m u s r e p h d o n r di h c a s ~ de u < r / g i b t l ~ d ~ d ~ 1.r C B Y I ~ S de iRmrnptlbilidd '" .trtab/ebdu en i c yc~ e~ptrioh~ q ~ t ciaramcntc indjcm rargm no aninriablri " m d d d l o p r i ~ m i n f a r t ~ Elimrntr di Dirifin i p m d ~ r d pri~rnmtart, üluffre EdlrY re, hfilano, 1 982, p. 60.

puestos de incompatibilidades no previstos en el entonces vigente Red Decreto-Ley 20J1977 (1 02).

Ahora bien, esta posibilidad de regulación aut6noma de las incompatibjlidades parlamentarias se enfrentaba con la Iiteraii- dad del articulo 70.1 de la CE que reserva a la Ley electoral la regdacjdn de ambas materias, lo que motivd la interposicidn de un recurso previo de inconstitucjonaiidad par la minoria con- servadora. Sin entrar en un estudio pormenorizado de la resolu- ci6n (103), el TC en su sentencia ncimero 72/1984, de 14 de junio, declard inmnstimciond el proyecto presentado, fundamentado sustancialmente su fallo en la reserva constitucional antes apuntada, de suerte que aunque la propia Conctitucidn establezca un elenco de causas fijas, remitiendo su ulterior desarrollo al legislador, tal remisión no lo es a ncualquier Ley, aunque esta se dote del cardaer de Ley OrgAnica, sino precisamente a la Ley Electoralb (1 04).

De acuerdo con esta doctrina, el niicleo regulador de las jn- compatibilidades parlamentarias debe residenciarse en la LOREG. No obstante, al lado de las mi tipificadas, existen causas de incompatibilidad contenidas en otros ámbitos normativos. En efecto, la propia Canstitucidn contiene causas expresas de incompatibilidad parlamentaria y, muchas otras leyes y normas internas de organizacidn al impedir e3 ejercicio de la funcidn o cargo que tienden a regular, con el mandato parlamentario constituyen indirectamente nuevas causas de incompatibilidad aun-

I que con un rtpmen jurídicamente distinto.

(102) Real Decreto-ley 20,4977, de 18 dc marzo, sohre nomas electorales.

(103) Para un comentario crftico sobrr: la mencronada sentencia, vid. J. RAI.I .ARIN I R I H A R R ~ ~ N , aCfrculo de impaciencias: l a Cenrencia 72/1984, dc 14 de junio, en el recuno previo cle inconstitucionalidd contra el texto definitivo del Proyecto de Ley Orgztnica de incompatibilidades de diputados y senadores~, REDC, n.. 14, mayo-agosto, 1985, pp. 233-255.

Sobre el concepto de rggimen electora! general y su rnterpretacrdn por el J'I~Q Tribunal. vid. J. M. VAI.I.F~, aDerecho electoral y Ley Orginica: comentario al articulo 81.1 de la Constitucidn de 1 9 7 8 ~ n.O 18-1 9, 1983, p. 124 y SS.

( 1 04) FJ.0 3.0.

Desde esta perspectiva, me referid a incompatibilidades constitucionalizadas, incompatibilidades positivas, es decir, las contenidas en la LOREG e integradas, a parte de las expresamente tipificadas, ~r converd6n de las causas de inelegibilidad y, finalmente, a las incompatibilidades indirectas o negativas, esto es, aqudllas que impiden el ejercicio cimultheo de funciones sobre la base de que una determinada actividad se considera incompatible con el ejercicio del mandato y no, porque el mandato sea expresamente incompatible con aqutlla (1 05).

i) En cuanto a Ias primeras, además de las que inexorablc- mente deben formar parte de la Ley Electoral, como contenido constitucionalmente minimo, es decir, las enumeradas en el ar- tículo 70.1 de la CE, debemos incluir los dos concretos impedimentos establecidos en su artlculo 67.1, a saber: a) la prohihi- cjdn constitucional de ser simultgneamente miembro de las dos Cámaras de las Cortes Generales, y b) la prohibición de acumular el acta de parlamentario de una Comunidad Autdnoma con la de miembro del Congreso de los Diputados. I

Ciertamente, que el segundo de estos impedimentos no ofrece duda alguna en torno a su naturaleza jurídica. Al refexir- se expresamente a la nacumulaci6n de actas» s61o puede tratarse de una causa de incompatibilidad (1 06). Pero, íquC califica- ci6n merece la primera de las prohibiciones impuesta por el 67.1 de la LE?

'ara Recorder De Casso (lo?), el referido impedimento debiera instrumentarse como causa de jneligibilidad y no s61o como incompatibilidad o como pmhibicidn de la candidatura simultanea a ambas Cámaras., En su fundamentación acude el autor a la rutio de la inelegibilidad que pretende impedir toda situacidn de ventaja o favor en el proceso electoral. Ventaja, que existiría en terminos iurtdico-políticos, si alguno de los candidatos gozase del r ta t~s singular de parlamentario, lo que le permitirla instrumentalizar tal condicidn con fines exclusivamente electorales.

Sin embargo, entiendo con Entrena Cuesta (108) que lo constitucionalmente prohibida es tan $610 1a ptesenracidn sfm111- t i ine~~ de la candidatura, es decir, en una misma consulta electoral. Por tanto, en la hip6tesic constitucionalmente posible de no coincidir en una misma convocatoria las elecciones a las das Cá- maras, nada impedirla que fuese candidato quien en ese momen- to ertuviere investido en la condicidn de senador o diputado aunque, evidentemente, de resultar electo, tendria que ser rusti- ruido en una de las Cámaras con arreglo a'los medios legales rlispuestos.

Conclusidn que enteramente comparto, no 5610 porque el argumento esgrimido en contra resulte un tanto purista a la luz de los actuales procesos electorales, en los que de sdlito intervienen otros carps de evidente trascendencia pública (Presidente del Gobierno, Ministros...) (1091, aunque s61o lo sean e n funuo-

I

I I1 07) C o ~ ~ a ~ o s a Cnnslil~cidn, (Garrido Falla edit.), Civitas, Mar{ rid, 1980, p. 71 0.

(105) para un estudio de la evolucidn hist6rica del sistema de incornpari- En elte sentido ssmilar al del autor, se manifiestan DI: ~ ~ : r ; n , P., en co- bilidades en nuestro @S, vid. M. CALVO Y C(iNEJ0, lnmmpdrbrifdades r n r a ~ - a PO~~~ZCQJ, (dirigrdos p r W:AR Ar /.,\LA Vi! J.A,wI{.}, ED ER- cjd(IdCI pr immtar iar , Imprenta de Vaientín Tordesillas, Madrid, 1 9 1 6 Y h.' ~1~~ C;OSPEDRA, ~ ~ ~ ~ p a f i b i / i d a d t ~ prldment~~riar en fipc~f, 19 1 0- 7 9361 Cos-

mos, Valencia, 1964. (106) As( lo Corrobora la JEC en su Acuerdo de 19 de mayo de lqS6

cuando r-noce que es legalmente ser candidato a las elecciones auto- n6micas y suplente en en elecciones generales, simultaneidad tihle, porque lo que p o h h el artículo 155.3 dc la L O R E S es acumular acta de un parlamento territorial con la de diputado al C o n ~ s o * Pero no '" candidato a ambas Asambleas.

"* hfadrid~ 1 989, pp. 80-8 3; Ai .vAR~:~ . Co~oi., E., E/ wktmern poiitim t~p"n~4 Tccnos, Madrid, 1988, p. 3 13.

(lo8) C o ~ ~ ~ ~ r ~ o ~ a Ley Or@'aic~ dt Rcaimen elccford ~encraf (direccidn 'A CAz(i~1.n PRIE~c)), Civitar. Madrid, 1986, p. 1269. (lo') *dmds, tal argumentsciOn parmi d c v o n a e r que los miemhror de

las Diputaciones Permanentes rontuiiian en el eiercicio de sur funciones y prc. rrQpiivas Parlameniarias y, sin embarp , no parece que ello sea razón sufi- C"nte para entender que pueden hacer un uso interesado de ras mismas.

nes o, porque en el ámbito del derecha comparado tal supuesto sea contemplado generalmente como causa de incompatibilidad (1 10); sino porque una lectura atenta del articulo 67.1 no permite, a mi criterio, otra posible interpretacbn jurldica.

En efecto, lo que el mencionada precepto impide es ser miembro simultaneamente de !as dos Csrnaras, pero no, gue no se pueda ser proclamado uelecton a una de ellas aún siendo miembro de la otra Al referirse el precepto a c<mjembras» y no a ttele- gidosn, es evidente, al menos en terminos estrictamente jurldicos y, ante la interpretación no extensiva que debe hacerse en esta materia (1 1 1), que se trata de una causa de incompatibilidad y no de inelegibilidad (1 12).

Mas, al margen de las ya indicadas, nuestra Constitución establece otros puntuales impedimentos en materia de incompatibilidades parlamentarias. Asf la relativa a los miembros del Tti- bunal Constjtucional(art. 1 53-41, del Tribunal de Cuentas (136.3), la de los componentes del Consejo a que hace referencia el articulo 131.2, la de Jueces y Magistrados (1 27.2) y la de los miembros del Consejo General del Poder Judicial (1 22.2) que, al

reproducirse todas ellas en la LOREG como causas de inelegibilidad (art. 6.1), actúan, una vez celebradas las elecciones, como causas directas de incompatibilidad parlamentaria.

Calificacidn distinta merece, a mi juicio, la incompatibilidad establecida en el articulo 60.2 de la Constitucidn, relativa al ejercicio de la tutorla del Rey menor de edad, en el supuesto de persona nombrada testamentariamente y que no forme parte de la Familia Real. La falta de contemplacibn expresa de tal impedimento en la Ley Electoral, ni mmo causa de inelegibilidad ni como incompatibilidad plantea no pocas dudas en cuan-

(1 10) P a r h n t s of tht World, Inter-Parlamenrary Wnidn, vol. 1, 19116. p. Cih y SS.

(1 1 1 ) Sobre la irnposibilidsd de interprerar ertcnsivamcnte la fomiuiacidn de las causas de inelegibilidad, vid. STL 45/1983, FJ: l u de 25 de mayo ! STC 28/1986, dc 20 dc febrero, FJ.0 3.0.

(1 12) En !a misma Ihca ~ p r n t n t a l , la JEC en ru Acuerdo de 24 de abril de 1987 ha insistido, sohre la base del artfculo 154.3 de la I,OREG, que WC es el único impedimento legal para la presentacidn simultánea de candidaturas.

to a su naturaleza y eventual fiscalizaci6n. A priori, se trata de una incompatibilidad indirecta, pues, es la funci6n tutelar la incompatible con el mandato y no a la inversa, en cuyo caso no corresponderfa a las Cámaras apreciar la existencia de incompatibilidad. Pero, siendo así, ¿a quitn corresponderfa? En todo caso, ante un tal evento, cierto que impensable en tdmii- nos de normalidad constitucional seria recomendable su inclusi&n, no ya como causa de incomptjbilidad (art. 60.2 CE), sino como causa expresa de inelegihilidad en la Ley organica reguladora de la materia.

ii) Pero, sin duda, el núcleo fundamental en el que deben residenciarse !as incompatibilidades parlamentarias es el constituido, para el caso de Ias Cortes Generales, por los artfculos 154 a 160 de la LOREG. A efectos de su análisis, diferenciaremos dos grandes bloques: el integrado via 155.1 de la LOREG por conversidn de las causas de inelegibilidad y el de las restantes causas de incompatibilidad strictu sensu.

En cuanto al primero de ellos, una cuestidn previa reclama nuestro interts. La consistente en determinar en qué momento juridicmprocesaI nos encontramos ante una causa de incompatibilidad y no de elegbilidad.

SegGn el articulo 7.1 de la LOREG, la calificacion de inele- gible podrá reaIizarse desde el mismo día de: la presentacidn de la candidatura hasta el de la celebracidn de las elecciones. Jni- cialmente, pues, el punto de inflexidn aparece como perfectamente definido por la Ley.

Ahora bien, tal afirrnaci6n debe ser necesariamente rnatiza- da, a poca que se descienda a contenidos normativos mbs concretos. En efecto, al margen de las causas de inelegibilidad de- tmadas ex oj%-io por la Junta Electoral o por denuncia de otros representantes (arr. 47.2), debe tenerse presente que la procla- maci6n definitiva de candidaturas deber& realizarse por la Jun- ta Electoral el vi@sjmo skptimo dfa posterior a la convocatoria (art. 47.3), y publicarse al siguiente (art. 47.4) en el BOE (169.4) si de candidatos a las Cortes Generales se trata. Frente a la proclamaci6n y publicación de las candidaturas, la propia 1.e~ establece el plazo de dos dfas para interponer recurso on-

F 70 FRANCISCO CA AM ANO D<)IiIINC;L~F%

tencioso-administrativo (49.1), debidndose dictar sentencia en idkntico plazo. Sentencia que se considera firme e inapelable, salvo ulterior recurso de amparo electoral ante el Tribunal Constitucional que debed interponerse, igualmente, en el plazo sumaria1 de dos dlas.

Pues bien, en aras al principio de seguridad jurfdica, pienso, que pese a la declaración extensiva (hasta el momento de la eleccidn) del articulo 7 de la LOREG, las inelegibílidades sólo son procesalmente atacables e n esta vía abierta para la impug- naci6n de la proclamación de candidaturas (1 13). Por tanto, si esta proclamaci6n deviene en firme y no se interponen recursos frente a Ea misma, lo que acontecerfa croonoldgicamente a los treinta dias de la convocatoria, no cabria una ulterior apre- ciacjdn jurfdica de presuntas causas de inelegibilidad. De lo que se deduce, que si no se hubiese detectado e n tiempo y fai- ma de jnelegcbilidad, o ksia se produjese entre la proclmaci6n de La candidatura y el día de celebracidn de las elecciones, s610 cabria, por preculsidn procesal, su eventual Fiscalizacidri jurldf- ca como causa de incompatibilidad (1 1 4).

(1 13) El TC tuvo ocasicin de pronuncíarsc sobre esta problemitica sun- que en el dmbito de las elecciones locales. Según su Auto 436/1983, de 28 de septiembre, cdu by 3 9/ 1978, de 1 7 de julio, rtgdudwa de /m c/tsdonb~ lw/es, im- p t , an aras a /a ~cgrmdad inhem1e d p m c ~ o elcttwd~ ticr:a~ rc~cr imom~ procssalcs pura lo dtfen~a del mcnRoriao dertcho (se refiere al electoral pasivo) mcdiantt la tm-

p#.pamS por la via mtztmciu~o-ckccford de c~1pdiddos ~ALWPIOI m ~1111sas de intle~ibili- dsd, enmnfrdndo~e cnttc d x c h # ~ t r i ~ n ' m ~ Ias T C / I I ~ ~ ~ J I * ~ a/p/azo para 1s inlc~osirr~nr W rtmrso (art. 43.1) y para la rai$caciútz dc inticgibilliad (art. 8). Ello iqpllca qm la scntcnna impgnada c...) no i$=ingc nrngaín dcncho mns~it~(t iannlmtt prdcg~do, pr cua#Io d j r i a con Iodo rqor (...) La p r e c ~ ~ r i h de /a oprtunidnd de lar dtmandantcspQrU imp~gnar Ia prarI~man'6n de wn candidato por csrcsa de incIcgibilidad, por lo que, despvir de lc/c/cbrrrdu Jd cletción,ya no puede iityorarsa '/a Inrnmp~~b~l~dad edurioAada dc~de rmIe~ibi/id~d mcnrrcnie antes de nlebrar~e 1s t l e m h par no hablr~c m b d o 0 sff Ircm Po esfa n~unrtuhlll'.#

( E 14} Cueati6n distinta. a debatir, serfa la de un supuesto inversa, es decir, el de aquella persona no proclamada como candidato por entenderse que estaba incursa en causa de inelegihilidad y que tras, reclir~o de amparo electoral, consigue que se reconozca su idoneidad. El problema fue conocido por el TC con anterioridad n la introduccidn del especifico recurso de amparo electoral. En efecro, en su STC 45/1983, de 16 de mayo, el Alto Tribu-

El. UANDATC) I'ARI.AMENTARIC3 171

E n este sentido, c a k preguntarse si todos los factores generadores de inelegibilidad son susceptibles de la mnversidn jurfdica como causa de incompatibilidad como, con escaso rigor técnico, indica el articulo 155 ¿e la LOREG. A tal efecto, resulta imprescindible deslindar jurfdjcamente aquellas causas que afectan de un modo directo a la capacidad electoral pasiva, o causas de incapacidad electoral, de aqdllas otras que podernos denominar causas de inelegibilidad sbricfr sensu, y que aparecen especificamente tasadas en la LOREG (1 t 5).

La cuesti6n reviste sumo interks, puesto que s61o estas últj- mas son convertibles tkcnicamente en causas de incompatibilidad, quedando sometidas, una vez realizada la proclamación de candidatos, a un exclusivo control parlamentario.

Desde esta perspectiva, encuadraríamos dentro de este primer grupo, aquellas causas que por afectar directamente a la capacidad electoral pasiva no podrian ser, en modo alguno, susceptibles de conversidn corno causas de incompatibilidad. Inte- gracian este bloque, las de pérdida de la nacionalidad española, faIta de mayorfa de edad, pertenecer o ser c6nyuge de algún miembro de la Familia Real (art. 6.a ) LOREG), la derivada de sentencia civil como consecuencia de un procedimiento de incapacidad, en el que el Juez se pronuncie expresamente sobre la pkrdida de tal derecho y, la nacida como consecuencia de una

nal reconoció el derecha del recurrente a participar como candidato al Sena- do en las elecciones de 1982, cuando éstas ya se hablan celebrado. Este mo- trv* que e1 interesado reclamase del TC la elecucidn de la mencionada sentencia lo que dio l u p r al mas que poltmico Auro 73 1/1984, de 28 de novi- mebre. El 'Tribuna1 con base en el suplico de la demanda y en la eficacia preclusiva del artlcu2o 7 6 del entonces vigente Real Dccreto-ley 20/1977, que no proceda una nueva mnvocatoria parcial de elecciones, porque el derecho de sufragio pasivo no se agota can su ejercicio in actn, pudiendo tener otro alcance reparatorio a falta dc efectos restitutivos plenos. Tal resolucidn motiv6 el vota particular del Magtstrado F. RUBIO LLORENTE, que, desde esta perspectiva, plenamente suscribo.

(1 15) Sobre la diferencia entre inelegibilidad E incapacidad electoral, vid. DI Cioi.ri, V., 11 Diritto ParIammfart flth teorjú c nelh prarira, Giuffre, Milano, 1987, p. 143 y SS.

t?!. MANDATO PAKI.AMF.NThRIC1 1 - 1

pena de suspensión o jnhabilitacidn para cargo público representativo conforme a lo previsto en el C6digo Penal. Ademfis, en todos estas supuestos, los posibles parárnetms pata su caiifi- caci6n y apreciacj6n jurídica no se circunscrihen exclusivamente a la Ley electoral, sino que se amplian al restante ordenamiento.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasi6n de pronunciarse parcialmente al respecto, en su Sentencia de 27 de maya de t 987 resolutoria d d Recurso de amparo n . O 678,4987. En oposici6n a la pretensión del recurrente, afirmara (FJo 3.0) que respecto Íca que la Ley Elecforuf no prevé la causa de inele~ibilidd apIicada (se trataba de la pena de suspensidn de cargo púb!ico del art. 38 del C6digu Penal), preciso swbrqar que a los supues- t o ~ de itleIegibilidad fqu/ados en 3 artimio 6 d e la LOREG hoy qsra afiadir aquellos que derivan de determitrridm pena$ previstas en d Cú- dfgo Penal. El qae el artl'trrlo 6 de la LOREG, e ~ . srr apartado Iegun- do, mmcione sóiu ulpnas causas (...) no rrgti$ca que hnyon quedado derogadas luf re~tunfes previstas en e l Cddigo Penaly que integran el contenido de determinadas peRas, como inhabilitación ab.ro/~tu, inhabili ciún para d ssfrrlgiu y obras» ( 1 1 6).

En efecto, la evidente imposibilidad de conversibn en compatibilidades de estas causas de inelegibilidad -v.g. nadie puede optar entre el mandato parlamentario y el cumplimiento de una pena- obliga a facultar a todos los operadores jurldicos para que puedan detectar su presencia en cualquier momento: ya sean las Juntas Electorales al proclamar candidatos o a! proclamar electos, ya la Comisidn pertinente de la Chara .

Ahora bien, respecto a las otras causas de inelegibilidad, de entera conversión en incompatibilidades, su presencia 5610 p u d e ser aducida en el momento de la proclamacián de candidaturas o, con posterioridad a la celebracidn de la eleccidn, por la correspondiente comisi6n parlamentaria, pero no, en el de la proclmaci6n de los candidatos como electos, al no detectarse

. .

fa-

(1 16) El TC, sin embargo, no aprovechó la ocasidn que se le brindaba para establecer una nítida diferenciación entre incapacidad electoral e inclem- bilidad y, en la sentencia, con bastante impreciridn se refiere en un sentir lato a ucausa de iaelcgibilidad~.

en su momento procesal oportuno y, por tratarse ya iirtlculo de la L O R E G de una causa de incompatibilidad (1 17).

Sin entrar en una enurneracidn de todas y cada una de estas causas de incompatibilidad, que se unen a las restantes tlpifica- das en los artlculos 154 a 159 de la LOREG, algo que resultaría meramente reiterativa de lo precepruado legalmente, interesa en aras a una mejor sistemAtica, agruparlas en atencidn a su t e h aplicativ~ o destino de aauacibn (1 18).

Cabria, de este modo, hablar de un primer pp de incompatibilidades parlamentarias -las recogidas en los artfculos 154, 155, 156 y 157- que pretenden evitar toda coincidencia temporal entre el ejercicio del mandato y el desmpefio de cualquier otra actividad pública (1 191, excepto la gubernamental (1 20), asl como de cualquier superposición de remuneraciones e ingresos

(1 17) En este mismo sentido, el TC en su Sentencia 45'1983 de 25 de mayo, establece: la taum sobcvenid~~ opera mi mmo Nn ~ u p u e ~ t ~ de inmpdibiIiddd p!tradord, de la irnialida de /a clccn'ón, xim de/ I~~pcd~mcnto para orumir el cargo

ckecti i o dc cese, ri sc hubrcra ~rtcdidu al escaño. Subrayados mlos. (1 18) Tal clisificacidn e i ta tradicionalmente acogida por !os tratadistas

en la materia. Por todos vid. B A ~ ~ t i t l l . 1 ; ~ ~ y DUIZ, Truitd de Dmil Cdnrtrtu- tiomntl, EconrSmica, Parfs, 1985, p. 586 y 9s. U n estudio monográfico sobre la clasificacidn realizada con esiecial incidencia en la esfera de la función pública, puede verse en AI.RF.RI.I, P . , Incle~ibiliti ammin~~trat~iw e princp costi- t#7jdff~l i , Giuffrk, Milano. 1984.

(119) Especial sipificacldn tienen, en este caso, los funcionarios ~ t t i r t ~

smxir. Para ellos el Reglamento de situaciones administrativas, de 17 de abrtl de 1986, deremina en su antcuto 6.0 que, ulos funcionarios publicos pasarán a la srtuaci6n de servicios especiales: f) Cluando accedan a la condicidn de diputado o senador de las Cortes Generales y, g) Cuando accedan a la condi- ción de miembros de las Asambleas legislativas de las Comunidades Aut6no- mas, si perciben retribuciones peri6dicas por el desempeiio de la funcián*.

(1 20) Adernis existe alguna otra excepcidn a la tegla recogda en el texto. Tal es el caso de los profmrea universitarios que ~ueclen seguir denmpfian- do tareas de i n ~ e s t í ~ c i b n y docencia (art. 157.3 de la I,OREG), o el del parlamentario que pertenezca tan s61o a un Consejo de Administracidn de organismos, entes o empresas de participación pdblica mayoritaria, cuando su eleccidn corresponda a las Ckmaras y prciba iinicamente las indemnizaciones o dietas que se acomoden al rtffrnen previsto para la Adrninlatracidn Pública (m. 1 56 de Ia 1-QREG, a stnsu mlrnrro).

con cargo a prespuestos piiblicas: la denominada incompatibilidad econ6rnica del articulo 158 de la LOREG,

Y, de un segundo p p o , integrado sustancialmente por todas aquellas otras causas de incompatibilidad que tienen como fin básico impedir el ejercicio sirnu1tAneo de ciertas actividades que, aun siendo privadas, pudieren impedir un ejercicio desinre- resaclo del mandato (art. 159) (1213. Como segujdamente se ten- drh ocasidn de comprobar, ser$, precisamente, en este arnbito de las actividades privadas, donde se p d u z c a una mayor dificultad tdcnica a la hora de detectar la existencia de posibles causas de incompatibilidad.

iii) Quedan, finalmente, por analizar aquellas incompatibilidades que hemos tildado de indirectas o nqatjuru, en cuanto que s610 k a n al mandato parlamentario de manera incidental. Ta- les incompatibilidades, pues, no son propiamente parlamentarias, toda vez que su esfera de procteccidn no es el mandato representativo sino otra actividad respecto de la cual, contractual Q nomativamente, se considera incompatible el mandato.

Este tipo de inc~mpatjbilidadcs, habra de localizassc, pues, en ordenamientos sectoriales, de asociaciones, empresas, sincli- catos (1 22) ... Pero, en cualquier caso, lo que si interesa poner de relieve es que su control jurfdim no corresponderá, en modo alguno, al Parlamento.

Ocurre, sin embargo, que la cornpkjidad propia del Estado de las Autonomfas y sus distintos niveles de representatividad ha venido a constituir un prolifero entramado de incompatibilidades periféricas que, aunque negativas o indirectas, desde la

(121) Este segundo grup de incompatibilidades, de diffcil apreciacidn )u- rfdica, pueden, de acuerdo con el artlculo 159 arriba mencionado, suhdlvidirsc en dos bloques bisiros: uno relativo a actividades de asesoramiento de Admi- nistraciones públrcas u organismos aut6nomos, asf como de contratación de obras al servicio de tales administraciones; y, otro, relativo al desernpefio de cargos directamente conectados con empresas financieras y mercantiles o con la participación en el capital social de las mirmas.

(122) Asl, por ejemplo, lo han establecido en sus Estatutos internos 1"s sindicatos rnayorrtarios ~talianos; vid. Di Cici~.ci, II Diritfo Pariornent o=..., op. <ri$ p. 140.

+;l. hl ANDATO PAKI.AiMF..NTARICI 1-5

dptica de las Cortes Generales, aparecen como positivas e directas si tomamos corno referente el mandato en cada uno de los parlamentos territoriales. Llamaremos, pues, incompatibilidades absolutas a las primeras, es decir, las contenidas en la Constitu- ción y la LOREG, y relativas a estas ultimas, en cuanto que reguladas singularmente en los Estatutos de Autonornfa y en las Ieyes electorales de cada Comunidad.

Evidentemente, mientras el control de las incompatibilidades absolutas corresponde a las Cortes Generales, la fiscaliza- ci6n de las relativas incumbe exclusivamente a cada uno de los Parlamentos territoriales en aplicacidn de su propia normativa electoral. Tampoco interesa entrar aqul en la prolija casufstica que en materia de incompatibilidades contienen las distintas I>eyes Electorales autonbmicas. Sin embargo, resulta necesario destacar, al margen de algunas singularidades propias, la flexi- bilizacian generalizada -con excepci6n de la L.E. Valenciana (art. 9) que reproduce prlicticamente cl artfculo 159 de la LO- REG- que dichas leyes electorales realizan cn materia de incorn- Patibilidades por qercicio sirnultfineo de actividades privadas. Algo, probablemente derivado de las mayores dificultades de reclutamiento polft'tico que surpn como consecuencia de la menor base territorial de tales Asambleas.

Ante esta reI.jc1n'o'n de las incompatibilidades parlamentarias en la esfera de las actividades ~rivadas , se impone determinar, si cabria una aplicacidn supletoria de la LOREG para cerrar eventuales vados normativos en esta materia. Aunque el artfculo 1.2 de esta Ley, as( parece admitirlo, y el propio Tribunal Constitucional ha fundamentado en ttrminos generales esta su- pletorjedad con apoyo en el articulo 149.3 de la CE (123), pienso que, en sede de incompatibilidades parlamentarias, no proce- derfa una aplicacibn residual de la LOREG, de suerte, que el pa- Khetro para su deteminaci6n se a p t a en la normativa electoral autondrnica.

En efecto, con excepción de las incompatibiliddes generadas por conversidn de causas de inelegibilidad, la Disposición -

(123) STC 75/1985, de 21 de junio,

Adicional Primera de la LOREG en su apartada 2: al enumerar los preceptos que revisten el carácter de biricbr no incluye los se- lativos a las restantes incompatibilidades y, particularmente, las de su artlculo 159. La detcrminaci6n de estas incompatibilidades son, pues, de exclusiva competencia autondmica y su no es- pecificación en las res~ctivas leyes electorales, habrh de entenderse como txpresa cumpatibbilidad y no como laguna o vacie legal, susceptible de integracidn acudiendo a la competencia residual que el articulo 349.3 de la Constitucjón establece a favor del Estado. Par la misma razdn no cabria, en mi opinidn, una interpretación extensiva o analdgjca de tales preceptos, aiin m aras a una utilizacien teloldgica de los mismos, alegando <(conflicto de intereses)) a ((identidad de motivosn (124).

Por tanto, toda evcntual solución juridica pasa, inexorablemente, p r una modificacidn de las Seyes electorales autondrnicas, de suerte, que contemplen con mayor rigor las incompatibilidades por actividades privadas de sus miembros.

Reflexidn, que nos conduce inevitablemente, al elemento n d a l de t d a la problemática contemporhnea en torna a las in- cornpatibil iddes parlamentarias: el de su fiscaljzaci6n y control.

1 -3.1. El si~tema trndicional dt la declaranh de incompatibilidades y su insivjic1Cncia en las m o d e m democracias de capitalimn avawdo

Para el primer parlamentarismo liberal, inspirado por el capitalismo oligárquico y una relativa escisidn entre política y eco- nomla, entre ((30 público minimizado y 10 privado como esfera real de libertad», el régimen de las incompatibilidades se reduda a garantizar que el ejercicio del poder ptiblico no se diluyese a travts de la estructura institucional, haciendo inútil el principio de la divisidn de los poderes constitucionalmente establecido. Para ello, nada mejor que imponer barreras de incomunicabili- dad, esto es, incornpatibjlidades, entre los distintos cargos públi-

(124) Vtd. STL 28/19815, de 20 de febrero de 1986.

I:I. MANDATO PARI.AM1-.NTARIO 17'

cos, impidiendo que ael poder divididon recuperase, mediante et sustrato subjetivo, su unidad. Incornunicabilidad que, como no p d í a ser de otro modo, abarcaba tambikn a los miembros del Legislativo.

Sin embargo, en el parlamentarismo decimonbnjco, caracterizado por Asambleas nutridas por las capas más altas y econd- micamente mhs fuertes de la sociedad, «hacer política era una tarea que se presentaba corno personal, altruista y aun econdmi- camente gravosa para quien la desempefiaba. Esto explica, que mientras la incompatibilidad <cpoliticm o entre poderes del Esta- da, apareciese regulada con cierta rigurosidad, la denominada incompatibilidad econdmica fuese prdcticamente inexistente. Por otra parte, como el circulo de la clase polftica era de escasa dirnensidn, se generaba una cierta confianza juridica entre quienes integran la clase dominante, vinculados, en iíitimo término, por intereses comunes.

Confianza, que adquiere especial carta de naturaleza en la forma de controlar las incompatibilidades parlamentarias. En efecto, el primer mecanismo ideado para su fiscalizaci6n juridica, es decir, la declaracidn de incompatibilidades, descansaba sustancialmente en la bonafides del declarante que, bajo su responsabilidad poda en conocimiento de la Asamblea su situación personal en esta materia, tanto al inicio del mandato como en el transcurso del mismo (incompatibilidad sobrevenida) (125). La C h a r a actuaba, de este modo, mas como un registro formal que como un 6rgano de control.

Con la llegada del constitucionalismo democrático, tras la Primera Gran Guerra, y el reconocimiento expreso de la existencia de intereses politicos y econ6micos contrapuestos, asl como de sus distintos cauces de expresidn politica, aquélla con-

(125) As i se expresaba respecto a la legislacidn anterior reguladora de esta materia, don ANTOYIO CANOVAS DEL. CA~TIL.I.O en el preámbulo al Real Dc- creto de 1 1 de enero de 1876, sobre incom~atibilidadei parlamentarias: #Ver- dad es, y sdio como un hecho notorio le consigma el que suscribe, que reglas tan bien mediatadas y eficaces no han sido jmas cumplidas por sus autores. fi- Rurmdo 5610 como Eetra muerta, o pura teorla, en nuestro aliundanre Derecho W1ftico.r Cdctcióndc Drrretw, 1876, T. 1, p. 37.

l. MANDATO I1ARI.AMENI'AR1O l 70

fianza jurídica se trocarA en ctdesconfianzan, lo que explica I-orno acertadamente pone de relieve J. P6ez Royo (126)- la instrumental izad611 de rnecanjsmos de proteccidn del pacto constituyente: reforma de la Constitucibn y control de mnstitucionalidad de ley.

De otto lado, el incremento de la participacidn en el ejercicio poiitico del poder y su mayor control por la opinidn, exigi- r& la puesta en marcha de garantfas juridicas que permitan salvaguardar la ctlimpiezm del proceso polftjco, de suerte, que el interks p~bljco sea la rcsultante de los «multiformes intereses» (127) canalizados a trav&s de las reglas de juego previamente establecidas.

De entre todas estas garantias, las relativas a un más efectivo control de las causas de incompatjbilidad son las que ahora nos interesan.

Hasta practicamente la década de los setenta (1283, el sistema parlamentario de la declaracidn de incompatibilidades, bien que vigorizado en sus instrumentos de fiscalizaci6n, y la pro- mulgación de nomas especificas para los miembros del sector público, parecfan resolver todas las necesidades de control ge-

(126) Artículo periodístico publicado en E/ Pais, de 17 de marzo de 1990, bajo el titulo de rlncompatibilidades pariamenrariis/Unli rciccibn rnadmisibleii.

(127) La expresión está tornada de ARTHUR B. REM~I.EY, en su clácica obra Tbe P m s s $Govcrnrncnt. A S t d y of S o m l Pnm~rr, Chicap, 1909, Parte 11, Capitulo VII. recogida en 11 mnnfito de intcrcre (antologla a carga de b ~ t M ( 1

ORNAGHI), Giuffre, Milano, 1984, p. 521. (128) En este sentido no deya, cuando menos, de sorprender que el con-

trol sobre uinteresesn de los parlamentarios. se instaure por primera vez, con la suficiente entidad propia, a panir de la dkcada de los sententa: en Gran Bre- aafia, ek Pleno de las Comunes aprobará el 22 de mayo de 1974 dos resoluc10- nes en materia de intereses econdmicos y financieros de sus miembros, crean- dose una Comisidn parlamentaria especial cuyo informe dio lugar a la creacidfl del Regidter of Membcr~' lntcrc~t, el 1 2 de junio de 1 9 75. En la Repiiblica ~edelal de Alemania, apareced con la Ley de 18 de febrero de 1973 sobre Regimen Jurfdico de los miembros de la Dieta Federal. mientra? que en Estados Unl- dos, el #$id of intcrcst se regulará en la Etbis in G m m m i Art o/ 19 78, de 26

ntradas en esta materia. No obstante, el creciente intervencio- nismo econbmico-estatal, la expmsibn del sector piíblico a tra- v 6 de polltjcas de corte keynesiano y la definitiva socializacibn del Estado, pronto revelar4 la insuficiencia tdcnica del sistema de declaración de incompatibilidades, para hacer frente a las nuevas situaciones nacidas de la interaccido pdblico/privado. Las actividades econbmico-privadas de los parlamentarios y los intereses defendidos en este dmbito podian entrar en colisidn con los intereses estatales, o permitir a los parlamentarios utiti- zar su posición de uinfluencim o su anivel de inforrnaciónn para fines particulares.

Era necesario, pues, completar el sistema de declaracién de incompatibiljdades, no s61o incrementando la ndrnina de sus causas, sino tambitn, articulando controles paralelos sobre los intereses patrimoniales de los representantes politicos.

Esta era, sucintamente la sjtuaci6n, cuando entrd en vigor en nuestro pafs del Decreto-ley 20/1977, de 28 de marzo, en el que ya se establecía un amplfsimo repertorio de causas de incompatibilidad. Por su parte, serli con la aprobacidn de los Reglamentos Provisionales del Congreso y del Senado, en oc- rubte de 1 977, cuando por primera vez se requiera de los parlamentarios declaración de sus intereses patrimoniales. Tras la Constitucidn 1 978, los actuales Reglamentos de las Chma- ras de 1982, reproducirán con ciertas variaciones, esas dos exigencias, que tendrin un contenido más especifico con la promulgacidn de la LOREG en 1985, en la que se regula de modo mks detenido la obligacidn de los parlamentarios de hacer esas dos declaraciones (art. 160). Sin embargo, escasamente, cuatro ados despubs, parece que todas estas medidas continúan a ser insuficientes.

Pero la cuesti6n, ciertamente empaflada en nuestro pds por tensiones estrictamente politicas, no debe ocultar e! anglisis jurfdico de la eficacia real de los mecanismos legales establecidos. Analizart, en consecuencia, la regulaci6n jurfdica de la declara- ci6n de incompatibjlidacles y del Registro de Intereses, pata despuds abordar las medidas legislativas que pretenden, si cabe mis, refonat el efecto de control y garantía de las mismas.

En consonancia con el articulo 160 de la LOREG, los senadores y diputados vienen obligados a formular declaracidn de todas aquellas actividades que puedan constituir causa de incompatibilidad y de cualesquiera otra que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos, asf como de sus bienes patrimoniales tanto al adquirir su condici6n de parlamentario como cuando modifiquen sus circunstancias (incompatibilidad sobrevenida). Declaración, que para el caso de los diputados, habr~ de ser notarial y deberh formalizarse <ten el plazo de dos meses siguientes a la fecha en que cada uno haya asumido plenamente la condicibn de diputado» (art. 18.2 del RCD).

Ahora bien, la deterrninacidn de! d i e ~ o quo para el córnpu- to del referido plazo es, pxhcticarnente, un imposible jurfdico. Porque, ?cu&ndo se adquiere esa condición plena? Según el artfculo 20.1 del propio Reglamento para adquirir tal condicidn es necesario superar los controles de constataci6n establecidos en sil parrafo segundo, entre los que se encuentra: ((2.0 cumplimentar su dcclaracibn a efectos del examen de incompatibilidades». Paradoja, que s61o encuentra explicaci6r1, una vez mas, en la forzada regulacidn del articulo 20 del RCD, readaptado impropiamente para acoger el control- acatamiento y en olvido de todas las disfunciones que tal re- gulaci6n llevaba aparejadas (1 29). La unica alternativa posible

(129) Las consecuencias de esta regulación pueden, de plantearse cierto% supuestos f4cticos, llegar a ser casticas. Piénsese, por un momento, en el supuesto de un parlamentario válidamente elegdo y proclamado como tal que, a sahrendas de su incompatibilidad no presenta Ia requerida declaraci6n. En tal caso, podria prolongar su srtuacidn dc incompatibilidad hasta el dia cn que esta cesase, impidiendo que se amortizase el escaRo y, Io que serfa peor. pmando de las prerrogativas parlamentarias, si de un senador o rin miembro del Parlamento de Galicia se tratase, puesto que para tstos la n o dquisicibn plena de tal condiciSn. s61o afecta a lo? derechos y deberes, Problema similar plantearia el supuesto de incompatib~lidad robrcvenida s i el diputado, en cuestrdn, no adquirid su condicibn plena p r no acaiar la Constitucídn. (r i I

estar suspendido en sus derechos y prerrogativas, porlri hacer uso del derecho de opcidn entre el mandato y la situación de incompatibilidad reconocl- do en los Reglamentos o, por el contrario, quedarla privado de tal facultad?

l

t l l . MANDATO I'ARl.hMEN'I'ARI(~ 1 H I

y, sin duda, la más coherente, pasa por entender que aasurnis plenamente la condicidn de diputadoii equivale a la proclama- ci6n de electo y, que es desde este momento cuando empieza a correr el mencionado plaza. Sin embargo, tras la diferencja- ci6n operada por el articulo 20.1 del RCD y el articulo 108.6 de la LOREG entre parlamentario electo y pleno, tal jnterpretacidn resulta dificilmente viable.

En rudo caso, de la declaración asf formalizada se da traslado a [a correspondiente comisión parlamentaria (130), que resoi- ved scahre la posible incompatibilidad {art. 160.3 de la EO- REG). De apreciarse alguna de las causas de incompatibilidad establecidas, la Comisidn competente elevar& al Pleno de la LA- mara sus propuestas, pudiendo intervenir en el debate el diputado o senador afectado, pero sin derecho a voto (arts. 19.2 del RCD y 16.3 del RS).

Si la resolucidn del Pleno resultase confirrnatoria de la incompatibilidad, al parlamentario se le otorga un plazo de ocho dias (arts. 19.3 del RC y 17.1 del RS) (1 31) para que ejercite su derecho de opción (1 32) y comunique a la Cdmara su decisjbn al

?Serfa jurldicamente viable presumir, en tal caso, una renuncia ex rtg/~mcnto al mandato parlamentario?

(1 30) Esta Comisi6n es en el Congreso de los Diputados la de Estatuto de los Diputados, mientras que en el %nado recibe el nombre de Cornisi6n de Incompatibilidades (ams. 46.2 RD y 49.2 RS, respectivamente). Por su parte, el sistema es el generalizado en el ambito de las CCAA en eY que la Comisidn del Estatuto de los Diputados, o equrvalente, eleva al Pleno sus propuestas. No ocurre así en el RPNav. en el que la facultad de propuesta corresponde a la Mesa de In Cimara, reducitndose a seis dias el pla& para ejercitarel derecho de opcidn (art. 22).

(131) Curiosamente, este plazo de ocho días, cuenta con una sdlida tradicidn en nuestra hismtia parlamentaria. Establecida por primera vez en e3 Re- glamento Provisional de Ia Asamblea Nacional de 20 de septiembre de 1877 (m. 3ú) , resuit~rá igualmente localuable en la Ley de casos de reelección dc schores diputados, de 19 de febrero de 1849 (art. h), en la Ley electoral de Senadores de 8 de febrero de 1877 (art. 8) o cn la Ley de Incompatibilidades de 8 de abril de 1933 {art. 6).

(132) Este derecho de opcidn entre el mandato parlamentario y el cargo inc~rnprible, no aparece reconocido en todos nuestras ordenamientos parlamentarios. Así, en la LEG.Gal (art. 7-21, LE.P.Vas., LE.L-R, LE. C-LMin,

respecto. Si agotado este plazo no se ejercita la opción, entonces, por presuncidn legal (arts. 160 de Ea LOREG, 19.3 del RCD y 17.1 del RS) se entiende que ha renunciado al escano.

En atencidn a la interconcxidn existente entre causas de jnelegibilidad y de incompatibilidad (art. 1 55.1 de la LOREG}, no se puede olvidar que el control primario sobre estas últimas ya se ha llevado a cabo de un modo indirecto al conocer de las primeras. La comisidn competente de la Cámara actúa de este modo, más como un control de constataci6n parlamentaria que como un verdadero 6 r p n o de fiscalizacibn juridica. Sin embar- gol no por ello se pueden ignorar sus competencias, tanto tes- pecto de las incompatibilidades surgidas tras la proclamacidn firme de candidaturas sobre las que podrfa realizar un riguroso control jurfdico aposteriori, cuanto e n lo concerniente a las in-

compatibilidades sobrevenidas tras la proclamación de electos. Sera justamente, en le relativo a esta última funcidn, donde el sistema de la declaración de incompatibilidades presente ciertas insuficiencias.

En efecto, este mecanismo de control cumple con su finalidad cuando se trata dc incompatibilidades originarias o, cuancIo la incompatibilidad sobrevenida es consecuencia del desempefio de cualesquiera otra funcibn publica, en cuanto que situacidn jurfdica fkilrnente constatable. Sin embargo, si esta actividad es consecuencia del ejercicio de actividades de carácter privado, su operatividad es prdcticamente nula. En primer lugar, prque se

conffa a la voluntad del parlamentario o a eventuales denuncias ante la comisi6n, la existencia de la incompatibilidad y; en segundo lugar, porque en este imbito de actividades resulta prác- ticamente imposible articular cauces validos de información que permitan a la cornisidn realizar una continua labor inspeaora- Resulta, pues, que el problema de las incompatibilidades en la actualidad, no es tanto un problema de tipificación normativa

LE.Ext y LE. Bal, establecen que la aceptacibn por el parlamentario auto". mrco del cargo incompatible genera iirrt la pérdida del mandato. contrario, las restante< CCAA siguen sustancialmente el sistema establecido en la LOREG.

cuanto una cuestidn acerca de la eficacia de los instrumentos de control instautados.

Por otra parte, las continuas denuncias en los mms medid de vinculacibn de parlamentarios a intereses econdmims y financieras (l33), han incrernentado la desconfianza de la opinidn ~ ~ b l i c a en sus representantes, hasta el extremo de cuestionarse el propio prestigio de las instituciones demmsAticas. En Fran- cia, p r pofier un ejemplo fuera de nuestras fronteras, la reciente LO numero 88.226 de 1 1 de marzo de 1988, relativa a la transparencia financiera de la vida polftica, se hace eco en su Exposjcidn de Motivos de tan manifiesta realidad, cuando expresamente afirma que d a opinidn pública tiene, en ocasiones, tendencia a imaginar que el cumplimjento de un mandato electivo o de una Funcjdn pública puede ser la masi6n para un cnri- quecimiento indebido del que la ejerce.n (1 34).

El control de las incompatibilidades, sobre todo en lo relativa a los intereses privados de los parlamentarios, asume asf, unx funcidn ejemplificante, inimaginable en sus orfgerits, de ccpre- vencidn y defensa. institucional~ ante el recelo existente en la opini6n pública.

1.3.2. El Registro de intereses de las Cámaras

La inclusidn de un mecanismo complementario de control, pero también en el indicado sentido, de defensa y prevencidn juridica y polftica de la actividad parlamentaria y de su transparencia, tomarfi carta de naturaleza mediante la creacidn en el interior dc las Asambleas de un registro documental de natu- . , raleza pública que permita constatar las variaciones de fortuna de los parlamentarios desde el inicio al ttrmino del mandato,

(133) Vid. entre otros, loa arttcuIos publicados en El Pofi de 22 y 23 de abril de 1988, pp. 13 y 18, respectrvarnenre, o en Diario 16, de 2 l de enero de 1990.

(134) L a mencionada Exposjcidn de Motivos y restantes disposiciones de Ley pueden verse en, Lc Sta&t $M D+urtC, Connaissance de I'Assemblr?e,

Lcondmica, Parfs, 1989, p. 41 y ss.

as{ como confrontar sus contenidos con la situacidn ptrimonjal real de cada parlamentario para detectar, en su caso, por la correspondiente cornisi6n parlamentaria, eventuales enriqueci- mientos inexplicables.

Este Registre de Intereses, generalizado en los ordenamientos parlamentarios de nuestro entorno politico, se estable- cerá con tal entidad y, por primera vez en nuestro pais, con la promulgaci6n de la LOREG en 1985. Según su articulo 160.1, los diputados y senadores, ademAs de la declaracibn de incompatibilidades, están obligados a formular otra sobre cualesquiera actividades que les proporcionen o puedan proporcionar ingresos econ6micos, as1 como de sus bienes patrimoniales, tan- to a! adquirir su condición de parlamentario como cuando modifiquen sus cjrcunstancias. Estas dos declaraciones sobre actividades y bienes serPn inscritas en el Registro de Intereses que habrh de constituirse en cada Cámara. Registra, que tendrán caracter público a excepción de 10 referente a los bienes patrimoniales (ait. 160.2 de la LOREG).

Ahora bien, aunque de acuerdo con la Disposición Transito- ria Primera de !a LOREG estas disposiciones entraron en v j p r tras las elecciones generales de 20 de junio de 1986, lo cierto, es que la falta de adecuaci6n de los Reglamentos de 6as Cimaras a lo dispuesto en el articula 160 de la LOREG, unida a los témi- nos genbricos en que este prKepto se expresa, ha dado lugar a que se hayan utilizado forrnulaciones diversas en cuanto al alcance y contenidos de las declaraciones que habrin de obrar en el Registro de Intereses de las Cámaras. Tan s610 parcialmente, un anterior acuerdo conjunto de las Mesas del Congreso y del Senado de 15 de septiembre de 1985, ha venido supletorimentc a cubrir la laguna existente. La situación, no obstante, quedarb normalizada para la CArnara Alta tras la aprobaci6n de una Nor- ma supletoria de la Presidencia del Senado sobre el Registro de Intereses (1 35).

(135) ROCG-Senado, Serie 1, n.o 16, de t dc octubre de 1986. De norma se deduce la divisi6n del Registro de Intereses dc la Cirnara en dos sec- ciones: una sobre las actividades declaradas y otra sobre bienes patsimoni*les (an. 3-21, teniendo únicamente la primera naruraleza enrcramente pJbll~a

Asi las cosas, y pese a las deficiencias parciales apuntadas, los mecanismos de control de incompatibilidades existentes en nuestro pak, resultaban parangonables a los de cualquier otro de nuestro entorno polftico e, incluso, m algunos aspectos, superiores a los insturados en estos (1 36).

Sin embargo, el 23 de marzo de 1988, se constituirá en el seno del Congreso de los Diputados una Comisión de Investiga- ción sobre incompatibilidades y tráftco de influencias (1 37). Re- sultado de los trabajos de esta Cornisidn y posteriormente, ciertos casos significativos de wentuales «tráficos de influencias» que salpicaron la vida política del pds, darhn lugar a la adopcidn de un significado ccpaqueten de medidas legislativas ( 3 38) que

(136) Pitn~eae, p o r ejempIo, en Gran Bretafia, pafs en el que no existe ninguna incompatibilidad con empresas privadas o por participacidn en los 6rganos de dirección o en el capital social de las mismas. Para una descrip- ci6n comparada de las distintas normas sobre la materra vid. cl I!firme de los Servicios ]wriAito~ de I ~ J Cortes Genera1.t~ robrc ti' rownptn de trayco de rnj?wcnciias g rnbre Dcse~hu comparado en materia de ivcomputibiIid~de~, puhl icado en RCC;, n.o 14, 1388, p. 181 Y SS.

,137) E1 origen de la propuesta de constitucidn debe localizarse en una proposición no de ley presentada por e! Gmpo Parlamentario de Coalicibn Popular el 25 de noviembre de 1387 p r la que solicitaba la rernisrdn por el Gobierne a la Cimara de un proyecto de ley rnodificativo de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, de incompatibiIidades de altos cargos, asl como la creacidn dc una Comi~ión especial de vigilancia sobre el trafico de influencias (ROCG-CD, Serie D, n: 132, dc 1 1-X11-1987). Una enmienda de sustitucidn presentada por el Gmpc Socialista, en la que se solicttaha la creacidn de una Comisidn de Investigacidn sobre incompatibilidadcs y tráfico de influencias, .;erA, sin embargo, la definitiva aprobada p r el Pleno en su scsidn dc 15 de marzo de 1'188 (DSCD, n.o 93, pp. 5852-5855).

. .

( 1 3 8 ) Se trara de una serie de proposiciones de ley presentadas por los dts- tintos p p s de la Cámara, todas ellas tomadas en conslderaci6n por cl PIeno el dIa 8-11-1990 (DXD, P, n: 13) por las que se adoptan dos t i y s fundamentales de medidas. Las primeras relativas a una especifica tipificacihn del rrifico de influencias y del manejo de informacibn pr~vilegiada que se sitúan Cn Iri drbita del Derecho Penal: asf, la de aRedacci6n de un nuevo articulo del C6dte;o Penal, bajo el n: 368-bis, en el Capitulo IV del Titulo VTII @De los delito9 di: los funcronarios públicos en el ejercicio de sus cargos' (Tdfica de influencias)n presentada por el GP Izquierda Unida-iniciativa per Caralunya (BOCG-CD, %rie R, n.o 21 - 1 , 25-1-1 990), nPor la que se introduce un nuevo capitulo en el C 6 d i p Penal para controlar el trdfico de influencias y el uso de

cristalizaran básicamente en la recientísima LO 8/19'31, de 13 de mano , de rnodificacidn de la IDREG. Evidentemente, no es este lugar para valorar la oportunidad politica de tales medidas que, en todo caso, implican, en lo que aquf interesa, un mayor reforzamiento del sistema de incompatibilidades vigente, am- pliando la postincompatibilidad (1 39) y rncjoxando el regimen jurfdico det Registro de Intereses (140). Ido que sr' cabe cuestio-

infomacibn privilegiadan del GPig. Catalán-Convergencia i Unid CBOCG- CD. Serie B, n . O 26-1, 6-2-1 930); #Por la que se da nueva redaccidn al articulo 390 del Cbdigo penal^ del GP del Centro Democdtico y Social (ROCG-CD, Serie E, n.o 22-1, 25- 1-1500) y, finalmente, la rReguladora del trafico de influencias y del manejo de informac16n privileffadaii del GP Popular (BOCG- CD, Serie R, n.O 25-1, 1-2-1990). Idas sepndas, afectan directamente al terna que ahora nos ocupa y pretenden una ~ n e r a l m c i ó n y mejor regulacidn dcl Registro de In terew en los distintos imbitos plttico-representativos y respecto de los Altos Cargos de la Admmistracibn. ,k tratan de las proposiciones del GP Socialista sobre xhctividdes e incompatibilidades de dipuzados y senadoresn (BOCG-CD, Serie R, n: 12-1, 15-1 2-1 989) y la de ahctividades e incompatibilidades de Altos C a r p s y miembros de las Corporaciones Lacalesi, (BWG-LD. n.o 1 1-1, 15-1 2-1 989) y de otra pmposicidn de la Ley dt l GP&. del CDS, *por la que se modifica el articulo 201 de la Ley Orginica 5/1985, de Réffmen Electoral Generalw.

(1 39) La ampliacidn del periodo de postincompatibilidad puede apreciarse en la nueva redacci6n que se pmpone del anículo 9.2 de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, de Incompatibilidadcs de Altos Cargus. R w n l a misma, udurante los dos aaos siguientes a la fecha de su cese en el dcscmperio de un alto cargo \e abstendrdn ~ p a l m e n t e de desarrollar actividades privadas directamente relacionadas con expedientes sobre los que haya d ic tdo resolucihn en el ejercicio del ca rqn (Proposicidn de ley del GPhg. SwiaIista sobre rhctivi- d d e s e incompatibilidades de Altos Cargos y miembros de las Corporaciones I,ocalerii, BCXIG-CD, S r l e B. n.o 1 1-1, 15-X1I-1988.

(140) A ello se ddmh expresamente la pmpicirin de ley del GP Sxialis- ta sobrc uAaiv~dades e incompatihilidades de diputados y senaxlores~ (ROTSr- CD, Serie R, n.O 12-1, 15-X11-1989), por la que se da una nueva redaccidn al arrlculo 160 dc la I.OREG. Entre sus novedades eran dc destacar, la atribu- ci6n a los Presidentes de cada Cimara de la competencia para la instnicci6n y resolución dc todos los procedimientos relativos al Rcgistro de Intereses y la cornpetcncsa Final dcl PFenu para resolver sobre la incornpatibilrdad, incorpo- radas definrrivamente por los p4rrafos 3 y 4 del actual art. 160, en su versidn reformada. Es de destacar igualmente, la presuncidn de renuncia tx lt;gc al escafio, en caso de declaracihn por el Pleno de reiteraci6n en actividades deda- radas incompatibles (art. 160.4).

narsc es la posibilidad de llevar el sistema de incompatibilidades parlamentarias a su extremo m4ximo, impidiendo el ejercicio del mandato parlamentario con el desempefio simultáneo de cualquier otra actividad tal como lo hace el art. 1 57.1 de la LOREG e n su versi6n reformada. Teóricamente, aunque algún autor ya clásico como Majorana (1 41), ha defendido la conveniencia de tal opcidn, habida cuenta de la naturaleza pl ftico-constitucional del Parlamento no me parece una medida aconsejable. Y no me lo parece, p r q u e la historia ilustra inequfvocamente que donde hay plftica hay presi6n. Y frente a la presión y al interés, mejor que la extrema rigidez normativa, la transparencia. Transparen- cia dcl Parlamento y sus miembros ante la opinidn, cuyas conductas no siempre han de ser merecedoras de sanci6n juridica sino tambiCn de la sanci6n polftica y dernocrdtica que se expresa con los votos. Llevar el sistema de incompatihilidades a su ]{mite máximo, como lo ha hecho el legislador de 1991, supone, en gran medida cambiar responsabilidad politica por rcspnsabili- dad jurkdica en un intento desesperado de frenar el viento con las manos, que s610 conduce a convertir al parlamentario en un funcionario mgs del aparato del Estado, cuando, pese a todo, los ctsujetos polAicos», a diferencia de los r{administrativos», no agotan su existencia en las prescripciones de su stat~s jurfdico, porque lo anteceden (142), de suerte que tsze es un instrumento operativo para el logro de su fines polkicos, y no, a la inversa, siendo los parlamentarios instrumentos al servicio de las previsiones contenidas en su stattts.

(141) Ddparl~mcntn~smo, Roma. 1885, p. 294. (142) Al respecto vid. G. U t i o R ~ s r , l r ; ~ o , h repofn~~bilitup!if1~11, Giuffrk,

Afilano, 1967, pp. 2-7.

2. ADQUISlCION DE LA CONDICION DE PARLAMENTARIO POR DESIGNACION DE LAS ASALMELEAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

Una breve consideracidn acerca del mandato parlamentario y la denominacla representacidn territorial parece obligada introduccidn a este segundo cauce de acceso a la condicidn de paxla- mentmo en nuestro orden constitucional.

Q u e la expresi6n ureptesentacidn terrjtorialn tiene mucho de trlópica y antitttica es evidente. Si la representacidn polftjca es una formula axioldgica y juridica capaz dc reconducir lo partia- lar a 10 genera/ o, si se quiere, lo plural a lo unitario, rrepreenta- ción y territorialidad son términos excluyentes. Mas aún, en sus orfgenes, lo pol Aico de la representacidn significa desterritoriali- zación de los mandatos, centralidad frentc a dispersión: el Esra- do-nación sobre sus múltiples geograflas.

Ahora bien, la representacidn tambidn puede servir al proceso inverso. Alcanzada la unidad ctEctado* y, conviniéndose en la necesidad de su descentralizacidn polltjca, la representa- ción debe atender a Ea neccsidd politico-instituciomli¿ad de reconducir la voluntad de los entes descentralizados a la voluntad estatal, legitimando la rt.pre~et]tatividad de esta última respecto de la de los primeros, de un modo cua/itutivaftf~nfe diferenciado de la genuina representación plfiica. Desdobla- miento funcional de la representacidn, ajeno a su naturaleza originaria, pero consustancial a todo Estado -como el nuestro- politicamente descentralizado.

En efecto, mientras la existcncia de distintos niveles gradua- les de representatividad fundamenta 5mbitos jnterdependientes de ejercicio jurfdico del poder, ordenados constitucionalmente sobre la base del principio de competencia, la imprescindible ca- nalizacián de los intereses descentralizados a la unidad-central, se ha vehiculado, desde el origen mismo de los Estados comple- jos, n travts de un desdoblamiento funcional del &gano constitucional que asume institucionalmente la representacibn -el Par- larnentw, mediante la creacidn de ccsegundas Cgmarasn. Cdrna-

!:L. ~~AN»AT(> PAR~.AMEN'I 'ARI~ ino

ras, que por mor de un delicado equilibrio de coparticipac~dn instituuonal, y una específica vfa de reclutamiento de sus miembros, asumirfan la repxesentacidn de los intereses territoriales de los distintos entes descentralizados.

Pese a todo, esta sepresentacidn territorial atribuida a las segundas Cámaras en los Estados no unitarios, se articula juridicamente con distintos grados de intensidad, tantos - m e atrevo a decir como formas de entender el proceso político de descen- traluaci6n (desde el federaiismo hasta el regionalismo), lo que motiva mds que notorias diferencias en la ordenacidn constitucional del mandato representativo de sus sujetos integrantes.

En este sentido, y desde el punto de vista de la arquitectura constitucional, la dmrina ha diferenciado dos modelos bdsicos de segundas Cámaras territoriales (143): el modelo Senado y el modelo Consejo que implican, respmivamente, dos opciones dja- metralmente distintas en lo que atañe a la regulacjdn jusidjca del mandato de sus miembros.

Comenzando por el primero, la caraaerfstica fundamental a I destacar es la absoluta independencia del representante respecto

al 6rgano o al cuerpo electoral del ente descentralizado que lo ha designado. El representante no esth sometido jurfdicamente a instmcci&n o directriz alguna, y en cuanto miembro de un digano central del Estado esti abocado a agotas el ciclo represtntati- vo de aquB, sin que sea posible una revocacidn anticipada de su mandato por el ente designante. La territorialidad de su repre- sentacj6n s61o es exigble en tttrnios polfticos, pero nunca e n el

o de lo jurfdico, al recaer sobre su estatuto la prohibicihn rtitucional del mandato imperativo. Por idtntica razdn, se comprende que la participacidn de los

entes descentralizados en la formacibn de la voluntad del Estado sea indirecta y consuntiva, limitándose en el estricto plano juridico a un poder de desipaciin que se extingue en su mismo ejercicio. En tales casos, mis que de representacidn territorial cabrfa hablar de 1 a representatividad t~taturiu~' dc las segundas Cimaras,

(143) Vtase por tdoa, DF, VF.RC;OTTINI, Derecho msrtfwcimaI mmprndo, Espasa-calF, Madrid, 1983, p. 335 y SS.

Corno cualidad de diferenciacidn articulada mrnpetencialmente, pero fundamentada en la distinta modalidad de reclutamiento de sus miembros y caracterizada pt la intervencidn ab orkine de los entes descentralizados.

En opsicjón a lo descrito, en el modelo Canred, ejemplifica- do en el Bundesrat de la República Federal Alemana (1 441, las segundas Cimaras asumen jurfdicamente la territorialidad de su representacidn y la sustantivizan mediante la vinculación jurfcli- ca de sus miembros a las decisiones adoptadas en el ente designante. Los representantes se convierten asi, en mandutarios im- trwido.r o delqados instibun*~~al'es del ente descentralizado en un 6r- gano del Estado central y corno tales, susceptibles de ser revoca- dos de su cargo en todo momento. Correlativamente, la partici- paci6n de los entes descentralizados no se a p t a en el momento de la designacidn sino que es continua a lo largo de la legislatura, al actuar los representantes designados bajo las ddenes de aquéllos.

Aunque estas dos anatomfas constitucionales primarias, sobre las que vertebrar la representacidn territorial, no explican su compleja fisiologla politjca dinamizada, cuando no alterada, por el subsistema de partidos y la propia tradicibn plftica de cada sistema constitucional (l45), en el anilisis jurfdico que ahora in-

(144) Sobre su funcionalidd institucional y el concreto estatuto de sus

miembros vid. E. A I . ~ F , R ~ ROVIRA, FTdtra/ismo y mpermioh ni /u RcpubIicujde- r d alemana, CEE, Madrid, 1986, p. 132 y ss.

(145) En efecto, las pretensiones dc homogeneizaci6n programática de los partidos, sus exigenciar de cohesidn interna y su indiacutihle protapnismo en cl proceso de rcpresentaci6n no siempre se acomcxian a las pautas derivadas del principio de representación territorial, de suerte, que el sistema de partidos y el sistenia de descentralizacinn puede interrelacianarse e influirse mutuamente -pdit¿kwrfecbtunr, coexistir con relativa independencia adaptandose lo< partidos a los distintos niveles dc reprcsentaci6n y generando un cierto dualismo poHtico-conflictual (partidos nacionalistas o regionalistas vs. partidos esta-

tales) o, incluso. si w trata de formaciones férreamente disciplinadas y con precaria autonomía en su orpnizacrdn Interior, a anular &tos toda dc rcpresentacidn territorial y vaciando drjacto las previsiones constitucionales. Sohre efte tcma vid., DIFIXR NOHI.F.N, #Estado federal y siatema de parti-

L, se convierten en obligados puntos de referencia para determinar n cubl de ambos arquetipos se aproxima nuestro disefio constitucional.

2.1. Autonomla relaciona1 y carzácter vectorial de la designación

Sepín dispone el articulo 69.5 de la CE, las Comunidades Autónomas designarin un senador y otro mis por cada milldn de habitantes de su respectivo territorio, correspondiendo tal designacidn, a la Asamblea legislativa o, en su defeao, al d r p - no colegiado superior de la Comunidad Autdnoma, de acuerda con 10 que establezcan los Estatutos que asegurarhn, en todo caso, la adecuada ieprtsentacidn proporcional.

Mediante tan abierta fdrmula, dentro de aquella originaria linea de d e s ~ ~ ) n s t i t ~ ~ t l + m a / i ~ ó n de da forma de Estado, a la que, en su dia, se refirió Pedm C m Villalón (146), se arbitra un segundo cauce de acceso a la condición de parlamentario que, a diferencia del anterior, no requiere del previo triunfo electoral.

La razón explicativa de tan singular y pragmáticamente mermada vfa, habrá de residenciarse en el propio proceso de genesi$ constitucional, en el que, la necesidad de justificar la impuesta ( 147) naturaleza bicameral del legislativo se coho-

dos: 5 ilgunas reflexiones sobre su morlo de interaccibnw, en Antmromia y partidos politiro$ (Gonzilez Enclnar, edit.), Tecnos, Madrid, 1984.

(146) rrLa estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», en Rev. Facultad de Desecho Univ. Complutense, n.0 4, E98 E.

(147) Sin duda, uno de los factores que mks influyb en la estructura bica- mera1 de las Cortes Generales fue e1 hecho de que, frente a los procedimientos x*iitos, las constituyentes espaaolas fuesen ya bicarnerales. Tal situacidn, explicable tan &lo por la peculiaridad del proceso de trñnsicidn plt t ica, mis refor- mida que niturista, que motivh la existencia de unas, Cofles constituyentes y a la vez ordinarias. Se generó de este modo un cierto continuismo entre la I,ey para la Reforma Polttica de 4 de enero de 1977 -que introduce el sistema hi- ramera!- y Constituci6n lo que, unrdo al impf lante papel jupdo por la CíI- mara Alta en la elaboración del propio texto constitucional, hizo priaicamen- te imposible que se pudiese siquiera cuestionar la supresión del Senado. Sobre cl tema vid. J. S<)I.~. ' T ~ I R ~ y 'vi. h. AP.IRI(.IO PI.KIX. 1 , ~ s Cortc~ Gsnernk en e l

nest6, dubitativa e inacabadarnente, con ciertas exigencias jurfdico-estructurales derivadas del principio politico de des- centralización sobre el que se habla vertebrado el propio tex- to constitucional.

Todo ello desembocó en una pretendida representatividad territorial del Senado (art. 69.1 CE) que encontrada singular apoyo justificativo, en esta facultad otorgada a las Comunidades Autdnomas de designar cierto número de senadores, de manera que ~udieren, al menos parcial y orghicamente -dada la reducida proporcjonalidad de los mismos en la composici6n de la CA- mara-, participar en la potestad legislativa central n travks de la CImara Alta.

Desde esta perspectiva, ta indicada facultad de designacidn lejos de ser expresidn de una dimensirin centrifuga o resistente de la Autonornfa, lo es de su vertiente centripeta o telacio- na1 (148)- como cauce de integración-cornpensaci6n irnprescin- dible al siempre diffcil equilibrio sobre el que se construye todo Estado politicamente descentralizado.

Apuntaba, al inicio de este eptgrafe, los efectos y consecuencias jurfdii-constit.ucjonales que carrelativamente se conectan los dos modelos básicos de estmcturación de la representación

rrsfemu c o n ~ t r t ~ ~ ~ o n a l , Tecnos, hladrid, 1984, p 241 y SS.; R. Pi 1h51: r, ElScn l rdo~ la^ Corn~(widude~ A~tÓnoma~, 'Tecnos, Madrid, 1 98 7, pp. 2 1 -84.

(148) Esta vertiente relaciona1 de la autonomla como dimensi6n inherente a todo concepto institucionalmente operativo de la misma ha sido, con base en la jurisprudencia constitucional, pueito de relieve por R. MA[% Y PORIEII~ MOI . ~ h A, J. .4., en As iartrf~~nríns pdilicar no Estatuto de Arrfonomia pard Galirru, Ed. Parlamento de Galicia. 1988. Según los autores: rResultado de esta des- centralizacldn a la vez polftica y legzlativa la Autonomfa se formula asimismo con una vertrente reIacional irreductibke a los mencionados elementos, de manera que Autonomfa designa tarnhiCn la totalidad compleja y articulada de re- lacione~ diversas entre 6 r p n o s centrales dcl Estado y los drganos de Inq Co- munidades Autdnomas (...por lo que...) en al Estado complejo de la* Autono- mias cata dirnensihn retacional integra una inmensa red de tnterconexiones que van desde la panicipacdn de las Comunidades Auttinomas en la potestad legislativa central a travcs riel Senado, cuanto del Parlamente central en la aprobacidn y reforma de 30s estatutos ...ii, op. cit., p. 60.

territorial en esta clase de Estados: a saber, el m&o Senado y el modeIu Consejo.

Indudablemente, el constituyente espafiol ha optado por el primero de ellos, aunque sin llevarlo jusfdica y politicamente a sus Ultimas consecuencias. Algo, siempre difkil, en un sistema de gobicrno parlamentario, con clara implantacidn de partidos configurados organizativamente a nivel estatal y, agudizado por la excesiva irnperíeccidn de nuestro hicameralismo ( t 49).

Además, si en este modelo, el elemento clave de la rcprtsem- tdtividad territorial de las segundas Cbmaras radica en 3a distinta base electoral sobre la que sus miembros son elegdos (electorado de los entes territoriales WTMJ eiectorado del Estado), en el particular supuesto, del Senado espafiol, este principio se quiebra plenamente.

En efecto, los senadores espafioles no san elegidos por los electores dc sus respectivas Comunidades Autdnomas sino que lo son en la provincia, entendida como mera cirninscripci6n y, en consecuencia, por el mismo Cuerpo Electoral que elige n los representantes de la Crimara Baja. Si n ello se afiade, como de modo reiterado ha indicado la doctrina (1 50) que la utilizacidn de un escrutinio mayoritario no produce efectos sustancialmente diferentes respecto de la fdrrnula proporcional empleada para el reclutamiento de los miembros de la Cdrnara Raja, nada obsta para afirmar can J. Solk Tura y M. A. Aparjcio Perez que su representatividad es semejante a la de los diputados: Son e lq idnsp los mismi elector p.^^ en lar mismras n'r~u~srn)cionesy ron fesudtadus politiros muy paretidos en la mqoría de é~tas ( 1 5 1 ).

(149) En ~ ~ C C F O . ea los ppbiernos parlamentarios la Carnara Baja, al ser la que asume el efectivo control del Ejecutivo, se armp un autCntico protagonismo polftico y decisional que afecta a todos los zirnbito* parlamentarios en rletrimento de la posible eficac~a de la Cámara Alta. en SLI caracteraacrón como Sémt que, no obstante, adquiere una especificidad propia en los regImenes pre- sidencialistas, en cuanto que Cimara de control de la Jefatura del Estado. Piensese en el caso sinromritico de los EEUU.

(1 50) Por todos vid. FtrrinA~nrg Sr:c;nno, F., Aproximucik r la HIICWU mr- mniiva elcctord, Dyhkinwn, Madrid, 1986.

( 1 51) Ofi. crt-, p. 35.

De predicarse, pues, cierta representatividad territorial de los mandatos senatoriales, ésta s61o parece acertada respecto de aquéllos -proporcionalmente los menos-, que han sida d i rma- mente designados por las Comunidades Autónomas. Conviene, por tanto, que nos detenpmos en cl cstudio dc esta relacion inter- or@nica de designación a cuyo través se pretende, al menos normativamente, la reconducci6n de elementos descentrados a la formacibn de la voluntad central del Estado (1 52).

En este sentido, lo primero que hay que poner de relieve es que, como consecuencia de la adopci6n del modelo Siaaf en oposicidn al de tipo ComeiI~ la mencionada relacjdn interórgani- ca reviste, en su configuracidn inicial, el carácter de vectorial y consuntiva, de suerte, que la facultad de designacibn se agota en el acto mismo de su ejercicio.

Este efecto no ~inaidgtnátim impedirfa aprioristicarnente toda vinculaci6n jurfdica de los senadores comunitaxios a las Asam- bleas designantes, de suerte que, ttcnicamente, no cabrfan ni una eventual revocacidn anticipada de sus mandatos, ni, mucho menos, su sujeci6n a instrucciones auton6micas que los convirriese en delegados institucionales de la Comunidades Au- tónomas en la ~ á m a r a Alta. I.3n puridad, ello no podrfa ser de otro modo, toda vez que los designados están llamados a integrarse en un órgano constitucjclnal distinto -las Cortes Genera- l e s , adquiriendo una especifica condición jurfdica, la de senador, sobre la que recae directamente la prohibición constitucional de mandato imperativo (art. 67.2 CE;).

Ahora bien, al otorgar nuestra lonstizuci6n la reseñada facultad de designacion, no al cuerpo electoral de las r e s~c t i va s Comunidades Autonomas, sino a sus Parlamentos, acogiendo impropiamente un paradigma tipico del modele Con~ii, como ocurre en Austria, en los cantones suizos de Bern, Freiburg y Neuchhel y, tal corno se reguló en los EEUU antes de la intm- ducción en 1913 de la XVTI Enmienda, necesariamente hablan de subsistir ciertos elementos derivados del arifm parIatnmtario

de los senadores asf designados, que han motivado, por ruptura de los esquemas lógicos, serios conflictos interdrganicos de cuya soluci6n ha tenido que conocer el Tribunal Constitucional.

i) La falta de simultaneidad entre la legislatura senatorial y la de los Parlamentarios territoriales planteó, entre otros, el prG blema de determinar si los senadores comunitarios deberlan permanecer o ser cesados en sus cargos, cuando finalizara !a legislatura de la Asamblea que los nombr6 o, si por el contrario, su mandato 5610 expiraba con el termino de la legislatura de la Cá- mara Alta.

La cuestibn, ciertamente controvertida v que, en ttrminos polfticos, imbricaba una auténtica determinación del alcance real de la autoliomia poli'tica de las Comunidades Autdnomas lleg6 al TC, al suscitarse de modo directo como consecuencia de la interposicihn del Recurso de insconstitucionalidad numera 208/198 1, promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento Vasco 4/1981, de 18 de marzo (1 53), sobre ~dcs ipac idn de senadores representantes de Euskadi)). En lo que aquf interesa, de los diversos preceptos objeto de impugna- ción, son de resaltar los siguientes:

uArtiwIo 6.1. El mandato de Eos senadores representantes del Pais Vasco tendrá una duracidn de cuatro afios.

Articwlo 6. II. Los senadores de5ignados cesaran en los supuestos previstos en el Ordenamiento Jurfdico y, en todo caso, al finalizar la leffslatura del Parlamento Vasco en la que fueron nombrados.

Arttcdo 6. III. En e! supuesto de que la legislatura del Se- nado concluyese par cualquiera de las causas establecidas por la Ley, los nuevos senadores a designar p o r el Parlamento Vasco deber411 ser los mismos que hubieren sido elegidos por éste y continuarlln en su mandato hasta finalizar la hegislatura del Par- [amento Vasco.

Di~-porici6n Transitoria. Los candidatos que resul taren electos tras Ia entrada en vigor de la Ley y la aplicacidn del procedimiento de designación por ella previsto ostentaran su mandato

( 1 52) CXihre el terna, virl. Sr.vii.i.ii Mt.1.i tiio, J., iLos senadores A u t ~ n ~ micosn, en Las Cortes GefpcraIe~, II:I-, hlaririd. 1987, vnl. 111, pp. 225 1 -22[)2. 1

i (1 53) En adelante LSPV

en el Senado durante el tiempo de la vigencia dc la actual legislatura.~

Sin enumerar los mhltjples argumentos que fundamentaban la pretensidn de inconstjtucionalidad, dirlr que el núcleo fundamental de la tesis de los recurrentes partía del hecha de que, la transcrita regulacibn legal, excedh con mucho lo que por upro- cedimiento de designacián» pudiere entenderse, entrando a regular aspectos directamente conectados con el mandato senatorial que escapan a la propia competencia del Parlamento Vasca y que conllevan una autovinculacjón inicial de los senadores comunitarios por dl designados.

Frente a la aludida prercnsidn, el TC, en su Sentencia de 18 de diciembre de 1981, establece, al respecto, la siguiente doctrina:

(L.. debe entenderse que el principio de representación territorial Con el que la (hnstituci6n caracteriza en thrninns generales al Senado (art. 63.1) lleva implfcita una atribución de las Asarn- hleas legislativas de las Comunidades Autónomas para vincular el mandato de los senadores designados p o r ellas a la legislatura dc la propia Asamblea designante. (...) Siendo los senadores del articulo 69.5 designados por las respectivas Comunidades AutS- nomas, tstas pueden optar y efectivamente han optado, dentro del marco de su autonomk (...) e independientemente de que sus senadores deban o no ser miembros de las respectivas Asambleas, entre la vinculacidn del mandato senatorial con la legislatu~a de la Asamblea legislativa (Estatuto Catalin y Ley Vasca 4/1881) o con la legislatura del Senado (Estatuto Galle- go). Este Tribunal no tiene por qué pronunciarse sobre la mayor o menor idoneidad de una u otra opción. Por lo que ata- he a su constitucionalidad estima que en ausencia de la rcpla- ciíin constitucional sisrernitira de los senadores reprcscnrnntes 1 de la Comunidad Aut6noma (...) y en coherencia con Ia conccp- ci6n auton6mica que obviamente inspir6 la institucidn, le con-

duce a admitida para ambas ... n (Subrayados mios.) 1

Como ficilmente puede comprobarse, en oposicidn a las ale- gaciones de los recurrentes, el TC subraya la singular naturaleza del Senado como Cámara de repiesentacidn territorial y la oF- ratividad instirucional del principio de autonomfa política, que

const P

.. l* -

revitaliza su vigencia normativa en las relaciones interorgdnicas ( I H ~ U H U ~ ~ P I ~ reI.mi~af) facu ttando a las Comunidades Aut6nomas para modular individualmente SU participacidn en los drganos centrales del Estado. En su virtud, considera plenamente constitucional los aludidos artículos de la LSPV.

ii) Mas csa modulacidn opcional de la autonomla-par- ricipación en el mecanismo constjtucional que nos ocupa, implica inexorablemente la intrduccidn de fórmulas jurfdicas li- mitativas del mandato parlamentario de los senadores comunitarios, procedentes de instancias exteriores a la C&mara Alta y

ineludiblemente, obligan a admitir la existencia de una :ituciond revocación anticipada de sus mandatos. 11 poder las Comunidades Autdnomas femndi~ionar sir fa-

cuita¿ de designacidn dentro de los márgenes constitucionales de su autonornla relacional, cuando menos, se debilita en su rj- gor la prohibición constitucionaI del mandato imperativo contenida en el articulo 67.2 de la CE.

Esto ha dado lugar a que R. Punset, desde la ldgica estructural de las categorfas constitucionales, criticase el pronunciamiento constitucional antedicho. A su entender, toda vez que la.. Cortes Generales «'¿presentan al puebIo espafiob (art. 66.1) y que sus miembros no estAn sujetos a mandato imperativo (art, 67.2), estos no pueden recibir instrucciones de sus electores (o desipantes) ni ser objeto de revocacidn anticipada por ellos. Revocacidn, que ciertamente se produce, desde el momento en que se establece una vincu1acjón entre la Asam- blea designante y el mandato de los senadores comunitarios, Considera, pues, el m.encionado autor, aque seria necesario una apoyatura mbs s6lida que la derivada del articulo 69.1 >i (1 54) e, insiste, en la imposibilidad constitucional de elevar a principio Y, de utilizar como patametro de interpretadan el pretendido carácter representativo del Senado, toda vez que es la Constjtu- cidn misma, la que regula de modo expreso y sin ~eenvfos de gne ro alguno la duracidn en el cargo de los componentes de 10s drganos constitucionales de1 Estado (1 55).

(1 54) El ~tsnadoy /a mmwnidadc~ ... g. cfl., pp. 1 58 y 1 59.. (1 55) Ihidem, p. 158.

Evidentemente, desde la psitividad jutfdico-constitucional, al autor no le fdta razdn. Sin emharp, en el plano de la realiza- ci6n de los contenidos constitucionales, la sentencia responde a un esfuerzo interpretativo, en mi opinidn, mas que justificado.

En efecto, los expuestos artlnilos de la LSPV, a d tamo

otros muchos de las actuales regulaciones auton6micas del procedimiento de designación de senadores comunitarios, violentan la dinkmica del principio de prohjbicidn del mandato irnprativo {art. 67.2) y aún, el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos (añ. 23.2) que comprende, según el propio TC, el de permanecer en ellos sin perturbacio- nes ilegftimas, Sin embargo, mientras unos senadores (los de designacidn electoral) no pueden ser removidos en sus cargos hasta e! término de la legislatura, otros, los comunitarios, estan supeditados a una Prdidn anticipada de su mmdatito por disoluci6n del Parlamento de la Comunidad Aut6noma de procedencia, admitiéndose jurisprudencialmentc, una renovacii7'n parcial de la composicidn del Senado, constitucionxlmente no prevista de modo formal y expreso.

Ahora bien, ?acaso el principio de jsrevocabjlidad anticipada del mandato no es de suyo limitado en todo Estado polfticamente descentral izado? 2Cdrn0 pueden coexistir una sepresenta- ción cualitativamente diferenciada por su naturaleza territorial de la gendrica representacidn polirica, con un principio representativo-constitucional que pretende, justamente, la centralidd de los mandatos o, si se quicre, su drsterritoriufi~cidn?

Porque lo cierto, es que, incluso en sistemas como el actual de los EEUU, a pesar de no hallarse los senadores vinculados por mandato imperativo a sus electores, la territorialidad ¿e sus mandatos queda polfticamente garantizada mediante utilizacidn en las primarias de un escrutinio mayoritario y de distritos un'- personales, que genera un estrecho vfncuio entre el senador Y su base electoral, de suerte que, como indica J. A. Mat- hews (1 561, su trabajo se- mide y califica de acuerdo con lo conseguido para su Estado. Pero es que, adernhs, en tCrminos

( 1 56) En su at~ra, Ths omariran Con~btirtiond/ Sy~t tm, Ncw Y ork, I 940.

estrictamente jurfdicos, cuando la facultad de designacidn se atribuye no al electorado de la entidad descentralizada, como ocurre en EEUU, sino a la Asamblea legslativa de Ea misma, la articulacjdn constitucional más consecuente y la más generalizada en el ámbito comparado, es la de la vinculaci6n y depen- dencia de los representantes senatoriales respecto de Ios parlamentos designantes, con efectos similares a los del modelo Conseil, tal co-mo ocurre en Austria.

Desde esta perspectiva, la Sentencia encuentra un más que plausibIe punta de equilibrio. La prohihicidn del mandato imperativo y el principio de descentralimcidn política sobre el que se fundamenta el Estado de las Autonomías no pueden ser principios divergentes circunscritos a sus propios fines. A la inversa, la referida prohibjcilón debe ser r<constitucionalrnente conse- cuenten con la forma de Estado. La autonomia relaciona1 actúa sobre la estructura orghnica del Estado, reconduciendo v m o - rialmente las distintas regulaciones del mandato de los smadores comunitarios a la unidad funcional que requieren las Cortes Ge- nerales y, particularmente, el Senado. Pero, por otra parte, la aactonomia-resi~tencia obliffa a impedir que permanezcan en sus cargos senatoriales aquéllos que fueron designados por unas fuerzas políticas que, tras la disolución de las Cámaras y la celebracidn de nuwas elecciones autondrnicas, hubiesen perdido su inicial protapnisrno parlamentario. La Sentencia compensa en cierta medida estas dos tensiones, dotando de una mayor legjti- midad a los representantes frente a los representados (CCAA), sin que ello suponga que los senadores comunitarios puedan recibir instrucciones de los Parlamentos territoriales que, respeai- vamente, los designaron. Ciertamente, no son estas las pdgjnas más id6neas para discernir acerca de la conveniencia de admitir un mandato limitado respecto de esta categorfa de senadores, como en su momento apuntaron Eliseo Aja y X. A & s (157). '

(157) Para los mencionados autores, habida cuenta de la semejanza existente entre este tipo de representaci6n y la del Bundesrat .ausrriaco, la diso- lucl*n del Senado no debiera afectar al mandato de los senadores comunitñ- ""S, pudiendo &os recibir in~trucciones de sus Comunidades hutdnomas,

Pienso que ello requerirfa de una inevitable reforma constitucional que redisefiase nuestro modelo de Senado. Pero en cuanto esto no ocurra, la presencia en la Cámara Alta de senadores.comunitarios, no elegidos directamente por sufragio, solamente encuentra titulo juriciico-pelltico en el que fundarse admitiendo previamente, como lo hace el Tribunal Constitucional, una cierta interdependencia entre los mandatos senatoriales y las Ciimaras territoriales designantes.

2.2. El contenido matetial de Ea facultad de designacidn

Tal como queda dicho la desieacibn de senadores por las Comunidades Autdnomas es una f x u l t d institucional que se agota en su mismo eiercicio, por lo que, formalmente, pudiere considerarse como un procedimiento de recIuf~mietrfo, cuya rep- lacibn, por imperativo constitucional, corresponde a los Estatu- tos de Autonomfa, con el único limite de asegurar en todo caso, la adecuada repre~enfacion pngorcional (art . 69.6 CE).

Al margen, pues, de la indicada noma imperativa, las Cb munidadec Autdnomas, pueden libremente regular su facultad de designación, dotandola opcionalmente de distinto alcance y contenidos, que se r d e j a r h en sus Estatutos o en normas de ulterior desarrollo directo de los mismos.

Ahora bien, cabe cuestionarse si dentro de tan amplia esfera de accibn normativa, las Comunidades Autónomas pueden entrar a regular aspeaos no procedimentales que, sin embargo, afecten directa, o indirectamente, a la idoneidad subjetiva de 10s senadores a designar.

El terna, reviste especial trascendencia desde la 6ptica del ast.lculo 67.1 de la CE que permite, a semil contrakiu, la acumula- cj6n del acta de senador'con la de parlamentario territorial.

sin que ello ~upuaiese violacidn algun,a de la prohibictrin constitucional del mandato imperativo; rtEl Senado, Cirnara posible de las Autonomfasw, REPm n: 17. 1980, p. 27 y SS.

Por tanto, debernos preguntarnos si las Comunidades Autdno- mas son constitucionalmente competentes para legislar sobre las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los senadores comunitarias.

En principio, una respuesta afirmativa se opone rotundamente a lo prescripto en el articulo 70.1 de Ea Constitucibn, que exige que sea la Ley Electoral, la que determine las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de senadores y diputados. Re- serva de ley, tanto material como formal según la STC 724 984, de 14 de junio, antes comentada. Pero ademhs, debe de reconocerse que resultarfa contradiaodo que el estatuto jurldico de los senadores comunitarios careciese de uniformidad, no sdlo ies- pecto del de los senadores provinciales, sino ad intra, entre quienes reúnen una misima condicidn. Pues tal heterogeneidad, si bien que explicable en atencibn al pluralismo politico-territorial sobre el que se articula el Estado de las Autonomfas, pudiere no llegar a comprenderse desde la operatividad y funcjonalidad jurfdi,-organizativa de la Csimara Alta (158).

niaat ciAn

158) El principal problema que se plantea desde el punro de vista orga- ivo, consiste en determinar cudl es la competencia efectjva de la Lomi-

,.,.. de Incompatibilidades del Senado. (Podrl esta calificar inmmpatibilida- des reguladas en el gmbzto autondmico o, por el contrario, en este caso la competencia corresponde a la respectiva Comisi6n de la asamblea autondmica? La cuestiún, lejos de ser meramente escolistica, fue expresamente aducida por el representante del Gobierno en la STC 40/19R1, arriba comentada. Para el TC la Comisrdn ddc Inconipatibilidades dcl ParJnmto Vaxo ea nuda pv#- drca la conipctcncia del S c d o tn crtd mdcria, tii a lo tstablecida e# c/ artir~lu 70.2 de b Conxtitwriin. (Subrayados míos). En este sentido, entiende PUNSET que la Comi~i6n del Senado no p d r i a operar con la legislaci6n que sobre incompatibilidades dictase una Comunidad Autdnoma (fil S~en~do J )as Com~~sidnd~s Auidnomd, op. cit., p. 142). Sin embargo, en mi opinión, nada impedirfa que cn caso de reclamaci6n la Comísibn de Incompatibilidades del Senado, en su funci6n de defensa de la legalidad pudiese dictaminar la existencra de incorn- patihilidad en atencidn a la legislacibn auron6mica, pues tsta, integra igualmente el ordenamiento jurfdico del Estado. Ciertamente, el senador afectado siempre podrfa recurrir en amparo constitucional (art. 42 LOTC), pero mayores dudas plantea la posibilidad de acudir, en caso de discrepancia entre las respectivas Comisiones parlamentarias, a la vta del conflicto de com-

Acaso por ello, cl abogado del Estado, en el mencionado tecurso de inconstitucjonalidad 208/1981, promovido contra la LSPV, ale@, que la regulacidn de los requisitos de idoneidad subjetiva de los senadores era algo, extraestatutario, al m a r e n de la competencia legislativa ordinaria del Parlamento Vasco, y reservada por el articulo 70.1 de la CE a la Ley electora],

En su defensa, e3 Padamento Vasco argument6 que la ex- presi6n arbgirnen electoral general» del articulo 81 de la CE, se referfa exclusivamente a las elecciones generales y no a las celebradas en el Ambito local, por lo que, la regulaci6n autondmica era perfectamente admisible.

El Tribunal Constitucional, tras indicar que la diferenciacl entre elecciones generales e jntracomunitarjas carecia de rt vancia alguna respecto de la cuestión a enjuiciar, mantuvo co~sh"t~~c~~muIidad de la regulacidn auton6miCa de las causas de inelegihilidad e incompatibilidad (159), puesto que, en aras a Ia especificidad derivada de la atribucidn a las Comunidades Aut6- nomas de la factultad constitucional de designacidn, se &m a los estatutn~ un margen para prerisar a/suna condicih directamte coffec-

tada con el carácter propio de dicha des&nucih, d e modo que el esta-

petencias, pues los artfculos 60 y 63.1 de la LOTC legitima para su intef] sicián al ~ i b i e r n o de t i Comunidad y no a su Parlamento.

( 1 59) Al efecto debe tenerse prcsente la posibilidad ~onstitucionalme reconocida (art. 148.1.1 .a de la CE), que tienen las Comunidades Autdnor para dictar normas remladoraa del estatuto ~ m n a l de los miembros de

ntc nar

6rpnos de autopbirrno. En desarrolle de esta competencia, veanse para ' talufia la Ley 3/1882, cuyos articulas 57 y 6 7 declaran incompatible los c gos de Presidente de la Generalidad y de miembro del Consejo Ejecutivo C-L.

el de senador. Por su parte, la Ley T/1981, de 20 de junio, declara para el País Vasco, igual incompatibilidad respecto del Presidente del Gobierno (art. 3). miembros del mismo o altos cargos de la Administracdn íiutonámica (an. 32.1). En la misma linea lo disponen: para Baleares, la Ley 5/1684, de 24 ' -

.....

SUS

Ca-

octubre, sobre rdgimen juddico de la ~drninistraci6n de la Comunidad Au noma (m. 9 y 32); en Madrid, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gohl no y Administración (arts. h y 30.1); en Cantabria, la Ley 2/1982, de 4 de rulire (arts. 1 1 y 40) y la I.cy 5'1984, de 26 dc abril, (arts. 4 y 17). L ~ R ~ s I ~ - cibn, sustancialmente mincirlcntrr con la dc otras CCAA.

ar-

mto jjurfdim de los senadores as1 designados, no c+ infqrammte b j o la /q$sld#Óf~ eledorad genemí (STC 40/19 8 1 ).

No obstante, al comprender la facultad de designación de senadores comunitarios la regulacibn autondmica de ciertos as-

I - peaos materiales de SU strlfus, se ahrfa inmediatamente la posibilidad de una vinrulaci6n indirecta de sus mandatos.

En efecto, muchos Estatutos de Autonomfa, en lugar de establecer una vinculacidn expresa del mandato senatorial a [a legislatura autondmica, optaron sencillamente por exigir la condi- ci6n previa de parlamentario territorial para poder ser designa- da senador comunitario.

Se impone, pues, determinar, si al dtsolverse la Asamblea de origen y perder el senador comunitario su condicidn de parfa- mentario territorial, debe, igualmente, cesar en su mandato senatorial. Advitrtase que en este supuesto, a diferencia del que dio lugar a la STC 40/1981, no existe una norma que establezca expresamente la viaculaci6n de los mandatos.

Para el TC -STC 76/19&9, de 27 de abril- la condici6n previa de parlamentario territorial, en los Estatutos que asi lo dispongan, debe ser entendida no s610 como requisito de elegi- bilidad sino tambitn corno vinmlacih del mandato de dicha cabego- riá de smadores a la legisatura autonimi~a, de moda que cuando, se pierda aquelLa ronditi&, ~epierdc1 también Iu de semdor (FJ.0 3.0). De eqte modo eJ Alta Tribunal refuerza todavfa m4s la linea interpretativa antes apuntada. El senador comunitario, aunque miembro de un drgano central del Estado, debe su condición a un título jurldico «cualitativamente» diferente al de sus homd-

I nirnos provinciales. Titulo, configurado como expresidn conjunta de dos aspectos fundamentales de la autonomia polftica: corno libre dedsidn normativa, estableciendo o no la vincula- ción de los respectivos mandatos y, de establecerse -ya sea directa o indirectamente-, como acto permanente de voluntad Wlftica, de suerte, que disolvitndose la Asamblea designante pierdan su condicidn de senador los por ella designados. Nada impide, corno advierte el propio TC, que quienes huhieren sido designados cenadores pueden volver a serlo. Pero esta nueva

designacidn no tiene reiacidn alguna con la anterior, en el orden jurfdico (STC 76/1989, Fj.0 3.0).

Al lado de esta relativa amplitud de las Comunidades Autb- nomas para establecer los t tminos en que haya de entenderse el mandato de los senadores comunitarios, dekmos situar la libertad procedimental existente a la hora de regular los distintos mecanismos de decignaeibn. La Constituci6n, como queda dicho, reenvh su replacidn expresamente a los Estatutos de Au- tonornia. Sin embarp, la recepción estatutaria de este mandato constituciond se ha realizado bajo fcirmula jurldicas distintas. Desde aqudllas que se limitan a reproducir con mfnirnas alteraciones el articulo 69.5 de la CE (1 601, hasta las que apuntan un cierto desarrolIo del mismo (1611, pasando, por aquellos otros que, sencillamente, remiten a una futura n o m a de la Comuni- dad Aut6noma (1 62).

Ahora bien, pese a las distintas variaciones estatutarias, cumple resaltar que en ningún caso preconfiguran la naturaleza de los distintos procedimientos de designacjdin, otorgindose, de ese moclo, un amplio margen de actuacidn normativa a los legisladores autondrnicos ordinarios.

El tema, pese a su inicial cas8cter procesal oculta profun- dos contenidos polftico-materiales, toda vez que el procedimiento de designacidn puede articularse como si se tratase un acto parlamentario debido o, por el contrario, como un acto propiamente politi#.

En el primer caso, existirfa una suerte de oblhda cmdino~ali- dad entre la voluntad del electorado de la Comunjdad Autbno- ma respectiva y el acto parlamentario de designacldn, mientras

(160) Asi, el artículo 10.1.~) del Estatuto de Galicia, el articulo 9.2.e). del Estatuto de CastslIa-La Mancha, el artfculo 11.1) del Estatuto Valenciano e, igualmente, para Navarra el articulo 12 de la LOAFKA.

(161) Entre éstos deben situarse el Estatuto de Catalufia (art. 34.1' '

de Cantabria [an. '3.1 .h)], Aragdn [art. 1 ú..b)], AndalucIa (art. 30.12), C rias [att. 12.d)], Baleares ( a r ~ . 28.1). Castilla-Ledn (art. 13.5) y el de Ma (art. 14).

(162) Como lo hacen, los de el Pats Vasco [an. 28.a)], Murcia (art. 2 3 - 3 La Rioja [art. T?.l.k)] y Astucias (art. 24.2).

), e1 ana- drid

EJ. MANDATO PAR I,AMENTARtO 20.5

que, m el segundo, las fuerzas politicas podrian negociar libremente sus candiclatuias con independencia de su respaldo en las urnas y, actuando politicamente romo un cuerpo electoral de segundo grado.

El abanico de posibilidades procedirnientalm oscilaría, pues, e n t e lo que podernos convenir en denominar des&-nan'itr-atribu- ción y, por contraste, d e ~ & n ~ ~ i h - e / e c k h . Pero veamos, más detenidamente, hacia qut modelo se han decantado preferentemente las distintas Comunidades Autdnomas y las consecuencias juridico-politicas que de ello se derivan.

La simple lectura de la normativa autonbmica en la materia, evidencia, que la prActica totalidad de las Comunidades Autdno- mas han optado por arbitrar, bien que con ciertas particularidades propias, un procedimiento de designaci6n-atribucibn (1 63), instrumentado sebte las siguientes pautas:

j) La Mesa de la Cámara, de acuerdo con la Junta de Porta- voces, determina el número de senadores que conesponde proporcionalmente a cada p p o parlamentario individualmente considerado. No cabe, pues, la libre presentaci6n de candida-

(163) Asi, lo hace, para los scis senadores que designa Gatalufia el artlculo 139 de su Reglamento parlamentario, para los tres gallegos el artlculo 165 del RPG, para los siete que deaigna Andalucla, el articulo lúri dcl RPAnd., para los cuatro que corresy>onden a Valencia, eE artículo 160 del RPV, aunque ausrancialrncntc modificado, en el sentido de Incorporar al procedimiento el imprescindibIe elemento de la negociaci6n gilftica, por Resolucidn de la Presidencia de 26 de noviembre de 1985. D e desipaci6n- atribución, tarnbitn puede calificarse el procedimiento arbitrado pcir el at- tfculo 171 del RPCan. para los dos sendores que corresponden a aquClla Comunidad e, igualmente, los esrahlecidos en Extremadura (art. 174 del RPEx., desarrollado por Resoluci6n dc la Presidencia de 1 de julio de 1986) que desiRna dos senadores, en Castilla-La Mancha (ans, 4, 5 y ú de fa Ley 4/1985, de 26 de junio, sobre designacidn de senadores representantes de aquella Comunidad) que dcs ipa otros dos; Asturias con idéntico número de senadorer a designar (Ley 4/1983, de 4 de agosto, reguladora de tal proce- dimienro) y, lo mismo cabe decir respecto de lo dispuesto por la Ley 3 /1983 , de 28 de septiembre para la designacidn de los dos senadores que Corresponden a Aragdn, as{ Como de lo preceptuado por la Ley 7/1987, de 8 de mayo, para la designación de las cuatro senadores que corrtsponden a Castii la -~e6n.

tos, puesto que tal posibilidad queda reservada exclusivamente a los grupos que han obtenido una expectativa de rqbresentci * '

senatorial, ni resulta factible la adrnisidn de una Candidat conjunta defendida por distintos grupos parlamentarios. C dusiOn que se refuerza, si tenemos presente que, en la pr$&~-- totalidad de las normas que establecen este procedimient dispone para el supuesto de sustjtucidn del senador desigi que el sustituto serfa propuesto por el mismo grupo parla-,. tarjo originariamente proponente. De este modo, se impide ridicamente, la inicial maniohrabilidad política de los gni minoritarios para pactar una candidatura comun que les per tiese obtener un representante senatorial al que individual te no podrían aspirar. Nos encontrariarnos, pues, ante ur pecie de senador cautii~, en cuanto que vinculado al niime escafios de cada grupo y no negociable en ttnninos politic Pera, tqut sucederfa si un grupo parlamentario al que le rrespondjese designar candidatos, por razones de estrategia litica, decidiese presentar a un parlamentario de otro gri

que, en principio, por su reducido número no tendrfa dere a proponer? Evidentemente, ante tal hipótesis s61o podria vocarse fraude procedimental, puesto que no hay norma alguna que expresamente lo impida (1 64).

No es de extrañar, por tanto, que no se comprenda muy bien por qué las fuerzas plttico-parlamentarias pueden nego '

un eventual Gobierno de coalicirin en la Comunidad,-aún frt al partido mayoritario, careciendo, sin ernbarp, de este mar de maniobra polltica para designar los senadores cornunita1~~3 que les corresponden. En todo caso, este efecto es consecuencia inevitable del procedimiento instauraclo que, coma ha declarado el TC cn su Sentencia 76/1989 antes citada, no rontempla algmpo moyordariu fmte el restu dr los demd grt ip.~ politim~, sino qge Id dis- tribucio'n se hme eff atenciOn n las es do^ obtmido~ pos cada una de can= diddt~raf (FJ.0 4.0).

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(164) Sin embargo. ante un tal supuesto, no exisriria cauce procesal id6- neo para recurrir en busca de amparo judicial, puesto que n o existe un esvcf- fico suleto lesionado en sus derechos fundamentales y, habida cuenta de que $610 ciertos grupsparlamentarios tendrían la facultad de proponer.

Ocurre, no obstante, que el Tribunal Constitucional, fundamenta su declaracibn, no séle en el artlcuIo 174.2 del Regla- mente de la Asamblea de Extramadura, en el que se establece el procedimiento de designncjdn de los senadores de aquella Comunidad Autondmica y, cuya constitucionalidad, por falta de proporcionaIidad, se ponla en duda por e1 recurrente, sino que, acude en refuerzo de su argumentación, a una, en mi opinidn, poco afortunada aplicacibn supletoria del artfculo 1 63 de la LOREG. Desafortunada, en primer lugar, porque la Dispo- sici6n Adicional Primera, 3, de la LOREG que e1 Tribunal expresamente invoca, establece dicha supletoriedad para ios m- tantes urtiwlos del Tírillo 1, mjentras que el articulo 163 pertenece al Tftulo TI de la mencionada Ley Electoral. Pero es que, en segundo lugar, tal interpretacidn -y esto es lo realmente preo- cupante- supndrfa indirectamente que, en deterioro de la autonomfa plftica de las Comunidades Autónomas, éstas se vie- ran imposibilitadas para instaurar un procedimiento de desig- naci6n-eleccidn, sin que exista norma constitucional alguna que lo impida, y tenigndose que constrefiir, p o s imperativo de! artfculo 163 de la LOREG, a arbitrar un procedimiento m e d - nico de atribucidn de los escafios senatoriales que los sustrae al libre juego de la voluritad polftica de las fuerzas con represen- tación parlamentaria- Una cosa es que el procedimiento de de- sjgnacidn-atribucjbn sea plenamente constitucional y que cuente con cierta apoyatura juriciica en la LOREG y, otra, a mi juicio bien distinta, que las Comunidades Autondmas queden imposibilitadas para articular un procedimiento más prviamentc ~ o I í f i m (designacidn-eleccih) para efectuar tal designaciáln, corno parece sugerir la mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional.

Porque, lo cierto, es que el que comentamos presenta m;is que serios repams tanto ckcnjms corno políticos.

ii) En efecto, y retornando su iter procedrmental, irna vez que se han publicado las propuestas de candidaturas, el Presi- dentc de la C h a r a deber6 convocar al Pleno para que Ias ratifi- que. En consecuencia, el Pleno no elige entre las distintas candidaturas sino que otorgd una mera conformidad de tdmite a las Propuestas de designacidn. Pero ?quC wurrjria si el Pleno no las

ratificase? Llepriamos a una vfa muerta generada precisamente por la falta de idoneidad de un procedimiento parlamentario incapa;! de satisfacer sus propios fines: a saber, y en palabras s im- pre sugestivas de Kelsen, lograr que se alcancm compromisos pliticos (1 65).

Quizá por ello, en la prdctica de los distintos Parlamentos Territoriales que han optado por esta vfa pmedimental, se hayan iostitucionalizado pragmáticamente Mrmulas tendencialmente modificativas de la misma, con el fin de incorporar la imprescindible negociacidn entre las distintas fuerzas politicas. ASC en algunos Parlamentos, la Mesa de la Cámara, en lugar de dirigirse a aquellos p p o s que, en aplicacidn de la correspondiente fdmula proporcional, tuvieren la potestad de presentar candidatos para que fomaiicen sus propuestas, suele abrogársela, do- tdndola de m a cierta apariencia de institucionalidad, bajo la fdrmula de Propuesfa miunfa de lo Mesay J1vtrda de Portavoces que es la que, definitivamente, se somete al Pleno (166). A travts de esta via, el debate y la negociacidn poiítica se suscitan e introducen subrepticiamente entre las principales fuerzas parlamentarias con representacidn en este 6rgano parlamentario, en principio, de mera ~administraci6n y gobierno interior de la Cámarm, pero hasta el extremo, de que la Junta de Portavoces, «el 6rga- no potitico por excelencim, san s61o hace suya la decisión polftica previamente adoptada por la Mesa. Adernis, como la propuesta de la Mesa reviste forma insticucional, incluso, se $ría llegar a designar como senador a personas pertenecientes a grupos parlamentarios que, por su reducido número no tendrlan posibilidad jurfdica de presentar candidatos.

Otra posible solución, fue la adoptada en Ia Comunidad Va- lenciana, en la que mediante una Resoluci6n interpretativa de la

( 1 65) HAM !ít;.i.se~, Rqire~cwt~hw Goutmmf, Cap. 1, cil., por Y. HF.RRI: K í i en Sobre el macw Rc~Irlmicno de lar Cotlcs, Revista de Derecho Públtco, Ma- drid, 1935, p. 97.

(166) Esta es la practtca seguida, entre otros, por el Parlamento de Galicia.

El. MANDATO PARI~AIMEN'TARIO 2WJ

Presidencia (1 67$, se procedid a una modificacidn encubierta del articulo 160 de su Reglamento parlamentario.

En cualquier caso, tales vfas que contravienen flagrantemen- te la juridicidad del procedimiento establecido, manifiestan en toda su crudeza la irdnicamente llamada disponibilidad normativa del Derecho parlamentario», mkirne, cuando éste no se adenja técnicamente a las necesjdades politicas de las Cámaras.

De todo lo dicho, se desprende con claridad, como frente a la r i ~ d e z de la desipacidn-atribución, los distintos Parlamentos auton6micos han buscado fórmulas capaces de introducir el debate y la confliaualidad política, que les aproximase en lo posible a un modelo de designacidn-eleccidn. Debate, que se incorpora igualmente, aunque par Cauces distintos, en aquellas Co- munidades Autónorhas que, como Cantahria o Baleares, al de- s i p a r un único senador requieren de mayorfa absoluta (168).

Pero queda por resolver, una última cuestidn, irnprescindi- ble, para poder emitir un juicio critico de globalidad sobre este procedimiento de designación. Me rdero, a la exigencia constitucional de asegurar «la adecuada representacidn proporciwialia contenida en el alticulo 69.5 de la CE.

Evidentemente, no vamos a entrar aqui en un estudio de las distintas fdrmulas proporcionales y los efectos jurfdico- pliticos que se derivan de las mismas, en comparacidn a los sistemas mayoritarios. Baste, simplemente, con recordar, como inequívocamente ha puesto de relieve, entre otros, Douglas W.

(167) Nos referirnos, a la Resolucidn de la Presidencia de Las Cortes Va- lencianas sobre procedimiento parlamentario para nombramiento, elecci6n y designaci6n de personas por el Pleno, de 26 de noviembre de 1985 (BOCV, n . O 143, de 6 de diciembre.

En electa, mientras el artfculo 760 del Reglamento establece con claridad un estricto sistema de designaci6n-atribucidn, la mencionada Resolu- ci6n permite a todos los p p s de la Cimara propones candidatos, estñhIe- riendo a continuación un sistema de hasta tres votzciones para la elección de los candidatos.

(168) Tambien nombra un único senador, La Rioja, Murcia y Navarra, P r o en estas Comunidades s610 se exige mayorfa relativa.

Rae (169}, que mando el número de escaaos a cubrir es inferior a seis, toda frirmula proporcional genera indefectiblemente efectos mayoritarios.

Partiendo de esta realidad, pretender pantizar la apmpor- cionalidacl,, constitucionalmente requerida, en la desipaci6n de senadores comunitarios mediante la aplicación rnatemdtica de una fdrrnula, se nos antoja como algo rayano en lo imposible, sobre todo, si tenemos presente que el número máxima de senadores a designar por una Comunidad AutSnoma Io detenta Andalucfa con siete y, que nos movemos en el ámbito de Asam- bleas con un reducido número de miembros.

Consciente de ello el Tribunal Constitucional, declad, ya en su Sentencia número 40 de 198 1, que representacidn proporcional, a los efectos que comentarnos, e5 la que pershwe afsl'buir a cadd partido o a toda grupo de OpiniOtl rrn nimera de mandatos en rela- ciún con su f ~ e m tl~mirii.a. Crule~g~im qsre $tan JM moddidades con- cretas, su idea f n n d a m t d es la de asqurar a cado partido politiu o

gmpa de opinibn sepfe~mtatioti, ~ i n o matemática, mmdo menos, sm- sibIt-mente ajusada a SM importancia r e d (FJ . o 2. o).

Rajo tal premisa, la g ran mayorla de las CCAA, aunque sin haberlo todas especificado expresamente, han optado en la prk- tjca por la utilización de la regla D'Hondt, para cafcular cl nú- mero de senadores que cosrespanderfa designar a cada grupo pariamentarjo. Recorclemos, una vez mis, que en el procedimiento de desipacj6n-atri'buci6n no es, en puridad factible la presentación de candidaturas conjuntas por distintos grupos, por lo que, la aplicación de la regla D'itlondt se hace sobre la base de los componentes de cada gnip individualmente considerado, y designindose, en caso de coincidencia de restos, el candidato del grupo mayoritario.

Esta forma de dirimir los empates entre cocientes, fue expresamente invocada, como contraria al principia de proporcionalidad establecido en el artfculo 69.5 de la CE, en el Re- curso de Amparo número 1092/89, antes citado. Para el TC

fl&na~ión del escatlo, ecn caso de empate, ualgr~po que obt~tio mayor nu- Hfro de votos e~ aplicun'o'n de lo prevenido .m la L y orgdnica de/ Regi- men eledorai General (art. 1 73.1 .d) y, en consecuencia, una solu- cibn perfectamente constitucional. Reconoce el Alto Tribunal que en el presente caso la apIicuciÓn del criterio de pmporcimaíidud se

trad~cido en r~rese~~tación mayoritaria de rrn sólo p p o politico* pero ello e$ cotisecuefscia de /u d$cuJtad de alcanmr la proporciotlafidad 6~ /a repre~mtan'ón cwundo el aba~ico de posibilidade~, dado por el n i - mero de gueJtos a wbrir en relación m l a s f i + e w mnmrrenbes es muy redwGido.

La posicidn del Tribunal Constitucional resulta, pues, plenamente consecuente con la indicada imposibilidad de garantizar bajo tales parámetros el principio de proprcionalidad.

Sucede, sin embargo, que lo que el demandante calific6 como sistema rubiosumenfe mqoritario no es tan s6Po mera consecuencia -por lo dernds inevitable- de la regla proporcional empleada, sino del propio procedimiento de designacidn. Me explico.

Al establecerse para la designacidn de senadores un procedimiento de atribucibn automhtica dc escaños y, por tanto, no pudiendo coaligarse las distintas fuerzas politicas para compensar en términos politicos el inicial efecto mayoritario derivado de la regla D'Hondt, tste, se acrecienta p;eométricamente por mor de los reducidos parhetros sobre los que la f6mula se aplica, hasta el punto, de que la voluntad del electorado de la Comunidad se identifica, en lo que a designacidn de senadores se refiere, enteramente con la del partido mayoritario.

Advitrtase, en cualquier caso, que sobre este puntual aspec- to no podta pronunciarse el TC, toda vez que ello supondría, su- plantar al! legislador auton6mico que opt6 libremente por este Cauce procedimentd.

Prueba de ello y, en rotunda oposición al procedimiento comentado, es que fa LSPV configura un sistema de designación de los tres senadores correspondientes al País Vasco perfectamente calificable como de desipacidn-elecci6n. Por contraste, Pues, interesa un anglisis mis detenido del mismo.

(169} Leyes elccforales y sistema dc Partidos PoElticos, ed. CITEP, M - dtid, 3 977.

Tras la celebracidn de las elecciones y, una vez consrimida la Mesa definitiva de la Cámara, la LSPV habilita un p l m de veinte dfas para que los distintos grupos parlamentarios pesen- ten sus candidaturas (art, 3.0). Agotado este plazo, se da traslado de las mismas a la Comisión de Incompatlbjlidades que emite el pertinente dictamen sobre la idoneidad-subjetiva de Ls candidatos (art. 4.0). Acto seguido, se procede a la elecci6n definitiva de los candidatos por el Pleno de la Cámara, convocado al efmo (art. 5.0). A tal fin se articulan dos votaciones que se realizan por papeletas, mediantc el sistema de voto restringido, de suerte, que s61o cabe consignar el nombre del candidato Can. 5.11). En primera votación resultan elegidos aquellos que obtengan la mayoría de los votos emitidos, siempre que éstos representen la cuarta parte de las sufragios de los miembros del Parlamento (art. 5.IV). Si efectuada esta votacidn restasen escafios senatc les por cubris, se votar& nuevamente, resultando elegrdos que obtuviesen la mayoría (art. 5 . 9

iria- los

Ante eventuales empates se establece la siguiente regla: sed elegido el candidato del Gmpo mayoritario y, en caso de igualdad, el de aquel que hubiese obtenido mhs votos en las elecciones. Una última norma pretende garantizar it~ extrenti3 el prinri- pio de proporcionalidad: en nin@n caso podrdn ser elegdo totalidad de los senadores a propuesta de un único G m p d C h a r a (art. 7.0). F6mula que admite expresamente a sens# ' V ~ P -

trario la posibilidad de candidaturas conjuntas. iii) Despubs de todo lo relatado, a nadie escapa que esta se-

gunda vla de acceso al Senado, discurre intraparlamentariwn- te, al margen del control de legalidad asumido por la jurisl ci6n ordinaria.

Nos encontramos ante una puntual excepción -una rnAs en

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dic-

tan polkmica materia- a la previsidn general contenida en el ticulo 70.2 de la CE, de modo que el candidato a senador cot nitario que se considere pesjudicado en sus derechos por al^ de los actos parlamentarios derivados del procedimiento de de- si~acidn-incorporacidn, queda privado, a estos efectos, de 1" tutela judicial que garantiza el articulo 24 de la Constitucibn.

Reaparece, por tanto, esa zona oscura y acaso irredudible~

ac- nu- uno

que dird Manzzela (1 70), de los interna mporis a&, aunque esta vez, no come consecuencia de una rnhs que superada concep- ci6n privilegiada de la Autonomla de las Cámaras sino, sencillamente, por la naturalea intraparlamentaria del procedimiento inst aurado.

De todos es conocida la vfa abierta en esta materia por el articulo 42 de LOTC, que al permitir recurrir en amparo las decisiones o aaos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de tos Parlamentos territoriales que violen los derechos y libertades reconocidos los artículos 14 a 29 de la Constjtucidn, reconoce expresamente Fa competencia parcial del Tribunal Constitucional para conocer de ciertos interna corporis acta ( 1 7 1 ).

Abandonada su tendencia restrictiva inicial (172), la jurisprudencia del Alto Tribunal, a travks de un mis cjúe copioso conjunto de resoluciones, ha establecido las pautas de atacabili- dad procesal y perfilado su propia competencia objetiva y material para someter a su fiscalizacidn ciertos actos internos de las Cdrnaras. Resulta del todo imposible realizar en estas paginas un anilisis posmenorizado de la evolucjdn y contenidos de este cuerpo jurisprudencia1 (173), que refleja la dificultad existente a

0) IJ' Parlamento4 11 Mulino, Bolonia, 1977, p. 236. t i 1 1 ) La STC 1 18/1988, de 20 de junio, no ofrece dudas al respecto,

cuando afirma quc tcen cuanto un acto parlamentario afecte a un derecho o I r - bertad susceptible de amparo constitucional, sale o trasciende de la esfera irre- visablc propia de los & c m mrpom arta, y corresponde a este Tribunal el exa-

men. peto $610 ello, de la virtual lesi6n de cales derechos o libertades (FJ.o 2.0). L'n comentario de esta sentencia puede versc en E. M.4NCIS1WR, *Reciente lurispmdencia constitucional sobre derecho parlamentarios, RVAP, n.. 22, 1488, pp. 203 a 210.

(172) Blsicarnenre In contenida en su Auto de 21 de m a m de 1984, en el F e establece que $610 están sujetas a control juridiccional las decisrones de las CArnaras sin valor de ley que afecten a wlas relaciones con terceros vinculados con ellas por relaciones contractuales o funcionarialesii. Un comentario critico de este Auto puede verse en TC~RRES MURO, I., uhctos rntemos de las Cgmara!: y recurso de arnparoii, REDC, n.o 12, 1984, p. 154 y SS.

(173) Un interesante y detenido estudio de esta lurisprudencia consritu- rronal, desde el punto de vista de la protecci6n del s t ~ t u ~ del parlamentario, se contiene en A. SAIL AKNAIZ Y E. COBREROC MI;NDAZONA, rtLa defensa del J'at~s del parlamentario#, ponencia presentada en el Seminario sobre Derecho

la hora de encontrar un punto de equilibrio entre el control extremo de los actos parlamentarios y una no deseada judicializa- ción de la política. Me remito a lo ya expuesto en el Capltulo 1 de este trabajo.

En lo que aquf interesa, baste simplemente con recordar, que para la recurribilidad ante el Tribunal Constitucional de actos parlamentarios lesivos de las derechos del representante, tales derechos, aunque de configuracidin legal, han de ser reflejo inmediato del consaaado corno fundamental en el artfculo 23.2 ., de la Constituci6n: s61o los actos internos que conculquen el estatuto del parlamentario en su vertiente de derecho fundamental son susceptibles de amparo (174).

Sin duda, los aaos emanados en el procedimiento de designacibn dc senadores comunitarios afectan &rectamente al derecho 1 de toda persona a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que sefialen las leyes. Nada impide, en consecuencia, que el candidato a senador que viere vufnerado este derecho fundamental recurriese en amparo constitucional.

Ahora bim, aunque la competencia del Tribunal Conctitucie- nal sobre tales actos parece indiscutible, pueden existir algunos problemas de legitimación procesal. En efecto, como acertacfa-

parlamentario. Victoria-Ciasteiz, I a 3 de marzo rlc 1990. Vid. ipalmcntc, J . B~!.I .AR!N ~RIH,IKR~.N, uEl derecho rle acccsn a los cargos y funciones puhli- casi>, Poder Judicial, n: 5 , 1987.

(174) En este sentido, el Auto TC 292/1987, dc I I dc marzo, en -u

FJ.0 2.0 eqtnhlece: itno toda infraci6n de los Reglamentos dc las Cimaras y, cn

concreto, de aqutllas de sus normas que replan las facultades de los parli- mentarlos en el curso del procedimiento constituyen otras tantas violaciones de derecho^ fundamentales, ya que no es correcto incluir en el bloque de constitucionalidad relativo a l articulo 23 las nomas de aqutllos Rtglarnentos sobre el ejercicio de las funciones de los miembros de las Cámaras Icgislativasm. su partc, en el Auto 6 14/1988, de 20 dc pnio, FJ: I .o dispone el Alto 'rrihu- nal que si bien es cierto de que al@n acto de aplicacibn o interpretación de normas reglamentarias puede vulnerar un derecho fundamental de un p ~ ~ l n - mentario, ~ramhien es claro que dicha presunta vulneracidn no basarse

cn el propio hecho de una posible infracci6n reglamentaria que no constrtuY8* pcr se, una violacidn de! artlculo 23.2 de la Constitucidni.

El. 1hlrZNDhT0 PARLA hlEN-rARI{) 213

1 mente ha apuntado R. Funset (1 75), mando lo que se pretenda impugnar sea un acuerde de la Mesa del Senado negatorio de la validez jurfdica de una concreta acta de designacidn, dado e! ca- &ter individual del recurso de amparo, el cauce procesal mas

, iddneo parece el de los uconflictos de competencia). Sin embar-

I go, en esta vfa la LOTC s610 reconoce legitimación al Gobierno

1 de la Comunidad Autdnoma (m. 63.21, excluyéndose una defensa directa dd Parlamento afectado.

1 1

C A P ~ T U L ~ m

i LA SUSPENSION DEL MANDATO PARLAMENTARIO

TNTRODUCCTON ¡ Una breve mirada a la fluctuante historia de nuestro consti-

tucionalismo, basta para ilustrar ~ 6 m o la permanencia flsica de las Cortes reunidas era la mis eficaz garantla polftica para el siempre difkil mantenimiento del régimen constjtucional (1) .

Crfpticamente, la Naci6n existe en tanto que es representada (phno dt la bgidimidad) y, la virtuaUdad jurfdica de tal representa- c i 6 ~ (plmo nomutitio-decisiotl(~I), requiere ab initiu para tener itfuer- za de obligar (valide y ejcatiu))) de la comparecencia de los representantes (gubmm) en convocatoria legalmente efectuada. La

(1) Se genera de este modo una hipóstasis Nacidn/Cortes, expuesta con admirable claridad por ARG~ELLES. En la sesidn de 29 de septiemhre de 18 1 1 I -DSC, 181 1 - 1 81 3, Constituyentes, p. 1951- decfa e! diputado pditano: H ( L ~ !

I ComisirSn) ... ha querido dar en su proyecto de Gobierno dc la Nacidn el carác- ter de una monarquia moderada. esto es, en la que el Rey tenga la potestad necesaria para hacerse respetar fuera y obedecer dentro, y ser al mismo tiempa el

l padre de su pueblo. Para esto la Naci6n es preciso que estt, por decirlo asi, i 1 viva. en la persona de sus representantes. Ellos solos son Eos que han de de- I

fender la Constitución, asegurando su observancia y rontestar a los ministros o a los poderes que intenten invadirla.» (Subrayados mlos.)

l Esto explica, como ha puesto de relieve BLANCO VAI .D~$ , R. L., que fwere

necesario urnas aún, vital. garantizar la permanencia de las Cortes, su existen- 1 , cia tfectiva material y no meramente ideal-legaln, Rey, Cnr t r~ j Fwetza armodo en los orhenei de h &p1íi1 Iibernl I R O R - 1823, Siglo XXl, Madrid, 198R, p. 129.

1 i

asistencia decretacla insuficiente, la falta o el defecto en la convocatoria privan de valor jurfdico y, formalmente, deslegitiman los acuerdos as{ adoptados.

No es de extrafiar, en consecuencia, que la lucha de los Parlamentos por adquirir la titularidad de la potestad de convocatoria o por establecer garantks en evitacidn de actuacio- nes jurídicas contra la asistencia de sus miembros (sistema dc inmunidades parlamentarias) forme parte, y no por derivada menos trascendente, de la dialbctica de contrarios mkera~ía m*- núrq~ica/snberunr;* nmotlaI. Quién puede convocar o di solver las Cortes inclina a su favor la balanza de la soberada. Asf lo entendieron los constituyentes gaditanos al establecer la potestad de autoconvocatoria de Cortes (arts. 104 a 107, Constitución de 1812) e instituir la Diputacidn Permanente de las mismas (art. 11 1) para impedir el vacio de podcr que ocasionaba el tér- mino de los entonces reducidos periodos de sesiones. Con el Estatuto Real de 1834, el Rey recupera sin Ifmite alguno su facultad de convocatoria y dsoluci6n del Legislativo (2) y, cn la Constitucidn de 1837 se mantiene en similares ttrminos, aunque con la condición de tener que convocar, en case de di- solución, nuevas Cortes en cl plazo de tres meses y, garanti- zándose ante la no convocatoria, al menos, una reuni6n anual de las mismas (3). Estas garantias, aunque mínimas, se repro- dujeron cn Ea Constitucj6n de 1845 (41, dando lugar, con el f in de evitarlas, a una práctica que se convierte en verdadera constante de toda la «década moderadm: tras la convocatoria de Cortes inmediatamente se procedia a la suspensidn sine die dc las sesiones parlamentarias, ergo aI poder no controlado del Rey y al de los cthombrcs fuertesn que sucesivamente diiigian sus Gabinetes.

Esta relacidn presrncia/~xfstencio que reff eja singularmente la tcnsiónpor elpoder sobre la que se construye el Estado Constitu-

(2) Según el artlculo 24 del Estatuto Real dc 10 de abril clc 1834 as1 toca excluiivamcnte convocar, suspcnder y di~olver las C:ortcsn.

(3) Vid. aniculos 26 y 27 dc la Constitucihn de 18 dc junio de 1837. (4) Articulo 23.

cjonal, se plasmard normativamente no sólo a nivel orginico- jnstitucional mediante la cmstitucionalizacidn ran'md;zada y en

de los distintos poderes del Estado, sino también, y en lo que ahora importa en la configumci6n constitucional del mandato parlamentario.

En efecto, en el canstitucionalisma democr$tico el mandato parlamentario se perfila como una relaci6n juiidico-pública constjtucionalrnente resistente y, como tal, refenada en su permanencia a travCs de mecanismos de garantfa constitucionai. De este modo, cuando se mnstitucionaliza la duracidn del mandato no s61o se esrablece un prjncipio de renovaci6n dernocr$tica del drgano-Parlamento sino que, igualmente, en la perspectiva apuntada, se juridific-a la afectacidti del mandato a determinado ciclo representativo, de suerte, que toda suspensión en su ejercicio o toda pkrdida anticipada del mismo escape a la ctnormali- dad* de la previsión constitucional. Por tanto. tales supuestos de excepcionaljdad han de estar constitucionalmente justificados y taxativamente reglados en el Ordenamiento juridico, descart5n- dose toda lectura extensiva de los mismos (5).

Ahora bien, como indicaba en su momento y ahora se p d r 4 corroborar, rtresistencia constitucional» no significa técnicamen- te ((titularidad de los escafíos» y, por tanto, no resulta una garantla incompatible con e\ Estado de partidos. La resistencia del mandato es consecuencia de su funcionalidad democrAtico- institucional y del caricter ccfundamentaln de la relaci6n establecida entre electores y elegidos, y no protección jutfdica de una q~ixitaria concepcibn del representante, histdricamcnte superada.

El parlamentario, en el plano de la teoria de la representacibn, es el soporte teloldgico que instrumentaliza la realiza-

(5) Sin embargo, no han faltado momentos en nuestra histdrica polttica, cn lo\ quc, pesc a I A r~~ulaci r ín crin\tituctoíial de la\ causas de sucpcnsirín tlt In Asamblea, se produycrnn intennisimos debliarcr tanto doctrinales como pllticos acerca del alcance de las mismas. En este sentido, rcsulta %urnamente i1u.i- trativ~i la controversia luritlico-politica habida en nucstso pais con ocasidn de la suspensión de las sesiones del Gongreso durante la 11 Repiihlica. A1 respecto vid. J . T C ~ M ~ S VT~.!.ARROY I, nLa suspensidn de sesiones en diciembre de 1935>i, RCG, n,. 16, 1989, p. 197 y sr.

220 FRANCISCO ( :AA>IA?~C) DC)iLIIUC;UI;~

ci6n de un proceso polftico-constitucional: el de reprcsrntat, plural y dernocr5ticamente, legitimando al Estado-aparato, y haciendo real el derecho de participacidn de los ciudadanos en los asuntos públicos (art. 23.1, CE). Por esta misma ra- 2611, urnas alPh de esa vertiente fundamental que le confiere su mandato, los derechos que integran su srntsls no son derechos subjetivos puros, sino derechos-funcidn, iura in aflcium, que dirh Santi Romano (6).

Ser$ precisamente, esa naturaleza findamdaI del mandato como relacidn constitucional, la que nos alerte sobre los riesps inherentes a una eventual suspensión jurídica del mismo: porque, a su travds, aun en los sistemas demwr8cicos, pdr l an las mayorias acdlar la voz de las minorías.

De este modo, la suspensidn del mandato parlamentario lejos de ser el simple enervamiento transitorio de los iura in 0fi- c i m que integran el sfatw del parlamentario, es tambicn, -conforme a la interpretacjdn realizada por el juez constjtucional- una suspensidn de los derechos consagsados como fundamentales en cl articulo 23 de [a CE, lo que obliga a una ctrelectu- xa» de las garantr'as juddjcas que lo protegen, que ya no responden a una titularidad subjetiva y absoluta del representante sobre su mandato, sino a la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales que estkn en juego, entre los que se debe incluir el del articulo 23.1 de la CE; esto es, el que tienen 10s ciudadanos a la participacidn política a travts de representantes.

1. LA SUSPENSION DEL MANDATO PARLAMENTARTO ALGUNAS PRECTSTONES TERMINOLOGICAS; SUS DISTINTAS MODALIDADES

De acuerdo con ese carActer «constitucionalmente resistcn- te» del mandato, al que arriba se hacia referencia, la regulncidn

juridica de su suspensidn temporal habrá de ser siempre expresa y la interpretación de sus nomas restringidas, impidiéndose que se convierta en usual lo excepcional y en permanente lo que de suyo no pude ser sino transitorio.

Pero, adernis, dicha regulación habrA de mntemplar de modo especifico y reglado ciertos aspectos fundamentales de este instituto de enervamiento temporal del mandato que no peden ser desconocidos por la libertad de creacidn juridica de las Charas: por una parte, las causas taxatjvas y constitucionalmente admisibles en que procede su aplicacicin; por otra, prefijar taxativamente las periodos temporales en los que despliega su eficacia; y, finalmente, otorgar las oportunas vfas de defensa procesal, tanto internas como externas, al objezo de impedir que la suspencidn se convierta en una sanci6n ctde planoii.

Dicho esto, conviene, en primer lugar, precisar qud concep to de suspensidn es el que estamos barajando, porque, de hecho, en el Derecho parlamentario, bajo tal terminologia se hace referencia a realidades instñucionales de naturaleza juridica bien distinta.

t , 1, Suspensión por adquisicibn imperfecta

i del mandato

Se trata de una medida-sancidn reglamentariamente prevista para el supuesto de no superacidn del control-acatamiento o de a l p n o de los restantes controles de incorporación al drgano. Esta suspensidn produce un efeao de cccongelaciónn sine die del eje-cido del mandato en su totalidad o de alguno de !QS derechos y prerrogativas que integran el estatuto del parlamentario, hasta que se perfeccione tal adquisicidn. Sus efectos y consecuencias han sido analizados con detenimiento en phginas anteriores por lo que a ellas me remito (7) .

(6) Priscipi di diritto ~~stituZimale, Giuffrt, Milan, 1 947, p. 1 1 2 y SS.

- Cfr. p. 1 15 y ss. de este trabalo.

1 -2. Suspensidn por sustituci6n en 6rganos intraparlarnentarios

Aparte de !a sustituci6n funcional y puntualmente tdcnica que se produce pos ausencia tempra l del Presidente de la Ci- mara o de Cornisidn en favor de la vicepresidencia respectiva, sustitucidn orghnica que no ofrece mayores problemas y, que no implica una suspensi6n de alguna de los contenidos del status de parlamentario sino de las facultades propias del cargo -en este caso de la Presidencia-, interesa que nos detengamos, en los efectos limitadamente suspensivos que se generan como consecuencia de la sustitucidn de parlamentarios en Cornisibn.

Como es sabido, las Comisiones son, en los modernos Parla- mentos, los 6rganos de trabajo por excelencia, la que explica que entre los derechos del parlamentario figure expresamente el de pertenecer, al menas, a una Comisidn (E). Derecho, que acl- quiere mayor trascendencia s i tenemos presente el continuo uso que en la actualidad se realiza de la delegaci6n de la competencia Iegslativa plena en estos drganos parlamentarios.

Por tanto, y aunque el Trihunal Constitucjonat no ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto, considero que, con apoyo en su linea jurisprudencia! (9) -comentada en pdginas atrás-, nada impide su incIusi6n en el haz de aquellos derechos que configuran la vertientefutrdamenfd del estatuto del parlarnentario. Sin embargo, corno el propio Tribunal reiteradamente ha precisarlo, se trataría de un derecho de configuracíón legal y, en este sentido, cabe decir que los propios Reglmentas de las Ch- rnaras han previsto [a posibilidad de sustitucidn de parlamenta-

(8) As{ lo hacen expreramente los artículos 6.2 de! RCD, 5.1 RPCat.. 8.2 RPG, 6.2 RPrlind., 10.2 RPhst., 6.3 RPAst., 6.3 RPCant., 8.2 RPLR. 14.1 HPMu., 6.2 RPVa., 9.2 RPArag., 1 1 b) RPC-M., artfculo 11.2 RPCafl-, 12.2 RPNav., 6.2 RPExt., 13.4 RPBal., 7.2 RPMad., 6.2 RPCL. Por <u parte, tanto el RS (art. 20) corno el RPV (íirt. 11) tan s61a proceden a un rcconocl- miento gentrico del mismo, conf ipdndolo como derecho-dcber.

(9) Vid., entre otras, Irs SS'TC 32/1985, de h de mano, lú1/198&, de 20 de septiembre, 79,4989, de 27 de abril y los Autos 12/9/1586, de 15 de enem, 292/1'187, de 11 de abril y 614J1988, de 23 de mayo.

rjos de un mismo Grupo en Cornisidn (10). Tal posibilidad, coherente con Ia d i n h i c a de partidos, y generalizada en el h b i t o amparado (1 l), se contempla bisicamente para los siguientes supuestos: en primer lugar, cuando el Grupo solicite la sustitu- ci6n de uno a mis de sus miembros en Cornisidn, nomalmente para la tiamitacidn de un determinado proyecto legislativo, en el que al partido, por razdn politica o de la materia, le interese que tomen parte activa sus especialistas y miembros mis cualifica- dos. Sustituci6~1, que se convierte en auttntica necesidad si aten- dernos a la complejidad técniceplftica que supone legislar sobre cjertos ámbitos sectorjales, E n todo caso, el único lfmite reglamentario para la viabilidad de este mecanismo dc sustituddn, y que constata la amplia libertad de que gozan los Grupos para ponerlo en prictica, es la de comunicar previamente por escrito al Presidente de la Comisidn, la sustitución operada.

'Una segunda posibilidad, tan usual que ya forma parte de la vida diaria de nuestros Parlamentos, provocando no pocos conflictos a las secretarios de las Mesas (1 2), es la sustitucidn que se

(10) hsl lo hacen expresamente Eos aniculos 40.2 del RCU, 62 RS, 33 RPV, 40.2 RPG, 33.1 RPC, 33.2 RPAnd., 54.3 RI'Asr., 38.2 RPCant., 303 RPL-R., 45.4 RPMu.. 36.2 RPVal., 48.5 RPArag., 46.2 RPC-LM, 37.2 RPCan., 44.2 RPNav., 38.3 RPEx., 39.2 RPRal., 40.2 RPMa. y 40.2 RPC-L.

(1 1) Esta facultad de sustituci6n en Comisi6n otorgada ii los grupos, con amplios margenes de libertad en la utilizacidn de la mrsma, caractertza al parla- menrariqmo tlr influencia iiritinica. Además rlc Inglaterra, tanto cn [ll;,UC como en Canadi, forma una prictrca habitual dcl funcianamiento interno de sus Cámaras el denominado ccparinp, es decir, la psihilidad de ausentarse de la sesi6n y nombrar un npaim o sustituto del nwhip~, ardmit~éndose, adernds, la delegacidn de voto. Vid. GARCEA h f A K T f ~ t . 2 , M .e. A., El prordimicnto Ic$a#j- vo, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, p. 260.

Con menor flexibilidad, este mecanismo de austitucidn en Cornisidn puedc localizarse cn Rdlgica (art. 14 del Reglamento de la Cirnara de Represen- tantes, en su versión actualizada de 19-XII-1679, BBLE 54-57, marzo-lunio 19116, p, 12&), Francia (art. 42 del Reglamento de la Asamblea Nacional. BB1,E mpra tr;., p. 1881, Dinamarca (art. 7.4 del Reglamento del Folkcting, RRI.E, ni., p. 15'3) y en Noruega (an. 13 del Reglamento de Storting, BBLE 33. ]un10 1984, p. 709).

(12) Piensese, por ejemplo, a la hora de expedir certificaciones de asisten- CIa a efectos del cobra de la correspondiente dieta parlamentaria.

opera sobre /a marcha al inicio o, incluso, en el transcurso de la sesi6n. Cierto que con ello se pretende impedir que se rompa e] equilibrio politico existente en el sena de la Comisidn por la imposibilidad de asistencia de alguno de sus miembros, pero no lo es menos que, a veces, el encadenamiento de sustituciones (13) -sobre todo cuando un parlamentario es sustituido en una Co- rnisidn para asistir a otra en la que se opera una nueva sustitu- ción- genera una dtnhmica de autkntko desorden interno (14). Por ello entiendo, que aunque los Reglamentos s610 requieren que se comunique esta modalidad de sustitucidn al Presidente de la Cornisi6n por escrito o, por contraste con la anterior, verbalmente (que es el moda habitual en la prhaica), debiere mantenerse el principio de midad del acto, y YO permitiese nuevas sustituciones una vez comenzada la sesih. Principio, que, sin embargo, al no estar siempre reconocido expresamente queda al arbitrio de la flexibilidad de los Presidentes de Ias respectivas Me- sas o a los precedentes que se vayan estableciendo en cada Asamblea, Lo ideal seria, tal como acontece en Dinamarca o Bdlgica (1 51, que se estableciese al inicio de la legislatura o de

(13) Esta posibilidad de sust~tucidn una vez iniciada In sesidn no es admitida en todos nuestros Parlamentos y la tendencia que la prfictica va sedimen- tado es la de restrinprla cada vez más. Sin embarp, a l p n o ~ Reglamentos parlamentarios fomo el RCD o el RPG, utilizan una t e m i n o l o ~ a harto confusa que parece expresamente reconocer tal posibilidad. En efecto, se@ el artlculo 40.2 del RCD: aSr la sustituci6n fuera s61o para un dererminaclo asunto,

debate o sesibn, la comunicaci6n se hari verbalmente o por escrito al Pre~i- denrc de la Comisión, y si en ella se indicara que tiene carscter meramente eventual, el pre~idente arlrnitiri mmo miembro de la Cornisi6n, al sustituto o al sustituido*.

(14) Sic. Shni'r,$rii.ni.i.~. F., op. ~ t . , p. 141: CANO.) y M(i~ni.ia.J. M.* E/ P,mrldm~to de A s d d ~ ~ c i u segunda Parten), op. cit., p. 1 28; V r ~ ~ n i A Fmu- RIA, E., aJ.as Lorniaiones y Ponencias (con especial referencia al Reglamento del Parlamento vasco)^. Seminario suhre Derecho parlamentario, V I ~ I R I 1-

GAST~IZ, 1-3 m- 1990; igualmente, VILI.ACORTA MANCF,RO, L., Hacia d rguilrbrío ds p f t r c s , Universidad de Valladolid, 1989, p. 245.

( 1 5) Art-ticulo 14 del Reglamento de la Cámara de Representantes de Be]- gica y artículo 7.3 de2 Reglamento de la Asamblea Popular de Dinamarca (HBLE, n.o$ 54-57, marro-junio 1986, Cortes Generales. pp. 128 y 159, respectivamente).

cada periodo de sesiones una cclista disciplinada de suplente-, pues, una practica abusiva de esta facultad de sustitución puede incrementar notabIernente el absentismo parlamentario tal coma lo ha demostrado la experiencia francesa (1 6).

Evidentemente, estos supuestos de sustitucidn en Comisio- nes, no implican, ni una suspensidn del mandato represtntanti- vo, ni siquiera del estatuto de parlamentario in foto. InMalmente, s61o afectan al derecho de asistencia a esa concreta Comisibn, que queda enervado en su eficacia hasta que la sustjtuci6n llega a su fin.

Ahora bien, ¿no k a , igualmente, al derecho de voto que según nuestra Constitución es personal e indelegable (art. 79.3$? Porque, por contraste con algún otro pais que tarnbitn regula este mecanismo sustitutorio, en el nuestro el sustituto ejerce su derecho de voto en &misi6n (1 7). Clara delegabilidad del voto que adquiere especial relevancia si se trata de la trmitacidn de un texto legislativo, teniendo La Comisidn competencia legislativa plena, porque en tal caso, el texto no es votado en Pleno.

Esta posibilidad de delegaci6n del derecho de voto, incom- prensible para el primer parlamentarismo o, manifiestamente inconstitucional para aquellos que realizaban una lectura patsjma- nialista del mandato, resulta, sin embargo, perfectamente acorde con la realidad del Estado de partidos, y con el hecho indudable de que son estos, y no los parlamentarios, los q n t m r t e s reales y acaso los únicos posibles, en la democracia de masas.

No obstante, la exigua regulación juiidica de la sustitucidn en Comisidn que ofrecen nuestros Reglamentos parlamentarios, unida a1 manifiesto protapnismo que se atribuye a los p p o s -en Hnea con ese carácter excesivamente grrrpwúrito (18) de los

(16) En efecto, las continuas delepcionts de voto tanto en Pleno como en Comisión, dio lugar a que el constituyente de 3958 regulase tal posibilidad restringiéndola a los supuestos contemplados en una especifica LO.

(17) lneqdvoca manifestación de esta puede halkarse en el artfcula 48.5 del RPArg., según el cual xen ausencia del titular, el tendrá los mismos dertchos, deberes y prerroptivas que aquéb.

(18) EL carictes gmpocritico de nuestros sistemas puesto de relieve, en iu m e n t o , par A. MANZELLA,

1

l

ordenarnienros par1amentarios espafloles-, suscita rnk que se- rias dudas sobre la constitucionalidad de posibles comportamientos derivados de aquella sustimci6n.

En efecto, al ser el Grupo, cuya voluntad expresa su portavoz, y no el parlamentario el agente operativo de la sustitucidn, se p e r a un excesivo e inusual r $ u m de lo que Sartori denomina hterudiscipIin~ de partido (191, de suerte, que la inasistencia intencional de un parlamentario -piknsese v.gr. en el caso de que no comparta &te las directrices estratepcas del partid- puede quedar, perfectamente anulada, por la decisidn del portavoz del Grupo, al autonombrarse o nombrar a otro parlamentario como sustituto. La cuestión reviste mayor importancia si ese portavoz es el del Grupo Mixto que, p r su naturaleza m~id11a1 carece de la homogeneidad ideolbgico-representativa dc los otros Grupos parlamentarios. Sin embargo, los Reglamentos no establecen previsidn especifica alguna en este sentido, con lo que, en principio, éste p i d a nombrar sustituto a persona que aun perteneciendo al Mixto fuese de otra opci6n plftica. Evi- dentemente, frente a tales actitudes, al parlamentario sustituido contra su voluntad, siempre le resta la posibilidad de recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional o, instar, la vfa más pro- blemktica de la Ley de Protección de los Derechos Fundamenta- les (201, pretendiendo el control externo de la jurisdiccidn contencioso-administrativa.

tucibn espaRola de 1 978 lleva hasta sus ultimas consecuencias la orpniza- cidn p o r grupos; vid. *Las Cortes en el sistema mnstirucinnal espafioln, en La Co~sfitmrcin'~~ crpt?olo dc 7978, Civitas, Madrid, 1980, pp. 466-469; en rpal sentido vid. %LÉ, J. y ~ P A R I C I O PBRIYZ, M. A,, Las corte^ Gcncroit~ ..., op. f i i . 2

p. 150. (19) El autor diferencia entre autodisciplina, es decir, la que el grupo P r -

lamentario se impone a si mismo y, here&ixiplina para significar la que el partido impone. desde afuera a sus dirigentes que integran el p p o . GIOV~NN! SARTURI, nl'avenir des parlatnent.s>p. en Bulletin Sedeis, Futuribles, neo 747 fc- hrero de 1964, p. 28 y ss.

(20) Ley OrgAnica 62/1978, de 26 de dic~embre.

1.3, Suspensión por sustituci6n en el ejercicio del mandato

A diferencia de los analizados con anterioridad, en este supuesto, el efecto suspensiva afma directamente al mandato de representación y, con tl, a esa esfera instrumental que es el da- ttu del parlamentario, de forma que el representante sustituido pierde temporal y transitoriamente los derechos y prerrogativas de su cargo en favor de su sustituto que, de ordinario, es el siguiente en el orden de precedencia de la lista electoral por la que se presentaron,

Aunque desconocido en nuestro derecho, la utilidad operativa de este mecanismo de suspensidn sustitutiva, obliga a que

I nos d e t e n p o s más detenidamente en SU estudio. A tal fin, me ceñir6 sustancialmente el rkgirnen juridico de esta figura en el sistema parlamentario portugués, aunque con variaciones puede igualmente encontrarse en el Reglamento del Folketing dmts y en la Ley de la Dieta del Reino de Suecia (2 1).

Según se desprende de los miculos 4, 5, 6 y B de la Ley portuguesa 3/85, de 13 de marzo, sobre Estatutos de los Divu- tados, la suspencidn del mandato resulta jurídicamente procedente cuando el parlamentario incurra en alguna de las siguientes causas: enjuiciamiento criminal, ciertas incompatibilidades y, finalmente, cuando lo solicitase de la Presidencia de la Asam- blea por motivo fsasmdente.

De estas tres causas de sucpensi6n temporal del mandato, como tendremos ocasión de comprobar, s61o la primera aparece

(21} Asl, el artlcuio 42.3.a) del Reglamento del Folketing otorga al parfa- mentario la posibilidad de solicitar permisos per razón de enfermedad. emha- rmo, ausencia temporal p r asuntos en el extranlero o de IndoIe similar en las islas Faroe o Groenlandia. Durante ese periodo su escaiio es ~ubierto por el suplente (RRLL, Cortes Generales, n.o8 54-57, marzo 1986, p. 166). Por su parte, el articulo 8 del Rihdu~sordnin~~n sueco, en versidn revisada de 1983, establece que utodo diputaclo de la Dieta podrá obtener pnnisn para ausentarse de su trabaja una vez que se hatla examinado su caso. En tal caso, cl Presi- dente de la Cámara mnvtxari a sustttuto, ohseivando el orden de prioridad establecido en virtud de la Ley de Elecciones a la Dieta (ari. 9): BBLL. Cortes Generales, nh0 33, lunio 1984, pp. 732-733.

reconocida en nuestxo Derecho parlamentario, aunque con efectos juridicos bien distintos.

En efecto, mientras que en nuestro país, el parlamentario procesado y, por tanto, suspendido temporalmente en su mandato, deja vanó su escano, provocando los correspondientes problemas de quo'mm y aun de ruptura de quilihrios entre las fues- zas politico-parlamentarias, en Portugal y en aquellos otros paf- ses que instauran este sistema, de acuerdo con la funcionalida$ democrático-representativa que debe tener el mandato, ese esca- a0 queda cubierto transitoriamente por el siguiente en orden de la lista electoral por la que el parlamentario, en cuestidn, se habfa presentado y hacia la que, indiscutiblemente, se habfa orien- tado el voto de sus electores.

En este sentido, resulta todavía mis significativo, la posibilidad de solicitud voluntaria de sucpensidn temporal, sobre la base de la que la mencionada Ley portuguesa denomina (cmoti- vo trascendentm, es decir, enfermedad grave (art. 5.2.a), actividad profesional inaplazable (art. 5.2.h) y ejercicio de funciones especificas dentro del partido (art. 5.2.~).

De acuerdo con la dinámica apuntada, concedido el permiso de suspensi6n -nunca inferior a quince días ni superior a dos años e n cada mandato- automAticamcnte el escaño queda cubierto por el sustituto que se subraga temporalmente en todos los derechos, deberes y prerrogativas dcl sustituido.

Sin embargo, en aquellos ordenamientos parlamentarios que, como los espaiioles, desconocen este mecanismo de sustitución temporal, la baja prolongada por enfermedad, el procesamiento criminal o la ausencia continuada por motivos lxrsonales inelu- dibles, genera una suspensión de fncto, no declarada, que, en algunos casos, puede pxolongarce hasta la práctica totalidad de la legislatura, con el correspondiente detrimento de los equilibrios polfticos en el smo de la C h a r a que, a veces, descansa sobre un muy seducido número de parlamentarios.

No parece, sin embargo, muy consecuente con la democracia dc partidos que la tensi6n sictémica minoria/mayorfa pber- namental pueda peligrar por problemas meramente personales Y polfticamente intrascendentes, de, alguno de los parlamentarios

que somáticamente la sostienen. Pero, a la inversa, desde un enfoque reduccionjsta del partido y sustantivizador de la relaci6n electoredelegido, nos encontraríamos, al menos teoréticamente, ante un resultado igualmente insatisfactorio: la &aja temporaln del parlamentario ocasionarla un vaciu real en la representacidn, de suerte que sus electores quedarfan transitoriamente privados del derecho fundamental que les garantiza el articulo 23.1 de la Constitucidn.

El mecanismo sustitutorio que se comenta, tiene, pues, la gran virtualidad de garantizar, tanto en una como en otra pets- peajva, la pemmmci~ funrimd del mandato representar ivo, sin que además, implique, en mi opinión, vulnetacidn alguna del principio de ptohibicidn del mandato imperativo.

En efecto, la operatividad jurfdica de la sustitución no requiere como premisa previa de SU adrnisibilidad la mnstjmcio- nalizacidn del mandato de partido. Por el contrario, desde el momento en que el partido no puede proponer al sustituto, tec- nicamente la niega

El problema de su viabilidad en el plano jurfdico-constitucional, consiste en reconocer que existe una afectacidn polftica y, por tanto, propiamente representativa, entre la voluntad de tos electores y !a lista electoral hacia la que dirigen sus votos. Si esta fuere bloqueada el sustituto lo serfa el siguiente en el orden de precedencia pero si, opuestamente, fuera abierta, entonces, lo s e rb el candidato mis votado. No existe, en consecuencia, vinculacidn jurídica alguna entre parlamentario y partido o entre parlamentarios y electores, sino todo lo contrario: la Ijsta electoral concentra una tendencia de voto, y la sustitu- cjdn permite que esta sea repruenfada aun cuando tempotalrnen- te el parlamcntarjo no pueda ejercer esa representacidn. Si juridicamente el centro de imputación del voto es la candidatura, resulta cIaro -coma ha puesto de relieve el Tribunal Constitucjo- nal- qae en m cnistema de Iisrn como el @ente en nuestro ordennmiento electorol no cabe hablar de votas recibidos por candidados singularmente considerados, siino, efi relncioip cm é~tas, de cocientes ... (STC 75 /19 8 5, 21 de junio, FJ. 4.0). Por la misma razón, el procedimiento legalmente establecido para la sustitucibn de candidatos antes de

la proclamación de electos o para cubrir las vacantes produci- das en los & p o s representativos por erdida anticipada mandato, descarta, en sistemas proporcionales, la posibil de celebración de eleceione~ parciales para cubrir #no sola vacanteg ra por ello con rderencia a /a iixta propufsta a los elecforex, ton independencia de qus la propuesto haya sido presefituda por un partido, qw preexistc y mbsiste a la eiecciótl, o por ufiu simple agwpaciisn electoral que, en cuanto tal, desaparece con la celebracih de aq~iIIa (S 10/1983, 21 de febrero, FJ. 3.0).

Si bajo tales argumentos juridim-constitucionales se adm la suctitucibn automática por @dida anticipada del mandato, nada impedirfa, a mi entender, la aconsejable inclusidn, en nuestro Ordenamiento, de un mecanismo de sust.itucidrn temporal en el ejercicio del mismo, cuando el parlamentario voluntariamente lo solicitase, para los supuestos taxativos, y durante los plazos puntuales que reglamentariamente se estableciesen.

Una única dificultad obstruirfa, tedricamente, su plena in: tucionalización respecto del Senado, al ser sus miembros ele dos mediante un sistema mayoritario. Sin embargo, al abanr narse por la LOREG el criterio de elecciones parciales que, cubrir vacantes, establecfa el Decreto-ley 20/77 y, exigirse en cada candidatura se incluya un suplente (art. I71.2), que par& en su caso, el escaAo no cubierto (art. 166.21, tal dificuii queda plenamente superada: el senador que temporalmente 1

sease ser sustituido en su mandato, tendría por sustituto al plente de SU candidatura.

Obligado es reconocer, que en la actualidad son los par y no los candidatos los que canalizan la representacidn, m polizando la confeccidn de listas electorales, de suerte

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pluralismo democrliticri djffcilmente se explica sin un correlat ~cpluralisrno de partidos». Pero tal argumento en nada desvir al propiamente juridico. Al contrario, desde otros pardrnetros lu

refuerza, pues, si en la praxis plitica se vota a partidos y ni personas, mayor razón para admitir en tCrrninos pIfticos la 1

bilidad constjtucional de este mecanismo de sustitucibn transj ria de los parlamentarios.

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Cuando en Derecho parlamentario espafiol se utiliza la f6r- mula su~petrsión de la emdic10n de p~Iunmrta~i*o, en puridad, no se esti haciendo referencia a ninguno de los supuestos anteriormente expuestos, sino, precisamente, al que rubrica este apartado, alejándose ampliamente de lo que en el ámbito comparado se entiende p r suspensi6n.

Se trata, pues, de una expresicln terminolcjgicarnente e q u h - ca y juridicamente imprecisa, que alberga una medida sancidn preferentemente vinculada a comprtamientos parlamentarios indebidos y que, de aplicarse, ocasiona el enervamiento transitorio del posible ejercicio de algunos de Ios derechos del parlamentario e, incluso, eventualmente, de roclos ellos.

La suspensidn as{ acordada no afecta, pues, al estatuto parlamentario en blyue, sino parcialmente a lo que pdemos denominar su parte dispositiv~/~uBjetiva, salvándose, en conseeuen- cia, las prerrogativas parlamentarias de inmunidad, inviolabilidad y fuero. Por tanto, esta modalidad de suspensidn no es equiparable témicamente a una ususpensibn del mandato». Nos hallamos ante un concepto mucho mhs restringido y limitado en su alcance.

2. EL REGIMEN JURlDJCO DE LA SUSPENSION EN EL ACTUAL DERECHO PARLAMENTARIO ESPAÑOT,

De acuerdo con lo indicado, podemos definir la suspensi6n del mandato, en nuestros ordenamientos parlamentarios, como aquella pérdida transitoria de alguno o todos los derechos y deberes que integran el estatuto juridico de parlamentario, por mor de sentencia judicial o de una medida disciplinaria impuesta por los 6rganos competentes de las Cámaras, al haber violado

uno de sus miembros, las nomas de conducta reglamentariamente exigidas (22).

Estas conductas que alteran el normal proceder de las Asambleas legslativas son generalmente tipificadas en base a dos mdulos referenciales preferentes:

a) las que extralimitan las normas de disciplina parlamentaria, y

b) la; que suponen u n a violacidn de1 ordenamiento penal que, de sólito, lleve aparejada penas privativas de libertad.

Sobre estos dnpoi se articula también, en nuestro Derecho parlamentario, el instituto juridico de la suspensidn. Como sucede, una vez mas, que el Reglamento del Congreso de los Dipu- tados sirvió de patrdn orientativo a los Reglamentos de los Par- lamentos territoriales, interesa metodoldgicamente conocer, en primer lugar, la regulación de aqukl, en cuanto que su andlisis resulta en gran medida trasladable al de tstos.

Según el artfculo 2 1 del mencionaclo Reglamento:

~ 1 . El diputado quedaríí suspendido en sus derechos y de2 res parlamentarios:

1.0 En los casos que asf proceda, por aplicación de Ias normas de disciplina parlamentaria establecida en el presente Reglamento.

2.0 Cuando, concedida por la Cirnara autorjzaci6n objeto de un suplicatorio y firme el A u t o de procesamiento,

(22) Una más que interesante excepcidn, al rtgimen juridico de la sus- pensión, entendrda como medida sancionadora, es la contenida en el artfculo 12.2 del Reglamento parlamentario de Murcia, en su versicin reformada de 14 de abril tle 1988. En efecto, segiin este precepto: sEn ningún caso la suspensidn de la condlcidn de diputado pdrA acordarse como sancidn de la Cimara, siendo Ia máxima medida disciplinaria a imponer, conforme ít este Reglamento, la exclusión temporal de las labores de la Cdmara con perdida, en su caso, de los haberes correspondiente<, medida que no comportar4 la suspensi6n de aguelEos otros derechos, deberes y prerrogativas que no deban quedar afectados por el contenido bisicamente funcional de dicha decisidn snncionadoras. La rotundidad de la norma hace tnnecesario cualquier ulterior comentario: en aquel Ordenamiento parlamentario, no cahe, la suspensidn por sancidn.

se hallare en situación de prisidn preventiva y mientras dure Csta.

2. El diputado quedara suspendido en sus derechos, prerrogativas y deberes parlamentarios cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte o cuando su curnpljmiento implique Ea imposibilidad de ejercer la funci6n padarnentaria.~

Pero veamos mAs detenidamente este precepto. En primer lugar, llama la atencidn que en el apartado primero y , para los supuestos en él contemplados, la suspensión afecte s61o a las derechos y deberes del parlamentario, mientras que en el segundo, la suspensi6n afecte a la totalidad del status parlamentario. ?Implica esto, frente a lo anteriormente argumentado, que es posible, en sede parlamentaria, una suspensi6n de prerrogativas? A mi criterio, no. No, porque, por un lado, quien jmpo- ne la suspensi6n no es un órgano parlamentario, sino otro poder del Estada como lo es el Judicial; y, por otro, porque tal norma resulta carente de eficacia y enteramente vacfa de contenidos (23).

En efecto, la suspensi6n o inhabilitacidn para el ejercicio de cualquier cargo público, incluido el parlamentario, puede ser im-

(23) Tal como pone de relieve LU(.AS MVRII.L.O nh I.A CLIEVA, P., ua estos cfccros. conviene recordar: 1) Que, según el artfculo 384 bis dc la Ley de Enjuiciamiento Crimrnal, cl auto de procesamiento firme por delitos dc terro- rismo o de rebelión, cuando vaya acompafiada de la p r i d n provisional del procesado, producid autorndticamcnte la suspensidn de la funcidn o c a r p publico que ejerciere mientras dure la medida cautelar. 2) Que las penas de rcclu- sidin mayor y reclusión menor, siempre llevan aparejada la accesoria de inhabilitacidn absoluta durante el tiempo de la condena (arts. 45 y 46 C6digo Penal), mientras que las de prlsibn mayor, prrsihn menor y arresto mayor llevan can- s igo la accesoria de suspensidn de todo carjp pliblico durante el tiempo de la condena (art. 47 Cddigu Penal).n

De acuerdo con todo ello, coincidimos plenamente con el autor cuando afirma sedn muy pocas las hipdtesi~, incluso me atrevería a d a d i r que pricticamente ninguna, en las que la decisidn de suspender al parlamentario o pri- vade de su cnndicibn de tal pueda corresponderle a la CBmara por no venir predeterminada ya en la resoluci~n judicial. uEl Estatuto de los paelamenta- rios. Pmhlernas generalec*, aserninario sobre Derecho parlarnentarion, VICW- RIA-GA~T~.IL, 1-3 de marzo 1990, p. 1 G.

puesta como pena en una resolución judicial, con independencia de su naturaleza principal o accesoria. Mas esto, es algo ya previsto de modo expreso en el ordenamiento penal, por lo que, la norma en cuestión, nada aporta. Se comprende, por todo ello, que la suspensi6n del mandato por sentencia condenatoria extra- limite el concepto restringido y propiamente parlamentario de ususpensi6nn.

Sin embargo, en mi opinidn, de acuerdo con la naturaleza jvndataent'al del mandato de representacidn, y el valor ccpluraiis- mo dernocrAtican que la sustenta, resultarfa conveniente que para este supuesto de suspensidn pos sentencia condenatoria se estableciese un mecanismo de sustituci6n en el ejercicio del mandato, tendente a garantizar la constitucionalmente deseada ((permanencja m la representacidni) y a impedir el ~vacion en el escafío que, de este modo meramente declarativo, se ocasiona.

Conforme a lo dicho, el análisis de la suspensidn debe centrarse, por tanto, en lo dispuesto en el apartado primero del articulo 21 que, a su vez, se subdivide en dos parágrafos.

2.1. Por violacibn de las normas de disciplina padamentaria

El primero de eIlos, tal como se indica en el epfgrafe, nos reenvía directamente al Capftulo VJII del Tftulo IV del Regla- mento, que se ocupa de las normas relativas a la disciplina parlamentaria.

En esta lfnea el articulo 99 declara que por acuerdo de la Mesa, el diputado poclrá ser privado de alguno o todos los derechos que le conceden los artfculos 6 a 9 del Reglamento, cuando voluntariamente y de forma reiterada o notoria dejase de asistir a las sesiones del Pleno e de las Comisiones y, cuando quebran- tase el deber de secreto que impone e9 articulo 16.

No deja, cuando menos, de sorprender el tratamiento normativo que recibe la inasistencia parlamentaria, que bien podria calificarse, desde una 6ptica comparada, corno udesproporciona- don p o r el rigor de su sancj6n.

El. MANDATO PARI.AXiENTARI0 235

Sin duda, la lucha mntta el ausentismo, es uno de los grandes retos a los que deben hacer frente los modernos sistemas parlamentarios y, en mayor o menor medida, todos ellos han reaccionado contra el mismo.

Sin embargo, en su gran mayorfa, esa reaccidn consiste en privar al parlamentario de la parte correspondiente de su jndem- nizacidn parlamentaria y en dar publicidad a tales inasistencias, hacikndolas constar en el Diario oficial de la Cgrnara (24). M d i - das, francamente leves, en comparacibn con las adoptadas por nuestros ordenamientos parlamentarios, que preven una suspen- si60 parcial e incluso total de los derechos del parlamentario, sin una especffica determinacidn de su duración temporal y, en muchos casos, sin regular el constitucionalmente exigible t r h i - te ~preceptivon de audiencia del interesado o fdmula similar.

Esto obliga a pensar que, o bien Ea regulacidn española es una normacidn nejernplificante y punterm en la batalla contra el ausentisrna parlamentario, o bien, que existen otras razones jurfdico-politicas que justifican el mantenimiento de tan drásticas medidas, s61a superadas en nuestro entorno por la República portuguesa (25). Lo cierto, es que el tema es sumamente delicado desde un enfoque polftico general, porque la inasistencia puede ser tambitn considerada como expresirjn de una determinada y legitima actitud plftico-coyuntural, cuando no, contenido de un concreto programa electoral propuesto por fuerzas

(24) Asl acontece en Alemania Federal, en la que por el juego de Tos artfculos 13 del Reglamento dcl B~nde~tog y 14 de la Ley Reguladora del Estaru- to jurídico dc sus miembros (Lcy de 18 de febrero de 1977 modrficada p o r la de 22 dc septiembre dc 1980) se establece un risterna escalonado de reduccibn de las percepciones econbmicas mensuales p o r inasistencia; en Rtlgica, según

articulo 25 del Reglamento de la Czímara de Representantes, las ausencias sc hacen constar en los Annales prirlarnentaites y en el Compte rendu analytique; en Grecia. aunque se establece un ripyroso control de asistencia para evirar el ausentisrno, 5610 se establece como sanci6n la correspondiente reduccibn de sueldo (art. 16.5 del Reglamento de la Cimara de Diputados).

(25) En efecto, en Portugal, la inasistencia ~njustificada a qulnce reuniones del Pleno es czuss de Nrdida de la condicidn de parlamentario (art. 8.1.b) del Reglamento de In Asamblea). Sin duda, se trata dc la más radical de las medidas posibles y, ciertamente insdlira en el panorama comparado.

políticas antisistema, tal como ha venido aconteciendo en n1 tro pds.

De hecho, en eI recurso de amparo número 707,4988, rios diputados del Parlamento Foral de Navarra, pertenecjer a la asociacidn poIftica Herri Batasuna, alegaron, frente - 1

Acuerdo de la IMcsa de la Cámara por el que se les suspendía el ejercicio de todos sus derechos parlamentarios por el plazc un mes, como consecuencia de una inasistencia reiterada, que sancidn vulneraba lo dispuesto en los artlculos 14, 16,l y 23 de la Constitución, pues, al ser su no asistencia resultado de sus posiciones politicas e ideológcas, se les discriminaba en razSn de opinjdn.

El Tribunal Constitucional en su Auto 1227/1988, de 7 dc noviembre (261, de acuerdo con los argumentos ya sostenidos en su STC 101/1982, rnantcndra la constjtucionalidad de acuerdo sancionador, asentando una doctrina de na poco cal: en esta materia, que necesariamente requiere de una atenc más detenida.

Efectivamente, el Alto Tribunal, no fundamenta la improcedencia del amparo alegando que la inasistencia rejtcrada sea una actitud política anti~isdémica y, como tal, merecedora de ser jurfdicamente sancionada. Por el contrario reconoce expresamente -FJ: 3.0- que los actores no ocultaron a sus electores su actitud y que, por tanto, su inasistencia no es debida a falta de diligencia, sino que es deliberada y originada en relación con lo que ellos entienden que es un correcto ejercicio de su cargo público.

Ahora bien, como de modo preciso y acertado declara aao sepido el propio Tribunal, esto no itwalida el hecho de p e lo in- mi~tencia a las sesiones implica una infrrlf~ia'n de sn deber expr~sataente prwisfo como t d en el Rqlamentu de /a Camara qtte no 6s de nadurah secundar's, sino qsce (...) pertenece al nAcleo m á ~ especIfFrm de lafunciion parlamentarid.

va- ites

tal ido i6n

(26) Un comcntas~u a esta sentencia, as( como de los informes jurídicos clcl Parlamento Foral de Navarra emitidos sobre e1 tema, puede verse en M. RER- MEJO GARDE, wLa suspnaidn de los derechos de los miembros del Parlamento de Navarraii, RevistaJurfdtca de Navarra, n: 8, 1989, pp. 328-348.

Y es que lo que diferencia y, a la vez justifica, la mqor d u r a de las sanciones por inasistencia en nuestros ordenamientos parlamentarios, es el expresa reconocimiento de la asistencia corno debs del parlamentario, entendido, no como dtrivacibn funuo- nal de su correlative derecho a asistir, sino como especifica y fundamental &!&ación j~rfdica inherente d crnAo.

Esta prioritaria sustantivizacidn jurfdica del deber de asistencia conlleva inexcusablemente la exigible armoaizacibn entre libertad ideológica y ejercicio real del cargo público representativo. Por eso, en palabras del propia Tribunal, no puede actptar~e, como suponets /m recurrentes, qMe lar tamm de rrtl cargo pY- blito queden o di~crecio'n del mismo ni que la liberfad ideol@ica nmpa- 1. a c t i t ~ d e ~ que impjican preczsammde des~onixw Ju oblhan'ón princjpd de nn cargo piblim.

Pero insisto, para el Tribunal, es indistinta la causa de la inasistencia. Siempre que ésta no este justificada se incumple un deber principal inherente al cargo, p r lo que, tal actitud es susceptible de ser regiamentariamente sancionada.

Cuesti6n distinta, es que las nomas iotraplamentarias ado- lezcan de cierta inconcreción a la hora de tipificar el alcance y contenidos de la sanci6n que proceda imponer. Flexibilizaci6n normativa, impropia de materia tan delicada como la smciona- dora, y que puede utilizarse en detrimento de las garantías juridicas del parlamentario afectado.

Los Reglamentos parlamentarios no nos dicen ni cuanto ha de durar la sanción, ni a qué concretos derechos puede afectar. Falta de tipificacibn que se deja a la libre ponderacidn de la Mesa de la C h a r a , de suerte, que es su propio acuerdo el que determina los contenidos reales de la sancidn (art. 99.2 RCD). A l p que, a mi modo de ves, contradice flagsantemente las garantías minimas de seguridad juridica en materia sancionadora (27). Por

(27) En este sentido, de acuerdo coa las Sentencias del Trrbunal Constitu- cional de 30 de enero de 1981, 8 de junio del mismo atlo y 3 de octubre de 1983, los limites a los que esta sometida la potestad sancionadora de la Admi- nistracibn ~ u e d e n resumirse del modo que slgue: a) la necesaria mbtrtura legal de la norma sancionadora; b) la subortlinaci6n de la potestad sancionadora

eso, y aunque el articulo 99.2 del RCD tan s61o requiera que e l acuerdo de la Mesa haya de ser umotivaclon, es necesario insistir, en la dimensidn normativa que debe tener tal motivación y las consecuencias jurldicas que deban derivarse de la misma. tre otras, a mi criterio, destaca la de servir como auttntim precedente normativo, de suerte que a conductas similares no puedan aplicarse sanciones distintas.

Al lado de la suspensj6n impuesta por la Mesa, es posible una suspensidn temporal por acuerdo del Pleno. Para ello parlamentario deberá haber incurrido en alguno de los supuestos que taxatjvamente se enumeran en el articulo 201 del Re. glamento. A saber, que habiendo sido sancionado, vla artfmlo 99, persista en s'u actitud, que portare armas dentro del recinto parlamentario (28), que tras haber sido expulsado del Sal6n dc Sesiones se negare a abandonarlo o, finalmente, cuando hiciere uso de su condicidn de parlamentario pasa el ejercicio de xcti- vidad mercantil, industrial o profesional. En los tres primeros casos, el Pleno se convocará a propuesta de la Mesa, mientras que en el cuarto 10 será a instancia de la Comisidn del Estatuto de los Diputados. Ademis, la sesión sera'cecreta y en el debate s61o podrán intervenir los grupos parlamentarios a travCs dc sus prtavoces (art. 101.1 RCD). Se pretende, de este modo, aplizar el con el fin de que el Pleno pueda decidir acerca de las propuestas sin mayores tramites. Sin embargo, se hecha en falta, la posibilidad de jntcrvcnción ante el Pleno

a la autoridad judicial; c) la ~nrerdiccián de las penas privativas de libertad d) el respeto a los derechos de defensa del asrIculo 24 de Ia CE. Lo que, dcsr el punto de vista de lo que ahora interesa, supone respetar la presunción inocencia y la necesaria audiencia del intrresado para impdir que exista sanción de plano.

(28) No es, ni mucho menos comiin. que el hecho de prtar armas de del recinto parlamentario aparezca reconocido en los Reglamentos parlan tarfos como causa de sanción. Su presencia cn los acerrales Reglamentos de las Cortes, 3610 se comprende desde la propia experiencia histdrica. En este sentido, resulta sumamente gr4fico el nhncro de suplicatorioa tramitados por esle concepto durante la Sejpnda República- Al respecto, v h x , FERNIND~:~- MIRAN~A, A., d a inmunidad parlamentaria en la practica de la Segunda RC- pública g de las Cortes OrgAnicasn. REOP, n.o 49, 1977. pp. 127-1 37.

una

del prlamentario afectado, pues, aunque existen posibilidades para recurrir jurfdicamente la decisión de la Cámara, se le priva de una eventual, pero no menos importante, defmsa politica de su comportamiento.

Queda, finalmente, un Ultimo supuesto en el que la sancidn impuesta es más una ctexcluslán temporaln que una suspensidn propiamente dicha. Se trata de la posibilidad que time el Presi- dente de la C h a r a pata decretar en uso de su potestad disciplinaria v de orden interior (29), la expulsi611 de un parlamentario por haber sido Ilmado al orden mds de tres veces y advertido de las consecuencias de su aaitud, persistiendo tste en la misma (art. 104 RCD). En tal caso, la expulsirln lo sed por 10 que reste de sesi6n e, incluso, de no atender el requerimiento de la Presidencia, la prohbicidn de asistir a la siguiente. Todo ello

I

sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 101. Conviene, no obstante, diferenciar con nitidez una y otra fi-

gura, porque la expulsidn puede llevar apardada la ulterior suspensidn en el mandato. No obstante, en mi opinidn, la sucesidn de actos y su conexión de causalidad no puede servir para un tratamiento conjunto de los mismos. Como regla general las facultades del Presidente quedan limitadas a la agresidn a d d , como respuesta inmediata a la alteracidn de la disciplina parlamentaria y, en su caso, a sugerir a la Mesa de la Cámara o a la Cornisi6n del Estatuto del Diputado que considere la posibilidad de suspender al parlamentario mediante el oprtuno acuerdo. No puede el Presidente de m& propio acordar la suspensión. %- lo en el supuesto previsto en el articulo 106 del RCD, es decir, cuando el diputado promoviere desorden grave con su conducta de obra o de palabra, la expulsidn debe ir -por imperativo regla- mentarie acompaAada de la suspensidn de la condicidn de parlamentario por el plazo de hasta un mes».

Ahora bien, la aplicación de esta suspensi6n ex rqlamenfo requiere de la unidad de acto y, por tanto, del principio de reac-

(21)) Sobre esta facultad disciplinaria y de orden que mrresponde al re si- dentc, vid. TORRE MIJRO, l., Lar óqam31 de pbietrro de ler Cimara~, Canpso de los Diputados, Madrid, 1987, p. 1 1 1 y SS.

cidn inmediata. Así lo entendid, el Tribunal Constitucional m su Sentencia 136/1989, de 19 de julio, al declarar, sobre la base de] artículo 102 del Reglamento de Cantabria -que no difiere en lo fundamental de los artfcutos del RCD aqui comentados-, que:

*...desde el punto de vista temporal, el promotor del desorden grave s61o puede ser sonciondo p t el presidente inmediatamente, tanto con la expulsidn cuanto, si se trata de un diputado, Can la srrspensiin adernis en el acto, de suerte que el diputado suspendido por este motivo en su condici6n de tal ha debido ser previamente exptisado del saldn de scsiones.n (FJ.0 3.0, subrayados m {os).

Queda, sin embargo, por precisar en qu& momento el acto del presidente o el acuerdo de la Mesa adquieren firmeza. Cues- tión decisiva, tanto desde la 6ptica de SU recurribilidad interna, cuanto desde la perspectiva de su atacahilidad ante instancias externas a la Cámara. Además, no debe olvidarse que el acto o acuerdo de suspensi6n, a f m a directamente a un derecho fundamental (art. 23.1.2., CE), por lo que, el principio administrativo de ejecutividad de los actos sancionadores pierde parcialmente su vigencia, tal corno se deduce del articulo 7: de la Ley Ci2/1978 de Protcccjdn de los Derechos Fundamentales.

En sede de Derecho Administrativo, tras un prolijo dchate intrasladable a estas pdginas (30), cabe decir que manda el acta afecta a derechos fundamentales su eficacia ejecutiva queda ener- vada, al menos, hasta que se agota la vía administrativa. Ahora bien, tcudndo se agotan los cauces de recurribilidad intrvarla- mentaria, es decir, en qu& momento el acto o acuerdo de sus- pensi6n despliega su eficacia?

(30) Por todos vid., RUDRIGUFZ-ARANA MuRw,, l., La s ~ ~ p a r i ó n de dcfi

udrni~i~fra~~vo (en via de mwrso), hlontecorvo, Madrid, 1 986. Igualmente, En

cuanto a la ratificaci6n del principio de ejtrutividad del acto resultan ilustrati- vos la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 198h y el Auto de 17 de mtuhre del mismo afio. Por su prte, el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 6 de junio de 1984, asenr6 ya las pautas interpretativas del principio de ejecuroriedad admtnistrativa en relacibn con el artfculo 24.1 de la ConstituciCin.

De la inicial Iectura de nuestros Reglamentos parlamentarios parece desprenderse que el acto o acuerdo de suspensidn, ya proceda de la Mesa, del Presidente o del Pleno, agota la vfa intraparlamentaria, por la que su eficacia ejecutiva es inmediata. Sin embargo, esta, no siempre tiene porque ser asf.

En efecto, salvo cuando el órgano sancionador sea el Pleno, en cuyo caso, en mi opinidn, el acto es enteramente firme desde que es publicado, quedando abierta la vía contenciaso-administrativa a la del amparo constitucionalil, en los restantes supuestos, esto es, cuando quien sancione sea la Mesa o el presidente, cabe, a mi criterio, un ulterior recurso intraparlamentario, de suerte que, hasta que concluya éste el acuerdo de suspensidn no debiere desplegar, ttcnicmente, su eficacia.

iMe refiero al denominado remrsa de rcmn~ideracio'n, reconocido tegiamentariamente (por todos, art. 3 1.2 del RCD) (3 1) y ad- mitido en la prhctica de nuestros Parlamentas, aunque tan sólo regulado con cierto detenimiento en el artfculo 29.2 del Regla- mento de las Cortes de Aragbn, desarrollado por Resolucidn de la Presidencia de 19 de noviembre de 1984 y, de una manera mucho nrss precisa en el nuevo Reglamento del Parlamento Re- gional de Murcia (32).

(3 1) En el Conpeno de los Dtputados, a consecuencia de la recansldera- ción, la Mesa, oida la Junta de Portavoces, decide definitivamente mediante regolución motivada. Sin embargo, en et Senado si la decisidn de la Mesa n o es unanime, cabe presentar una moci6n para que la CAmara en pleno tenga que deliberar y pronunciarse al respecto [art. 36.2 del RS cn relacidn con el 174, d)].

(32) En efccto, tras su reciente reforma reglamentaria de 1988, en el que cl control de adrnisihtlidad documental de la Mesa ae configura como de *estricta legitimtdad formal* (art. 31.3), solucionando as[, uno de los problemas más arduos sobre el alcance de la potestad fiscalizadora de este b r p n o , se establece detalladamente una vía administrativa de recurribilidad interna: antc la decisión negativa de la Mesa, el diputado o Grupo parlamentario promovente del exrito, puede solicitar dentro de los tres dfas siguientes al de notificacidn de! acuerdo, su reconsideraci6n. LR Mesa, olda la Junta de Portavoces, decidrrd, mediante resolucidn motivada, en el plazo de ocho d(as. Conviene destacar que la posible utilizacidn de esta vfa en caso de recurribilidad de un acuerdo o acto de suspensidn del mandato, resulta impo- "h1e en cl Ordenamiento parlamentario de aquella Comunidad, pues que, a

Cierto, que este cauce procesal interno, ese6 pensado Msica- mente, para la recurribiliclad de los acuerdos de la Mesa sobre calificacidn de documentos y admisibilidad a trámite de los mismos. Sin embargo, y al objeto de suplir el inexistente tr6mite de audiencia al interesado en materia tan fundamental como la san+ cionadora, su utilizacibn vendrfa a paliar, cuando menos parcialmente, la indefensidn inframros en que se encuentra el parlamentario sancionado.

De este modo, frente al acuerdo de la Mesa, cabria un ulterior recurso de reconsideraci6n ante la misma y, s610 firme e] acuerdo, adquirirfa eficacia ejecutiva la suspnsi6n de la condicidn de parlamentario.

En todo caso, el Tribunal Constitucional, ante la ausencia de previsi6n reglamentaria de recurso expreso, ha considerado que el acto deviene en firme desde que se hace p#b7im (Auto 14 7/1982, de 22 de abril, FJ .o 2.0) o, desde su nodrficath a los interesado~. (Auto de 27 de noviembre de 1989, FJ.0 t.~), descartando, en una interpretacidn estricta del art. 42 de la LOTC y ante la deficiente regulacidn reglamentaria de tal recurso, que a falta de norma expresa la ~reconsideracidnn sea aplicable a una Corporación Local en cuanto titular de una peculiar modalidad de iniciativa legislativa ante un Parlamenta auton6rnim (ATC 570/89, de 27 de noviembre).

Mayor dificultad, ofrece la activaci6n de este cauce, cuando la suspensibn viene impuesta por Ea Presidencia, pues, en tal caso, ha de ir necesariamente acompafiada de la expulsi6n del

mi entender, con perfecto criterio y diferenciindose ampliamente del resto de los sistemas parlamentarios de nuestro p i s , la suspensión, cn cuanto tal. no es una medida que pueda adoptar aquella Camara. En efecto, aceptando la propuesta de Izquierda Unida que precisamente se centtaba en el caraaer sancionador de la suspensidn, y entendta que s61o la voluntad popular que otorga la condici6n de parlamentario puede suspenderla, se acordó rnodtfi- car el a n t i p o anfculo 12 del Reglamento de suerte que, ctla suspensidn de la condicidn de diputado procederd cuando una sentcncta judicial firme 10 componen. La diferencia entre suspensidn y expulsidn temporal queda perfectamente definida. Sobre et terna vid. E. PERNANDFJ DE SIMON BCR-

MhJO. ucdnica de la Asamblea regional de Murcia: un afio de aatvidad*, Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentarto, n.O 1 , 1990, p. 245 y

parlamentario del recinto de la Chara. No obstante, y aun res- pandose el principio de unidad de acto, nada impedirla, en mi opinibn, que fuese posible instar la ~reconsideraci6nm del Presi- dente, en cuanto al alcance y tiempo de la suspensi6n.

De no ser asi, el desconocimiento de nuestros reglarncntos de la garantla mlnirna de audiencia al interesado,

ya sea, como en otros países, a través de un fumo de jusf$c-a- d+i (331, de un reGurm expreso df imp~g~atiófp (341, o de la posj bilidad de excusar su conducta ante la Cámara (35), coloca al parlamentario sancionado en una posici6n de auténtica indefensi6n intraparlamentaria, tanto juridica como politicamente. Indefen- s i h , que se ve agravada por la falta de una mPs expresa tipifica- ci6n de la duracidn y alcance de las sanciones y la radicalidad inicial de las mismas, que semeja descartar el establecimiento de medidas intermedias (suspcnsi6n en Pleno, pero no en Comi- sjdn, reduccidn de una parte alfcuota de la indemnjzacibn parlamentaria ...) que no impliquen necesariamente una suspendén tempural de todos los derechos parlamentarios.

El hecho de que el mandato parlamentario no pueda tradu- cirse en impunidad, no debe ser obstáculo para el establecimiento de todas aquellas garantfas de seguridad y defensa jurfdica que impidan una utilizacidn in tflalam parfe de las nomas sancionadoras, míixime, cuando de Derecho parlamentario se

- (35) 'I'urno de )ustificaciOn, ya sea en el transcurso clel detiatc o aI final del

mismo, son contemplados en los artIculos 60 del Reglamento de la C6mara de 10s Diputados de Italia, 43.3 del RegIamento de la Cimara de representantes de RPIpjca o en el 71.2 del Reglamento de la Asamblea Nacional francesa.

(34) Esra posibilidad de ~impugnac16nii, que habd de realizarse por escri- to y antes de que se celebrc la siguiente sesión plenaria, esta expresamente re- canwida en el articula 39 del Reglamento del Bundestag de la República Fe- deral Alemana.

(35) As( lo contempla, entre otros, e1 artfculo 44.5 del Reglamento de Ia Cámara de Representantes de Btlgica, sepin el cual: nE1 miemhro que haya incurrido en exclusión temporal puede hacer cesar los efectos a partir del día $1-

@lente a aquel cn que la medida se haya adoptado, declarando por escrito 'que lamenta haber desconocido la decisdn de la Cimara'. El presidente leera esta declaraclon a la /lsamblen.n

trata, pues, su naturalezaJexibIey disponible, fruto de la hipdstasis polkica-derecho, bien puede albergar utilizaciones arbitrarias de esta facultad de suspensidn en beneficio de las rnayotfas parlamentarias.

Cabe, finalmente, preguntarse, sobre la posibilidad de incluir en el catáiogo de medidas disciplinarias, la de una eventual ptr- &da del mandato, ya fuere por grave alteración del orden, ya por reiterado ausentismo parlamentario.

La respuesta, a mi entender, debe buscarse en la STC 4/198 1, de 2 de febrero (361, por la que se declaraba la inconstitucionalidad de diversos artfculos del Texto Articulado y Re- fundido de las Leyes de Rases de Regimen Local de 1945 y 1953. En su FJ.0 10.0, subapartado C, declara el Alto Tribunal: u . . . h q que estimar inconstitucionales y derogadas: la potestad de suspender o destituir de sus cargos a 30s ... miembros de las Corporaciones locales en caso de 'mala conducta e negligencia grave',.. (as[ como la de) ... destituirlos por motivos graves de orden público, dado el car6acr representativo de los mismos...».

Una vez más, la configuraci6n de la relacidn de representa- ci6n Como ctrelación fundamental», impide que las normas infraconstitucionales, o las decisiones meramente administrativas derivadas de la potestad sancjondora del drgano al que el representante se incorpora, no puedan desconocer el «mayor valom constitucionalmente atribuida a la misma.

Ahora bien, este pronunciamiento y las conclusiones que del mismo se puedan extraer, no equivalen, ni mucho menos, a una patente de corso o, si se quiere, de libre impunidad de los representantes en el ejercicio de sus funciones. Lejos de todo ello estd la voluntad del Tribunal Constitucional. Ido que éste sostiene es alga absolutamente distinto: las potestades disciplinarias no pueden poner término al ejercicio de las Sunciones representativas, porque esto irnplicarIa una inttomisi6n ilfcita en la relacidn representantes/repiesentados y la directa concul- cacián de los derechos fundamentales del articulo 23 de la CE.

(36) Un comentario de esta misma Sentencia puede verse en B.+I.~.ARIN IRIRARREN, J., uEl derecho de accesow, op. rapru d.

Por la misma rapdn, sólo el poder jc1diciu1: en apIicaci6n del ordenamiento penal existente, puede, al enjuiciar tales conductas, privas del ejercicio de su mandato al representante. Otra cosa no significa, el artículo 101.3 del RCD, cuando establece que <<si la causa de la sanción, pudiere ser, a juicio dc la Mesa, constitutiva de detto, la Presidencia pasará el tanto de culpa al 6rgano judicial competente)).

2.2. Por prisidn preventiva tras suplicatorio

El otro de los posibles supuestos en que el apartado primero del articulo 21 del RCD permite la suspensidn de los derechos y deberes del parlamentario, está intimamente conectado a la prerrogativa de inmunidad y al orden procedirnental de tramita- ci6n de los suplicatorios.

Según lo en él dispuesto, la suspensidn se produce de manera uautomáticm, cuando habiéndose autorizado por la Cámara un suplicatorio y &me» el auto de procesamiento, el parlamentario se encontrase en situaci6n de prisidn preventiva. En tal caso, la suspensi6n nace ex RgIamtnto sin necesidad de que se pronuncia directamente sobre la misma algún 6rgano de la Cá- mara, que s610 se limita a reconocerla mediante un acto mera- rncnte declarativo:

Pero, ademas, con mejor criterio, esta ve2 S{ que se ha previsto reglamentariamente el perfodo temporal de la suspensión y el alcance de la misma. Esta durarh lo que dure la prisidn preventiva del parlamentario y comprende toda la parse di~9#idifia/ ~#@etiuu de su estatus. Evidentemente, de recaer sentencia can- deoataria, se entraría ya, en la dinámica de lo dispuesto en el Ordenamiento penal.

Esta disposicidn reglamentaria, cumple, a mi modo de ver, una funcidn primordial de garantia política y salvaguarda institucional del prestigio de las Cdrnaras, Gracias a ella, es posible impedir que parlamentarios procesados -sobre todo cuando el prwcsamiento es debido a delitos contra la seguridad del Esta- do o actividades terroristas- puedan, arnparíindose en la presun-

El. AIANDATO P A R l . A ~ i I ~ N T A R I U 24 7

cidn de inocencia que les protege hasta que recaiga sentencia definitiva, seguir acudiendo a ciertas sesiones de las Cámaras, ato-

gidndose a la vía de los permisos de excarcelamiento temporal por ctirnportantes y comprobados rnotivos~~ (37). Sohre la hase del anterior precepto reglamentaria tal posibilidad resulta jurfdicamente Inviable, porque con la mncesidn del supljcatorio y, siendo firme el auto de procesamiento, el parlamentario queda @e islre suspendido en sus derechos. Cuestidn distinta, es la constatabk falta de sintonia entre este precepto reglamentario JT

algunas disposiciones de nuestras normas de enjuiciamiento criminal, tal como acontece con el denominado procedimiiendo abre- v i d o (38) que, al ne requerir auto de procesamiento, permite, por ornisidn, que el parlamentario procesado pueda seguir gn- zando de SUS derechos parlamentarios.

Acaso la soluci6n última, a este tipo de problemas derivados de la inclusi6n intencional en las candidaturas electorales de personas pendientes de procesamiento o que ya cumplen condena, con el fin de que, tras la eleccibn, puedan gozar de las prerrogativas juddico-procesales propia$ del cargo de' parlamentario, requiera de una ley especifica que impida la utilizacidn fraudulenta

(37) Permisos expresamenre reconocidos en el artfculo 47 de la [,O l/Ici79, de 26 de septiembre, General Penitenciaria y en el arrfculo 245.F del Reglamento Pcnitenciario, aprobado por el Real Decreto 1202/1981, de R de mayo. Un prohlema dc esta naturaleza sc dio cn nuestro pafs como consc- cuencia del llamado *Caso Yoldiii. Cierto quc el RcgIamento del Pariamento Vasco no se contempla una norma similar ;la deI comentado arttculo 21.1.2.0 del RCD, lo que facilit6 la asistencia del presunto miembro de ETA a la se- sión constitutiva de la Cirnara. En todo caso, la entonces Audiencia Terrrto- rial de Pamplona, permitid la comparecencia. Vtase, e1 diario E/ Pds, dc 21 de febrero de 1987.

(38) Articulo 779 y SS. dc la LECrim., redactados conforme a la 7/1988, de 28 de diciembre. Precisamente, la falta de procesamiento en cl procdirni~nto abreviado permitid el excarcelmiento de¡ diputado electo de Herri Ratasuna, Angel Alcalde en sustitucdn del diputado fallecido Josu Mo- e s z a ( 1 de diciembre de 1989). Excarcelamiento que, pese a la prontitud cn la trarnitncidn de su suplicatorio por las Cortes. concedido cl 12 del rnesmt) mes, fue aprovechado por ck diputado para huir al extranjem y, ponerse a 5 ~ 1 -

vo de la justicia cspafiola, de suene que el dfa 14 ya se encontraba en p a r ~ c l e ~ desconocido. Al respecto, vid. diario E/ Pair de los citas mencionados.

de las mismas, tal como lo ha venido a hacer, para Gran Breta- Aa, la Repre~mfutim of th People Acf de I 98 1 (39).

2.3. Breve referencia a los Parlamentos temtoriales

Como se decfa con anterioridad, 30s Reglamentos de los Parlamentos territoriales regulan, con algunas variaciones, la suspensión del mandato, haciendo suya la sistemática impuesta por el artículo 21 del RCD. No obstante, respecto de esta segunda causa de suspensión, debe tenerse presente que tales Reglamentos no pueden hacer referencia alguna al tema de la autorización de swplicatorios, por carecer de tal facultad, toda vez que sus miembros s61o estdn protegidos por lo que R. Punset ha caracterizado como (<semi-inmunidad» (40). Con esta salvedad, siguen bAsicameate la regulacidn referida los ~ ~ J w n e n t o s de Cantabria (an. 12), Canarias (art. 7), Castilla-

,A) Esta Ley n: 34, de 2 de julio de 198 1 (RBI-L, Cortes Generales, n.o 6, mano, 19821, inhahilita a determinados delincuentes para ser miembros de la Cámara de los Comunes e, incluso, entre sus efectos se establece el de declarar nula la elecri6n si una persona en tales circunstancias resultase elegida (art. 2.0).

(40) El o r i ~ n explicativo de esta semi-inmunidad debe encontrarse cn los Acuerdos Auton6micos de 31 de lulio de 1981, en los que se adoptó esta posici6n intermedia respecto a la regulaci6n estatutaria de La prerrogativa de inmunidad. El problema se suscitd con psterioridad como consecuencia de un recurso de inconsritucionalidad interpuesto por el Gobierno contra la Ley del Parlamento Vasco 2/1981, de 1 2 de febrero, en La que se replaban las prerrogativas parlamentarias de los diputados vascos en toda su extensidn. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 12 de noviembre de 1981, admitid lai pretensiones de la recurrente, en atención a la falru de apoyo estatutario de la replacicin. Se repducia , de este modo, la Sentencia de 3 de noviembre de 1934, dictada por el entonces Trlbunnl de Garantfas Constitucionales sobre un similar recurso de inconstitucionalidad. Al respecto, vid. BASWitS GIMA. M.. Lpri~pmdnitia dcl Tnbutial de Garanfim Cos~fifwci~nakes de b 11 RcpÚbIicu Ep- &/o, CEC, Madrid, 198 1.

k b r e el concepto y alcance de la semi-inmunidad, vid. R. P~INSET, nlnvio- labilidad e inmunidad de los parlamentarros de las Comunidades Aut6nomasa, Rcv. Cortes Generales, nhD 3, 1984, p. 123 y ss.

La Mancha (art. 81, GaEicia (art. 20), Extremadura (art. 17) y Madrid (art. 19).

En otros Reglamentos, probablemente para contrarrestar la falta de intervenridn del Parlamento por vla de supIicatorio, se exige para decretarse la suspensión, acuerdo del Pleno, adoptado por mayorfa absoluta. Este es el caso de Cataluña (art. 171, País Vasco (an. 17) y Asturias (art. 23).

Pero, sin duda, la regulación mis compleja en esta materia, tal como subraya Embid h p (41), es la mntenida en el articulo 6.0 del Reglamento parlamentario aragonts. Según se desprende del mismo, para acordar la suspensjhn de las derechos y deberes del ~arlamentasio por razdn dc delito, sera necesario un acuerde del Pleno de la Cámara adoptado por mayoria de tres quintos de sus miembros y, en atención a la gravedad del delito y a la naturaleza de las penas.

Ahora bien, a diferencia de la que acontece con el W C , alguno de los Reglamentos de los Parlamentos territoriales e, incluso, el del Senado, han establecido mayores garantfas jurfdicas tanto en lo concerniente a la exigible predeterrninación temporal de la sancidn, cuanto a las posibilidades dc defensa interna (audiencia del interesado} del parlamentario afectado.

En efecto, el articulo 102 del RS, tras determinar que Ia sus- penstdn tendrd una vigencia mfnima de un mes y máxima de un afio, permite un d i~mr~o de expkción o dgensa (art. 102.3) que realizará otro senador en representación del inculpado y, por un tiempo no superior a veinte minutos. Por su parte, los articil- Ios 1 10.3 del RPArg. y 162.3 del RPCat., instauran un turno de justificación al final de la reuni6n y, previa autorizaci6n del Pre- sidente, en el supuesto de haber sido llamado al orden el parta- mentario por más de tres veces. Sin embargo, de todos nuestros ordenarnientos parlamentarios, tan s610 el de la ~omunidacl Autdnoma de Ara@n, requiere la, a mi modo de ver, preceptiva audiencia del interesado (art. I 12.2).

(41) Eiizo~ii I R U ) ~ , A.. Lm Parlamentw Ttrritoridt~, T~ecnos, Madrid, 1987- p. 128.

En resumen, pues, el instituto juridico de la suspensión del mandato en nuestro Derecho parlamentario, de conformidad con la caracterixacibn inicial de la que hemos partido, aunque pretende responder al compromiso juridico de compatibilizar las oportunas medidas djsciplinarias con la necesidad institucional de permanencia del mandato, mal se aviene al fin perseguido. Ni garantiza en todos los casos Ia permanencia del mandato, al no existir sustitucidn por suspensión, ni establece con la preci- si611 requerida a las normas sancionadoras, las garantlas minimas de seguridad jurídica e intervención del afectado. La falta de sanciones intermedias, la elasticidad, cuando no indefinicidn, de los periodos temporales y la ausencia del trBrnite de audiencia al interesado o fórmula similar, nos aleja ostensiblemente de las regulaciones comparadas y, puede fácilmente permitir una utilizacidn arbitraria de esta media-sancibn en kneficio de las o p ciones polfticas mpra representadas.

LA PERDIDA DEL MANDATO PARLAMENTARIO

Advertir, a estas alturas, que la problemática de la Frdida del mandato en el plano juridico-constitucional es, en gran medida, una traducci6n a enunciados normativos de todas las tensiones inherentes al concepto de representacidn, parece enteramente supefluo, por obvio. La atribucidn de la potestad de libre dispsici6n del mandato, ya sea a favor del parlamentario, del partido o de los electores, oculta tras de sf, distintos modelos de entender la representacilón y, aun, la democracia.

En Capitulas anteriores, calificaha, desde una 6ptica estriaa- mente iuspublicista, al mandato parlamentario como relacicin mnstjtucionalmente ((resistenten, sobre la base de una doble argumentacidn: como consecuencia de SU caracter de f~ndanief~faI y, por su afectación a un ciclo representativo temporalmente I

precletemindo: la legislatura, cuya duraci6n de cuatro niios viene garantizada por los articulas 68.4 y 69.6 de la Constitucitin.

Igualmente sefialaba que, como consecuencia de esta afecta- c i h , no s61o se instjtucionaliza la necesaria renovacjdn demo- crstica de los drganos dirigentes del Estado, sino que, ademils, toda @rdida anticipada del mandato rehufa la normalidad de la previsión constitucional, exigiendo la puesta en marcha de los mecanismos de garantía que la propia Constitucidn establece.

Pihsese en el supuesto de disolucidn anticipada de las Cá- maras del artículo 1 15.1 de la CE, inviable si estuviere en trirni-

! i

te una moción de censura, antes de transcurrir un &o desde la anterior disolucibn -salvo lo dispuesto en cl a r t h l o 99.5 de la CE- o, si se hubiere declarado alguno de los estados excepcio. nalea previstos en el arttulo 116, requiri&ndose, en todo caso, que el decreto de disolución fije la fecha de convocatoria de nuevas clccciones.

Pues bien, cuando de la pérdida del mandato se trata, esa te- sistencia constitucional, que pretende la permanencia del mandato durante el tiempo de la legislatura, se encuentra especifica. damente reforzada a través de la prohibicidn del mandato imperativo, contenida en el articulo 67.2 de la CE. Prohibicidn que, desde este punto de vista, implicaprimfane, la imposibilidad de una pérdida anticipada del mandato por reu~~un'o'tl, con independencia de que, quien pretenda revocar, sean los electores o el partido. La única excepción inicial a tal principio es, por las razones ya expuestas, la de los senadores comunitarios, en atcn- cidn a la singular naturaleza territorial de su mandato.

Veiamos tambien en páginas anteriores, cuál fue el origen histórico y los fines politicos para los que dicha prohbicibn fue concebida, asf como las disfunciones que su vigencia jurídico- formal introducln en los modernos Estados dernocrdticos de partidos. Del mismo modo, al analizar la jurisprudencia constitucional se llamaba la atenci6n acerca del cambio de orientación que t-sra significativamente incorporaba mediante la utilizacidn de la tecnica de los «derechos fundarnentalesw.

Corresponde ahora analizar, quk consecuencias juridicas se pueden deducir de aquella jurispnidencja en su aplicación al siempre vidrioso tema de la pérdida del mandato de representacibn, y determinar si sus efectos jurkiicos son coincidentes con los derivados de la doctrina de Ia prohibicidn del mandato imperativo o, si por el contrario, están abiertos a nuevas psibili- dades interpretativas, mis acordes con el pluralismo democrhti- co del que se dice deudor nuestro Estado (m. 1.1 de la CE).

Pero antes de entrar, en tan complejo y polknico debate, interesa, a efectos expositivos, sustraer del mismo, a un importante sector normativo regulador de Ia pérdida del mandato, que bien podrfamos tildar de «pacifico», en cuanto que, aun presen-

tando no pocos problemas ttmico-jurfdicos, politicamente no se cuestiona.

A tal efecto, siguiendo la sistematización realizada par Bart- helemy y Duez (1) diferenciad entre modos colectivos e individuales de pérdida del mandato, para abordar decpulés, la delicada cuestidn relativa a lo que podemos convenir e n denominar la bitdaridnd de ia+c ~ S C B ~ R J .

1. MODOS COLKTIVOS DE PERDIDA DEL MANDATO

Como su propio nombre indica, son aquellas que producen una pdrdida generalizada de los mandatos coma consecuencja del agotamiento de la legislatura o por diselucidn anticipada de las Cámaras.

Ciertamente, no es este el lugar más iddneo para profundizar sobre este mecanismo de la disoluci611, prototlpico del parlamentarismo racionalizado (2), tradicionalmente considerado de equilibrio interorghico entre Parlamento y Gobierno, aunque politicamente siempre dependiente de la dindrnica del sistema de partidos. Permitaseme, tan ~610, enunciar los supuestos constitucionales en los que su aplicacidn resulta procedente, para despuks analizar aquellos otros que puedan presentar cierta conflic- tualidad desde la perspmtiva del mandato parlamentario.

Aparte de la disolución automática par extincibn nat~ral de Ea legislatura, de la que, corno bien sefíala Bar Cend6n (31, no c a k hablar en sentido t&cnico de disolucibn, dos son los SU- puestos en los que ésta nace, igualmente, gpe c~x~nhti~si~: a sakr,

(1) JC)FEPI I BARTHEI.I:.MY y PACTI, I i u F.%, T r d é de Dmit Cosfit~fiow( Eco- t~v~t t~ca, Parls, 1985, pp. 561-564.

(2) Por todos vid. I,AVV AUX, Is di~of~t ion des nssarnblCe~ p r l a m c n d ~ k ~ , Emnbmica, Parfs, 1983; L O P F , ~ GARRIDO, A-, u L a naturalea dialéctica de la disolución del Parlamenton. en Parlamentriy ~uriedad civil, Citedra dc Derecho Polltico, Barcelona, 1980, pp. 147-1 64.

(3) La di~oI~(cidn de las Cámaras lcgisIafivu~ en d Ordenamimito C M I J ~ ~ ~ I ~ ~ P ~ B ~

t~,&Mol, Congreso de los Diputados, Madrid, 1989, p. E 69.

cuando habiendo transcurrido dos meses desde la primera vota- ci6n de investidura nirilgin candidato obtuviera la confianza de] Congreso (art. 95.5, CE) -la llamada por algunos di~oiurión-sm- ci& (4)- y, cuando se propusiese por ambas CAmaras la revisian parcial a total de la Constitucidn. conforme a lo previsto en el mfculo 168 de la misma.

Finalmente y, a diferencia, de las anteriores, es posible una disolución voluntaria por parte del Presidente del Gobierno, de acuerdo con los limites y garantfas que establece el artlculo 11 5 de la Constitución, al que antes se hizo referencia.

Ser$, justamente, &te supuesto de djsolución discrecional o voluntaria el que suscite, a mi modo de ver, eventuales dificultades técnicas, desde la perspectiva del parlamentario o parlamentarios afectados.

En efecto, tal como queda dicho, esta modalidad de disolu- ci6n exige para su procedencia juridico-constjtucional que se cumplan los limites y garantias constitucionalmente establecidos. Ahora bien, ¿a qué cauces procedimentales pueden acoger- se el Parlamento o los parlamentarios ante una hipotdtica daso- luci6o inconstjtuciorial de las Cámaras?

La hipótesis, aunque improbable y extrema no es, ni mucho menos, ficticia e, incluso, se ha llegado a barajar en el ámbito de aquellas Comunidades Autónomas en las que, ante el silencio de sus respectivos Estatutos se introdujo, o se pretendta la intro- ducci6n por ley de esta modalidad de disoluci6n voluntaria (5).

Por lo demis, y aunque en nuestro pds todavia no se halla dado tal situacjdn (6), el ejemplo relativamente reciente de la di-

(4) Ad, P1(2G'ERJ45 RAUTIYTA, J. A., ciDisolucirln de las Cortes Generales y de los Parlamentos auton6micoa», en LQJ Corte1 Get~craIcs, IEF, Madrid, 1987, vol. 111, p. 1'135 y SS.

(5) Asi se planteó en diversas Comunrdades Autdnomas con ocasión de la inclusidn de las facultades de diaolucidn p o r el Ejecutivo del Parlamento en namas de mero tango legal y sin que existiera apoyo estatutario. El intento dc una tal inclusión, fue recientemente barajado en la Comunidad Autdnoma andaluza, aunque rechaza por considerarse de dificil viabilidad constitucional. Vid. P. FP.RN.%~~DC~-VIAC;,S FERNAND~~/ . , nLa disolución dcl Parlamento de

AndaEuciaii, RCG, n: 16, 1989, p. 233 y ss. (6) En efte sentido, c a k recordar, que el Tribunal Supremo tuvo que re-

tI. MANDATO I-lARLAh.IENTAR1O 25.5

solucidn anticipada del Bundestag por el presidente de Ia Repú- blica Federal Alemana, Carstms, el 6 de enero de 1983, y los pronunciamientos mis que p l h i m s -como lo constatan los votos particulares del Tribunal Constitucional Federal al conocer de un recurso impetrado por cuatro parlamentarios que adu- cfan que tal disolucidn violaba los derechos de su statas garanti- zados por el articulo 38.1 de la Ley Fundamental (7), se une, al mhs inmediato ardt de 20 de febrero de 1989 en el que el Con- sed d'Etnt francdc somete a su consideración el Decreto de 14 de mayo de 1988, de disolucibn de la Asamblea Nacional por el Presidente de la República (8).

Asf las cosas, y replanteAndonos el problema para nuestro sistema constitucional, la primera incdpita a despejar consiste en determinar si es posible acudir a la vfa del cq7ido intemgúnim de los artlculos 73 y siguientes de la LOTC. Opcibn, a la que parece indinarse Piqueras Bautista (9) cuando sehala que, lo mas razonable, serfa acudtr al Tribunal Constitucional ual p d u - cirse una reduccidn de competencias del lepjslativo>~. Sin embargo, at iendo con S&z Arnáiz y Cobrems Mendazona (lo), que *-1 wsibilidad resulta tdcnicamenite inadecuada

tr un recurso contenciom-administrativo interpuesto contra un Real De- > de disolucidn de las Cmtes en el que el recurrente invocaba su ncondi-

ción de ciudadano de nacionalidad espabola, elector, elegible e iodustrialn. Accrtadamenre, al Tribunal Suptemo en su Sentencia de 24 de septiembre de 1984, declard la indmisibilidad del mismo. por resultar patente q u e sui con- tmido desborda lo que viene comdnmenre definido como acto de la Adminis- tracidn PGblica sujeto al Derecho adrninistruivon. La sentencia es recogida y comentada por A. SAia ARNAIZ y E. COBRERW MENDAWNA, «La defensa del J ~ ~ I I S del parlamentarim, Seminario de Derecho parlamentario, Victoria- Gastfiz (1 al 3 de marzo 1990), p. 52.

(7) Dichas sentencias aparecen recogidas en el BJC, n.. 24, 1983, p. 427, siendo comentadas por F. SAL MORENO: un análisis de las mismas tambiCn p u d e verse en E. MRRT~NU SAMPERE, wLa cuestión de confianza en la Ley Fundamental de Ronn la Sentencia del TCF alemhn, dc Ii de marzo de 1983*, RERC, n.o 12, 1984, p. 169 y ss.

(8) Para una mnsukta mis detenida sobre cste am?, vvtase la referencia recogida en la Rev. Fr. Dmit Adnr., n.o 5 , 1989, p. 868 y SF.

(9) Op. wpra d., p. 1966. ( I O) Op. wpra c i t , p. 5 2 .

El. MANDATC) PARLAi\IIINTARIO 2.57

E n efecto, como acertadamente apuntan Eos profesores vascos con apoyo en la única sentencia del Tribunal Constitucional recalda hasta el momento en la materia (1 l), la utilización de esta via de conflicto interorghlco requiere que la preterisídn del &gano que la insta, pueda cdificarse como vindrcatio plltatatM, lo que obliga inmediatamente a descartar este cauce proccdimental, toda vez que las Cortes, no pueden reclamar como propia una potestad constitucionaimente atribuida al Presidente del Gobier- no. Además, su eventual utilizacidn se circunscribe al dmbito de las relaciones de los 6rganoc constitucionales enumerados en el articulo 59.3 de la LOTC, lo que excluye la legitimación de los Parlamentos territoriales para promover tal conflicto ante una disoluci6n anticipada, decretada por el Gobierno de la ComunE- dad Autánoma respectiva.

De acuerdo con lo expuesto, parece, que a los parlamentarios inconstitucionalmente impedidos de continuar en el ejercj- cio de su cargo representativo, s61o resta'la alternativa de recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional.

No obstante, como se trata de un acto del Gobierno y no de las Cámaras, estos tendrlan que hacerlo por la vla del 43.1 de la LOTC, es decir, cuando la vioIacidu de su derecho fundamental a representar (art. 23.2 de la CE) procediese de cualquier otro poder publico, lo que obliga inexcusablemente a agotar previamente ala vfa judicial procedentm. Evidentemente, esta vfa, no puede ser otra que la dc la jurisdiccidn contencioso-aclministra- tiva y, en buena 16gica, dada la naturaleza del caso, la del cauce abierto por la Ley de Pmteccidn jurisdiccional de los Derechos Fundamentales.

Ciertamente, a nadie escapa, la dificultad intrinseca de un proceso de esta naturaleza, en el que la jurisdicción contencioso- administrativa podría declarar Fa inadrnisibilidad del recurso

(1 1) Se trata, de la STC 45/198ú, de 17 de abril, en cuyo FJ 4.0 sc declara expresamente: neste tipo de proceso conflictual requiere no s610 estimar ejerci- das antijurldrcamente por otro órgano const~tucional unas determinadas atri- buctoncs, s ~ n e , adernis, que el cjrgano que plantea el conflicto asegure y de- fienda ser titular de la atribucidn ~onstitucional controvertida*.

por falta de jurisdiccibn, argumentando el carhcter polinm o de gobierno del Decreto de disoluci6n (12). Sin embargo, a los parlamentarios afectados les quedarfa ciefinititiamente abiefla la vfa del amparo constitucional.

2. MODOS INDIVIDUALES DE PERDIDA DEL MANDATO

Se trata, como no podía ser de otro modo, de aquellos supuestos taxativamente regulados en la Ley D en los Reglamentos de las Cámaras, en los que la perdida de la mndjcidn de parla-

(12) En esta Ilnea, es de resaltar la postura de G I ~ R R I ~ FALLA para quitn, de un morlo rotundo, +(la disofuci6n no serla impupable en la jurixiic- ción contencioso-administrat ivm; Comenturios a /a Cmstifuirrn'n c~pfoi'a, op. &, p. 1371. Sin embargo, como acertadamente pone de relieve M. A. APARICII~ PF- REZ, con expresa referencia a1 autor, tste parece estar uolvidando que además del control p l f t ico existe el control jurisriiccional del Trrbunak constitucio- n a l ~ , wikiacia una nueva figura dc actoq polfticos de Gobierno%, en E/ Gobier- so m /a Con~t~t f l c~ in crpañolay /os E~i&in~ de Afito~pomia, Di putacid de Barcelona, 1985, p. t 93. Ahora bien, APARICIO parece sugerir, al caracterizar el Decreto de dixiluci6n como acto s inplar del ejecutivo con fuerza de ley pt constituir un desarrollo directo de la Constitucidn, que cabría un recurso d i r m o de in- const~tucionalidad, lo que, en puridad, resulta mis que discutible.

A mi modo de ver, la mejor rolución t k n i c r y que, sin e n e r o de dudas, confirma la admrsibilidad de este tipo de actos de gobierno ante la jurisdit- ci6n contencios~-admin~strativa, es la in te l r~ntemente apuntada p r A. SAIZ ARH.~L% y E. COBREROS ~~ I !N I IAZON,% +p. snpra cit., pp. 46-47-. Para 10s autores lo que esti en juego n o es la subsanacidn de una legalrdad vulnerada sino la reparacthn de un derecho €undamentaE, con lo que la invocaci6n de La teoría del acto plítico qucda fuera de lugar, en atencicín a la cx te f f~~h que la Disposi- ción Transitoria Sepnda, ~ á r r a f o segundo, de la LOTC realiza, al ampliar la ]urisdicci6n contencioso-administrativa a todos 10s casos en los que lo discutido sea un derecho fundamental y la eventual leaidn se impute al Gobterno O

cualquier otra Administracihn. Esto supone, por tanto. que la recurribilidad en sede contenciosa-admtnismtiva es factible, en el supuesto que aqul nos interesa, cuando el recurrente sea un ~arlarnentario, tmla vez que el acto de di- ~0luci6n afecta directamente a su derecho a permanecer en cl carga de acuerdo con lo que las leyes -en esta caso la Constitucidn- digpongan, pero no, cuando el recurrente carezca de tal condicibn, pues, n o existe derecho fundamental directamente violado.

rnentario se produce infnito persmú~. Sintetizando las distintas regulaciones parlamentarias existentes en nuestro pds, resuit siguientes causas:

an las

2.1. Por fallecimiento

Evidentemente, nada obsta para asimilar al hecho real de la muerte del parlamentario, la declaracidn judicial de fallecimiento conforme a lo prevenido en los artfculos t 93 y siguientes del Cddigo civil y, 2.031 a 2.047 de la Ley de Enjuiciar. Declaracidn que, sobre todo en los supuestos de cnthstrofes rnarftimas o aéreas (art. 196 del CC) puede ser, a mi criterio, instada por la propia Cdmara directamente o mediante denuncia previa al Ministerio fiscal, con el fin de evitar una no deseada vacante en el escafio.

2.2. Por declamcibn de incapacidad

Decfaracj6n s61o posible mediante sentencia judicial firme. Para ello el fa110 deberá referirse expresamente a la incapacidad del parlamentario para ejercer el derecho de sufragio pasivo.

A diferencia de lo que acontece en otros paises, como Gran Bretafia (l3), nuestros Reglamentos parlamentarios reenvian directamente a la legisIaci6n procesal y civil común, el régimen jurfdica para la declaraci6n de incapacidad de los parlame ,n ta-

(13) En este pak, desde la Mental Htdt Art de 1859, mrxiificada parcialmente en 1982, se establece un particularisimo proceso de incapacitación de los parlamentarios, en supuestos de demencia o locura. Detectada la demencia, el mCdico asistente tiene la oblipcidn de comunicarlo al Presidente de la Ci - mara,, quien ordenad que lo visiten dos mCdicos especialistas del Colegio Real de Psiquiatrfa. Si éstos confirrnmen el diapdstico, tras un segundo informe, el Ptesidente decretad la ptrdida del mandato por incapacidad y, procederi a proveer la vacante.

rios, sin establecerse garantia especifica alguna en atencidn a su condici6n.

En este sentido, debe tenerse presente, que tanto en el supuesto de declaracidn de fallecimiento como en el de la incapa- citacidn judicial, el parlamentario carece, a mi entender, de aforamiento privilegiado, tcda vez que, de acuerda con Eo dispues- to en el articulo 56.2 de la LOPJ, la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo tan s610 es competente para Conoces *de las demandas de rtspDns~~biíidd civil por hechos realizados en el ejercicio de su carpn, sin que. pueda realizarse una interpretación extensiva, a falta de expresa habilitación legal, en rnaferia tan excepcional, como 30 es el aforamiento de parlammtarios.

Pero si el enjuiciamiento de tales causas corresponde al juez civil de acuerdo con los criterios habituales de distijbuci6n de la competencia, tampoco existe, dada 3a naturaleza materialmente civil del proceso, obligaci6n procesal alguna por la que el juez o, en su caso, el Ministerio Fiscal, tengan que poner en conocimiento de las CAmaras la apertura o la conclusi6n del expediente, bastando con que la incapacidad, en et supuesto de ser judi- cialmente declarada, conste oportunamente en el Registro civil a efectos de publicidad. Sin embargo, a mi modo de ver, no estarfa de mbs que se estableciese expresamente ese d e k r de comunicar a las Cámaras la sentencia definiriva de incapcitacidn, a efectos meramente informativos y, para que tstas, pudieren proceder inmediatamente a cubrir Ea vacante en el escaño. No obstante, de acuerdo con el artículo 270 de la LOPJ, esta obliga- cidin de notificacidn de la sentencia, aunque extensible a «quienes puedan reparar perjuicios# qntre los que podemos entender, a falta ¿e rneior noma, que se encuentran las Charas-, requiere que asf lo'disponga 1; propia resolución judicial, con lo que, dicha notificacidn, queda al arbitrio del juzgador.

2.3. Por invalidaciha de la eleccidn

Al no existir m nuestro Derecho parlamentario, m expmi6n de Mamlla, la figura ~paleoparlamentarim de la verificacibn de

ti[. MANDATO PAR!.A14I<NTARICS 26 I

poderes (14), residenciándose por imperativo canstitucional -tal Como se puso de relieve en su rnornentp el control de la validez de la eleccidn en el poder judicial, 3n declaración de nulidad de la proclamacidn habr4 de realizarse siempre por sentencia judicial firme.

Sus efectos, desde el punto de vjsta de los actos del parlamentario han sido igualmente anatizados. En todo caso, no debe olvidarse que este principio general no es de aplicación a los senadores comunitarios, cuyo procedimiento de decigna- ción discurre intraparlamentariamente y, por ello, al margen del control que asume la jurisdjccidn ordinaria. En este supuesto, la anulacidn de la designacidn podrá efectuarse por la Comisión de Incompatibilidades de la Asamblea designante, por la Mesa del Senado cuando exista alteracibn de procedimiento y, en último ttrmino, por la propia Comtsi6n de In- compatibilidades de la Chrnara Alta. Frente a tal acuerdo, segtin queda dicho, al senador implicado, s610 le resta acudir en amparo ante el Tribunal Conszitucional.

2.4. Por sentencia condenatoria firme

Unicamente cuando la sentencia imponga al parlamen Ta pena de inhabilitacidn absoluta o especial. La rnatizacic imprtante, porque este supuesto, tan s610 aparece recont como causa expresa de perdida del mandato en el Reglan de! Senado (art. 18.b) (1 5) y en el Reglamento del Parlar del Principado de Asturias (art. 24,5). En las otras regul

itario 5n es >cid0 lento lento acio-

(1 4) ~tl -as Cortcs en el Sistema Consritucional espafiol~. en La Cm~trtuci~n c ~ p i l o í u de 1978, E. P ~ D R I E R I y E. GARc~~! DE ENTI:RR~R (dir.), Madrid, 1980, p. 492.

(ii) El precqto en cuestidn, plantea la duda de si la irnposicidn de las penas de inhabrlitacidn, provocar4 la perdida del mandato, s61o cn los casos en que se imponga c o m o principal o si tarnbitn resulta comprensiva de aquellos otro9 casos en que 6sta sea accesoria. Lo consecuente cs entender que, a 10s efectos de la perdida del mandato, lo importante es la imposicidn de la pena de inhahilitacidn, con independencia de su cariaer princtpal o accesorio.

nes reglamentarias, incluida la del Congreso de los Diputados (art. 21.2) la sentencia condenatoria firme, s61o da lugar a la suspensidn del mandato.

Especial consideración, merece el rkgmen estabiecido en esta materia por los Redamentos parlamentarios vasco (art. 18.5), catalán (art. 16.5) y castellano-manchego (arr. 9.5).

En efecto, aun partiendo del principio generalizado, seffin e! cual, la condena por sentencia judicial fime, genera inicialmente una situacidn de ccsuspensión>i del mandato y no de pCrdida, en estos sistemas parlamentarios es posible que, atendiendose a la gravedad de los hechos y la naturaleza de las penas, el Pleno de la Cámara por mayorfa absoluta de sus miembros y previo diaa- men motivado de la correspondiente Comisidn (IG), acuerde la @idida del mismo. De este modo, a diferencia de lo que acontece en el Senado, la pkrdida no es consecuencia de la sentencia penal sino de una decisión de la propia Cimara que opta, tras delikracidn, entre la s u c ~ n s i b n o la pErdida.

En mi opinidn, y ante la inexistencia de un mecanismo de sustitucidn por suspensi6n, la solucián mas coherente es Ea establecida en el Reglamento del Senado, El parlamentario condenado por delito y, habida cuenta de las prerrogativas que lo protegen (afommiento, inmunidad o semi-inmunidad) frente a eveo- tuaies intromiciones de otros poderes del Estado, dehiere, una vez firme Fa sentencia, perder ipso iure su mandato dc representa- ci6n, máxime, cuando la duración de las penas son superiores a la duraci6n del mandato.

No se comprende, desde Fa dptica del funcionamiento interno de los modernos parlamentos democráticos, monopali- zados por los partidos, que un parlamentario condenado pe- nalmente continúe en la titularidad de su mandato, aunque imposibilitado para ejercer las facultades inherentes al mismo (suspensidn), generando un impropio vacío en el escaño que, en buena ldgíca, debiere ser cubierto por el siguiente candida-

(16) En cl caso del Pats Vasco esa Comisidn es la VI, de Urgencia Legis- lativa, Reglamento y Gobierno, mientras que en Cataluaa y Castilla-J,a Fvfan- cha lo es la clel Estatuto de los Diputados.

to en orden de precedencia de la lista electoral: ya mediante sustituci6n hasta el cumplimiento de la condena (como OCU-

rre en los paises que regulan esta figura) ya, acordhdose, coma lo hace el Reglamento del Senado, la pdrdida del mandato en favor del sustituto.

2.5. POR INELEGIBILPDAD SOBREVENDA

La introduccidn de este apartado, no inlcuido expresamente como causa de perdida del mandato en nuestros ordenamientos parlamentarios pretende, ante todo, reavivar una poltrnica doctrinal que, aunque candente en países de nuestro entorno polAj- co como Italia (171, no ha cuajaclo con idkntica magnitud en el nuestro, a lo que, sin duda, cola'boró la regulacidn un tanto asis- temAtica y dispersa del mismo.

Quizii, el mejor modo de plantear la cuestidn sea intentando contestar a los siguientes interrogantes: ?Hasta que punto, el fallecimiento, la declaración de incapacidad o la condena penal del parlamentario no son mas que expresidn de una causa de inelegibilidad sobrevenida? (18). Y si esto es asi, como intentare demostrar, 4por qut regular Pstas, como causas expresas de la pér- dida del! mandato, en olvido de otras tan obvias como la @rdida de la nacionalidad espafiola? Acaso ?no resultaría jurfdicarnente mas preciso, simphfidndose notorjamente Ias regulaciones existentes, si se estableciese el principio de pérdida del mandato por inelegibilidad sobrevenida?

(17) Vkanse, entre otros, C;RASS<I, #Le norme sull'eleg5bilita nel diritro pubhlico italiano#, Riv. Trim. Dir. Puhb., 1957, p. 739 y SS.; LUNGI, V., uln- cornpatibiliti parlamentariii, en Rassegna parlamentare, 1960, p. 1393; IKARI-

NO, trIn tema di 'ineleggibiliti', 'indcpitA' e 'incomptibllith' elettoraliii, en Foro italiano, 1948, 111, p. 171 y SS.; DE FINA, Dirrtto tlett~rdc, Totino, UTET, 1977, p. 17 y SS.; y, Di CICILO, V., alneleggibiliti o incapaciti elertosa- le pasiva? (a proposito della sentenza n. 38 del 1971 della Corte Constituzio- naleh, en Giur. cost., 1971.

(18) As( lo afirma la prictita totalidad de In doctrina italiana. Por todos, vid., P R E ~ , Diritto clcttorde polmm, Milano, Giuffrei, 1 957, p. 396.

Para dar cumplida respuesta a estas cuestiones, permftase- me retomar algunos aspectos ya tratados sobre los que resulta imprescindible insistir. En primer lugar, la necesaria diferenciacidn entre capacidad electoral pasiva y causas de inelegibilidad s t r fn~ s n s s ~ . En segundo lugar, el distinto rkgimen jurfdico de unas y otras: mientras que las causas de incapacidad electoral no son, en ningún caso, convertibles en causas de incompatjbilidad y pueden detectarse por cualquier opetador jurldjco en todo momento, ocasionando la pérdida $so iite del manda- to dado el interés público que protegen, las causas de inelegibilidad se convierten, una vez celebradas las elecciones, en causas de incompatibilidad y, su apreciacidn sdlo corresponde a Ia Comisión competente de la Cámara respectiva, dando lugar a un derecho de opci6n en favor del parlamentario declarado incompatible.

Este sistema de intermi6nionversi6n que se deduce ampliamente de la LOREG, asi como de la jurispmdencia, tanto contencioso-administrativa corno constimcional recakla en la materia (l9), obliga a afirmar que toda inelegbilidad sobrweni- da ha de ser siempre una causa de incapacidad elecford

Ahora bien, ?cuáles son estas causas? En primer lugar el fallecimiento, pues, si para ser titular del derecho de sufragio pasivo debe tenerse la condicidn de elector (art. 6.1. LQREG) estA claro que ésta se pierde con la muerte. En segundo lugar, la declatacidn de incapacidad, puesto que, de acuerdo con el articulo 3.1.b de la LOREG, ulos declarados incapaces en virtud de sentencia firme& carecen de derecho de sufragio. En tercer lugar, la perdida de la nacionalidad espanola, de acuerdo con lo requerido en los articulas 2.1 y 6.61 de La LOREG y, en cuarto lugar, y aquí es donde surgen ciertas contradicciones, los condenaclos por sentencia firme a la pena principal o accesoria de privacidn del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento [art. 3.1.a) de la LOREG]. En este sentido, es necesario recordar que las penas de inhabilitación espe-

(19) Vid. supra p. 164 y ss. de este trabajo.

cial (art. 35.2 del CP) o absoluta (art. 37 del CP) ya sea princj- pales a accesorias (arts. 27 y 29 del CP) privan del derecho de sufragio, tanto aaivo como pasivo e, incluso, la condena provisional (art. 97 del CP) no es extensible a la pena de suspen- si6n del derecho de sufragio.

Resulta por tanto evidente, que la apreciacidn durante el tiempo del mandato de alguna de estas causas de inelegibilidad inherentes a la pkrdida de capacidad electoral, produce, de acuerdo con la Ibffca normativa apuntada, una inmediata ptrdida del mandato por jnelegibilidad sobrevenida, con independencia de que los Reglamentos de las Cámaras las reconozcan como causas expresas de tal pérdida. El parlamentario afectado pierde el mandato como consecuencia de la previa perdida de su capacidad electoral.

De acuerdo con esta interpretacidn, única posible a la lu nuestra normativa electoral, dos más que polkrnicos temas 1

dan por resolver. Por un lado y, sin inimo de incidir nuevmente sobre

mismo, la condena penal del parlamentario en los términos a tes referidos, y que implique una Frdida de su capacidad eleci ral, debiera conllevar automAticamcnte la perdida del rnandatc no, como la hacen la gran mayorfa de los Reglamentos, u mera suspensjdn del mismo. Cierto que, tal como ya se hi constar, en materia de perdida del mandato toda jnterpretacidn ha de ser taxativa y restringida; mas no por ello contradictoria: el parlamentario condendo debe perder su mandato s61o cuando la pena impuesta afecte a su capacidad electoral. Formula, en términos m8s expresivos: no se alcanza a comprender que 1

parlamentario pueda continuar en la titularidad de su manda representativo cuando, precisamente, de acuerdo con Ea nomativa electoral, ha perdido legalmente la capacidad o idoneidad subjetiva para serlo.

De otro lado, la segunda de las cuestiones a resolver, es la concerniente a la pérdida, no ya de la nacionalidad espafiela en la que la falta de idoneidad para seguir en el ejercicio del rnanda- to resulta manifiesta, sino la rle la condicidn polftica de miern- bro de una Comunidad Autdnoma, que algunos Reglamentos

han tipificado como causa expresa de pkrdida del mandato (20). En efecto, la totalidad de las leyes electorales autondmicas

exigen entre los requisitos imprescindibles para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo a sus Asambleas, el de estar en p s e - si6n de la condicidn p!Aica de miembro de la correspondiente Comunidad Autdnoma, lo que, jurfdicamente, pese a la tennino- logía empleada, no puede ser otra cosa, que acreditar la ccwres- pndiente vecindad administrativa.

Ahora bien, ?es causa de pérdida del mandato la falta sobrevenida de esa condición? o, isdlo le es en aquellas Comu- nidades Aut6nomac en cuyos Reglamentos parlamentarios as1 se reconoce?

En mi opinidn y, la Sentencia del Tribunal Constitucional, 60/1987, de 20 de mayo asf viene a corroborarlo (21), al formar parte la mencionada condicidn de la capacidad electoral de los componentes de la Asamblea, la pérdida de la misma, implica un supuesto tfpico de inelegibilidad sobrevenida al que, de

(20) Asf el articulo 7.4 del Reglamento parlamentario aragon6-s. Otros, Reglamentoc de las Camaras auron6micas. reenvfan a lo dispuesro en sus respectivas legislaciones electorales. Entre ellos. el art(culo 20.5, del Reglamento de Cantabriíi, 16.6 del de [.a Rioja y 18.5 del de Extremadura.

(21) En ru F.J. 2.n, el Tribunal Constitucionnl dxlara: aEs cierto que en Iñs disposiciones citadas se introduce un trato diferente a efectos del ejercicio del derecho de sufragio pasivo para formncidn de la Asamhlea Legslativa de Ex- tremadura, entre quienes tienen la condicidn de extremeRos y el resto de los ciudadanos espafioles que no la ostenten. No es menos cierto, sin embargo, que tal diferenciaci6n no puede hacerse equivaler a la discriminación quc la Constitucdn p r o h h en su artlculo 23.2, pues, de mnformidad con la constante doctrina de este Trrbunal, las sinplarrzacioneí normativas no merecen tal reproche cuando muestran un fundamento razonable, atendiendo al crire- rio adoptado para la diferenciacidn y la finalidad persewida.

Este fundamento n o puede negarse que existe en las disposiciones que ahora indirectamente se pretenden controvertir porque no cabe descalificar como desprovista de racionalidad la exigencia de que quienes aspiran a acceder a cargp pUblico de diputado de la Asamblea de la Cornunwlad Aut6noma de Extremadura tengan la condicidn de extremeilo,y 4PG esfa fx&tncia re$riLa jm- tifiada tenimdo cn cuenta la Jirialidad p c r ~ e f ~ ~ i d a par /a Lqy 2/ 198 7, de pmwrar #tia cierta homgtncidad de ~ ~ I C T C I C J cn c/ dmbifo de Id Comm~d~d .A~tÓnoma m t r e e/ Cwr- pa elcctor~~l y q ~ ~ c l h qrce awtc il se proponen romo randrdc~tos)> (subrayados míos).

acuerdo con los argumentos expuestos, dekrh ammpaAarse la correspondiente pérdida del mandato. Siendo, a estos efectos, indistinto que el Reglamento de la Asamblea reconociese expresamente esta causa, entre las que integran las relativas a la Hrdt- da del escaño, en cuanto que es inmediata coconsecutncia dr propia normativa electoral.

En resumen, pues, nuestros Ordenamientos parlamenta al tratar de la pérdida del mandato, han regulado de una manera parcial y no siempre coherente, supuestos tfpicos de inelepbjli- dad sobrevenida. No obstante, la regulación reglamentaria no agota, a mi criterio, la viabilidad jurfdica de esta figura. Nc un truttrerrrs c/ausw, sisino el reconocimiento reglamentario de al

: SU

rios

no de los supuestos ya contemplados en la nomativa eleac donde si se establece taxativamente, cuhdo y c6mo se pierd necesaria capacidad electoral para permanecer en el ejercicio mandato.

2.6. Par renuncia

Renuncia que, segiin su caracterizacidn reglamentaria, ha de foirnularse por escrito y presentarse personalmente ante Mesa de la CAmara (22).

e la

del

brá : la

Tdricamente, dado el caiiaer de derechos-funcidn que tienen las facultades que integran el status de parlamentario, nada impedida que el drgano de gobierno de la Cámwa denegasr solicitud de renuncia, siempre que, a su entender, careciese causa motivada que la justificase. Sin embargo, en la praxis p

(22) En la priaica parlamentaria e, incluso alpnos Reglamentos de nuestras Asambleas lo establecen expresamente (art. TI RPMu., art. 7.3 RPArg., art. 20.4 RPMad.), se admite la renuncia mediante la oportuna acreditacihn notarial en la que conste con certeza la fecha y 1a voluntad del rcnunclante. Como ~ s t e r i o m e n t e se veri, w pretende con ello impedir, una práctica usual de los partidos, cual es la dimisidn m blanco que sus miembros deben de fir- mar cn caso de resultar elegidos.

lamentaria, la libre dimisibn d d parlamentaria dada la naturaleza política del carga, ha sido habitualmente aceptada (23).

Al lado de esta renuncia expresa, no debe olvidarse la exis- ltencia en nuestro Derecho parlamentario de una mudalidad de renuncia tácita presumida ex Jege y salvo prueba en contrario. Y, que no es otra que la espclficamente prevista para el caso de que el parlamentario incompatible no ejerza su derecho de opciQn en el plazo de ocho dfas legalmente establecido al efec- to (24).

Como fhcilmense puede apreciarse, la renuncia voluntaria al escalio, descansa irnplfcitamente en un previo recoooci- miento de la titularidad del parlamentario sobre el mismo, en cuanto que titdar de un cargo público representativo. Pero, en el plano polftico-real ¿es el parlamentario el verdadero ti- tulas de su escaíío? Porque 10 cierto es que esta visi6n estrictamente juridica de la pérdida del mandato, oculta tras de sí, toda una parq#ridicid~d, producto de la inoperancia pol {tic@ prhctica del modelo representativo tradicional; que -como se ha visto- ha pervivido parcialmente en las normas sin rea- daptarse a las nuevas exigencias derivadas de los actuales Es- tados democriticas de partidos.

En este sentido cabe decir, que la exigencia reglamentaria según la cual la renuncia ha de ser personal y expresa no es un mero requisito pro)rmd. Los partidos ante una normativa que

/23} Curiosamente, la Ley Orgdnica del Parlamento de Finlandia, establece una excepcibn, bien que inshlita, a este principio de libre climisidn. Según su artfculo 10, el diputado n o p d r d dimitir del cargn, excepto por algún irn- pedimento legal u otra causa aprobada por el Parlamento; BLE, Cortes Gene- rales, nVo 33, junio 1984, p. 675.

En lo que se refiere a nuestro pak, la viabilidad jurldica de la Eibre dimi- sj6n del representante se deduce claramente de la STC 5/1983, 4 de febrero (F.J. 4.0) u...el cese cn el cargo pdblico representativo (...) no puede depender de una voluncad ajena a la de los ekectores y eventualmente o la ddtI~gadm, en íntima conexibn con la STC 60/1982, de 1 1 de octubre (F.J. 3:) en la que %e declara que, *...si todos los ciudadanos ,tienen derecho a acceder a cualquier carga público. tambiim trcnt al de dim~tir de e l h ....A.

(24) As1 lo establece el arttculo 160 de la LORM; y los artkulos 10.3 del RCD y 17.1 del RS.

les es manifiestamente «hostil» -ptohibicidn del mandato de partid* han puesto en practica una serie de formulas jusfdicas de correccidn, con el fin de impedir SU «indefensión jurfdicm ante el parlamentario indisciplinado. De entre ellas, merecen especial consideracihn, por ser prdctica ya generalizada, la denominada dimisión en blanco» (25) y, lo que en la doctrina it diana se conoce como cofibrofo innominato di di~posirv'one atltiri- pata del mandato (26).

En muchos estatutos de partidos polfticos se requiere, como refuerzo de su disciplina interna, que sus candidatos, en el evento de resultas elegidos, firmen un escrito de dimisión sin fecha que queda, preventivamente, en poder del partido. Esta prAaica, que pretende fundamentalmente evitar la incorporacidn del parlamentario a las filas de otro partido con la consiguiente ctfup del escafio, vulnera notoriamente la prohihicibn constitucional del mandato de partido (ya vfa 67.2, ya vfa 23.2 de la CE) y, por ende, juriclicamcnte, puede ser tildada de anticonstitucional (27).

Sin embargo, a mi criterio, la dimisifin en blanco no tiene porque ser nula de pleno derecho, sino que su validez debe presumirse iwi~ fantum (28), es decir, salvo rnanjfcstación en

(25) Al efecto, vease el comentario de M. R n h r r u i ~ . , en irTmrfa y pdctica del grupo parlamentarion, Rev. Derecho Polltico, n.o 7, 198 1, p. 57, respecto al articulo 3.0 del Regiamento del Grupo parlamentario Socialtsta, que exige la renuncia al escafio previamente formalizada, del diputado que cause bala en cl partido. Similar tipo de n o m a sc encuentra tambifin generalizada en el de la prictica italiana. Vid. Ilpartrto pIitzm di ponte allo stntn di pntr o le mermo, D A N r ONIO v E;. NI.~;HT, Giuffrt, Milano, 198 7, en el que se recoFn diversos Esta- tutos dc 10s grupos quc integran la Lamarl.

(26) A1 respecto, vid. VIRGA, P., Diriflo CoriitKZionale, Palenno, 1955, p. 208; BISCARI!TTI, uSul alcune recentt prodedure e tendenae contrarie al principio dell'irtesponsabiliti politica parlamentaren, en Ress. Dir. Pwbb., 1947, n. 85.

(27) Sic., T ~ R R I S DEI. Mc)~ni., A., cCrisis del mandato representativo ... n, op. ci" p. 22.

(28) En igual sentido, MORALES ARROYD, J. M., uLa determinacidn del perfodo de r i ~ n c i a del Estatuto de diputados y senadoresa, RCG, nno 19, 1990, p 83.

El, iM.4NDATO PAR1,AiLIENTARIO ZhP

contrario del parlamentario en cuesti6n ante la Mesa de la CSmaia (29).

En cuanto al contrato de disposición anticipada del mandato, &te, a diferencia de la anterior, se caracteriza por ser un negocio jurfdico-privado entre parlamentario y partido. Por CI, el parlamentario se obliga a renunciar al escaíío cuando el pai- tido as1 se lo exija o al pago de una indernnizacj6n económica en el supuesta de negarse a elle, o de cambio de partido. Evi- dentemente, dado el carActer iusprivatista de Ea relacicin, la cuestión de su validez juridica se traduce en el de la licitud o ilicitud de la causa (30).

En todo caso, el verdadero problema a debatir no reside tanto en la l e ~ l i d a d de estas prácticas juridicas, Cuanto en su misma existencia. Jusidicamente, no existe duda: se trata de operaciones juridicas rn jkwdc de ley. Sin embargo, en el plano polf ico-real lo que no se comprende, tanto desde la perspctiva del electorado como desde la del partido, es esa Jqadad m&- rialm~nte frasld~(Imf~~ que posibilita, por ejemplo, que un p p o de parlamentarios &sidenres puedan fomar, no ya un nuevo y distinto partido que no participd como tal en las elecciones, sino, adem&s, que &te cuente ab origine con su propia representacidn parlamentaria, sin haber recibido, corno tal fuerza politica, un solo vote del electorado.

La bUsqueda de soluciones intermedia~ que pwmitan corre- p r en lo posible las dishincionalidades políticas y parlamentaria5 a que conlleva una aplicación rigurosa y universal de la prohibicjdn del mandato de partido en las democracias actuales, resulta, cada vez, mds obligada y decisiva.

(29) En idéntica lfnea, DE VEGA, P., significado constitucional ... n, op. , p. 44; en contra, ~ I ~ R R ~ Y DEI. MOKAI., A,, np. cit., en nota anterior. Gon

..,ayer precisidn técnica, entiendo con M o ~ n 1 . t - i ARROYC), J . M., que la te-

nuncia se concib como una d e c / d ~ t i 0 n de d u n ~ a d nrCgficia, m y fficactd depvde de /a a~~ptucio'a del destinarerib Al efecto, vid. su interesante trabajo, s ~ p r a czt., pp. 79-87 fundamentalmente.

(30) La cuestidn estribada, en este supuesto. en determinar desde la perspectiva iusprivatista del negocio juridico si el wrnandato parlamentarion es causa licita sobre la que construir un n e p i o interpartes.

3. PERDIDA DEL MANDATO Y TITULARIDAD DE LOS ESCAÑOS

En efecto, que el problema de la prohibicidn del mandato imperativo en las modernos «Estado de partidos)) no es una mera disquisicibn tdrica, es evidente. Basta con ojear la alar- mante estadfstica de nuestra mas reciente historia parlamentaria (31) o las incontables pdginas vertidas sobre el tema en los distintos medios de opinidn, para percatarse de la rcpercusidn y trascendencia socio-política de tan delicado asunto. Cierto que ello tiene mucho que ver ron Ia *cultura politican de cada país, con la fortaleza de su sistema de partidos y con el fiincionamien- to interno de los mismos; pero indudablemente tarnbikn, con las pautas jurfdicas que han de presidir Fa ordenacjdn de los distio- tos operadores que intervienen en el complejo proceso de la sepresentacidn y, singularmente, con las relaciones fáaicas y jurf- djcas que se establecen entre representantes y partidos.

Huelga recordar que la prohibicich del mandato imperati contenida en el artfcula 67.2 de la Constituci6r1, conlleva, en acepci6n tradicional, una autentica titularidad personal del es no en favor del parlamentario, quien exento de vinculo juríd alguno @rfa libremente disponer de aquél.

Ahora bien, si tal aseveracién es cierta, para la relación PI- lamenfario/e/ertms, ésta, debe ser puntualmente matizada en la re- lacién parIamentmio/pnrrido, pues, tal como se constaz6 en el Ca- pitulo 1 de este trabajo, la jurisprudencia constitucional, lejos de trasladar automhticarnente la prohibición del mandato imperativo a esta Ultima -convirtiéndola en prohbicidn del mandato de partid*, ha introducido ciertas variaciones que deben ser obje- to de un detenido anAlisis, cuando se trata de precisar su alcance red dentro de nuestro Ordenamiento parlamentario.

ca- ico

(31) Sin hacer referencra al Bmbito Iwal y autonómico, donde los datos llegan, incluso, a agravarse, desde lar primeras electrones democráticas, ha sido de 89 el niimem de diputados y senadoses que han cambiado de grup parlamentario, de los cuales, 50 lo han hecho en la tercera legislatura

El. MANDATO PARI.AMENTARI0 27 1

N o quiere esto decir que el articulo 67.2 de la Constituci6n halla ~ r d i d o su virtual vigencia juridica. Ni, mucho menos, que tras la jurisprudencia constjtucional, cuestidn de tal complejidad y diffcil desenlace, se encuentre cerrada y resuelta Por el conrrario, la mencionada jurisprudencia, antes que nada, ha abierto nuevas posibilidades interpretativas que, ni tebrica, ni prapliti- camente, pueden ser ignoradas. Por utilizar un sfmil prmedente del Derecho privado, si la interdiction dtc tnutldat imp'ratif en su espfritu originario implicaba la ccplena propiedad del escafíon en favor de su titular* la doctrina jurisprudencia1 fraguada en torno al artfcub 23 de la CE ha construido la imprescindible apoyatura constitucional para establecer ulfmitesn y rtservidumbresn al ejercicio de ese derecho de propiedad, otrora libre de todo gra- vamen, de modo, que aun respetando su esencia -principio re- ptesentativo- pueda atemperarse dernocrsIticamente a las necesidades propias de un Estaclo de partidos.

Siempre se podrd aducir, y no sin fundamento, que la titula- r i d d real de los escafios corresponde al partido y no a los representantes, que son aqutllos y no éstos los legftimos deposita- rios de los votos electores, rndximt en sistemas proporcionales y -romo el nuestrw de listas cerradm y blyueadm; pero todo ello nos conducirfa a un interminable debate que extralimita lo propiamente jurfdico, cuyos pt'iles ya se han puesto de relieve en pAginas anteriores, y que, como entonces apuntaba, probablemente carezca de solución rknica posible.

Jnteresa, pues, centrarse en esos eventuales limites al libre ejercicio del mandato parlamentario y, en Concreto, en todos aquellos aspectos concernientes a la s movilidad politicm del ti- nilar del escafio.

En esta iínea, el abandono por el Tribunal constjtucional de los esquemas disicos derivados de la prohibicidn del mandato imperativo y la utilizacián de la tknica de los derechos funda- mentaies a la hora de perfilar la posicidn juridica de los representantes en nuestro Ordenamiento, implicara -tal como se hizo constar anteriormente una nueva forma de entender la resistencia constitucional del mandato de representacidn.

Efectivamente, la conFtguraci6n del stadw~ del parlamentario

corno cargo público (art. 23.2 de la CE) definida primariamente por lo dispuesto en las leyes, y el definitivo control de con *

cionaiidad sobre los interna corpwis da, ha privado al repr tante de su orignaria ~posicidn de privilegon, sometieni ejercicio de su funcibn a lo dispuesto en aquellas normas modo especial, en los Reglamentos de las Cámaras. S610 la tiente fundamentaln dct mandato de representacidn, pari del «mas valonb y la proteccibn propia de los derechos fi mentales y, por tanto, de la resistencia de la Conssituci6n ma. En todo lo demás, el ejercicio del mandato queda conc nado a su uconftguracibn legal». Por tanto, la consabida pendencia del parlamentario, su pretendida titularidad del m, se deriva de su s t d ~ s como cargo público, constitucii mente protegido (art. 23.2 de la CE) y no de la prohibici6 mandato imperativo del articulo 67.2 de la Constitucidn.

Sobre la base de tales argumentos, malizados con mayor de- talle paginas atrás, el Alto Tribunal, en un conjunto de sentencias dictadas brisicamente en 1983, dcclar6 que la psdid: mandato por expulsidn del partido violaba esa vertiente fu mental del mandato y que, en consecuencia, la norma que a tia tal posibilidad en el imbito local deberfa considerarse inconstitucional. Inconstjtucjonalidad, permitaseme recalcarlo, generada no por violaci6n del 67.2 de la CE sino por la de su articulo 23.2 en conexjdn con su párrafo primero.

No obstante, el Tribunal, nada dice en sus pronuncian tos respccto al supuesto, absolutamente distinto, de abanc voluntario del partido por el parlamentario. Mhs aún, en t

dicta, su STC 28/1984, de 23 de febrero, subraya la impoi cia de esta diferenciación, al reconocerse expresamente, qul supuesto de baja voluntaria en el ~ar t ido no ha sido dire~tar~.~. . te examinado por este Tribunal ... (FJ.0 2 .0)~ . Advertencia importante y altamente significativa porque, en mi opinidn, venía a admitir indirectamente que la distinta concepción del renrP- sentante fraguada por su jurisprudencia y nacida a la luz de tfculo 23 de la CE, posibilitaba un tratamiento jurídico 1

renciado de ambos supuestos -expulsión y abandonw. 1

que resulta impensable desde las categorias propias de la teorta

esca- onal- n dci

i del inda- dmi-

rL- 1 ar- dife- \leo

esen- 40 el .. 1

de la prohibicidn del mandato imperativo del artículo 67.2 de la Constitucibn.

F. J. Bastida Freijedo (32), comentando criticamente esta jurisprudencia y, en atenci6n al protapnismo polftico-representativo de los partidas pollticos y el caricter de agentes imprescindibles para la realización del pluralismo demociatico que les atribuye su replacihn constitucional (art. 6, CE), propone, sobre la base del principio de leaItad democrática que debe presidir las relaciones electoredpattido/representantes, la gosibili- dad, nada desdefiable, de regular como causa de IfpcompatiBilidnd sabrmida el abandono del partido (incluido el supuesto de ex- pulsión) por el parlamentario que concurrió a las elecciones, en las listas previamente presentadas por aqutl.

Propuesta esta, que s d o parcialmente suscribo. Marginando el hecho -indicativo sobremanera de la dificultad técnica de tal solución-, de que no se trataría de una causa de incompatibilidad sino, más bien, de una inelegibilidad sobrevenida (33), y entendiendo por incompatibilidad a estos efectos -en sentido latlr, todo impedimento al ejercicio del mandato posterior a la elcccidn, la @dida del mandato por expulsi611 del partido, es una cuestión tan intrínsecamente conectada al funcionamiento interno de estos, que rebasa, a mi criterio, las posibilidades de ordenación y racionalizacidn del Derecho.

(32) Op. rupra cit., pp. 209 y 2 1 6-2 1 8, respectivamente. (33) E n efecto, s i la naturaleza dc la incompatibilidad atiende, como

queda dicho, a la proteccidn del mandato parlamentaria garantizando su neutralidad frente al ejercicio de otras €unciones pdblicas, estA claro, que esta premisa no se da en el caso que ahora se comenta. Por otra parte, tampoco serfa posible otorgar al parlamentario el derecho de opcidn que genera la situación dc incompatibilidad, puesto que, juridicamente, nadie puetie elegir entre ser expulsado del partido o permanecer en tsre, por lo que tampoco pdrfa configurarse como una inelegihilid~d devenida en incompatibilidad tras la celehracibn de las elecciones. La única alternativa posible, parect la de considerar tal supuesto, como un caso de inelcgbilidad sobrevenida, entendiendo que la expuisi6n o el abandono del partido produce una perdida de la idoneidad subletiva del parlamentario, una falta de capacidad para pro- seguir en el ejercicio del cargo.

Me explico. 0lvid;indonos moment~aeamente de la jurispmdencia constitucional recdda sobre el tema, y aceptando corno hipótesis la posible pérdida del mandato por expulsión de1 partido, la incrjgrrita a despejar, consiste en saber a quitn corresponde fiscalizar la procedencia y licitud del acuerdo de expulsi6n, sobre todo, si se tiene presente la tendencia a un funcionamien- to generalmente oligárquico m las organizaciones partidarias.

Un tal órgano de control, no puede ser, como ponfa de re- Iiwe Kelsen (34) al estudiar pormenorizadamente este problema, el Parlamento mismo, pues, ctsi se deja la decisidn en manos del propio cuerpo de representantes, se corre el peligro de que, si la amenaza de la pkrdjda del mandato resulta de la separacidn del partido en interts de la mayoria o se crea una nuwa mayo- d a , el requisito de la propuesta no se produzcan (35). La única alternativa, en opinidn del jurista austriaco, pasarfa po; remitir a ((jueces independientes y objetivos)) la competencia para acordar la procedencia de la expulsibn. Y esto, con t d a modestia, me parece una excesiva confianza en el Derecho como instrumento de resolucidn de conflictos estrictamente politicos, donde la subetividad y el antapnismo escapan a la aprehensicin de lo puramente racional-normativo. Por eso, la opcj6n kelseniana, conlleva e! inevitable riesgo de una no deseada judicialízacibn de la polltica.

Pero aun asumiendo este riesgo, facticamente el conflicto permanecerfa cuando la decisj6n judicial obligase al reingreso del parlamentario al partido del que fue expulsado. Porque, evidentemente, la resolución judicial no podria impedir la margina- ci6n politica, tanto en el seno del partido, como en el del p p o parlamentario, a que se veria sometido aquel parlamentario readmitido contra la voluntacl política del partido expresada a travks de sus drganos de disciplina. Resultando tste, que no es, sino ~onsecuencia de la sautonomfa politicm de los sujetos coos- titucionales que, tal como afirmaba al inicio de este trabajo, no

El. X i ANDATO PARI.AMEN'I'ARI0 275

agotan su existencia en su preconfiguración normativo-constitucional que se presenta, de este modo, como un rccuadroii o un espacio para la acción polfticm y no como una icforma necesaria de sem.

Acaso por ello se deba de reconwer que, Fse a la omnipre- sencia del Estado de Derecho, existen h b i t o s reservados a lo polftico que lo jurfdico, por definición, no puede objetivizar. En este sentido, los partidos politicos constatan, en toda su plenitud, que son, como a menudo se ha afirmado (361, el vetdadero «soberanoia de las democracias contemporheas, de suerte que la cuestjbn relativa a la fiscalización del acuerdo de expulcidn, xe- plantea bajo nuevas variables el sempiterno interrogante del De- recho constitucional: y. .. ?quién controla al soberano?

Le que sí me parece constitucionalmente irrefutable, es la posibilidad de introducir como causa de pérdida del mandato, el abandono voluntario del partido por parte del parlamentario. No s610 porque, como ponfa de relieve paginas atrbs, el Tribu- nal Constitucional ha sugerido la viabilidad de un tratamiento diferenciado entre este supuesto y el de expulsión del partido, sino tarnbikn, porque mas recientemente ha subrayado la trascendencia constitucional de ese principio de lealtad democrática cpe el Ordenamiento jurfdico no puede ignorar.

Asf lo reconoce en su STC J 19/199O de 21 de junio cuando, tras afirmar que «los diputados son representantes del pueblo espafiol considetado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposicidn de un pm- grama juridicamente lfciton, declara que da fidelidad a este compromiso, q ~ e ninpma reImrUTo'tf g~arda m la abl&~~cio'n derivadd de un s#pue~to mandato ir7~peradv0, (...) no puede ser desconocida ni obs- taculizada (FJ 7.0». Cierto que en esta sentencia, relativa al acatamiento a la Constituci6t1, tal obstaculizaci6n ptocedla de un 6r-

(36) Sic. A. GRAMCCI, Notc su1 MathiavclIi, r~ l ia p./;tica t srrlla 5 t h Modtnio (Qmdarrri dcl carmm, n.. 41, Torino, 1874. p. 5; igualmente, G. RFljClG-

No, ~kimitrre al Sovrano. Brevi noti sui partiti politicin, m Criticd dc~' Diritto, mor 27-28, 1982, pp. 14 y 15,

I > 1 . MANDATO I 'ARI~AXl t~Nl 'hRI (~ - , 7':

gano de las Chmaras. Sin embargo, no lo es menos que, retornando su fundarnentación deci&damente dmocríítica, la rep- iaci6n del abandono voluntario del partido por el representante elegido, como causa sobrevenida de incompatibilidad vendría, a mi modo de ver, a sancionar juridicamente con la pérdida del mandato, el desconocimiento^ por el parlamentario de esa rela- ci6n dernwr5tica de fidelidad al compromiso electoral previamente contrafdo.

Cuestibn distinra, aunque políticamente parezca irrelevante, es la producida mando la expulsión es acordada por el grupo parlamentario y no por el partido, porque grupo y partido no siempre se identifican. Pitnsese en el supuesta de un p p o parlamentario formado por fuerzas polfticas coaligadas, en el que el partido mayoritario, por escisi6n de los pactos electorales, decj- de expulsar de3 grupo a los miemhros de su socio riinoritario. En tal caso, resulta claro, que la ptrdida del mandato por cxpul- si6n serla una medida en extrema improcedente y que lo ---- tuno, tal como acontece se@n la vigente regulación de lo glamcntos de las Cdmaras, consiste en la incotporacj6n de parlamentarios al Grupo Mixto.

Ser& justamente, esta naturaleza residual del Misto, y la consabida ausencia de heterodisc$lina que lo caracteriza, lo que permita intraparlamentariamente y, a falta de mejor f6rmula, articular mecanismos que sancionen cconbmica y polfticamente e1 posible comportamiento adesleal)} de los parlamentarios; obsta- culizando en definitiva, el ((mercado polfticon de los escanos que, en ocasiones, supone una verdadera alteración del equilibrio de las mayorfas parlamentarias y, con ello, de la voluntad de los electores manifestada en las urnas.

Desde esta perspcaiva, el Proyecto del nuevo Reglamento del Congreso de los Diputados (371, y en lfnea con algún Orde- namiento constitucional comparado (381, determina en su ar-

upu1- 1s Re- : tales

(37) ROCG-CD, n.o 159-1, de 17 dc lulio de 1989. (38) Estc cs el caso de la vfgente Constituci61-1 portuguesa. Mientras su a[-

tlculo 152.3 establcce que los adiputados representan a todo cl pafs y no a las circunscripciones por las que son elegidos, el articuEo 167.1 .c) dispone como

ticulo 26.2 que ulos diputados que C...) durante la legislatura de- jasen de pertenecer a su Gmpo parlamentario, quedaran incor- porados al Grupa Mixto durante lo que reste de legislatura». Claro e s t l que esta norma, de entrar en vigor, no soluciona el problema, tan s610 dificulta juridica y econ6micamente, la facili- dad inicial que hasta ahora existla para cambiar de p p o politico. De todas formas, hay que convenir en que desde el estricto punto de vista de la prohibici6n del mandato imperativo, tal medida, resultada constitucionalmente inadmisible. Sin embargo, la concepción del parlamentario como carjp público, jurispru- dmcialmente elaborada, le confiere plena constitucionalidad pues, ni se vulnera el 23.1 de la CE, al ser el propio representante quien incurnple el deseo de sus electores, ni su artfmlo 23.2, toda vez que la norma reglamentaria no introduce ningún tipo de discriminación en el ejercicio del cargo, al estar previamente contemplada con carácter general en el Ordenamiento de la Cámara.

Mucho mis restrictivo, en su voluntacl de impedir el cambio de p p o , es el rbg-irnen establecido por el Reglamento del Parla- mento de Murcia en su versi6n reformada de 14 de abril de 1988 (39), cuyas medidas apuran al mliximo las posibilidades abiertas por la mencionada jurisprudencia constitucional.

En efecto, sobre la base de su propia experiencia parlamentaria, el articulo 20.3 del Reglamento establece que el abandono por el parlamentario de su Grupo s6lo puecle hacerse mediante solicitud de intcgación en el Grupo Mixto. Ahora bien, a diferencia del Proyeaa de Reglamento del Congreso, esta integracidn s61o ser& efectiva a partir del inicio del aiio Pegslatjvo siguiente a aquel en gue tal solicitud se produzca.

Pero las medidas adoptadas van mucho mhs alla, introduciendo importantes matizaciones desde la dptica de la d m m r a -

de Frdida del mandato la inscripci6n en partido distinto de aquel p r el .-, .,e hubiercn presentado a las elecciones, de modo que para continuar cn el cargo, s610 les reíta seguir como 'independientedn.

(39) ROARM, n.O 44, de 19 de abril de 1988.

EL MANDATO PARL.AMENTARIO 27'1

Garro- de ini-

cia de partidos que, a mi modo de ver, sería de desear que in- corporase el nuevo Reglamente del Congreso.

Tal como se recogía en el Dictamen del Profesor A. rena (40), se establecid una limitación a las posibilidades ciativa parlamentaria de aquellos diputados regionales que, abandonando su Grupo de procedencia para incorporarse al Mixto, no hubiesen concurrido a las elecciones como formación polttica independiente. Se pretende, de este modo, distinguir entre aquellos parlamentarios que están en eI Grupo Mixto por no h a k r alcanzado los requisitos mlnimos para formar grupo propio pera que cuentan con el respaldo democrdtico directo de los votos obtenidos como tal fuerza polttica, de la situaci6n de aquellos otros que llegan al Mixto sin poseer esa cualificación e identidad plftica (4 1).

Obligado es reconocer que, estas medidas reglamentarias, no pasan de ser remedios parciales e indirectos al, sin duda, aspecto míis dramdtico de nuestra reciente realidad parlamentaria. Y aunque su remedio no sea s61o jurídico, la inclusidn del abandono por el parlamentario del partido, como causa de incornpatjbi- lidad sobrevenida medida ciertamente más drhstica pero cuya constjrucionalidad me parece enteramente admisible-, p coadyuvar a solventar gran parte del conflicto.

Un último aspea0 interesa tratar antes de cerrar este ef fe concerniente a la titularidad de los escaños. Se trata del supuesto analizado en nuestra doctrina por A. Torres del MO- ral(42), relativo a la pérdida del mandato por declaraci61-1 de inconstitucionalidad del partido.

(40) Crt. por E. FERNANDW. DE S I M ~ N BERMEJO, op. s~pra , p. 249. (41) Articulo 20.3 injne: di los diputados regionales as{ integrados en ek

Grupo Mixto no hubieren concurrido a las eleccionca con identidad polltrca propia, tendrzin todos los derechos que este Reglamento reconoce a los diputados, pero no as1 aquellos otms que el mismo adscrihe a la condicidn dc 'for-

maci6n polltica con respaldo electoral"^. Un comentario sobre la exkgesic y alcance de este precepto puede verse en, E. FERN~NDEZ DE SIMÚN BERMEJO. drbnica de la Asamblea repond de Murcia: un ano de actividadii, Anuario dp Derecho Cmtit~~trondy Parlamentario, nn0 1, 1 990, pp. 248 a 250.

(42) crisis del mandato representativo...*, op. t& p. 22. l

Evidentemente, de seguirse ad Ieteram los efectos jurfdicos vinculados a la piohbicidn del mandato imperativo, la única posibilidad de conseguir tal efecto exigirfa el encausamiento criminal e individual de cada representante, en la medida en que ello fuere psible. De no ser asf, como advierte el mencionado autor, nos encontraríamos ante el parad6jico resultado de la per- petuacidn parlamentatia de un partido previamente declarado inconstitucional.

No obstante, si la norma que se aplica no es la del articulo 67.2 de la CE sino, como reiteradamente 10 ha hecho el Tribu- nal Constituciond, la resultante de la interaccidn de los dos pA- rrafos del articulo 23 de la Constitucidn, nada obsta, en mi opinidn, para que la sentencia de declaracidn de inconstitucjonalidad del partido incluya, entre sus efectos, el de la pbrdida de los escafios, toda vez que ello no implicaría una vulneracidn directa del derecho de los ciudadanos a «ser representados)) sino, rnAs bien, una defensa de ese derecho fundamental contenido en el artículo 23.1 de la CE y cuyo ejercicio no puede ser contrario a lo dispuesto en la Constituci6n misma. Por lo demis, la soluci6n no seria extraña ni innovadora. El Tribunal Federal alemán asi lo declar6 en dos ocasiones: en 1952, respecto al partido neonazi y en 1956, respecto al partido comunista (43).

En resumen, pues, ta jurisprudencia del Tribunal Constitu- cional ha abierta nuevas posibilidades interpretativas y de ac- ci6n normativa que permiten, claramente, a mi modo de ver, franquear parcialmente la frontera hasta ahora cerrada de la pro- hibici6n del mandato imperativo, y aminorar las disfunciones que su vigencia ha venido introduciendo en las modernas democracias de partidos.

F3) h s t e , tambidn, un prodente en Suiza. Vid. AC'BERT, Trkté di, D d ihrtfmcI suust, Neuchatel, Ides et Calendes, 1967, p. 442.

LA PRORROGA DEL MANDATO PARLAMENTARIO

1. PRESENCIA INSTITUCIONAL Y CONTINUIDAD DEL PARLAMENTO

La peculiar cvoluci6n del parlamentarismo inglés permite verificar, sin gknero de dudas, la trascendental importancia de la pzriodicidad de las convocatorias como factor de tmnsfomaciOn del Parlamento en entidad institucional. El sobtwm operado desde la prerrogativa regia de convocatoria parlamentaria, ztI privilegio del Parlamento «a ser convocadoii, resume paginas decisivas de la historia constitucjonal britfinica, especialmente durante el h n ~ ParIiament ( 1 640-1653}, prácticamente inaugurando con la Triefpnd Art, de 16 de febrero de 1641, por la que se establece la permanencia y obligada convocatoria trianual de la Asam- blea (1). Consolidada esta regularidad institucional, sobre todo tras la Glorio~us RevoI~tion (16891, comenzarh a disciplinarse todo ci entramado interoi@nico de relaciones Parlamento-Corona y, de modo particular, el de las prerrogativas de disoliucicin, aplza- mjen to (a&o~rneftprnt) y prórroga parlamentaria (prorogation) en su dimensidn propiamente moderna (2).

( 1 ) Por todos, vid. T. TA~WF.I.~.-LANGULAD, En#$b Constifi,iimd Hi~to- v, London, 1960, 1 1 . 0 ed. (a cargo de T. F. T. PLVCKNEIT), p. 131 y 5s.

(2) En este sentido, se deber$ a EDWARD COKE, sin duda la mayor au- roridad en el campo lurldico durante el reinado de Jacobo I, la primera for- mulacr6n nitida de los diversos fenómenos conectados al poder regulador del Rey sobre la Asarnhlea. Según IJ. COKE, T h diMersip hfivccn n proro@ion

En lo que al Derecho continental se refiere, esto es, el surgido con la Revolución francesa, la permanencia del Parlamento es una reivindicación, una conquista y, a la vez, una necesidad del sistema polltico (3), corno consecuencia de la canstruccidn racional y equjlibxada de los distintos poderes constituciona' pero tambjen, aunque desde otro Angulo, y en la medida que el Parlamento era expresidn del nuevo orden implanta, como genuina gasantfa de control polAico y arma jnmedi la batalla frcnte a quienes quedan desconoces la ciser constirucionala.

les,

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ida

Ahora bien, si permanencia significa institucionalidad (41, la naturaleza políticamente representativa del Parlamento y el principio de participacidn demaratica que lo.legitirna, exigen que aqdlla se cornpatibilice con la necesaria renovación cfclica los representantes: mientras renovar es poner tin para empe de nuevo, permanecer, es impedir el fin.

A tal disyuntiva debe poner remedio el expediente tkcnir juridico sobre el que minilar la supervivencia y la centralidacl

arrd an u ~ o ~ m n e n f or mmtin~rinrr o f t h e p i i i a m m t ;S, fbui by fhepromgation in opcn

roufl hCrP IS a I C J J ~ O ~ , and thc# cncb b d i ~ as p a c d in cithcr bonse, or bofh b u ~ s t ~ , amd bud no myall arrent t o tbcm niwt at fhc next mrcmb/y agoin, etc. frr cvcy scvergll sessron ofpurliamcnf is in ~ Q P stvcraii p r t i ( ~ m c ~ t : bu3 4 bL. bu: .dp&nicd or mttti~ued, tbcn tkrc ir no stssioip: and m n s ~ c q ~ c m t ~ el/ tbings mwtinpre ti// in the - ~$ate tbcy wctc in Worc the sdjoummtnr or rontinudriw (~t., por P A ~ U A I . E : TANZO, LO 1ci5~Iimfnto de& Acccmb/cc gariamentcari, t., 1, Giuffr.?, Mil 1984, p. 25. quien a su vez lo toma de J. HATKHEK, usession, Prorrogñi Adjournment und Dissolution des Farlamentsii, en Zehcbr# fur Bit $cmnts S f ~ ~ a t ~ w ~ ~ s c n s c b ~ , 1 95 1 , p. 1 53.

(3) NO en vano, el artkulo 1 del preambulo dcl Capitulo 1 del Titulo Iii de la Constitucidn francesa de 1791 declarara que ctla Asamblea Nacional que forma el cuerpo legislativo es pemanentem.

(4) Insritucionalidad, entendida como necesatia pertenencia al aparato estatal, irnpresctndihle para individualizar y dar cxistencia efectiva al Estado. Por todos, vid. SAnn ROMA-, aiNozione e natura degli o r p n i costituzionali dello Statoii, en Smitti Mhmi, Milano, 1950, p. 8 y SS.

Por otra parte, la continuidad de los órganos constitucionales como elemento para su institucionalidad, se complementa con la meramente administrativa nacida de la existencia de @cl intcnii cuya actividad no sufre interrup- ci6n; SIC., A. AUGUSTO ROMANO, l a promgaiio nc& oqnni m ~ t i t ~ ~ j o n d i , Giuffrk, Milano, 1967, p. 66.

JUmC

Cos. ano. tion,

t;l. MANDATO PARl.AhlENTAR1C3 283

de las Charac aun cuando dstac se hallen disueltas o en perfodo de inactividad (5). De no ser asf e, incluso, superados los recelos del primer constitucionalismo, tiene que reconocerse el amplio margen de maniobialidad que en tales periodos se otorgaria al Ejecutivo, exento de un control jurfdico-polftico inmediato. Ausencia de control, especialmente significativa cuando de la disolución de las Cámaras se trata, pues, dada la derivacidn parlamentaria del Gobierno en los sistemas parlamentarios, éste actlia en funciones y ptivaclo, en consecuencia, del respaldo p ~ - lftico y de la colaboración institucional que le otorgaba la asamblea de representantes (6).

A) Una primera formula canstjtucional, para la solucián del problema, al margen de la de su mero desconocimiento (7), consiste en impedir que Pste llegue a plantearse, acudiendo al sistema de renovacibn parcial de las Asambleas -como ocurre para determinadas C h a r a s Altas- o estableciendo la obligada celebración de las elecciones antes del termino del mandato, tal como lo determina el articulo 27.2 de la Ley Constitucional Federal de Austria y el articulo 39.1 de la Ley Fundamental de Ronn para la Repiiblica Federal Alemana. Sin embargo, esta

( 5 ) Centralidad en sentido tanto polltico como estratkgh, esto es, como punto de convergencia y gravitacibn de 10s distintos controles constitucionaEes internos. Cfr. A. MANZEI,I.A, f! pdri11mmf0, op. cit., p. FI) y SS.; CHELI, E. y MACCMTELA, C., al'attivitá cognoscitiva delle Carnere. Aspetti organizzativi et evoluziane del sistemaw, en Pariumto. JstrfirZMiw. Dcl~mracfa, Giuffre, Mila- no, 1980, pp. 9.8 y 99.

(6) En esto se diferencia precisamente, la mayor complelidad de los perfodos de no funcionamiento de las Cimaras respedo del de otros drganos constituciona2es. Al ser las Cortes Generales, el h r p n o fundamental de leffci- macibn democratica del Estado-aparato, su inactividad transitoria se irradia a los restantes órganos del L:.starlo, exipendo el cstablecirniento de mecanismos espectficos de pran t fa .

( 7 ) Opcidn tsta no desconmida por el Derecho comparado, como pone de relieve J . J . LAVILLA RUBIRA, al comentar el sistema de Australia o el de Egipto, carentes de mecanismos que garanticen un rnfnimo de continuidad a la actividad parlamentaria; comentario ñI artlculo 78 de la CEw, en Comentarios rr la, Lyes politicas (dir. Oscar Alzaga), T. VI, EDERSA, 1989, Madrid, p. 627.

última alternativa no da respuesta a aquellos otros supuestos de disoluci6n anticipada, por lo que se tendrán que pr como inmediatamente se comprobari, instrumentos jurit complementarios.

En esta misma lfnta de evitar la pmblernitica situación de interregno, y para sistemas parlamentarios bicarnerales, una distinta vfa para garantizar la continuidad del Partamento, consiste en impedir la disolución simulthnea de las dos cuerpos legjsl: vos. No obstante, más que resolver, malamente se atenúa conflicto, en atencidn al carácter generalizadamente imperfet dc los sistmas bicamerales.

B) Ida segunda opción constitucional, pasa indefictihle- mente por admitir el funcionamiento discontinuo de los Parla- mentos, asumir los eventuales riesgos polfticos que esto pueda conllevar e, intentar garantizar jurfdicarnente su permanencia iastitucianal en periodos de vacancia y, con ello, el equilibrio primario del sistema constitucional y la permanencia del Esta- do mismo.

Como lo que se pretende impedir es, ante todo, un desmesu- rado margen de libre maniobra del Ejecutivo.que podrfa hacer uso del ((Desecho excepcional del Estadon sin fiscaljzaci6t djco-p1ftica directa, al no estar las Cámaras reunidas o e trarse Iéstas disueltas, una primera medida, sobre todo e n e! timo supuesto, consiste en limitar al rnhuctrno la accidn gubcrna- mental, circunscribjtndola a la gestidn de asuntos udc mero tramite», aunque este concepto juriclico indeterminado pueda provocar, en la praxis, no pocos problemas respecto a su correcta interpsetacidn y alcance. Acaso por ella, esta fdrrnula, adoptada en países como Francia o Bélgica, es complementada, en SU

efecto de garantia, con la convocatoria automhica de las C k ras nacida ope mrfid~~tioni~ para 10s supuestos excepcionales tí tivamente contemplados en sus Normas Supremas (8).

Pero si en estas situaciones caracterizadas constitucionalmente como ccexcepcionales», las C h a r a s disueltas, y los parlamentarios que han perdido tal mndicidn, son «renacidoss ex ~ n s t i t ~ t i o a e recuperando su status en toda su plenitud, no es de extrafiar que, cuando aquellos estados de emergencia broten antes del t tmino de la legislatura y subsistan al fi nisma, sea jurfdicamente factible prorrogar el rnandntc mtario hasta que tales circunstancias hayan parecido. hiecanlsmo tste, que implica una recuperación integra E d c s Y

prerrogativas de las Cámaras y sus rnier ece re-

gulado en distintos textos consritucionales. En efecto, la prdrroga del mandato de las Cámaras se con-

templa expresamente, en el articulo 60 de la Constitucidn italiana modificado por la Ley constitucional de 9 cle Febrero de 1983- en caso de guerra, ast como en el artículo 115 h) de la Ley Fundamental de Ronn para el estado de defensa. Por su parte, el articulo 175.1 de la Constitución portuguesa lo establece para los estados de sitio o emergencia, mientras que el artfnilo 11 6.5 de nuestra Constitucidn 10 exige si se hubicren declarado alguno de los estados de alarma, excepción y sitio.

No obstante, al masgen de la reducción de las facultades gu- bernamentales o, de estos mecanismos jurfdicos de urgencia ante situaciones dc excepcibn, la gran mayoría de los ordenmientos constitucionales han previsto otras fdrmulas para garantizar la permanencia y, sobre todo, la colaboracidn institucional del Par- lamento en períodos que, aun siendo de vacancia, bien pueden calificarse, por contraposicihn a los supuestos anteriores, de normalidad constitucionalii. Soluciones, que en lo fundamental, responden a dos modelos bhsicos: el de laprorogatio y el que, en expresión del Profesor Perez Serrano (9) recientemente rescata- da por J. J. I.avilla Rubira, podanos inicialmente denominar de «Comisiones ultrapermanentesii.

ever, 3ims

las facult que apar

(8) As(, el articulo 79 de la Constrtución belp preve, en caso de rnuene del Rey, que las Cdmaras se reúnan sin convocatoria y aunque hubieren sido disueltas, el dtcimo dfa desputs de su fal!ecirniento. Pot otro lado. el artfculo 1 ú de la Constitucidn Franccsa establece una reunión de pleno derccho de la

Asamblea Nacional cuando en el supuesto de 1 tdictadura ternporalii

nlle puede elercer el presidente de la Repúbiica en uso de los pnderes extraor- nariw que mnstitucionalmentc le son de modo taxativo atrtbuidos.

(9) Tratado de L)crcchopditiro, Civitas, Madrid, 1976, p. 762.

a llamada 4

Y" dii

2. EL SISTEMA DE GARANTIA SUBJETIVA: LA PROROGATO

Con apoyo en la ya cldsjca definicidn de Elia (lo), laprom~a- tio puede ser caracterizada como la ficcidn juridica a travbs de la cual el titular de un drgano, habiendo sido cesado en sus funciones, continúa en el ejercicio de las competencias de aquel, hasta la torna de psesidn de su nuevo titular.

A diferencia, pues, de la prdrroga de la legislatura lapro- roxdtio no produce una prolongaci6n extraordinaria de la vida de las CAmaras. Su efecto consiste en presumir la supervil cja transitoria del ~tatrrs de los parlamentarios desde la er ción de la legislatura o disolución anticipada de las Cámz hasta la canstitucidn de las nacidas tras la celebracidn de las nuevas elecciones. No afecta, en consecuencia, al órgano sino a sus titulares (1 1).

Nacida como ficcidn en el Derecha m a n o para imped" '

vado de poder militar por cese de sus titulares (1 21, el estab miento de este particular mecanismo por la Constitución itd de T 947 (1 3) como medio para salyaguardar la perrnanen-: las Cámaras y garantizar un efectivo control del Lj ecutivo extincidn de las mismas, ha convertido a la promgatio en 1 mula m8s completa y segura (14) para el seprniento de 1:

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tras la a fSr- 3 *di-

(10) La continnltd del fuñ~ton~micnto dq i i o r ~ m i rnstilwzinnd/i, Rc 1958, p. 61.

(1 I ) Asl lo advierte S. TRAVERSA, en la voz ~Legslatura~, Enriclpadia dcl Diritio, T . XXIV, 1 97 1 ; y en II Parl~rnea~o ndla Cosfitrrzioncs t nclh prarsi, Giuf- frP, Milano, 1989, p. 198 y 3s.

(12) Sobre el origen d e la proroptio, vid. A. A . ROMANO, op. sargrn d., p. 87.

(13) Según su articulo 61 uhasta que se rednan Ins nuevas Cdrnaras se con- siderardn pmrrogados los poderes de las anterioresii.

(14) De #sabia innovac~dn, que, satisfaciendo una a n t t p a aspiraci6n dernocrdtica (...) ha establecido un principio (...) se@n el cual no d e k habcr ninguna soluci6n de continuidad entre la Cdmara que muere y Ea que nacen. lo califica F. M ~ H R t rorr, Tratado dc Diritto t Pruccdura Parlameslare, Roma, 1948, p. 56.

vidad gubernamental en los periodos de interregno parlamentario, maxirne, en los actuales Estados de partidos.

En efecto, una vez sustituida en las modernas democracias de partidos. la dialktica de los @eres>, por la tensión conflic- tud mayorla//opsicibn, el mecanismo de las Comisiones ultrapermanentes puede verse, sino anulado, cuando menos notoriamente reducida en sus funciones de control poiitico, al ser éstas, a travds de las fdmulas proporcionales con las que son designados sus rnimbros, un ctreflejo minimamente correpdo>i de la propia voluntad del Gobierno. Por contraste, en el sistema de la prosogatio, al continuar todos los miembros de las Cámaras en el ejercicio de SUS funciones, mejor se garantiza el pluralismo politiro de la Asamblea y las posibilidades de actuacidn de la oposi- ci6n paslament aria.

Sin duda, esto explica la progresiva implantacidn de laproro- gntio en el h b i t o comparado (1 5). Ejanplos sipf~cat ivos de esta realidad, lo son la reforma constitucional acaecida en la Repúbli- ca Federal Alemana en 1976 (Lqr núm. 33, de 23 de agosto de 1976, art. 1.3) por la que se suprimid la Comisi6n Permanente (S thd ipr Auss~h~sx) (lb) que estableda el arttculo 45 de la Gmndgesetz para imponer este sistema que garantiza el Bundesta~ en caso de disolucidn anticipada, la plenitucl de sus poderes, incluidos el legslntivo. Igualmente, el articulo 64 de la nueva Constituci6n de los Paises Bajos de 17 de febrero de 1983 ha in- corporado esta modalidad de la proroHio.

En esta misma linea, tampoco podemos desconocer el expreso reconocimiento de este instituto en nuestro propio país. No ya como expediente tecnico en el h b i t o de la Administra- ci6n Pública, sino tarnbitn como instrumento de continuidad de

(15) El sistema de pmro~~tio, es tambitn el implantado en países como Turqufa (art. 77.3 de la h s t i t u c i d n de 20-XII-1982) e irlanda (m. 18.9 de la Constitucidn de 1937) y el instauraclo para el Parlamento Europeo (art. 7.2 de su Reglamenta de 26 de marzo de 1981).

(16) Esta Comisidn, configurada sustancidmente como una Comisi6n de investigaci&n, carda de potestades legislativas de clase alpna, nunque p d f a elegir el canciller federal e iniciar pmedimientos de acusacidn contra el presidente de la República.

1.1. A IAhUh I'O P:\Kl.hhlEhY-ARIO 3 0

órganos propiamente politiro-representativos. Asl acontece para !as Corporaciones locales a tenor de lo dispuesto en el articulo 194 de la T,OREG, según el cual rcuna vez finalizado su manda- to los miembros de las Corporaciones continuarán solamente para Ea administración ordinaria hasta la toma de posesidn de SUS sucesores.. .M.

Ahora bien, la pmrogafio no es la ((panacea univetsa1)i. Bajo su aparente sencillez oculta no p c o s problemas jurldico- políticos y dificultades ttcoicas sobre los que, singularmente, ha llamado la atención la doctrina italiana.

En primer lugar, parece obvio, que el Parlamento en p m - gario no pueda desartoIlar idbnticas funciones a las que detentaba con anterioridad al término de la lepjslatura o de su disolucidn. Estas debesan ser más limitadas. El problema, consiste, justamente, en averiguar qué facultades de las Charas , ya las legislativas, ya determinarlas modalidades de control, han de ser sometidas a cierta restriccibn (1 7). Advitrtase ch este sentido, que tal corno antes indicaha, lagrurogatio no afecta al drgano sino al ~ ta-

de sus miembros, por lo que no cabe hablar de un recorte en las competencias de las Camaras sino de una transitoria rtdeslip- timaci6n procesal» de sus miembros para emprender determina-

(17) Aunque el debate sigue prohlerniticarnente abierto dcntro de su doctrina, en lo que respecta a Italia y a las facultades legislativas de las C i r n a r ~ en prnmgutiu, sus actuales Reglamentos han establecido una suerte de procedimiento abreviado (arts. 107 y 8 1 de la Cimara y del Senado, respectivamente) para la tramitacidn de los proyectos de ley ~decafdorn p o r el fin de la leg~slatu- ra y ya aprobados por una de las Camaras en vla definitiva o en fase de ins- tmccidn, con lo que se ha venido a reformr la continuidad legislativa del Par- lamen~o. A! respecto, vid. S. TR.~VERSA, Parlamenlo nella ..., 9. cit., p. 227 y SS.; y, A. P~JZ)!XI!I*!I, I~ccioves de D e d o Cowstituc~onaI~ vol. 1, CEC, Madrid. 1984, p. 303 y SS.

En lo que se tefiere a la Republica Federal Alemana, a diferencia de Ic acontece en Italia, aprioristicamente el Parlamento detentarfa en plenitui das sus funciones. Sin embargo, en Ia prictica no suele reunirse en Pleno =-

actividad en situacidn de proroxatio se centra fundamentalmente en la presenta- ción de preguntas e interpelaciones.

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das acciones parlamentarias (181, lo que, evidentemente, dificulta rodavfa míís la concrecián de 1 parlamentario «no debe hacen, en periodo de proreatit

En segundo lupr, Ea continuidad de los parlamentarios en la titularidad de su ~ t a t i l ~ genera, i ea- dos. Por un lado, resulta polémico los parlamentarios surgidos de las nue ¡le- namente tal condicjdn, pues, dada la subsi de los anteriores componentes de la Asamblea, lar si esa adquisición se produce tras la celebrac les o el &a de la primera seunidn de las nuevas Lamaras c 1"). Por otro, tambitn se ha apuntado que el mantenimiento del stafus de los parlamentarios durante todo el periodo electoral, incluidas sus prerrogativas, les otorga una cierta situacibn de ventaja, tan- to plftica como jurfdica, que puede menoscabar la igual concu- rrencia de los candidatos a los comicios.

De cualquier forma, como acto seguido se podrri comprobar, el sistema de Comisiones ultrapermanentes en el «parlamentarismo de partidos» no ofrece, quizi todo lo contrario, menos jnconvenientcs técnicos, 10 que demuestra, una vez mks, Ea in- hertcnte dificultad de construir jurldicamente un mecanismo ca- par! de compaginar e! sery no ser cle las Cámaras.

3. El, SlSTElMA DE GARANTIA INSTITUCTONAL: 1,AS COMTSIONES nULTRAPERM ANENTESN

El segundo en orden de exposicidn, aunque primero en el tiempo, de los expedientes parlamentarios ideados para atender y asegurar la permanencia de las Cimaras en periodos transito- rios de inactividad es, como queda dicho, el de las Comisiones

mto, mand inn .. ..

(18) Cfr. G r r x r i ~ i N ~ c c i , nPromfialio dcl Partame en- tarc e prerrogattvi parlamentarh, Ra1.r. Drr. Pwbbl., p. T i v i i y >s.

( 1 9) Por todos, vid, S. ' ~ R A V I . K S ~ . II Porlumenio #ella ~ o ~ ~ r t p ~ z r o n ~ s s nelh pra111, op. cit., pp. 206 a 2 1 6 .

ecial

iarla- . .

Ctivi-

tario, ~acti-

ultrapermanentes. Sin entrar en el delicado tema de su naturaleza juridica, al que inmediatamente me referir6 de modo F cular al tratar de la Diputación Permanente espafiola, en ti

nos generdes, pueden considerarse como una Comisión rnanente mds de la Cámara, aunque de funcionamiento esF y no continuado.

En efecto, a diferencia de las restantes Comisiones [ rnentaiias, las Comisiones ultrapermanentes despliegan su a( dad precisamente en los periodos de in te r iepo parlameni bien por disolucj6n o extinci6n de las Cámaras, bien por ii

vidad vacacional entre periodos de sesiones. Al igual que las otras Comisiones parlamentarias, las 1

permanentes, reflejan proporcionalmente las fuerzas pol existentes en 'el seno de la Asamblea, y su función con,, sustancialmente, en velar por los poderes de esta, cuando ji dicamente ha dejado de existir o, en tiempo de descanso pa mentario.

A diferencia, pues, del sistema cle la pmrogutio, no exiszl prdrroga en la titularidad personal de los mandatos paxlam r iw hasta la celebracidn de la primera reunión de las nueva maras, sino que éstos se extinguen con el fin de la legislar la disolución de aquéllas. Tan s610 los miembros de esta e! fica cornisi6n se verfan prorrogados en el ejercicio de sus cjones, actuando a manera de c<cuerpo de vigilancia} de las - '

rnaras cuando éstas no estuvieren reunidas. Este aspecto garantjsta del Legislativo,, genuino « p a n

de la Constitucjdns y atributo caracterfstic~ del primer ct tucionalismo, explica la originaria implantaciljn de1 sister Comisiones ultrapermanentes. Como pone de relieve F Serrana, con referencia al régimen de la Diputación Permanente espanola en la ~ons t i tuc ibn del Doce, aunque fomaImenre pudiere parecer un 6rgano de continuidad administrativa, ccsi la paz se altera y el sistema constitucional corre peligro, la Di--- taci6n sale de su atenfa, se coloca a la cabeza de todos 10s deres y magistraturas; reta y humilla, si es necesario a? Moi ca; somete al Gobierno, ordena al Consejo de Estado g esgr como instrumentos persuasivos sus aceradas Exposicione

e una ienta- u cá- ura o rpecl- S Fun-

como a m a decisiva la amenaza de convocar Corres extraordi- nar ias~ (20).

En todo caso, este sistema, de indudable arraigo en la historia de nuestro constitucionalisrno (211, tambj&n es el generalizado en los textos constjtucionales anteriores a la segunda psgue- rra. Asf lo establecia eE articulo 32 de la Constltuci6n francesa de 1848, o el articulo 35 de la Constjtucidn de Weimar. Sin embargo, como antes apuntaba, en la actualidad se encuentra en franco retroceso. Y ello, no sdlo por su relativa ineficacia en los Estados de partidos, sino también, como acertadamente advierte, J. Lavilla Rubjta (221, por la implanticidn generalizada de sistemas d e justicia constitucional que, al velar por la defensa de la Constitucibn, asumen facultades otrora pertenecientes a las Comisiones ultrapermanentes.

Pese a todo, esta modalidad de seguimiento parlamentario, subsiste en países como Portugal o Grecia (23). En cuanto a Es- pana, cuya Diputacidn Permanente ha sido tradicionalmente presentada como prototipo de esta clase de Comisidn, requiere de un anglisis más detenido de la misma, antes de aventurar conclusiones.

3.3. La Diputacicín Permanente

En este sentido, conviene comenzar aclarando que el análisis de la Diputacidn Permanente, que a continuacibn se formulará,

(20) N. PERU SERRANO. uLa Diputaci6n permanente de Cortes en me.;- tro Derecho constitucionñl hi~tdricoa, recogida en &critw de D~rechP.,ffrm, T. 1. Madrid, 1984, p. 19 1.

(2 1 ) De institución pseudatradicionaln la califica F. R t i ~ l o L ~ ~ R l i h ' w . en su ~rticulo obre uEspañan, Dimiunurio de CicnnB Poriiic~f, Madrid, 1980, p. 239.

(22) Qp. cir,, p. 1548. (23) Los artfculos 175.3 y 182 de su Constítucii an la

Comisidn I>ermanente, mientras que los artícuIos 7 ici6n grieg de 1975, establece el regimen hisico de la de..,....L,,, n.JLcL.Yln ~ , s Va- caciones~ de la Carnara, constituida por un tercio de rus miembros y que ejerce, a1 margen de los períodos de sesiones, la funcicln legslativa de la CArnara wlv0 materias reservadas exclusivamente al Pleno.

9821, repl la Constiti

uc-rr;/.n A.

es fragmentario e uinteresdo~. La ~uesti6n que nos w p a consiste en determinar si hay una supervivencia de los mandatos al ttrniino ¿e la legislama y, en su caso, averiguar su alcance, extensidn y efectos. No se pretende pues, un anhlisis de la institucidn i~ toto que, por lo demás, ha sido objeto de someros estudios dmtrinales (24).

Por otra parte, su actual regulación constitucional, ha desen- cadenado tan fructifera e intensa pltmica en el seno de la doctrina, irrigada por tantas fuodamentaciones y variantes -cual apertura de ajodiez-, que todo posicionamiento sobre su natusa- leza o el alcance de sus competencias, requiere de un esfuerzo supletorio y detenido de justificación argumental.

Pece a todo, resulta imposible abordar tdcnicmente el mecanismo de prórroga de los mandatos en nuestros sistemas parlamentarios, sin descifrar, aunque sdlo sea a grandes pinceladas, cual es la naturalaa juridica de esta controvertida institucidn: ?es un &gano parlamentario espedfim, un 6rgano constitucional con entidad propia o una Comisión permanente mas? Indu- dablemente, cada una de estas opciones intrduce consecuencias y connotaciones diversas a la hora de concretar su ámbito mm- petencial y el rkgimen juridico que debe presidirlo. Y como el tema no es baladi, conviene proceder por partes.

(24) A parte de los ya citados, vid. FRAII.F;LI,IVII.I k, La Diprrtnnán Pt ....- riente dc lar Cortes, Editora Nacional, 1974; A. 1,. ALUNY) DE A~TI)NIO, #!-a Diputación Permanente de las Cortes en la lonstituci6n de Cádizir, RC:G, n: 13, 1988, p. 137 y SS,; P. MI:I I nuti I'~,ii i(i , *El de la continuidad del Parlamento: la Diputaci6n Pemanenten, RDP. nqm 27-28, 1988, r " y SS., J. JIMENU CAMIY), nLas Drpuracione~ Permanentes y el control sok decreto-leyp. RDP, n.o 15, 1982; J. PLR= ;T_ )~ )N , nLes activftds pariame res apds la diasolution de la Chamhre: la Diputaci6n Permanente e s p a p en Informations cow~kit~~tionntIIe~ d parI~mentuircr, n.. 1 37, t 984, p. 3 1 y SS.;

AI.OS MARTIN, uLa Diputación Permanente en la Constitución espan01 K G . n.o 18. 1989, p. 18 y SS.

3. 31

ire cl ntai- oler.

Afirmaciones come las de Fraile CIivillks (25) -6rgano tipo Comisidn>>-, Oscar Alzaga (26) <omisión especial por razdn de SUS funciones* o, mas rotundamente, Alvarez Con- de (27) -ano es sino una Comisión mas de la Cirnaraw coinciden en considerar, con ciertas particularidades propias, a la Diputacidn Permanente como un 6rgano intraparlamentarlo de naturaleza sustancialmente similar a la de las restantes Comi- siones permanentes de las Cbrnaras. La atinidad jurldico-formal entre unas y otras, as1 parece demostrar10,"pues las nomas que regulan su constitucidn, la designación de sus miembros y su composjci61-1, así como la de sus respectivas Mesas, resultan sl- milares.

Par otra parte, el argumento puramente normativo esgrimido en contra, basado en la distinta referencia constitucional a ambas realidades orgánicas (arts. 75.1 y 78, tesperrtivamente) y su diferente ubicacjdn sictemhtica en los Reglamentos parlarnen- tarios, tampoco puede considerarse 10 suficientemente s6lido como para rebatir aquella similitud formal. Además, no debe olvidarse que e1 Reglamento provisional de1 Congreso de los Diputados de 1977 reguló a la DiputaciSn Permanente, psta- mente, en la Seccida dedicada a las Comisiones permanentes. Por e1 mismo motivo, el hecho de que el presidente de la Dipu- taci6n Permanente tenga que serle -por imperativo constitucional (art. 78 de la CE)- el Presidente de la Chara , no se presenta como pieza definitiva de conviccibn, puesto que Comisiones como la de Gobierno interior del Senado (art. 55 del =) o la de Reglamento en el Congreso (art. 47 del RC), establecen idtntica prescripcidn, aunque a nivel meramente re1 glamenta CTO.

ora Nacio PP. l

(26) La Constitucibn espadola de 1978 (Comentario sistemlltico), Madrid, 1978, p. 527.

(27) El politrm u~pd, Ternos, Madrid, 1 985, p. 329.

t.!. \I,\XD.\TO PARl.AhlEhTr\RIO 195

Sin embargo, pese a todas esas semejanzas formales y estructurales, desde el punto de vista de su Estatuto orgánico y funcional, la Diputacidn Permanente no es una Gmisi6n. %lo si se utiliza este t6rmíno en sentido lato, es decir, corno comprensible de todo 6rgano intrapaslamentario no reconduccible al Pleno, Comisidn y Diputacidn Permanente se identifican. Pero, si contrariamente, entendernos por Comisiones en sentido técnico, siguiendo la ya clhsica definición de J. Barthelemy, ctaquellos organismos constituides en cada Chara , compuestos de un n h e r o generalmente restringido de SUS miembros, escogidos en r d n de una competencia presunta y encargados de prepararle su trabajo, normalmente presentándole un informe o dictamen* (28), entonces, no es posible defender la referida identidad.

No lo es, porque la Diputacidn Permanente, a diferencia de las Comisiones, no estA jurídicamente ideada para descarpr de trabajo al Pleno, aunque ambas -Diputacidn Permanente y Co- misiones puedan llegar a subroprse parcialmente en las funciones de aquB.

Efectivamente, es posible que las Comisiones asuman, en determinadas circunstancias, el ejercicio de ciertas funciones del Pleno, incluida la legislativa. Pero en tales supuestos, las Comi- siones quedan subordinad~ a la decisión del Pleno, pudiendo tste, en todo momento, r ~ a b a r para si su propia competencia (29). Algo, que en modo alguno ocurre respeto a la Diputa- cián Permanente. Y es que, como pone de relieve J . J. Lavilla Rubim, en términos de la Teoria de las organizaciories públicas, mientras que la relación Fleno/Comisiones es una relación típi- ca de dclepci6n competencial, la que se establece entre Pleno y Diputación Permanente lo es de suplencia orgAnica (30), lo que

(28) J. RARTHFI.EMY, E I S ~ sur IC trauail parIcmcnf~ire ef le q s f c m des Com- mi~~imis, Parls, 1934.

(29) As[ ocurre re5pecto a La competencia legislativa plena en las Comisio- nes regulada en el articulo 148 del RCD donde expresamente se habla de d e - legacidnn, precisandose a continuacihn (art. 148.1 dcl RCD), que cl Pleno de la Cimara p d r 6 recabar parn si la delibemciún y votación de los proyectos y propsictones de ley a que se refiere el articulo anterior.

(30) Vid. .A. MAN/EI.I A, *Las Cortes en el Sirtema constituc~onal espa-

comporta consecuencias jurfdicas bien diferenciadas (31). Entre ellas, que las Comisiones se extingan al tlérmino ¿e la legisIatusa, momento en que, por contraste, la Diputación Permanente asume los poderes correspondientes a la Cámara cuyo mandato ha expirado; o que las competencias de las Comisiones Le sean dcle- gadas por el Pleno, mientras que las de la Diputacidn Pema- nente le son atribuidas de modo expreso e irrevocable por la Consritucidn, sin que medie la delegaci61-1 previa de 6rpno parlamentario alguno.

Esta coofiguraci6n constitucional de1 estatuto juridico de la Diputacidn Permanente ha conducido, a algunos autores, a mn- sjderar que se trata de un órgano constirucional o se (32), dotado, en consecuencia, de especjficjdad propia y con «funciones limitadas de suplencian. Desde esta perspectiva, la Diputacidn Permanente no serfa un &gano parlamentario, sino un 6rgano constitucjonal mi gmeriS, constituido explfcitamente para la suplencia temporal de la Carnara y con el fin de garantizar, en tales periodos, la permanencia del Estada-aparato.

Avalarian esta interpretación, en primer lugar, la circunstancia de que entre lepslaturas la Cámara no existe, ni subjetiva ni

noh, La Conrh'tuc~dn cspdols dr 1978. E~tfidto sisfem#tim (dir. A. Predieri y E. tiarclñ de Enterria), Madrid, 1984, pp. 483-484; P. I M E L L A ~ PRADO, *El problema de continuidad dcl 1)arlamento: la Diputacidn Perrnanentm, RDP, n."* 27-28, 1988, p. 53; y J. J. Liivli r A R~IHIRA, aCa Diputacidn Pemanmre en el Ordenamiento espadol», op. cit., pp. 637-638.

(31) De entre las mdlriples relacion~s de sussitucidn in a, la SU- plencia, abarca aqueltoa supuestos en los que un 6rgano es asurnw con caracter parcial, extraordinario y transitorio las cornnerencias ae otro, lo que exije la predeteminación normativa y tasadr m, operativiclad y circunstancias en que proceda la suplcncia. NO ( ronfusidn alguna con la suplencia personal Jcl titular. En Csra nt iacion de rompe- zencia? mientras que en el primero sl, generinU-.,, ,,, ,upucsto tfpico de

ucompetencia alternativa condicionadr [vierte, J. A. G ~ R C I A TREYI- J ANO Fo\, Prinrrpio~ juridims de /a orgnl rini~trati~u, Madrid, 1 9 7 5, p. 198. Sobre el tcrna vid., ipalmentc, C r, !~ti;uyjoni di Diritto Pwbbli- m, WOI. 1. Padova, 1975. pp. 213-214.

(32) Cfr. J. JTM~Z~:KI.J CAMIY ), (<Las Diputacir el con- troI sobre el decreto-leyn, RDP, n: 15, 1982, F 'RADO, op c i t , p. 5 1 .

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anentes y IEI.I.ADO F

competencialmente, toda ve2 que, en nuestro pis , no se ha acogido el sistema de la praro~dio (33). Por tanto, si la Chmara ha desaparecido, diffcilmente puede subsistir un &gano interno de la misma. En segundo lugar, la mera lectura del articulo 78.3 de la Constitucidn a1 disponer que expirada cl mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sas funciones hasta la consritucidn de las nuevas Cortes Genera- Ics, atribuirfa una competencia propia a las Diputaciones Perrna- nentes, distinta de la genérica de las Cortes.

Recientemente J. J. Lavilla Rubira (34), hacikndose eco de toda esta controversia doctrinal, propndrd, lo que me atrevo a calificar como &mis anallticm de esta instjtucidn, por tener la virtualidad de reconducir jurfdicameote a un concepto unitario y operativo los distintos planos, ~aparenternente contradiaorios>i de la Diputacidn Pemanmte. Para el mencionado autor, cuya tesis plenmesltc suscribo, la Diputacich Permanente es un brgano intraparlamentario dotado de peculiaridades competenciales y funcionales propias. Lo que se deducirfa:

j) Por la propia interpeacidn literal del artículo 78 de la Gonstituci6n, en cuyo 1.0 se afirma que, icen cada Cáma- ra habrd una Diputacidn Permanente», de lo que se deduce que la expresidn ccws funcionesii del phrrafo 3-0, tiene por objeto individualizar el ámbito competencia1 de la Diputaci6n Ferrnanen- te frente a los restantes árganos de la Cámara y no, frente a la CPmara misma.

i i ) En segundo lugar, porque el principio de permanenda institucional que garantiza la existencia efectiva del Estado, re-

(33) Sin embargo, para GARCIA MoRI%.~o, en El m~imrn mn~tituti011aI e+- id, p R G t DE ESTEBAN y L. IAPW GUF.RRA, vol. 11, 1984, pp. 101-105, la Diputacibn Permanente implicarla una pmm~uizo parcial de la Cimara. Criterio que ne puedo compartir en atencihn a razones ya expuestas y, de Pas que inte- rcsa destacar, el hecho de que en el sistema de prowg~tio no existen bwnos distintos (Cimafliputacidn Permanente) nt una atribucidn especffica de competencia -como lo hace el artfculo 78 de la CE en favor de la Diputaci6n Permanente, puesto que es la propia Cimara la quc ve garantizada su con nuidad mediante la prórroga del mandato de sus miembros.

(34) Op. m., pp. 634-635.

ti-

quiere de un soporte de legitirnacidn democrAtica, que en los re- gfmenes dernoliberales, sólo lo puede aporcar el Farlamknto. En este sentido, cabe decir, que son las Cámaras, en cuanto drgano de representación popular (arc..ú6.1 de la CE), las que confieren continuidad democrática al aparato estatal y no las Diputaciones Permanentes que actúan como un drgano de repiesentacidn de rtsegundo gradoii y, por tanto, como derivacidn institucjonal de las Cámaras a la que transitoriamente suplen,

iii) Porque la actividad de la Diputacidn Permanente, res- pondiendo jurídicamente al concepto clásico de 6rgano interno, es imputada a la Cdmara que asume, de este modo, los efectos jurfdicos de las decisiones adoptadas por aqutlla. Pero, incluso, si entendernos m& modernamente con Gianini (35), quC d r p o es aquella unidad funcional capaz de exteriorizar la voluntad juridjca del ente en el que se integra, la Diputación Permanente cumple tal requisito, pues, es competente para expresar ad fxbro la voluntad de la CAmara, tanto al velar temporalmente por sus poderes, manto al convalidar o derogar un decreto-ley, mmpe- tencia esta, que corresponde constitucionalmente al Congreso de los Diputados (art. 86 de la CE).

iv) Y, finalmente, porque si se tratase de un drgano constitucionai a sr con funciones de suplencia, no podria explicarse el rkgimen jurfdico de la Diputacidn Permanente en los intet- valos entre periodos de sesiones, puesto que, en tales interreg- nos, tsta no suple al Pleno de la Cimnra o, si se quiere no es una continuaci61-1 de la misma, ccsino una especie de Comisión

que esti en guardia, en alerta permanente, para e. que fuera necesario convocas toda la CPrnara'en sesic: xdi- narim (36). En tales períodos, la Diputación Permanente, es un drgano parlamentario, un drgano de 1 enta facultades de iniciativa formal respecto c que

a Cgmar: le otros,

I caso de 5n extrat

L que det con los

(35) Voz aOrgani (Teoria generalc)i 1981, p. 45.

$cdia dsl Diritto, T. XXXI,

(36) J. J. P P R E ~ DoMN, #Les activitts parlamentaires apks la dissolurion de la Charnbrr: La Diputation Permanente espagnolew, en I.formatimi~ m f i - t~ ( in t twe ik ct parIammtaircs, n.. 1 37, 1 984, p. 3 1.

guarda, no una relacián competencia! sino, sustancialmente, procedimendrll(3 7).

En definitiva, la Diputacidn Permanente serfa un drgano parlamentario especial (381, que suple parcialmente a otros 6 r p - nos parlamentarios durante los períodos entre legislaturas y que detenta poderes procedimentales de iniciativa, respecto de otros 6rganos de la Cámara, en los intervalos de vacaciones parlamentarias, careciendo del ejercicio efectivo de estas facultades mientras la Cámara se encuentre reunida (39).

Por otra parte, el sistema de la Diputac16n Permanente ne- garfa el de la prorogadio, de suerte que s610 qudarian ptorroga- dos los mandatos de sus miembros hasta la Constituci6n de las nuevas Chrnaras. De este modo, la Diputación Permanente seria ñautosuficiente» para explicar la continuidad instizuciond de las C h a t a s y ~610, desde esta perspectiva, podrían comprenderse su esfera de atribucidn competencjal, incluida su polemica facultad de convalidar, o no, decretos-leyes y, en su caso, tramitar!-e como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia fan 78.2deIaCEy, 5 7 . l . a ) ~ 151.4, 5 y 6del RCD].

Sin embargo, la dinhmica funcjonal de la Diputacjdn Pem,, nente en la actualidad, esto es, en Parlamentos estructurados sobre el protagonismo de los grupos parlamentarios, me parece dj- ficjlmcnte explicable desde la óptica tradicional de las (Lomisi+ nes ultrapermanentesn y marginando por entero una posib peculiar admicidn del sistema de la promgatio (40).

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(37) Por ello aunque tiene la facultad de instar la convocatoria de scs extraordinarias, &a no excluye que Ia misma pueda tener lugar a soliciti la mayotia dc sus miembroq (a*. 73.2 de la CE); cfr. J. J. L A V I I . ~ . . ~ RURTRA, m. cit., PP. 640-641.

(38) Ast lo califica A. L. A i x i ~ s o DE N I ~ T O , i<La Dipurac~ón Pcrmane en el sistema parlamenrario espaholn, RCG, n: 8, 1986, p. 157. Por su, pa F. SANTACILALLA LOPW, 10 califica de qt6rgano especialistai, Derecho prlafi=, , - Iario cspaffu~ op. cit., p. 1 5 5.

(39) En igual sentido, J. J. L h v i ~ i , ~ RUBIRA, op. cit., p. 641. (40) Sin embargo, para J. CANO BULW y J. M.9 MC~RALES ARROYC~, con

referencia a Ia Diputrrcibn Permanente del Parlamento dc Andalucla, c n m legislaturas, e! mecanismo existente es e! de la proro~atio, El Paríumt~to de Anda- LYC~II (J. Ptrez Royo y A. ]. Porras Nadales, edits.), Ttrnos, 1987, p. 122.

nte rte, ,-m.

3.1 -2. A ~ Y ~ P O J dectos propios de la prorogatio

Se@n se exponfa lo caracterfstico de la Diputaci6n Perma- nente, por contrapsici6n al sistema de promgatio, es que esta s61o produciría una pr6rroga dc los mandatos de sus miembros i n t c p n t e s (arts. 45.3 del RS y mAs gentricamente el 23.3 del RCD), mientras que los restantes parlamentarios perderfan tal condicjdn en el momento de la disoluci6n de las Chmaras. Aho- ra bien, si esto es asf, y aun entendiendo restrictivamente que la iniciativa de convocatoria que el artfculo 56.4 del RCD reconoce a ((dos grupos parlamentariosn se refiere exclusivamente a los perfodos vacacionales (41), k 6 m o puede un grupo parlarnentario solicitar que se tramite como proyecta de ley un Real Decre- to-ley convalidado?; y, finalmente, ?cdmo pueden los grupos, fe- necido el mandato de las Cámaras, sustituir a sus representantes en Ea Diputacidn Permanente por otros parlamentarios, si &tos han perdido técnicamente su mandato? (42).

(41) Es esta la interpretacidn de J. M.. MURALU ARROYO, en Lor~rq%r parhmevtarios en las Cortes Gcnerdler, CEC, 1900, p. 189.

(42) En efecto, intentar explicar In posición iurfdica clc los suplentes en la Diputacidn Permanente entre legislaturas, y aún C ! mecanismo operativo que la faculta es. sin duda. un difkil reto para el interprete, sobrc todo si se toma como referente exclusivo el modelo de Comisión ultrapermanente. En principio, todos los diputados incluidos los eventuales suplentes pierden su mandato tras la disolucidn de la Cámara, vitndose prorrogado en el mismo exclusivamente los micmbros dc la Diputñcion Permanente. Sin cmharp, el arrlculo 46.3 del RS rlispone que 10% suplenres tendrhn todor los derechos y prerrogativas inherentes a la condicidn de senador d e s d e el momento en que se produzca la vacanten. r. AI os ~IART~N +p. I p r u cit., p. 22- ante la aparente contradicción que Fupone que quien ha dejado de ser senador puc- da volver n serlo al entrar en funcionamiento el icia, ha qucrido calificar la sicuacidn jurlrlica del suplente n de su estatuto, con una expectativa, en caso de vacantc r de su condicidn de tal, que no ha perdido nuncaii. Eri r r i i uuiriiuii, t-E argumento no cs convinccnte. Primero, porque, i ipltulo 111 de este trabayo, la suspensidn del mandato sc viable en los supuestos reglamentariamente previsto\ los Reglamentos de Iñs Camaras no contemplan una e v - . . . ~ , . .-..pensibn sino, contrariamente, la @ d i d a del mandato por disolucidn de la AsamhIca. El propio Informe de la Ponencia para la Reforma del Reglamento Pmvisiona't del Senado dc

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En mi opinión, s610 recurriendo a una cierta interacción funcional Diputacj6n Permanente/prorugdio tales contradict ' nes pueden ser explicadas. Lo que significa, en ttrminos evolucidn institucional, que el parlamentarismo de partidos «minado» los postulados teóricos de la Diputación Perrnan te, pensada como digano de suplencia de las Limaras desde categorias clbsicas del individualismo representativo de parlamentarios. Esto es, la permanencia polftica y el protag~ nismo representativo de los partidos y sus instrumentos ir traparlamentario~ -grupos- ha ucontagiadou la regulación jurr dica de la Diputacilin Permanente incorporando instiumenrr parciales típicos del único mecanismo que garantiza su super vencia en el interior de las Chmaras después de haber sido sueltas: la prarogatio.

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Por otra parte, y aunque circunscribiendose al h b i t a dc legttimacidn procesal y al interés general que mueve la acc del recurso de inconstitucionalidad, el propio Tribunal Consti cionaI ha venido a reconocer en este Ambito esta particular fi: ra. (Auto 547/1989, de 15 de noviembre F.J.0 3.0)

Circunstancia todas tstas que, a mi juicio, abren la p s i E dad de contemplar jurfdjcamente a la Diputacihn Permanent desde otras miras.

1978 (ROCG n.O 203, 2 5 - ~ i i - 1 9 7 8 , p. 43951, rechazando una enrnler que pretendla garantizar a los suplentes el r ta tu~ senatorial, se declataba r el disfmte de derechos y prerrogativas es inherente no $610 a la perso-- sino al cargo. y el cargo únicamente adquiere virtualidad cuando se prodi una vacante cn el sentido mas estrrcto de la palabra. Sc tratada pues, de supuesto de suplencia personal autorndtica. Sin embargo, y aunque no ex1 suspensidn, esta liltima tesis tampoco acIara pcr a Ia cample~idad de la siti ción. E n efecto, no hay reparo en aceptar que los derechos y prerrog-atiq son inherentes al cargo. Ahora bien, para poder desempenar ese cargo es I cesario gozar de mandato electoral o que éste haya sido expresamente p rrogado. Algo no predicable para el suplente, puesto que Cste lo ha perdido *

al tiempo de la disolucidn. S610 admitiendo una pmrogutio funcional del mandato del suplente y, recordemos que mandato no equivale técnicamente a estatuto, parece posible explicar en su conjunto el mecanismo de sustitución. El suplente vería operativamente prorrogado su mandata y s610 en la medida en que surgiera la vacante @rla disfrutar del ststm senator~al.

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4. SOBRE LA REPRESENTATIWDAD DE LA DlPUTACION PERMANENTE: ?PERMANENCIA DE LOS GRUPOS?

El articula 78-1 de la CE ha sido de esos preceptos mnstitu- cionales rozondenadosn dmiinalmente a la reinterpretaci6n. Si la Diputacibn Permanente es un brg-ano de suplencia transitoria de la Cámara, sus miembros representarán polftica y proporcionalmente a los del Pleno y no, x los grupos parlamentarios, corno en claro lapsus de dicci6n se expresa el citado articulo. Lo contrario, se ha dicho, seria ncontradecir el postulado de representa- ción nacional del articulo GG. 1)) (43) de la propia Constitucjdn.

De otro lado, la Diputacicin Permanente es, en su configura- ci6n jurfdica, un 6rgano simple que no admite divisiones inter- or@nicas (44). Argumento &te, que vendrá a reforzar, desde una perspectiva estructural, la tesis anterior.

Y, sin embargo, a la luz de la actual regulacibn jurfdico-par- lamentarja de la Diputacidn Pemanente y su propia dinhmica de funcionamiento interior, pudiere ocurrir que el articulo 78.1 de la CE no este dan equivocado» como se pretende y que, en efecto, la Diputación Permanente represente, en cierta manera, a los grupos parlamentarjss de la C h a r a

En primer lugar, no se puede conhndir la representatividad democrática directa de la Cámara, con la {(derivadan, o de segundo grado (45) que tiene la Diputacidn Permanente cuyos miem-

cit., pp. 1E

. ...

(43) F. SRNI AOL ALLA LOPEZ, Derecho prlami tarnbitn. J. JIMLINI:~ CAMPO, op. ni., p. 40.

(44) Asi, J i ~ r i i 3) i .h TURA y M. A. APARICKI P ~ R E Z , ~ o r t t s Gmru- /ex ..., op. CJt., p. 176.

(45) En este sentido, vid. la STC 5'1983, de 4 de febrero (Ej) donde se aplica el concepto de representacidn de segundo grado, para diferenciar la po- sici6n del alcalde (no elegido directamente por los ciudadanos), de la de los concelales. Comentando esta mismi sentencia, y acornpafiindose de otros s61i- dos argumentos, como el de la imposibiFdad de anular un acuerdo de la Dipm- taci6n Permanente por incumpl~miento de instrucciones del grupo desipante por uno de sus mrembms-representantts, vid. J. J. IAh~1i,1.~ RLIRIRA -p. cit., pp. 658-66O- quien demuestra con claridad romo la representatividad de los

bms no son direamente elegidos par los ciudadanos, sino justamente por los grupos parlamentarios. Son pues, los grupos de la Cámara y no los ciudadanos los que deben estar representados en la Diputación Permanente.

Esto explica que la propuesta por los p p o s de designacih de miembros en la Diputaci6n Permanente sea vinculante para Mesa (asf se deduce del art. 56.2 del RCD) o que el artíc~ 46.1 del RS disponga el cese como miembro de tal órgano suplencia por cambio de grupo parlamentario.

Por otra parte, la prktica parlamentaria demuestra que Diputacidn Permanente no es ajena a divisiones internas. Cr trariamente, SUS miembros reproducen sustancidmente en su I

terior los grupos de la C h a r a disuelta y la propia Junta de Pc tavcices se ureproduceik, incluso de modo institucionai, bajo ..

fdmula de c4Portavoces de la Diputacidn Permanentei, (46). Ademds, sdlo desde este angula se alcanza a comprenc

que los Reglamentos parlamentarios otorguen facultades fom Ees de iniciativa a los p p o s aun cuando las Cámaras se enmc tren disueitas.

Queda, no obstante, por resolver si esos grupos son jusf carnente una cantinuacidn de los ya existentes en la C h a r a al- suelta a, si opuestamente son una derivacidn polftica producida por la propia cohesidn interna de los partidos -las Cdrnarss se disuelven, el partido permanente-, que no pueden, en puridad, ser merecedores de la calificacibn tkcnica de rtgrupos parlamentarios~,

La contrapsici6n excluyente Diputacibn Pemanente/propn- gdio ha hecho que la doctrina viniese considerando que los gi pos dejan jurfdicmente de existir tras la disoluci6n de las C h

di- 1.

".. . la ila de

ras, como consecuencia de la perdida prhcticamente genesalhada del mandato de los miembros que los integran (47).

Opuestamente, Pilar Mellado y J. J. Idavilla Rubira (483 partiendo de la naturalea representativa de los p p o s que constitucionalmente se atribuye a la Diputacidn Permanente, llegan a defender la cootinuldad jurídica de &tos hasta la constituci6n de las nuevas Ckmaras. No se ve a f i r m a el segundo de los autores mencionados (49)- por qué los parlamentarios cuyas funciones se prorrogan no van a poder estar integrados en grupos parlamentarios y, subsistiendo las Cortes Generales y las Cámaras de las que las Diputaciones son drffanos, no se ve por qut esos gnipos parlarnentarjos no han de ser los mismos que los existentes antes de la djsolucidn. Además, ndificilmente @rAn estar representados los grupos ptlameatarios en la Diputación Penna- nente si han desaparecido jurfdicamenee: la representacidn post mwtem no existe*.

Hasta a+ el núcleo fundamental de su argumentacidn. Pese a SU indudable atractivo, en mi opinibn, una cosa es considerar a la Diputacidn Permanente como drgane parlamentario politicamente representativo de los gmps, y otra, admitir la plena subsistencia juridica de los mismos tras la disolución de la Cá- mara. La repsesentacidn pt mortem no existe .en el ásnbito juddico privado, pero cuando nos movemos en el h b l t o de la re- presentaci6n polftica, Cste es uno de los efectos fundamentales del concepto. De la misma manera que las Cortes Generales representan politicamente al pueblo espafiol y ejercen su represen- tatjvidad de acuerdo con un determinado marco competencia1 propio, la Diputacidn Permanente puede ser representativa de los grupos parlamentarios aunque estos, despuds del proceso de desipacidn, dejen, jurídicamente de existir. Se producirfa de

grupos asumida por la Diputacdn Permanente no significa la existencia de un inconslritucional mandato de partido. En identica Itnea, vid. P. MELLAW PRAW, op. d., p. 63.

(46) De hecho, a las reuniones de los portavoces de los grupos en la Diputaci6n Permanente se las ha designado como junta de Portavocesn. DKD, Diputación Permanente, n.o 119, 28 de agosto de 1978, p. 4740.

(47) Asf lo hacen, A. TORRFS DEL MORAL. uLos grupos ~lamentariosn, RDP, n.. 9, 1981; A. SAIZ ARNAIZ, i . u ~ pps prlummt~riar, op. ~ t . , ppp. 1 67- 168; J. M.n MORALFS ARROYO, Lnr p p ~ prIanmitliriar m.., op. sit , pp. 187-189; y,J . A. ALONCODE ANTONIO, op. nt., p. 162.

(48) Op. cit., pp. 62-63 y 672, resptaivamente. (49) Sic. op. cit., p. 672.

este m d o , un aefecto de congelaci6n~ al dia de la disoluci6n, de suerte que la Diputacidn Permanente seria un reflejo de los gm- pos que existieron. Tan es asi, que mientras no finaliza el rnanda- to, los grupos pueden ((reajustan> su reprecentacidn en este 6 r p - no parlamentario cesando aquellos representantes que camt ' de grupo (501, Facultad tsta, de imposible ejercicio despues d disolucfdn de la Asamblea.

Tema distinto es el de la continuidad polltica de los p p s

parlamentarios una vez agotado el mandate de la C h a r a . En este sentido, SU permanencia es inequivoca, siendo consecuencia inmediata de la propia estabilidad temporal del aparato del p~rr-; do. Se evidencia asf, una vez más, la singular significaci6n pc co-representativo de tstos, su trascendental importancia ei funcionamiento del sistema constitucional y en el i n d i r k pc co del Estado, asl coma la definitiva superacidn de los esque parlamentarios dccimondnjcos, cuyo eje lo constitufa el p: rnentario individual. Porque en ttrminos polfticos, cuandt RCD legitima a los p p s parlamentarios en periodos de inexistencia de las Cámaras, lo que está articulando cs un cauce de

....

mas irla- 3 el

intervencidn de los partidos & la adopción o control de decisiones, reconociendo, en resumen, que son éstos y no los par1 mentarios -cuyo mandato individualmente ya ha expirad- 11 genuinos portadores de la voluntad popular (art. 1.2 de Ea CE Ido que demuestra, una vez más, que los partidos son ((el su politicon fundamenta! del {{derecho de representacidn~ en n tro sistema constitucional, y que su existencia polltica precec condiciona la configuracidn normativa del mandato, que ya puede explicarse prescriptivamente, desde una lectura meran te ccorgfinicm y nestátjcan de su regimen constitucional.

i jeto ues- jc y . no icn-

(50) En este sentido, vid. el artlculo 46.1 del RS.

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JURISPRUDENCIA COMENTADA Y OTRAS FUENTES CONSULTADAS

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STC CiO/de 1 1 de octubre Auto 147/de 22 de abril

STC 5/de 4 de febrero STC 10/dc 21 de fehiero STC 1 6/de 2 0 de marzo STC 20/de 15 de marzo STC 28/dc 21 de abril STC 29/de 26 de abril STC 30/de 26 de abril STC 45Jde 25 de mayo STC 77/de 3 de octubre STC 80/de 10 de mtubre STC 102/de 18 de noviembre STC 1 2 2 4 ~ 16 de diciembre Auto 545/de 25 de mayo

STC 21/de 16 de febrero STC 23/de 20 de febrero STC 28/de 23 de febrero STC G6/de ú de junio STC 72/ de 14 de junio Auto 731/de 28 de noviembre

STC 8/de 25 de enero STC 3Ude 6 de marzo STC 75/de 21 de junio STC 9 0 A e 22 de julio STC 141/de 22 de octubre

de febrert de abril

STC 1

STC STC 74/de 3 d STC 108/de 2( STC 1 %/de 9 bre A ..c.-. 12/de 15 de enero

e junio 5 de julio de diciem

STC 59/de 19 de mayo STC 7Vde 20 de abril STC 6O/de 20 de mayo STC 76Jde 27 de abril STC 72/de 23 de mayo STC 79/de 4 de mayo STC 82/de 27 de mayo STC 136/de 19 de julio Auto 2921de 11 de marzo STC 18 1/de 3 de noviembre Auto Ci59/de 27 de maya

ANO 1990 ANO 1988

STC 23/15 de febrero STC l/de 13 de enero STC I 19/de 2 1 de junio STC 1 18/de 20 de junio STC 16l/de 20 de septiembre STC 172/de 3 de octubre Auto 614/dc 23 de mayo Auto 1227Jde T de noviembre

OTRAS PUENTES DOCUMENTALES

Organizaci6n y funcionamiento de las Cortes según las Constituciones BspaAolas y la Reglamentaci6n de dicho cuerp Colegislador, edi- c16n a cargo de D. Adolfo Pons y Umbert, Hijos de M. G. Femin- dez, Madrid, s.d. (l9OG?).

Manual para d so de lar ~ ~ o r c s ~eisodures, Madrid, Imprenta Hijos de J. A. GARC~A, 19 10.

InuioJabifidad c inm~nidad purlammtusía, Secretarla del Congreso de los Diputados, Imprenta de los Sucesores de J. A. Garcfa, 191 2.

Purliamentr ofth World, Inter-Parlarnentary Union, vol. 1 y 11, Gaver, Adeshot (Inglaterra), 1986,

a I,A UICIOTOMJA MA NDATO/.WA TUS PARLA - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . MENI 'AKIO

1 . Los dos planos de la representación presentes en ..................... el mandato parlamentario

2. La articulacidn jurldico-constituciod del Man- ......... dato parlamentario

. . . . . . . . . . 2.1. E/ tnodeIo clú~in, . . . . . . 2.2. E/ r n d c ! ~ dcpartidos

3. Sobre un concepto constitut ....... do de representacibn

3.1 . La deíon.rtrtm~C. jurispmdcntia~ ae da reprt.~m~arri,n po- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . litico

nte ader ........

3.1. 1 . [,as relaciones parlamcnrario/partirlo y par- liimcn t ariw'hrg~no . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1.2. 1.a relarirln parl:imentario,'tSrgano . . . . . . . .

7.2. La articda'anún de las distintar q f e r u ~ reluciofia~er . . . . . 1. La suspensiún del Mandato parlamentario. Algu- nas precisiones terrninnlcigicas: sus distintas modalidades ................................. 4. La resistencia constitucional de1 mandato: de la

prohibición del mandato imperativo al más valor dc los Derechos fundamentales ................ 1.1. .Sar~pm~i6n ppor adyu~siciin impe~ficta d ~ l Mandato . . . . .

1 .S. .I~sprnriún por susaruc~in cn kyanos inrraparian~entorios 1.3. .luspuwiit~ por sustitsrrzón en e/ ejercicio de/ Manduin . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 .4 . L a s~spawi<itr-sanci~ift

2. El t6gimen jutldico de la suspenñi0n cn e! ac- tiial Derecho parlamentario espafiol ............

1 2.1 . I'or nu/aniin de las normas de rlisc~pl~iia pur/un~miaria . . 2.2. I'or prratin prei~entiua tras lo miiresi4n dr srtfilrrutort~is . .

. . . . . . . . 2.3. 1Irtt1~ rtfirettc~a a Ius Purlamentos terri!rir~nler

l. La adquisición del Mandato parlamentario por designación popular ...............+.......m..

1.2.1. I,a exigencia seglamcntaria dc jurar o pro- mctcr acatamiento a la Constitucihn . . . . . .

1.2.2. El contrtil-acatamiento en la jurisprudcn- cia constitucional . . . . .: . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.3. 1-a I.C)RLG como nornia de cierre y estahi- lizacidn rlel contrril-acatamiento . . . . . . . . .

1.2.4. E1 cstatutn lurfrlico dcl parlamentario pleno nci perfecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inttnduccicín

l 1 . Modos culectivns de terminacihn del Mandato ... 2. Modns individuales de terminacihn del Mandato .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . l ~ / a / ~ i o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. P I I ~ decIaracr4n dr r t j c~pa~dad

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . ' o i a i dp. /a rlerci(jn . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Iror stt~ltirna mr~d@natiiri~Jir??tr

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. S. l'or /t~rlt-~t/~iIzdud sd7re11enida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. h. I'or rtnirnriu

1 . 3 . Derrchn de . ~ f ~ i n pasivo .e incan~patibilrdad~s prlamen-

l a r h . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.1. El sistema tradicional .rlc la declaracirin de incompatibilirlades y su insuficiencia en las democracias rlc capitalismo avanzado . . . . .

1.3.2. El Registro dc lntcreses . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Perdida del Mandato y titularidad de los escadns .

2. La adquiñicidn de la condicibn de parlamentario por designacion de las Asambleas de las Co- munidades Autiinomas ....................m...

. . . . . . . . ( . \ t ~ [ l ~ i ( i V. E.\ l ' H I ) K K O í ~ , l L l I l . h1 \ X I > ; Z I O . .

l. Presencia institucinnal y continuidad del Parla- ....................................... mento

. . . . . 2. El sistema de garantla subjetiva;: La prorqyafio

3 L1 sistema de garantía instit~icional: las Comisio- nes c<ultrapetmanentestb ......... . . . . . . . . . . . . . . 280

3.1 . Ida I2ipidacid~ prrw/an~nk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 I 7.1 . 1 . haturaleza jurítl~ca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 3.1.3. !Ilgunos efcctns propios rlc l a proyqalio . . . . 299

4 . Sobrc la rcpresentatividad de la Diputacibn permanente: ?Permanencia de los Grupos? ......... 3111

caamaÑo dominguez_el mandato parlamentario_1991

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