bases para uma proposta de desenvolvimento e integração d faixa de fronteira

Bases para uma proposta de desenvolvimento e integrao da faixa de fronteira

Elaborao

Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria

Instituio/ cargoREpREsEnTanTE

Membro Titular Membro suplente

MI - Ministrio da Integrao Nacional Mrcia Regina Sartori Damo Carlos Henrique

Sobral

SRI - Secretaria de Relaes Institucionais - Subchefia de Assuntos Federativos - Presidncia da Repblica Alberto Kleiman Alexandre Peixoto

MRE Ministrio das Relaes Exteriores Joo Luiz de Barros Pereira PintoClemente de Lima

Baena SoaresGSI - Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da

RepblicaRenata de Souza

FurtadoHelosa Maria Gomes

Pereira

MD - Ministrio da Defesa Roberto de Medeiros Dantas Fernando Cecchi

MDIC - Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior

Margarete Maria Gandini Maria Luiza Brun

MTur Ministrio do Turismo Ricardo Martini MoeschAndra Santos

Guimares

MF Ministrio da Fazenda Marcos Antonio Pereira Noronha -

FALA Frum de Governadores da Amaznia Legal Denivaldo Pinheiro -

CNM Confederao Nacional dos Municpios Maurcio Junqueira Zanin Jair Aguiar Souto

FNP Frente Nacional de Prefeitos Paulo Mac Donald Gilberto Perre

Lindeiros - Conselho de Desenvolvimento dos Municpios Lindeiros ao Lago de Itaipu Itamar DallAgnol Jucerlei Sotoriva

ABM Associao Brasileira de Municpios Luiz Carlos Folador Maher Jaber

CODESUL/RS Conselho de Desenvolvimento e Integrao Sul Santiago Martn Gallo Eliana Cunha

2

3Coordenao Institucional

Luiz Incio Lula da silvaPresidente da Repblica

Joo Reis santana FilhoMinistro da Integrao Nacional

Marcelo pereira BorgesSecretrio-Executivo

Mrcia Regina sartori DamoSecretria de Programas Regionais

Fbio Eduardo de Mello CunhaDiretor de Programas das Regies Norte e Nordeste

Marcelo Ribeiro MoreiraDiretor de Programas das Regies Sul e Sudeste

Cludia Cybelle Freire dos santosCoordenadora Geral da Regio Sul e Gerente Executiva do

Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira

afrnio Jos Ribeiro de CastroConsultor

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura

Diagramao e arte FinalCarlos Jos dos Santos Costa

ImpressoKACO Grfica

4Bases para uma proposta de desenvolvimento e

integrao da faixa de fronteira4

5SUMRIO

APRESENTAO..................................................................................................................................9

INTRODUO ...................................................................................................................................11

CAPTULO 11. CONTEXTUALIZAO ............................................................................................................17

1.1. A FAIXA DE FRONTEIRA..................................................................................................171.1.1. Arco Norte ..................................................................................................................181.1.2. Arco Central ...............................................................................................................191.1.3. Arco Sul ......................................................................................................................19

1.2. CIDADES-GMEAS ...........................................................................................................211.2.1. Distribuio geogrfica de cidades-gmeas na fronteira do Brasil ............................22

1.3. CARACTERIZAO GEOECONMICA .........................................................................231.3.1. Agropecuria ..............................................................................................................231.3.2. Extrao Vegetal .........................................................................................................241.3.3. Extrao Mineral ........................................................................................................241.3.4. Industrializao ..........................................................................................................241.3.5. Emprego e renda .........................................................................................................251.3.6. Conectividade .............................................................................................................251.3.7. Desenvolvimento Tecnolgico ...................................................................................251.3.8. Desenvolvimento socioeconmico .............................................................................251.3.9. Densidade Institucional ..............................................................................................261.3.10. Territorialidade .........................................................................................................261.3.11. Empreendedorismo e pequenos negcios .................................................................26

1.4. INTERAES TRANSFRONTEIRIAS ...........................................................................271.4.1. Trabalho ......................................................................................................................271.4.2. Fluxos de capital .........................................................................................................271.4.3. Terra e outros recursos naturais ..................................................................................281.4.4. Servios .....................................................................................................................28

CAPTULO 22. ATUAO GOVERNAMENTAL NA FAIXA DE FRONTEIRA ..............................................33

2.1. INTRODUO ....................................................................................................................332.2. INTEGRAO E DESENVOLVIMENTO .........................................................................332.3. AES DO GOVERNO FEDERAL NA FAIXA DE FRONTEIRA ..................................34

2.3.1. Programa Calha Norte - Ministrio da Defesa .....................................................342.3.2. Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) - Ministrio da Integrao Nacional ........................................................................352.3.3. Projeto SIS - Fronteira Ministrio da Sade ......................................................362.3.4. Projeto Fronteiras (SINIVEM) e Questes Migratrias - Programa PRONASCI Fronteiras Ministrio da Justia/ Departamento de Polcia Federal ..........................................................................362.3.5. Programa Amaznia Protegida (PAP) Exrcito Brasileiro ................................362.3.6. Projeto Intercultural Bilngue Escolas de Fronteira Ministrio da Educao .........................................................................................36


integrao da faixa de fronteira

2.3.7. Concertao de Fronteiras e FRONTUR - Ministrio do Turismo .......................372.3.8. Questes Migratrias - Ministrio do Trabalho e Emprego ..................................382.3.9. Regularizao Fundiria em Faixa de Fronteira - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) .........................382.3.10. Facilitao de Transportes Rodovirios em Fronteiras Agncia Nacional de Transportes Terrestres e o Ministrio do Turismo .............382.3.11. reas de Livre Comrcio ALCs Ministrio de Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) , Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) ......................................................................................39

2.4. AO DO GOVERNO FEDERAL .....................................................................................39

CAPTULO 33 MECANISMOS DE FINANCIAMENTO ....................................................................................433.1. FONTES DE FINANCIAMENTO NACIONAL ......................................................................44

3.1.1. Banco da Amaznia ....................................................................................................443.1.2. Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social .......................................453.1.3. Caixa Econmica Federal ...........................................................................................473.1.4. Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste .........................................483.1.5. Fundo Constitucional de Financiamento do Norte ....................................................493.1.6. Fundao Banco do Brasil ..........................................................................................503.1.7. Fundo Amaznia .........................................................................................................513.1.8. Fundo de Desenvolvimento da Amaznia ..................................................................523.1.9. Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul ..................................................53

3.2. FONTES DE FINANCIAMENTO INTERNACIONAL .....................................................553.2.1. Banco Interamericano de Desenvolvimento ...............................................................553.2.2. Corporao Andina de Fomento (CAF) .....................................................................573.2.3. Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao .............................583.2.4. Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA) .............................................593.2.5. Banco Mundial (BIRD) ..............................................................................................60

CAPTULO 44. RELAES INTERNACIONAIS ....................................................................................................63

4.1. ACORDOS BILATERAIS E DE COOPERAO FRONTEIRIA .......................................63

CAPTULO 55. MARCO LEGAL ...............................................................................................................................67

5.1. LEGISLAO VIGENTE ........................................................................................................675.2. LEGISLAO PROPOSTA .....................................................................................................685.3. A FAIXA DE FRONTEIRA COMO INSTRUMENTO LEGTIMO PARA ALCANAR BENEFCIOS PROMOO DO DESENVOLVIMENTO ..................................................695.4. ESCLARECIMENTOS SOBRE A APLICAO DA LEI NO 6.634/79. PROCEDIMENTO. 705.5. REPENSANDO A FRONTEIRA ..............................................................................................735.6. DIRETRIZES PARA CONSTRUO DE UM MARCO REGULATRIO ...........................73

CAPTULO 66. PROPOSTA DE MODELO DE GESTO .......................................................................................77

76.1. OPORTUNIDADES E DESAFIOS PROPOSTA ..................................................................786.2. COMISSO PERMANENTE PARA O DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO DA FAIXA DE FRONTEIRA (CDIF) .............................................................................................78

6.2.1. Forma de Organizao da CDIF .................................................................................796.3. RESPONSABILIDADES E COMPETNCIAS: ......................................................................79

6.3.1. Da Secretaria Executiva (SE) .....................................................................................796.3.2. Do Grupo Tcnico (GT): ............................................................................................806.3.3. Ncleos Regionais (NR): ............................................................................................80

CAPTULO 77. FUNDAMENTOS PARA CONSTRUO DE UMA PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO FRONTEIRIA ...................................................................................................83

7.1. PROPOSTA DE AO .............................................................................................................837.1.1. Fortalecimento Institucional .......................................................................................847.1.2. Desenvolvimento Econmico .....................................................................................847.1.3. Educao, Sade, Trabalho e Migraes ....................................................................847.1.4. Meio Ambiente e Recursos Hdricos ..........................................................................857.1.5. Infraestrutura (Trfego, Segurana e Transporte).......................................................85

7.2. ESTRATGIA DE AO .........................................................................................................85

8. BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................87

ANEXOS

anexo 1Decreto n 6.181/2007 - Criao do Comit de Articulao Federativa (CAF) .................................95

anexo 2Resoluo CAF n 8, de 19 de novembro de 2008 ................................................................................99Resoluo CAF n 10, de 17 de novembro de 2009. ...........................................................................101

anexo 3Exposio de Motivos Interministerial/MRE/MI/SRI-PR de 22 de julho de 2010 .............................105Decreto de 08 de setembro de 2010 .....................................................................................................107

anexo 4 - atas das ReuniesReunio de Instalao do Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria ....................1112 Reunio do Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria ......................................1203 Reunio do Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria ......................................1244 Reunio do Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria ......................................1265 Reunio do Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria ......................................1306 Reunio do Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria. .....................................1327 Reunio do Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria. .....................................134

anexo 5Conjunto de aes estruturantes para a faixa de fronteira ...................................................................135

9APRESENTAO

O Comit de Articulao Federativa (CAF) da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI/PR) props, por meio de sua Resoluo n 8, de 19/11/2008, a instituio de um Grupo de Trabalho Interfederativo que voltasse ateno particular a questes que so recorrentemente identificadas na fronteira entre o Brasil e seus pases vizinhos e que tm impacto relevante, por equacionar e solucionar, tanto no cotidiano das pessoas quanto no das instituies.

Dada a diversidade e complexidade das relaes que se estabelecem no espao fron-teirio, props-se um Grupo multidisciplinar que pudesse, na medida do possvel, representar legitimamente os interesses, competncias e atribuies das instituies pblicas, privadas ou da sociedade civil organizada que ali atuam.

A Secretaria de Programas Regionais do Ministrio da Integrao Nacional, a quem coube a coordenao do trabalho, apresenta este documento com as contribuies, diagnsticas e propositivas, que ao longo do trabalho foram sendo reunidas, analisadas e sistematizadas, a partir do envolvimento e dedicao dos representantes dos rgos e entidades que no Grupo se fizeram representar.

Espera-se que o mesmo, embora sem a pretenso de ter exaurido o tema e todos os seus inevitveis desdobramentos, possa contribuir para o aperfeioamento da gesto das polticas de integrao fronteiria, objetivo ltimo do trabalho proposto.

A este esforo, para o qual se espera que este documento venha a ser uma referncia indicativa, devem concorrer, de forma permanente e contnua, iniciativas de fortalecimento e consolidao de um novo paradigma de articulao de aes, envolvendo os governos federal, estaduais e municipais, assim como a sociedade brasileira, em articulada sintonia com seus respectivos pares nos nossos pases vizinhos.

MRCIa REGIna saRTORI DaMOCoordenadora do GTI Integrao Fronteiria

Secretria de Programas RegionaisMinistrio da Integrao Nacional

11

INTRODUO

O objeto dos trabalhos do Grupo de Trabalho Interfederativo (GTI) sobre Integrao Fronteiria, criado por proposio do Comit de Articulao Federativa (CAF) da Secretaria de Relaes Institucionais (SRI) da Presidncia da Repblica, conforme Resoluo n 08, de 19 de novembro de 2008, foi a elaborao de relatrio contendo propostas para o aperfeioamento da gesto das polticas de integrao fronteiria.

De forma subsidiria, integram este objeto o desenvolvimento e articulao de aes de integrao fronteiria com os pases sulamericanos vizinhos do Brasil, com nfase particular queles do Mercosul, pressupondo-se, para tanto, a coordenao federativa dessas aes.

Tais objetivos tiveram como premissa de seu estabelecimento as necessidades iden-tificadas ao longo da histria das relaes do Brasil com seus pases limtrofes, caracterizadas por problemas inerentes aos processos de integrao regional de uma forma geral e aos do Mercosul de forma especfica, cujas repercusses afetam diretamente os cidados e instituies, de um lado e de outro na fronteira.

A percepo generalizada resultante a de distanciamento entre as diversas instncias pblicas, nos diversos nveis, no s de si prprias, no lado brasileiro, quanto delas com suas contrapartes estrangeiras. As comunidades fronteirias, por sua vez, tambm se ressentem de um distanciamento de suas representaes polticas e das prprias polticas pblicas, que pare-cem no lhes alcanar de forma satisfatria.

Sob tais premissas e objetivos, o Grupo de Trabalho Interfederativo sobre Integrao Fronteiria foi composto por representantes, designados por Portaria do Ministrio da Integra-o Nacional, de 25 de junho de 2009, de rgos e entidades de reconhecida vivncia e atuao sobre as questes objeto do trabalho:

Ministrio das Relaes Exteriores;

Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica;

Associao Brasileira de Municpios;

Confederao Nacional de Municpios;

Frente Nacional dos Prefeitos;

Conselho de Desenvolvimento dos Municpios Lindeiros ao Lago de Itaipu;

Conselho de Desenvolvimento e Integrao Sul; e

Frum de Governadores da Amaznia Legal.

A estes somavam-se, em funo da titularidade da iniciativa e da condio de unidade da administrao pblica detentora da coordenao de programa especfico para aes na faixa de fronteira, respectivamente, a Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Rep-blica e o Ministrio da Integrao Nacional.

A coordenao do GTI foi delegada ao Ministrio da Integrao Nacional (MI), fican-do os trabalhos sob a conduo da Secretaria de Programas Regionais, tendo a Secretaria do Centro-Oeste como suplente.

Tendo sido convidados a participar de reunies do GTI e manifestado interesse de passar a compor definitivamente o Grupo, os Ministrios do Turismo, da Fazenda, do Desen-volvimento, Indstria e Comrcio Exterior e o da Defesa foram integrados ao mesmo por meio da Resoluo CAF n 10, de 17/11/2009.



A composio do Grupo, embora guardadas as limitaes inerentes operacionaliza-o e fluxo adequado dos trabalhos, traduziu a inteno de tratamento das questes sobre a tica federativa, promovendo a articulao de representaes das esferas federal, estadual e munici-pal de governo, destas com lideranas da sociedade civil envolvidas.

No que se refere representao da administrao pblica federal, ressalte-se a opor-tunidade de promoo da necessria articulao e integrao horizontais, voltadas para a con-vergncia de aes setoriais no territrio delimitado.

Esta inteno e expectativa, inclusive, credenciaram o Ministrio da Integrao Na-cional, por meio das suas Secretarias representantes, a exercer a coordenao dos trabalhos do Grupo, j que tem, em sua rea de competncia, dentre outros, os seguintes assuntos:

- formulao e conduo da poltica de desenvolvimento nacional integrada;

- formulao dos planos e programas regionais de desenvolvimento;

- estabelecimento de estratgias de integrao das economias regionais;

As Secretarias do Ministrio da Integrao Nacional representadas no GTI tm como diretrizes para a implantao dos programas de desenvolvimento regional do Ministrio, segun-do a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional que os rege: articular, integrar, realizar parcerias e compatibilizar programas e aes com os demais rgos da administrao federal, dos Estados e dos Municpios e com a sociedade civil, inclusive mediante a promoo e apoio criao e ao funcionamento de entidades e fruns representativos.

Um destes programas de desenvolvimento regional o Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), que est estruturado de forma a buscar per-manentemente, por um lado, a valorizao das potencialidades locais e, por outro, a integrao com pases da Amrica do Sul.

A Secretaria de Desenvolvimento do Centro-Oeste tem sua ao, neste Programa, fo-cada nas fronteiras dentro dos estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul (arco central), enquanto a Secretaria de Programas Regionais o faz nos arcos Norte e Sul.

Aplicadas aos objetivos do GTI, as diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimen-to Regional, amplamente conhecidas e praticadas pelo MI e que consideram a faixa de fronteira como um de seus territrios prioritrios, levaram ao reconhecimento do Grupo de Trabalho como um espao propcio articulao, monitoramento e apoio a propostas direcionadas ao desenvolvimento integrado e multissetorial de aes de cooperao transfronteiria.

Reconheceu-se, tambm, a importncia do Grupo de Trabalho como instrumento de identificao, viabilizao e fortalecimento de canais institucionais na faixa de fronteira, esti-muladoras do dilogo e da formatao de solues consensuadas, a serem objeto de projetos bem concebidos e de viabilizao garantida.

Sob tais premissas, o trabalho desenvolveu-se tendo como fio condutor os temas que acabaram por delinear a prpria estrutura deste documento, a comear pela contextualizao e caracterizao do territrio ao qual era direcionado.

Cabe registrar que no se pretendeu realizar novos diagnsticos sobre a regio, que j foi objeto de vrios estudos e levantamentos neste sentido, por vrias fontes. O Captulo 1 deste documento ocupa-se em registrar o levantamento e resgate de tais informaes.

O Captulo 2 registra a atuao governamental federal na faixa de fronteira, listando programas e respectivos responsveis, de forma a orientar sobre a estrutura programtica do Governo federal que, se no direcionada especfica ou diretamente quele territrio, compe

13Introduo

um mosaico de oportunidades para a regio, inclusive com potencial de articulaes e conver-gncias importantes.

No Captulo 3, os mecanismos de financiamento de aes na faixa de fronteira relacio-nados, para alm dos recursos destinados a transferncias voluntrias dos oramentos pblicos, sugerem a possibilidade de ampliao de tais oportunidades.

O documento resgata e sintetiza, no Captulo 5, o marco legal vigente sobre questes relacionadas faixa de fronteira, e a importncia de se reconhecer a existncia do regime es-pecial e capaz de gerar benefcios fiscais ou no em tal regio. No Captulo 4, descreve-se o funcionamento, sob tal marco legal e novas perspectivas, dos instrumentos existentes de inte-grao transfronteiria.

Os Captulos 6 e 7 voltam-se para aspectos propositivos indicados ao longo do traba-lho do Grupo, mais especificamente quanto a:

proposta de modelo de gesto para o esforo continuado de coordenao de aes de desenvolvimento e cooperao transfronteiria;e

fundamentos para a construo de uma proposta de desenvolvimento e integra-o fronteiria, que considere aspectos reconhecidamente indispensveis, tais como o fortale-cimento institucional, crescimento econmico, adequao de equipamentos e procedimentos sociais relacionados a educao, sade, trabalho, segurana e fluxos migratrios, infraestrutura, notadamente as dedicadas a transporte e trfego, bem como as questes ambientais e de recur-sos hdricos.

O documento finaliza-se com uma relao de aes estruturantes relacionadas a cada um destes aspectos ou setores, cuja amplitude, diversidade e complexidade, por si s, reforam a constatao, crescente ao longo dos trabalhos do GTI, de que a formulao, implementao, monitoramento, avaliao e retroalimentao de polticas de desenvolvimento especficas para a faixa de fronteira configuram um processo de longo prazo, permanente, para o qual concorrem agentes e setores to diversos quanto o so as suas caractersticas e peculiaridades.

15Captulo 1

17Captulo 1

1. CONTEXTUALIZAO

1.1. A FAIXA DE FRONTEIRA

A Fronteira resultante de um processo histrico que tem por base a preocupao do Estado com a garantia de sua soberania e independncia nacional desde os tempos da Colnia. Historicamente, o pas tem demonstrado interesse pela regio que envolve a fronteira, ao buscar identific-la como faixa de fronteira, e como tal, dotada de complexidade e peculiaridades que a tornam especial em relao ao restante do pas.

A principal legislao que trata da matria inerente faixa de fronteira, foi promulgada em 1979, e atribui destacada importncia a esse espao territorial, considerado rea de seguran-a do territrio nacional desde o Segundo Imprio.

Sob o governo de Dom Pedro II a largura estabelecida para a faixa de fronteira foi de dez lguas ou 66 quil metros. Desde ento, a extenso da faixa de fronteira foi sendo alterada, primeiramente para 100 quilmetros e nos anos trinta para 150, permanecendo at hoje. A Cons-tituio de 1988 avalizou essa disposio, que manteve o ideal focado na segurana territorial.

A preocupao inicial com a segurana nacional e a soberania do territrio nacional tem alicerado preocupaes com o desenvolvimento regional, conformando o entendimento de que para haver segurana, faz-se necessria a vivificao da faixa de fronteira e a promessa de desenvolvimento, com gerao de emprego e renda.

A Lei n 6.634, de 1979 a norma que identifica a faixa de fronteira como regio es-tratgica ao Estado e encontra-se em harmonia com os ideais de justia e desenvolvimento na referida regio, a qual corresponde a aproximadamente 27% do territrio nacional com, 15.719 km de extenso, abriga cerca de 10 milhes de habitantes de 11 estados brasileiros e lindeira a 10 pases da Amrica do Sul.

Dada a baixa densidade demogrfica, provocada em grande parte pela vocao atln-tica do pas, associada s grandes distncias e s dificuldades de comunicao com os princi-pais centros decisrios, a faixa de fronteira experimentou um relativo isolamento que a colocou margem das polticas centrais de desenvolvimento.

Em funo da posio geogrfica dos municpios em relao linha de fronteira possvel separ-los em dois grandes grupos, os lindeiros e os no-lindeiros. O grupo dos mu-nicpios lindeiros pode ser subdividido em trs subgrupos: 1) aqueles em que o territrio do municpio faz limite com o pas vizinho e sua sede se localiza no limite internacional, podendo ou no apresentar uma conurbao ou semi-conurbao com uma localidade do pas vizinho (cidades-gmeas); 2) aqueles cujo territrio faz divisa com o pas vizinho, mas cuja sede no se situa no limite internacional; e 3) aqueles cujo territrio faz divisa com o pas vizinho, mas cuja sede est fora da faixa de fronteira.

O grupo dos municpios no-lindeiros, situados retaguarda da faixa, pode ser dividi-do em dois subgrupos: 1) aqueles com sede na faixa de fronteira e 2) aqueles com sede fora da faixa de fronteira.

Atualmente a base territorial das aes do Governo Federal para a faixa de fronteira estabelece como reas de planejamento trs grandes arcos, definidos a partir da proposta de reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF 2005), com base na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) do Ministrio da Integrao. O primeiro deles o Arco Norte, que compreende a faixa de fronteira dos Estados do Amap, Par, Amazonas e os Estados de Roraima e Acre; o segundo o Arco Central, que compreende



a faixa de fronteira de Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. O terceiro , por fim, o Arco Sul, que inclui a fronteira do Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Como nos outros arcos, diferenas na base produtiva e na identidade cultural foram os critrios adotados para a diviso em sub-regies.

Muitas reas da faixa de fronteira so extremamente diversificadas geograficamente, e vem sofrendo um processo acentuado de transformao ao longo do tempo, como as reas coloniais do Oeste Catarinense e Sudoeste do Paran. Outras permaneceram com paisagens originais pouco alteradas, como nos casos do Noroeste e Oeste do Estado do Amazonas.

Convm salientar que, mesmo em termos de regio-paisagem, em vrios pontos da fronteira as caractersticas dominantes no lado brasileiro tambm ocorrem do outro lado. Como o caso dos pampas, no extremo sul, e das reas de floresta tropical da Amaznia, no extremo norte do Pas.

No que concerne s belezas naturais, a regio da faixa de fronteira marcada por possuir grandes rios, magnficas quedas dgua, como as Cataratas do Iguau, no Paran, ou os Saltos do Yucum, no Rio Grande do Sul, bem como belos montes como o Pico da Neblina, no Amazonas, o Monte Roraima e o Macio do Urucum, ambos no Mato Grosso do Sul, alm de importantes reservas naturais em perfeito estado de conservao.

Tabela 01 - Distribuio dos municpios por estado em cada um dos Arcos na faixa de fronteira

Arco Estado Quantidade de Municpios

Norte

Amap 8

Par 5

Roraima 15Amazonas 21Acre 22Total 71

Central

Rondnia 27Mato Grosso 28Mato Grosso do Sul 44

Total 99

Sul

Paran 139

Santa Catarina 82

Rio Grande do Sul 197Total 418

TOTAL DE MUNICPIOS 588

Fonte: CMn 2008.

1.1.1. Arco Norte

Uma das principais caractersticas fisionmicas desta regio a presena de traos na-turais comuns, que renem a paisagem equatorial-tropical mida, que se estende do Vale do Oiapoque, no Amap, ao Vale do Mamor, em Rondnia. Tambm h diferenas sub-regionais muito importantes, principalmente nas reas mais elevadas do Escudo Guianense, entre Rorai-ma e parte do Amazonas e a Venezuela. Nas reas mais baixas, a presena de grandes rios fun-damental na articulao de algumas identidades sub-regionais ligadas aos vales fluviais, como do Alto Solimes, o do Juru e o do Purus, ligadas tambm a grupos especficos, notadamente grupos indgenas, de pescadores e de seringueiros.

19Captulo 1

Seu principal eixo de circulao, o Rio Amazonas, articula a faixa de fronteira e a Regio Amaznica Colmbia e ao Peru. Dois eixos de articulao rodoviria com os pases vizinhos encontram-se parcialmente estabelecidos: a rodovia Transamaznica em direo ao Peru (leste-oeste) e o eixo do Caribe, sentido norte-sul, na direo da Venezuela e Guiana. Es-tes cortam ou esto nas proximidades de reservas extrativistas, reas indgenas e unidades de conservao.

1.1.2. Arco Central

O Arco Central abrange a faixa de fronteira dos estados de Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Oito sub-regies foram identificadas, o que indica grande diversidade nos tipos de organizao territorial.

A unidade do Arco deriva do carter de transio entre a Amaznia e o Centro-Sul do Pas e de sua posio central no subcontinente. nele onde se encontram as duas principais bacias hidrogrficas sul-americanas: a Bacia Amaznica e a Bacia do ParanParaguai.

Este Arco destaca-se ainda por sua relativa homogeneidade fisionmica e cultural. Formado pela sub-regio do Pantanal, possui caractersticas fsicas e culturais particulares, que influenciaram na forma de ocupao e no modelo de produo local. O aspecto fsico marcado por apresentar grande sazonalidade climtica, responsvel pelas cheias anuais e pelos sistem-ticos alagamentos. O reflexo destas caractersticas foi o aparecimento de grandes propriedades que tm como modelo de produo a pecuria extensiva.

A metade Leste-Sudeste do estado do Mato Grosso do Sul mais densamente ocupada em decorrncia da expanso da fronteira econmica, incluindo povoamento com migrantes de vrias origens (principalmente do Sul e do Sudeste). Esta regio no possui uma paisagem caracterstica, aproximando-se, em algumas reas, da fisionomia dominante nas regies de co-lonizao europia do Sul do Brasil.

1.1.3. Arco Sul

O Arco Sul compreende a faixa de fronteira dos estados do Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, correspondente rea mais meridional do Pas. Embora com importan-tes diferenciaes intra-regionais, trata-se do espao com a mais intensa influncia do legado socioeconmico e cultural europeu, com os descendentes de colonos italianos e alemes, das chamadas Colnias Velhas da Serra Gacha.

Possui uma paisagem homognea, calcada hoje na relao entre pequenas proprieda-des, relevo dissecado pelos vales fluviais no planalto basltico meridional e antigas reas de floresta subtropical, atualmente fortemente devastada por atividades agrcolas intensivas.

Outro aspecto interessante, e talvez o mais significativo, revela que esta regio extre-mamente afetada pela dinmica transfronteiria, decorrente do projeto de integrao econmica promovida pelo Mercosul.

Sua diferenciao interna exige a distino de pelo menos trs sub-regies principais: o Portal do Paran, no noroeste paranaense; os Vales Coloniais Sulinos, subdivididos em trs segmentos sudoeste do Paran, oeste de Santa Catarina e noroeste do Rio Grande do Sul. Finalmente, uma das reas que ainda manifesta traos de uma fisionomia bem caracterstica a Campanha Gacha, outrora dominada apenas pelas grandes estncias de pecuria extensiva em reas de colonizao lusa, e que hoje inclui atividades como a rizicultura e a viticultura, introduzidas por descendentes de imigrantes europeus provenientes da Serra Gacha.



Figura 01 - Contorno geopoltico dos arcos e suas reas de abrangncia

Fonte: MI/spR/pDFF 2009.

21Captulo 1

1.2. CIDADES-GMEAS

Outra caracterstica particular da faixa de fronteira a ocorrncia de cidades-gmeas, que favorece o desejvel processo de integrao entre os pases. No obstante, estas tambm, servem de porta de entrada de produtos ilcitos de diversas naturezas e de sada de recursos naturais e minerais, explorados sem controle e ilegalmente, gerando danos ao meio ambiente.

Para entender-se o conceito de cidade-gmea importante ter a noo de zona de fronteira.

Em linhas gerais, a zona de fronteira composta pelas faixas territoriais de cada lado do limite internacional, caracterizadas por interaes que, embora internacionais, criam um meio geogrfi co prprio de fronteira, apenas perceptvel na escala local/regional das interaes transfronteirias.

Na escala local/regional, o meio geogrfi co que melhor caracteriza a zona de fronteira aquele formado pelas cidades-gmeas. Estes adensamentos populacionais cortados pela linha de fronteira seja esta seca ou fl uvial, articulada ou no por obra de infraestrutura - apresentam grande potencial de integrao econmica e cultural, assim como manifestaes condensadas dos problemas caractersticos da fronteira, que nesse espao adquirem maior densidade, com efeitos diretos sobre o desenvolvimento regional e a cidadania. A fi gura 02, elaborada pelo Mi-nistrio da Integrao Nacional, ilustra de forma clara e objetiva o conceito de cidade-gmea.

Figura 02 - Esquema conceito de cidade-gmea

Fonte: MI/spR/pDFF 2005.

A concentrao de efeitos territoriais nas cidades-gmeas incluindo fatores de produ-o - terra, traba lho, capital e servios pblicos e privados -, e a extenso desses efeitos para o interior de cada territrio nacional tem implicaes prticas para a atuao dos Estados em seus respectivos territrios. A difi culdade advm, principalmente, do fato de que esses efeitos se expressam com formas e amplitudes diferenciadas no territrio, s vezes de maneira conjugada ou isolada, contnua ou descontnua.



As simetrias e assimetrias entre cidades-gmeas nem sempre decorrem de diferenas no nvel de desenvolvimento dos pases e sim de sua prpria dinmica e da funo que exercem para os respectivos pases.

Em razo de caractersticas fsicas, estudos realizados pelo Ministrio da Integrao Nacional identificaram cinco tipos de interao transfronteiria: Margem; Zona-tampo; Fren-tes; Capilar e Sinapse.

A Margem caracteriza-se por um tipo de interao em que a populao fronteiria de cada lado do limite internacional mantm pouco contato entre si, exceto do tipo familiar ou para modestas trocas comerciais. As relaes so mais fortes com a estrutura nacional de cada pas do que entre si. A ausncia de infraestrutura conectando os principais ncleos de povoamento uma caracterstica do modelo.

O segundo tipo, Zona-tampo, aplica-se s zonas estratgicas em que o Estado central restringe ou interdita o acesso faixa e zona de fronteira, criando parques naturais nacionais, reas protegidas ou reas de reserva, como o caso das terras indgenas.

O terceiro tipo caracterizado pelas frentes de povoamento. No caso das interaes fronteirias, a Frente tambm designa outros tipos de dinmicas espaciais, como a frente cultural (afinidades seletivas), a frente indgena ou a frente militar.

As interaes do tipo Capilar podem ocorrer somente a nvel local, como no caso das feiras, exemplo concreto de interao e integrao fronteiria espontnea. Pode ocorrer por meio de trocas difusas entre vizinhos com limitadas redes de comunicao, ou resultam de zonas de integrao espontnea, nas quais o Estado intervm pouco, principalmente no inves-tindo na construo de infraestrutura de articulao transfronteiria.

O modelo sinapse refere-se presena de alto grau de troca entre as populaes fron-teirias apoiado pelos Estados contguos. As cidades-gmeas mais dinmicas podem ser carac-terizadas de acordo com esse modelo.

1.2.1. Distribuio geogrfica de cidades-gmeas na fronteira do Brasil

No so muitas as cidades-gmeas nos 15.719 quilmetros de fronteira do Brasil com os pases vizinhos, nem existe correspondncia entre o nmero de cidades-gmeas e a extenso da linha de fronteira com cada pas.

Os estados de Mato Grosso do Sul (fronteira com o Paraguai) e, principalmente, do Rio Grande do Sul (fronteira com Argentina e Uruguai) concentram o maior nmero de cida-des-gmeas, embora a maior, Foz do Iguau, esteja localizada no Paran.

O nmero reduzido de cidades-gmeas reflete a situao de marginalidade da zona de fronteira em relao s principais correntes de povoamento da Amrica do Sul, concentradas na orla atlntica e nos altiplanos andinos. A localizao geogrfica das existentes decorre de diversos fatores, entre eles, a disposio dos eixos de circulao terrestre sul-americanos, a densidade do povoamento (caso da Bacia Amaznica), a presena de grandes obstculos fsicos (caso da Cordilheira Andina) e a histria econmico- territorial da zona de fronteira.

Trs aspectos devem ser ressaltados na geografia das cidades-gmeas na fronteira brasileira. O primeiro que a posio estratgica em relao s linhas de comunicao terres-tre e a existncia de infraestrutura de articulao, embora possam explicar a emergncia de muitas cidades-gmeas, nem sempre garantem o crescimento e a simetria urbana das cidades, muitas vezes reduzindo-se a meros povoados locais ou a cidades de tamanho urbano muito diferente.

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O segundo, em parte resultante do anterior, que a disposio geogrfi ca das cidades e seu tamanho urbano so muito dependentes da ao intencional dos governos em atender suas prioridades polticas institucionais.

O terceiro aspecto a ser destacado na geografi a das cidades-gmeas a disjuno entre o tipo de interao predominante na linha de fronteira e o tipo de interao que caracteriza a cidade-gmea nela localizada.

Figura 03 Localizao das cidades-gmeas na faixa de fronteira.

Fonte:MI/spR/pDFF 2005.

1.3. CARACTERIZAO GEOECONMICA

1.3.1. Agropecuria

Apesar de o setor pecurio ter relativa expresso na faixa de fronteira, a produo de gros continua sendo o setor de maior relevncia, principalmente a soja no Arco Sul e em algumas reas do Arco Central da faixa (Mato Grosso e Mato Grosso do Sul). Apesar do mo-noplio da soja, em algumas reas aparece um alto grau de diversidade das lavouras tempo-rrias. As lavouras permanentes apresentam geralmente valores mais baixos, se comparadas s temporrias.



Estudos realizados pelo Ministrio da Integrao Nacional - Secretaria de Programas Regionais (MI/SPR) - mostram que o agronegcio tem sido a base produtiva na maior parte do territrio da faixa de fronteira, considerado o setor que oferece maior nmero de oportunidades para futuras polticas pblicas, principalmente as de estmulo a Arranjos Produtivos Locais (APLs).

Constatou-se que a pecuria de corte e de leite esto presentes em grande nmero de municpios, porm, em pequena quantidade.

De modo geral, estas atividades so utilizadas pelos produtores como uma alternativa manuteno de um fundo de caixa mnimo necessrio sua sobrevivncia.

Os estudos concluram que, exceto para os grandes rebanhos, no se deve utilizar as estatsticas do setor pecurio como um indicador nos processos de planejamento territorial, pois no so suficientes definio de uma territorialidade produtiva.

1.3.2. Extrao Vegetal

Principalmente nos municpios do Arco Norte (Amaznia), a extrao vegetal ocupa um lugar de destaque entre os setores produtivos. No entanto, estudos realizados pelo MI/SPR (2005) demonstram que, na maior parte do territrio fronteirio, os valores da produo vegetal so muito baixos, o que pode ser explicado pela baixa rentabilidade da atividade do setor.

Os produtos originrios do extrativismo vegetal de maior expressividade na faixa de fronteira so a extrao de madeira em tora e produo de lenha. Em vrias regies da faixa norte, o extrativismo vegetal da borracha (Hevea brasiliensis) e da castanha-do-par (Bertholet-tia excelsa) tem sido a base da economia local, sendo, tambm, responsvel pela definio da identidade produtiva e cultural de muitas regies.

A exemplo da produo de gros nos Arcos Sul e Central, o extrativismo vegetal vem se mostrando uma concreta oportunidade implementao da poltica de APLs em muitas re-gies do Arco Norte.

1.3.3. Extrao Mineral

De modo geral, a extrao mineral possui pouca representatividade na caracterizao regional da faixa de fronteira. Contudo, em funo do volume e do nmero de jazidas localiza-das no Arco Norte, a Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Naturais (CFRN) pode ser uma alternativa aos governos municipais desta regio, que atualmente encontram grandes dificuldades em gerar renda local.

Outro problema a ser enfrentado ser a questo da minerao irregular nas reas dos garimpos, que j se tornou um problema recorrente na fronteira, em especial na poro norte da faixa de fronteira.

1.3.4. Industrializao

Estudos realizados pela SPR demonstram que a faixa de fronteira caracterizada pela existncia de pequenas unidades industriais, em sua maioria, de mdio porte e baixo nvel tec-nolgico.

Grande maioria das empresas localizadas do lado brasileiro no so regularizadas, segundo as normas e os critrios da Receita Federal. Por conseqncia, estas empresas so im-pedidas de integrar as polticas de arranjos produtivos.

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Como situao de contorno, as indstrias no formalizadas tm se constitudo em ar-ranjos espaciais emergentes, no s no Arco Norte como tambm nas reas mais produtivas do Arco Sul.

1.3.5. Emprego e renda

Recentes pesquisas realizadas pela SPR demonstram que, de forma similar ao resto do pas, a faixa de fronteira apresenta com frequncia uma disjuno entre o valor da produo e a capacidade de gerar emprego e/ou renda. Comprovou-se que existe uma forte correlao entre a atividade produtiva e a mo-de-obra utilizada. Nas atividades agrcolas prevalece a mo-de-obra familiar e as parcerias, quase sempre de menor custo.

Embora em vrios municpios se registre a presena de empregados na rea rural, a maior parte da fora de trabalho concentra-se nas reas urbanas. tambm nessa rea onde se registra um expressivo nmero de pequenas empresas que empregam, em quantidade, o maior numero de trabalhadores autnomos, uma categoria que pode incluir desde o camel at o pro-fissional qualificado sem vnculo empregatcio.

De modo geral, as empresas de maior porte buscam esses servios (Quais?) em gran-des centros metropolitanos, frequentemente distantes dos locais de produo ou do negcio.

Em muitos lugares, mesmo no existindo demanda por esses servios, a simples pre-sena deles confere prestgio ao lugar, principalmente em nvel subregional em que estes so mais raros.

De forma geral, a regio de fronteira, principalmente os espaos transfronteirios pr-ximos s cidades-gmeas, caracterizada pelo aparecimento de modelos prprios de organiza-o e pela elevada taxa de atividades informais nas relaes sociais de produo, ocasionada especialmente pelas dificuldades geradas pelo complexo arcabouo legal existente.

1.3.6. Conectividade

O ndice de conectividade estima a efetiva ou potencial interao intrarregional e in-ternacional dos lugares. Sem dvida, a conectividade tem efeito nas economias de escala para as atividades produtivas, principalmente quando destinadas exportao.

No caso especfico da faixa de fronteira, o hibridismo cultural resultante das conexes e convivncia com o estrangeiro, exige o reconhecimento por parte do poder pblico de que esta regio possui caractersticas peculiares que a diferenciam das demais regies do pas. Na-quela regio, em especial nos Arcos Norte e Central, possvel observar situaes onde a cida-de-sede do municpio apresenta condies razoveis ou mesmo timas de conexo, enquanto o interior caracteriza-se por baixssima conectividade. Este cenrio tem se colocado como um dos principais entraves s propostas de desenvolvimento regional e certamente ser um dos grandes desafios a ser vencido pela presente proposta.

1.3.7. Desenvolvimento Tecnolgico

Na faixa de fronteira, a densidade de infraestrutura tcnico-tecnolgica no pode ser avaliada pela presena de grandes centros cientficos, nem tampouco pelo nmero de engenhei-ros e outros indicadores associados ao capital humano, como entendido em outras regies.

1.3.8. Desenvolvimento socioeconmico

O desenvolvimento econmico local sustentvel interage com as condies sociais. Quanto maior as oportunidades de emprego maior ser o apelo local na atrao da mo-de-obra.



Nem sempre a regio com maior desenvolvimento econmico ser a de maior densi-dade demogrfica. Exemplos destas situaes podem ser observados ao se estudar as estruturas sociais e econmicas de muitas cidades-gmeas. Nem sempre as de maior oferta de emprego so as que oferecem menor custo de moradia. Isso explica porque em muitos casos o fronteirio mora de um lado e trabalha do outro. A dinmica transfronteiria tem nos pequenos negcios um dos principais instrumentos indutores para o desenvolvimento.

1.3.9. Densidade Institucional

A densidade institucional na faixa de fronteira, principalmente do lado brasileiro, apre-senta relao direta com os ndices de desenvolvimento econmicos e sociais.

Quanto maior o ndice de desenvolvimento maior ser a demanda por servios pbli-cos e, consequentemente, maior ser a presena do Estado na regio. Para a faixa de frontei-ra, o governo brasileiro tem priorizado a assistncia nas seguintes reas: vigilncia sanitria, segurana pblica e territorial, sade, implementao de polticas pblicas, apoio produtivo e educao. Considerando que a densidade de aes desenvolvidas ainda modesta, conclui-se que h uma necessidade de maior ateno por parte dos governos.

1.3.10. Territorialidade

A evoluo das condies econmicas, polticas, sociais e culturais de uma regio altera de forma considervel o ritmo e a qualidade de vida das populaes, pois atua na remode-lagem das relaes e interaes interpessoais, intrarregionais, inter-regionais e internacionais, gerando efeitos na capacidade produtiva e na organizao do sistema territorial.

Do ponto de vista da geografia do territrio, a estabilidade ou a instabilidade oriunda de seus processos de desenvolvimento sinaliza quo forte ou fraca a organizao territorial em termos de capacidade de se adaptar s mudanas, ou ainda, ausncia delas.

Tanto a situao de estabilidade quanto a de instabilidade podem ser interpretadas em dois sentidos: favorvel e desfavorvel.

A situao de estabilidade favorvel quando os elementos espaciais mantm-se coe-sos a despeito de mudanas internas ou perturbaes vindas do exterior. desfavorvel quando deriva de uma situao de estagnao e isolamento. Por outro lado, a instabilidade tanto pode significar perturbao, ou a estagnao ou ainda a fragilidade socioespacial (negativo) como re-estruturao, reorganizao e desenvolvimento do lugar (positivo). Todas estas situaes foram encontradas na faixa de fronteira.

1.3.11. Empreendedorismo e pequenos negcios

Um dos desafios do processo de integrao fronteiria reside na gerao de oportuni-dades de negcios pelos empreendimentos de menor porte e fomento ao empreendedorismo. Ao longo da faixa fronteiria, sobretudo onde h certa densidade urbana, e principalmente, nas cidades-gmeas, essas oportunidades j vm sendo aproveitadas pelos pequenos negcios, em especial no setor de comrcio e servios, incluindo o turismo. A produo primria tambm participa desse processo de integrao, pois seus produtos so comercializados nesta mesma faixa de fronteira, considerando que esse o mercado imediato de escoamento dessa produo.

Na medida em que as questes logsticas vo sendo superadas, com a construo de malhas virias, o fluxo de transporte de mercadorias e as oportunidades decorrentes desses investimentos se apresentam como promissoras. Essa dinmica de investimentos, como obser-vada nas reas em que se constroem atualmente rodovias como a Transocenica no eixo IIRSA,

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e onde pontes fsicas esto sendo construdas, pontes comerciais se ampliam, abrindo assim espao para que o empreendedorismo dos pequenos negcios se desenvolva. O SEBRAE vem estimulando esse processo de integrao comercial e produtiva, embora apresente resultados ainda muito aqum do enorme potencial que essa aproximao fronteiria potencialmente ofe-rece aos pequenos negcios

1.4. INTERAES TRANSFRONTEIRIAS

No mbito local-regional, os fluxos transfronteirios, principalmente entre cidades-gmeas, apresentam elementos comuns, porm com comportamentos diferenciados dependen-do das caractersticas de cada cidade e do segmento de fronteira envolvido. A seguir, faremos algumas consideraes sobre os principais elementos que norteiam estas relaes na faixa de fronteira.

1.4.1. Trabalho

Um dos fatores que apresenta efeitos mais concentrados nas comunidades fronteirias o trabalho. De modo geral, as melhores oportunidades oferecidas pelo lado mais desenvolvi-do, sobretudo para a realizao de trabalhos pesados descartados pelos profissionais qualifica-dos desse mesmo lado, acarretam, ao longo do tempo, um fluxo de trabalhadores do lado mais pobre para o mais rico do limite internacional. A situao mais comum o fluxo de trabalhado-res diaristas ou sazonais, sem qualificao ou semiqualificados, formais ou informais, atrados pelas oportunidades de trabalho e, principalmente, pelos possveis benefcios assistenciais ofe-recidos pelo lado de maior atratividade. Pelos mesmos motivos, tambm pode ocorrer sada de trabalhadores qualificados e profissionais do lado menos desenvolvido para o mais desenvolvi-do. Se esse afluxo de trabalhadores reduz as presses demogrficas, pode tambm se converter em potencial problema como, por exemplo, a explorao no regulamentada de trabalhadores na regio de fronteira.

No caso do Brasil, no existe um marco regulatrio nico para tratar fluxos de traba-lhadores transfronteirios. Em geral, adota-se uma poltica diferenciada segundo o lugar geo-grfico, os interesses brasileiros e a relao com o pas vizinho. Tal poltica se expressa prefe-rencialmente por acordos bilaterais em vez de serem adotadas normas e regras aplicveis a toda regio de fronteira. Embora justificada pelas diferenas entre cidades-gmeas e entre pases, os efeitos dessa poltica so problemticos em termos de administrao e desenvolvimento regio-nal da faixa e da zona de fronteira, tendendo a reforar ao invs de modificar vises preconce-bidas e assimetrias hostis integrao subcontinental.

Como alternativa para rever esta situao, prope-se a construo de um marco regu-latrio para as cidades-gmeas e, a exemplo do que foi feito para a fronteira Brasil-Uruguai, a instituio de Documento Especial de Cidado Fronteirio restrito queles domiciliados nas cidades-gmeas, podendo ser renovado periodicamente. Alm de dificultar o tratamento abusi-vo da mo-de-obra por parte de autoridades e empresrios nos dois lados da fronteira, este mar-co instituiria uma forma de controle e aproveitamento mais eficaz da mobilidade do trabalho.

1.4.2. Fluxos de capital

Os movimentos de capitais na zona de fronteira so menos percebidos se comparados alta mobilidade dos trabalhadores, no entanto compem importante componente da integrao fronteiria, conectando as economias locais e gerando impactos sobre as cidades dessas regies. Em alguns pontos da fronteira, esses fluxos apresentam-se mais claramente, evidenciando as dinmicas produtivas e as relaes de complementaridade econmica entre os pases vizinhos.



Cabe lembrar que nem todos os fluxos financeiros e econmicos observados ao longo da zona de fronteira representam situaes desejveis, na medida em que algumas relaes ocorrem margem da lei. Contudo, tratam-se de caractersticas do desenvolvimento dessas regies que acabam por requerer um olhar especial do poder pblico no sentido de modificar os incentivos econmicos e promover a adequao das economias locais aos limites da legislao.Um exemplo do sistema produtivo de fronteira, que combina comportamentos legais e ilegais, encontrado na zona de fronteira entre Foz do Iguau e a Zona Franca de Ciudad del Este. Esta ltima concentra empresas que consomem subprodutos de indstrias localizadas no Brasil (es-pecialmente em So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul) sob a forma de contrabando, voltando ao Brasil e sendo registrado como produto brasileiro ou paraguaio ou ainda de um terceiro pas, dependendo do cmbio e das mudanas na poltica brasileira de impostos incidentes sobre im-portao e exportao.

1.4.3. Terra e outros recursos naturais

Outro elemento incentivador de fluxos transfronteira a terra. Normalmente, no lado do pas menos desenvolvido a terra mais barata, o que atrai o interesse de cidados vizinhos. A compra e explorao de grandes extenses de terras paraguaias por brasileiros um caso em pauta nos departamentos paraguaios do Alto Paran, Concepcin e Canindey.

Em algumas regies da faixa cresce o afluxo de brasileiros que trabalham ou migram para o lado vizinho principalmente em razo dos baixos preos dos produtos e bens, como a terra.

Ainda que na sede municipal de Bernardo de Irigoyen, cidade-gmea de Dionsio Cer-queira/SC- Barraco/PR, predomine a populao argentina, na rea rural do municpio mais de 50% dos habitantes so brasileiros.

Tal dinmica sugere que as cidades-gmeas podem servir como trampolim para inves-tidas na regio de fronteira do pas vizinho sem modificar sua prpria dinmica migratria. Nes-se sentido, a imigrao e mesmo os interesses econmicos podem atuar sob a forma de redes, que interligam as regies de fronteira de pases vizinhos sem alterar de maneira significativa as cidades-gmeas em seu caminho. So precisamente os interesses econmicos, a dinmica do mercado de terras e a fronteira mvel de brasileiros que vm a justificar investimentos em infraestrutura e boas relaes de vizinhana por parte de instituies financeiras.

1.4.4. Servios

Excetuando-se os casos de cidades-gmeas com nvel similar de desenvolvimento, em que comum a duplicao de servios de consumo coletivo (sade, educao, saneamento, bombeiros etc.), a assimetria na oferta de servios responsvel por fluxos transfronteirios na maioria das cidades com predomnio dos fluxos dirigidos ao Brasil. A maior parte deles rela-cionada aos servios de sade e educao.

O sistema brasileiro de sade pblica, apesar de suas lacunas, alcana todos os muni-cpios de fronteira. Cada prefeitura recebe recursos de acordo com a estimativa da populao municipal, medidas pelo censo do IBGE.

De forma contrria, a maioria dos pases vizinhos privatizou o sistema de sade, o que no s o encareceu e dificultou seu acesso pela populao mais pobre como reduziu sua presen-a ao seguir o critrio do lucro na localizao geogrfica.

Em consequncia, quase todas as prefeituras reclamam do afluxo constante de resi-dentes da zona de fronteira, tanto brasileiros quanto cidados vizinhos, que no esto com-

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putados na base de clculo dos recursos provenientes do SUS (Sistema nico de Sade - Go-verno Federal).

No caso da fronteira Peru, Colmbia e Brasil, os servios de sade prestados pelo Hospital da Guarnio Militar em Tabatinga so demandados por peruanos e colombianos. Os primeiros porque as localidades peruanas de fronteira no tm assistncia adequada e, no caso dos colombianos, porque os servios de sade so particulares e invariavelmente as consultas so de valores elevados.

Por outro lado, a falta de mdicos problema frequente do lado brasileiro, como ob-servado em Guajar-Mirim, o que estimula a vinda de profissionais do pas vizinho que, no entanto, no podem exercer sua atividade legalmente em razo das exigncias dos Conselhos de Medicina.

Em diversas cidades-gmeas cada vez mais comum que os nacionais da cidade vizi-nha queiram ter seus filhos do lado brasileiro de forma a garantir o atendimento posterior, o que nem sempre compreendido pelas prefeituras, gerando desconforto de parte a parte.

J os fluxos transfronteirios relacionados educao variam muito de acordo com o nvel de desenvolvimento das cidades-gmeas.

Diferenas de idioma, cultura, custos altos e entraves burocrticos ao reconhecimento de diplomas cobem o fluxo de estudantes e profissionais estrangeiros para as cidades vizinhas, principalmente no ensino superior.

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2. ATUAO GOVERNAMENTAL NA FAIXA DE FRONTEIRA

2.1. INTRODUO

O pensamento estratgico brasileiro concebeu, historicamente, a faixa de fronteira em duas vertentes ou finalidades: segurana e desenvolvimento.

Essas duas vertentes complementam-se e tem por objetivo orientar a ao do Estado, principalmente nas regies mais afastadas dos grandes centros urbanos, como por exemplo, as cidades-gmeas em que as relaes transfronteirias assumem um dinamismo particular com caractersticas diferenciadas das demais regies.

A segurana na faixa de fronteira obtida por meio de aes prprias das Foras Ar-madas e dos rgos de segurana, conforme determinao constitucional. A segurana contribui para o desenvolvimento ao cooperar efetivamente com aes decorrentes da misso atribuda s Foras Armadas pela Constituio Federal. s trs foras armadas o texto constitucional indica que lhes cabe, tambm, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil.

Uma das diretrizes da Poltica de Defesa Nacional (PDN) remete vivificao da faixa de fronteira, que traduzida na rea da defesa por aes das mais variadas, tais como: o Progra-ma Calha Norte; o Projeto Rondon, as operaes de combate ao desmatamento; a colonizao empreendida pelos pelotes especiais de fronteira do Exrcito na Amaznia; o Correio Areo Nacional da Aeronutica; a assistncia hospitalar por meio de navios da Marinha; os projetos nacionais de infraestrutura em estradas, portos, pontes, aeroportos e ferrovias; os projetos de regularizao fundiria; a cooperao com a defesa civil; as aes cvico-sociais e outras advin-das da cooperao com setores governamentais.

A vertente do desenvolvimento na concepo estratgica nacional materializada nos programas de desenvolvimento e na concesso de incentivos especiais. O Programa de Promo-o do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) do Ministrio da Integrao Nacional (MI) um exemplo dessa vertente e tem como objetivo articular a questo da soberania na-cional com o desenvolvimento regional, em suas dimenses econmica, social, institucional e cultural.

Sob a perspectiva da defesa, as iniciativas levadas a efeito na faixa de fronteira com vistas ao desenvolvimento constituem fator de segurana, mesmo que, ao aplic-las, o poltico ou o gestor no tenha em mente essa finalidade subjacente. Trata-se de uma relao intrnseca, indissocivel, que se caracteriza na medida em que tenses sociais so mitigadas por consequ-ncia da melhoria da qualidade de vida das populaes, tanto as nacionais quanto as estrangei-ras localizadas no entorno e que tambm se beneficiam, gerando um clima de paz e integrao regional crescente.

2.2. INTEGRAO E DESENVOLVIMENTO

A integrao fronteiria tem sido objeto de debates em diversos nveis de poder, esti-mulando governos a formatarem modelos de governana que atendam s particularidades de cada regio. Segundo levantamentos realizados pela Confederao Nacional de Municpios (2008), o discurso dos governos locais dirigidos ao Governo Federal tem buscado dar visibili-dade s questes da fronteira, de forma a inser-la na agenda poltica nacional.

Em geral, a carncia de apoio do Governo Federal na soluo de problemas advindos da relao fronteiria tem comprometido a efetividade das polticas pblicas na faixa de fron-teira e, por consequncia, dificulta o desenvolvimento local integrado.



De fato, a baixa densidade populacional e a distncia dos centros decisrios favorecem a ausncia de iniciativas polticas de maior complexidade. Uma das causas apontadas como entrave ao desenvolvimento na faixa de fronteira a ausncia de polticas pblicas que levem em conta as demandas das populaes locais permeadas por cidados de pases vizinhos, com reflexos diretos nas reas de segurana, sade, educao e assistncia.

A normalizao desta situao requer a adoo de uma nova postura do Governo Fe-deral em relao regio, de modo a conhecer profundamente seus problemas, anseios, poten-cialidades e suas fragilidades.

A integrao de fronteiras requer esforos conjuntos dos entes federados nacionais e de seus correspondentes nos outros pases, uma vez que a complexidade do enfrentamento dos problemas envolve questes de soberania, de adequao de ordenamentos jurdicos, questes econmicas, sociais e at mesmo, culturais.

2.3. AES DO GOVERNO FEDERAL NA FAIXA DE FRONTEIRA

Os estudos acerca da faixa de fronteira sob a tica do desenvolvimento, conduzidos pelo Conselho de Defesa Nacional (CDN), por meio de sua Secretaria-Executiva, o Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (GSI/PR), foram fundamentais1, no somente para a visualizao do problema como tambm para o entendimento e a percepo de sua complexidade. Os estudos realizados e que balizaram o presente documento identificam os ministrios e rgos que, direta ou indiretamente, possuem interface com o processo de retoma-da do desenvolvimento da regio, bem como sua operacionalidade.

Uma das concluses dos estudos realizados que, no raro, os rgos desconhecem as aes e projetos uns dos outros, fato que, por vezes, tem ocasionado superposio de esforos em detrimento de outras reas mais carentes dentro da faixa de fronteira. Essa constatao dire-cionou a concluso da Comisso Especial instituda no mbito do GSI/PR2 no sentido de propor que os rgos atuantes na faixa de fronteira evitem duplicidade de esforos e descontinuidades de aes no processo de implementao das polticas pblicas para a regio, atuando, sempre que possvel, de forma conjunta.

O aumento da dinamizao e o melhor direcionamento na atuao do Governo Federal na faixa de fronteira devero no s assegurar a retomada do processo de desenvolvimento, como tambm contribuir de forma direta na gerao de emprego e renda e na integrao com os pases vizinhos.

Na sequncia, apresentada uma breve anlise dos principais projetos e aes do Go-verno Federal que atuam direta ou indiretamente na regio da faixa de fronteira.

2.3.1. Programa Calha Norte - Ministrio da Defesa

O Programa Calha Norte (PCN) foi criado em 1985 pelo Governo Federal com o obje-tivo de aumentar a presena do poder pblico na regio abrangida pelo programa, contribuindo para a defesa nacional, proporcionando assistncia s suas populaes e fixando o homem na Regio. Dessa forma visa promover a ocupao e o desenvolvimento ordenado da Amaznia Setentrional, respeitando as caractersticas regionais, as diferenas culturais e o meio ambiente, em harmonia com os interesses nacionais.

1 Portaria n 19, de 09 de novembro de 2007, do Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da Presidn-cia da Repblica, publicada no DOU n 217, de 12 de novembro de 2007. 2 Portaria n 28, de 18 de setembro de 2008, do Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, publicada no DOU n 182, de 19 de setembro de 2008.

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Em razo das caractersticas singulares da regio norte da faixa de fronteira, a imple-mentao do programa tem encontrado algumas dificuldades como, por exemplo, os vazios demogrficos causados pelos obstculos naturais e a pouca presena dos equipamentos estatais nas reas de sade, comunicao, educao e transporte.

Porm, mesmo diante das dificuldades, o programa tem conseguido alguns avanos importantes na direo da retomada do desenvolvimento, especialmente na recuperao e na implementao de importantes obras de apoio e fortalecimento da infraestrutura regional, como estradas, postos de sade e outros equipamentos pblicos.

Dada sua alta credibilidade junto s esferas governamentais, sobretudo pela eficcia na conduo de atividades e aes, o programa tem alcanado apoio institucional implemen-tao de vrias iniciativas, muitas delas prioritrias regio. Isso contribui para a melhoria da qualidade de vida de muitas populaes, historicamente desassistidas e colocadas margem dos processos de desenvolvimento.

A reviso das aes e a abrangncia do programa, bem como a integrao com outros programas como, por exemplo, o PDFF, so fatores fundamentais para melhoria de sua eficcia.

2.3.2. Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) - Ministrio da Integrao Nacional

Apoiado em preceitos constitucionais e consonantes com as diretrizes estabelecidas na Lei n 6.634, de 1979, o Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de fronteira (PDFF) foi inserido no Plano Plurianual de Investimentos (PPA 2004-2007) para dar dinamis-mo s aes de governo na faixa de fronteira com o objetivo de retomar o processo de desen-volvimento da regio.

A implementao do PDFF competncia da Secretaria de Programas Regionais, vin-culada ao Ministrio da Integrao Nacional. O programa contempla uma rea aproximada de 2.357.850 km, abrangendo 588 municpios, em 11 unidades da Federao e uma populao estimada em 10 milhes de habitantes.

O PDFF tem como objetivo promover a retomada do processo de desenvolvimento na faixa de fronteira, por meio de investimentos em aes comprometidas com: i) estruturao e dinamizao de arranjos produtivos locais; ii) apoio implantao de infraestrutura comple-mentar, social e produtiva; iii) apoio gerao de empreendimentos produtivos; iv) organizao social e do associativismo na faixa de fronteira; e v) formao de agentes para o desenvolvi-mento integrado e sustentvel na Faixa de fronteira.

Alm de definir aes para o territrio brasileiro, o PDFF prev ainda uma articulao com outros pases da Amrica do Sul, proporcionando uma integrao latino-americana centra-da na soluo de problemas comuns na perspectiva do desenvolvimento regional.

O Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira tem como desafio a mudana no conceito que se tem de fronteira, entendendo que essa no somente uma regio longnqua e isolada, mas um espao de integrao, no qual se deve estimular o desenvolvimento transfronteirio, buscando a integrao, sobretudo na ativao das potencialidades locais.

Alm da articulao das polticas pblicas das trs esferas de poder com vistas po-tencializao de resultados, o PDFF atua na sensibilizao dos parlamentares do Congresso Nacional para direcionar recursos oriundos de suas emendas parlamentares ao Oramento Geral da Unio, na tentativa de reforar o oramento do programa para implementao de aes de desenvolvimento regional na faixa de fronteira.



Em funo da complexidade dos objetivos e metas estabelecidos pelo programa e da dinmica institucional prpria da Faixa de fronteira, alguns entraves tm dificultado sua imple-mentao. Dentre esses, podemos destacar a necessidade de pessoal nos rgos fiscalizadores na fronteira, o baixo ndice de execuo oramentria e a pouca articulao junto aos parlamen-tares na formulao das emendas.

2.3.3. Projeto SIS - Fronteira Ministrio da Sade

Iniciado em 2006, o projeto tem como meta melhorar o servio de sade na fronteira, com trmino previsto para o ano de 2011.

O Sistema Integrado de Sade das Fronteiras (SIS-Fronteira) uma proposta da Se-cretaria Executiva do Ministrio da Sade e tem como objetivo contribuir para o fortalecimento e organizao dos sistemas locais de sade de 121 municpios fronteirios, de norte a sul do pas. Contemplado no MAIS SADE Direito de Todos 2008-2011, no eixo da Cooperao Internacional, o SIS-Fronteira visa atender a toda extenso territorial das fronteiras do Brasil.

2.3.4. Projeto Fronteiras (SINIVEM) e Questes Migratrias - Programa PRONASCI Fronteiras Ministrio da Justia/ Departamento de Polcia Federal

O projeto tem como objetivos realizar o mapeamento dos criminosos, por meio de um amplo e irrestrito processo de cooperao entre os rgos governamentais de inteligncia policial, numa tentativa de reduzir os ndices de criminalidade nas regies transfronteirias, e mitigar os impactos das correntes dos fluxos migratrios em direo ao territrio nacional.

Assim como os demais programas, o PRONASCI FRONTEIRAS apresenta dificulda-des em seu processo de execuo, que ainda carece de acertos institucionais para melhoria da eficcia de seus resultados.

Segundo o Departamento de Polcia Federal (DPF), muitos so os pontos de entrave implementao da poltica de migrao, contudo o aumento da eficcia dos servios de polcia nas reas de fronteira ainda necessitam de ajustes, tais como: a) maior clareza das atribuies do Departamento da Polcia Federal e rgos estrangeiros equivalentes; b) interiorizao dos servios, e c) garantia de imunidade profissional e pessoal dos agentes fronteirios

2.3.5. Programa Amaznia Protegida (PAP) Exrcito Brasileiro

O Programa Amaznia Protegida vai aumentar de 23 para 51 o atual nmero de pelo-tes de fronteira na floresta, alm de criar novas brigadas. Essa reestruturao estar concluda at 2018 e incluir a modernizao dos pelotes existentes. O Exrcito ter, no futuro, mais de 30.000 militares na regio, um nmero ainda modesto, uma vez que 50.000 seria o ideal em tempos de paz.

Segundo entendimento do Comando do Exrcito Brasileiro, o programa carece de me-canismos que garantam a perenidade e, para isso, recomenda que aquele seja transformado em um programa de governo. Isso dever assegurar a perenidade e o aporte de recursos necessrios sua implementao.

2.3.6. Projeto Intercultural Bilngue Escolas de Fronteira Ministrio da Educao

Aps uma srie de negociaes que se arrastaram por mais de 10 anos, entre os gover-nos do Brasil e da Argentina, o Projeto Escolas Bilnges de Fronteira surge como uma estrat-gia de entendimento e pacificao das fronteiras.

37Captulo 2

A implementao do Projeto tem como propsito promover a construo de uma iden-tidade regional bilnge e intercultural como marco de uma cultura de paz e de cooperao inter-fronteiria.

De forma resumida, o Projeto consiste em um modelo comum de ensino em escolas de zona de fronteira, a partir do desenvolvimento de um programa para a educao intercultural, com nfase no ensino do portugus e do espanhol, sobretudo nas cidades-gmeas.

2.3.7. Concertao de Fronteiras e FRONTUR - Ministrio do Turismo

Quando da retomada da Reunio Especializada em Turismo (RET), em 2003, uma pes-quisa foi realizada com a finalidade de diagnosticar quais eram os problemas enfrentados para a integrao turstica do continente e quais eram as principais necessidades do setor. A maioria das questes citadas relacionava-se com fronteiras.

Nesse contexto, o Ministrio do Turismo (MTur) volta a ateno aos problemas rela-cionados a fronteiras, que retm o fluxo turstico intrarregional, impedem a criao e comercia-lizao de circuitos tursticos integrados e, consequentemente, inviabilizam aes e estratgias integradas de promoo do bloco em outros mercados. O MTur trabalha no projeto de concer-tao de fronteiras prioritariamente em duas aes: o Frontur e o Simitur.

2.3.7.1. FRONTUR (Seminrio Internacional de Turismo de Fronteiras)

O principal objetivo do Frontur atrair as atenes para o turismo gerado num cenrio de fronteiras, reunindo todos os rgos e entidades relacionados ao turismo transfronteirio para discutir e encontrar solues que facilitem a movimentao do fluxo internacional de turis-tas. Nessa ocasio, so debatidas as peculiaridades e as dificuldades encontradas pelo turista no passo fronteirio em conjunto com as autoridades responsveis pelas fronteiras, rgos gover-namentais de turismo, iniciativa privada, universidades e comunidades fronteirias para traar planos com metas visando encontrar solues aos problemas identificados.

Depois de dez anos, o evento se tornou um frum com a participao de vrios minis-trios brasileiros e representantes de governos e acadmicos dos pases fronteirios. Em sua 7 edio, o Frontur 2010 ser realizado na cidade de Assuno, Paraguai, passando para um pas vizinho pela primeira vez.

2.3.7.2. SIMITUR (Seminrio Internacional sobre Migrao e Turismo)

O Simitur uma parceria entre os Ministrios do Turismo e da Justia, que visa repas-sar a agentes da Polcia Federal e da Polcia Rodoviria Federal, localizados nas fronteiras do Brasil, informaes sobre a importncia do turismo para a economia brasileira na gerao de emprego e renda e do tratamento adequado aos turistas estrangeiros que cruzam as fronteiras brasileiras. A idia surgiu como uma das alternativas para melhorar o fluxo de turistas nas fron-teiras, depois de constatada a inviabilidade de investimentos brasileiros em reformas nas reas de Controle Integrado, cujos centros de turistas ficam do outro lado da fronteira brasileira, con-forme o Acordo de Recife, de 1993.

Foram realizadas duas edies do Simitur e pretende-se realizar uma terceira edio do evento em 2010, com foco em portos e aeroportos.

2.3.7.3. CADASTUR (Sistema de Cadastro de Prestadores de Servios Tursticos)

Outra ao viabilizada pelo Ministrio do Turismo dentro do projeto de concertao de fronteiras foi a cesso tecnolgica do Cadastro de Prestadores de Servios Tursticos, o Ca-dastur brasileiro, Secretaria de Turismo do Paraguai. A ideia manter e ampliar esses acordos



de cooperao tcnica, com vistas criao de um cadastro geral dos prestadores de servios tursticos da Amrica do Sul, bem como a elaborao de um selo de qualidade de turismo para o bloco, de forma a melhorar a integrao fronteiria e os entraves circulao de pessoas e prestao de servios.

2.3.8. Questes Migratrias - Ministrio do Trabalho e Emprego

No caso do Brasil, no existe um marco regulatrio nico para tratar fluxos de traba-lhadores transfronteira. Em geral, adota-se uma poltica diferenciada, formatada de acordo com o lugar geogrfico, os interesses brasileiros e a relao com o pas vizinho.

Embora justificada pela diferena entre as cidades-gmeas e entre os pases, os efeitos dessa poltica so problemticos em termos de administrao e desenvolvimento regional da faixa e da zona de fronteira, tendendo a reforar, em vez de modificar, vises preconcebidas e assimetrias quase sempre hostis integrao subcontinental.

Uma das reivindicaes recorrentes em todos os fruns de discuo do tema o avan-o na implementao de aes que objetivem legalizar a residncia e o trabalho de nacionais no exterior e vice-versa, recepcionados no Acordo de Residncia do Mercosul em vigor.

A Casa do Migrante em Foz do Iguau/PR foi inaugurada em 20/06/2008 e est situada na fronteira com a Argentina e o Paraguai. Destinada a atender s brasileiras e aos brasileiros que vivem naqueles pases, bem como aos imigrantes que vivem naquela regio de fronteira.

Essa iniciativa uma parceria entre o MTE (Conselho Nacional de Imigrao), Secre-taria Especial de Polticas para as Mulheres, da Presidncia da Repblica e da Prefeitura de Foz do Iguau/PR.

2.3.9. Regularizao Fundiria em Faixa de Fronteira - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA)

Mesmo desvinculada de um programa de governo, a ao de regularizao fundiria na faixa de fronteira, capitaneada pelo INCRA, tem como um de seus objetivos priorizar a re-gularizao fundiria e a ratificao de ttulos em faixa de fronteira, uma vez que, por meio de tal atuao, o produtor rural passa a ter acesso assistncia tcnica, ao licenciamento ambiental e, ainda, ao crdito para investimentos na produo.

Dessa forma, o Governo Federal tem buscado promover a incluso social dos ocupan-tes de terras pblicas, o aquecimento do mercado local, a gerao de emprego e de renda e a preservao do meio ambiente na faixa de fronteira.

2.3.10. Facilitao de Transportes Rodovirios em Fronteiras Agncia Nacional de Transportes Terrestres e o Ministrio do Turismo

Foi institudo um Grupo de Trabalho composto por representantes do Ministrio do Turismo, ANTT, Ministrio do Meio Ambiente, Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal, Anvisa e Ministrio do Trabalho e Emprego.

O GT tem como finalidade desenvolver uma poltica clara e consistente que permita o gerenciamento eficiente do transporte turstico terrestre brasileiro vinculando o sistema de Cadastro do Ministrio do Turismo (Cadastur) ao Sistema de Certificao da Agncia Nacional de Transportes Terrestres. A inteno unificar as informaes e criar um selo a ser afixado nos veculos, que possibilitar ao agente fiscalizador fcil percepo da a regularidade do transpor-tador turstico.

39Captulo 2

Atualmente, o GT vem trabalhando na construo de medidas para facilitar e regula-mentar o transporte interfronteirio para veculos com capacidade menor que 26 passageiros (micro-nibus, vans, etc.).

2.3.11. reas de Livre Comrcio ALCs Ministrio de Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) , Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA)

Na Regio Norte, vrias aes vem sendo realizadas para apoiar projetos de produo, infraestrutura econmica, pesquisa e desenvolvimento, capacitao de recursos humanos e pro-moo do turismo. A anlise dos projetos relacionados a esses temas efetuada de acordo com os critrios de aplicao de recursos da SUFRAMA.

Os convnios so celebrados com rgos do governo federal, estadual e municipal, instituies de ensino, universidades e entidades sem fins lucrativos.

Os projetos a serem executados seguem a linha de gerao de emprego e renda, me-lhoria de infraestrutura, capacitao de recursos humanos, dentre outros objetivos que venham a contribuir para o desenvolvimento socioeconmico da regio.

Os projetos apresentados SUFRAMA referentes s ALCs (faixa de fronteira) so re-sultados de uma ao do planejamento estratgico institucional, em parceria com os Estados da Amaznia Ocidental e reas de Livre Comrcio, que refletem uma demanda necessria para a reestruturao das ALCs.

Os recursos financeiros utilizados para o atendimento dos referidos projetos so oriun-dos da taxa de servios administrativos cobrada pela SUFRAMA, e seguem critrios estabele-cidos pelo Conselho de Administrao da SUFRAMA.

So reas de livre comrcio: 1) Tabatinga (Lei no. 7.965/1989) Estado do Amazonas; 2) Guajar-Mirim (Lei no. 8.210/1991) Estado de Rondnia; 3) Boa Vista e (4) Bonfim (Lei no. 8.256/1991 e Lei n 11.732/2008); 5) Macap e Santana (Lei no. 8.387/1991) Estado do Amap; e 6) Brasilia e Epitaciolndia, (7) Cruzeiro do Sul (Lei n 8.857/1994) Estado do Acre.

2.4. AO DO GOVERNO FEDERAL

O Plano Plurianual (PPA) o planejamento estratgico do Governo Federal que define os objetivos, diretrizes e metas por um perodo de quatro anos, materializados na Lei Oramen-tria Anual (LOA).

O oramento para o ano de 2009 foi superior a 1 trilho de reais, distribudos nas di-versas pastas de governo e, para 2010, foi aprovado 1,26 trilhes de reais, j descontados os valores destinados rolagem da dvida pblica e aos investimentos das empresas estatais.

Como forma de alavancar o desenvolvimento na faixa de fronteira, o Governo Federal tem adotado uma estratgia de planejamento, na qual assume a condio de sujeito na coorde-nao do processo de desenvolvimento nacional em parceria com os demais entes federados.

Analisando o conjunto de programas e aes que compe o PPA 2008/2011, pos-svel verificar que o Governo Federal possui apenas um programa com localizador especfico para a faixa de fronteira, o PDFF. O oramento desse para 2009 totalizou um montante de R$ 337.766.462,00, ou seja, 2,6% do oramento do MI. Cabe destacar que mais de 90% desses recursos so originrios de emendas parlamentares.



Os demais programas e aes do PPA-2008/2011 so de alcance nacional, o que difi-culta a identificao da distribuio de seus recursos, que nem sempre ocorre de forma equita-tiva entre os territrios. H, invariavelmente, uma concentrao naqueles municpios de maior poder poltico-institucional, como o caso de aes financiadas com recursos de emendas par-lamentares, que, na sua grande maioria, so destinados a municpios de mdio e grande porte.

Uma primeira proposta no sentido de alterar esta situao seria a criao de locali-zadores especficos para a faixa de fronteira, a exemplo do PDFF, cuja materializao dever ser objeto de um articulado processo de negociao dos gestores junto aos responsveis pelo oramento nos rgos de governo.

Alm disso, a reverso do atual cenrio requereria a criao de mecanismos eficientes de empoderamento institucional dos municpios fronteirios, a partir de processos participati-vos e democrticos, dos quais devero emergir propostas de aes.

41Captulo 3

43Captulo 3

3 MECANISMOS DE FINANCIAMENTO

De forma geral, o desenvolvimento regional sempre dependente de aporte de recur-sos em infraestrutura, de alto valor e de baixa taxa de retorno financeiro, motivo pelo qual os investimentos so sempre de pequena atratividade ao setor privado, cabendo ao Estado a funo de implement-los.

A captao de recursos para obras de infraestrutura tem se tornado algo extremamen-te difcil por parte dos governos municipais, principalmente para execuo de grandes obras, fundamentais ao processo de crescimento das cidades, , tendo em vista a capacidade inferior de arrecadao e de pagamento dos municpios. Essa situao faz com que estes se coloquem frente do processo de identificao de alternativas de recursos complementares s suas receitas e dentro de sua capacidade de endividamento.

As fontes nacionais de financiamento para projetos de desenvolvimento so fortemen-te influenciadas pelo arcabouo institucional e mecanismos externos. Fontes importantes de financiamento nacional, como o BNDES, dispem de recursos para projetos em infraestrutura, desenvolvimento urbano e projetos de cunho social, o que tende a minimizar o problema do fluxo de pagamentos, pois facultam a oportunidade de emprstimos com prazos longos e custo baixo.

Atualmente, possvel diagnosticar uma grande quantidade de organismos e agncias internacionais com ofertas diversificadas e com vrias alternativas de amortizao. Entre essas instituies, destacam-se o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco do Ja-po para Cooperao Internacional (JBIC), o Banco Internacional para Reconstruo e Desen-volvimento (BIRD) e a Corporao Andina de Fomento (CAF).

Tanto os rgos nacionais como internacionais possuem rgidas formas de anlise dos projetos, sempre adotando critrios tcnicos rigorosos, que objetivam reduzir os riscos e garan-tir o retorno do investimento.

A destinao de recursos federais para aplicao em programas de financiamento aos setores produtivos foi definida pela Constituio Federal de 1988. Posteriormente, foram cria-dos os Fundos Constitucionais de Financiamento, cuja operacionalizao ficou a cargo das instituies financeiras como, por exemplo, o Banco do Brasil e demais instituies federais de carter regional. Essa vinculao tem por objetivo reduzir o risco, pois as posicionam em condies mais favorveis para a captao do que em outras fontes.

De natureza contbil-financeira, os fundos se caracterizam por possurem fontes obri-gatrias de receita e destinaes especficas, com a finalidade de financiar projetos estruturantes direcionados gerao de emprego e renda, agricultura familiar, ao microcrdito, ao financia-mento a mdias e pequenas empresas, infraestrutura urbana, etc.

De modo geral, os municpios localizados na faixa de fronteira possuem baixa capaci-dade de arrecadao e, consequentemente, pequeno poder de endividamento.

Alm destes fatores conjunturais, devemos associar outros de natureza estruturante como, por exemplo, a deficincia de pessoal qualificado para identificao e formatao de projetos que visam captao de recursos junto s fontes disponveis no mercado.

A construo de uma estratgia de empoderamento institucional dos municpios de fronteira deveria ser uma meta a ser perseguida pelos gestores.



3.1. FONTES DE FINANCIAMENTO NACIONAL

Por serem base para promoo do desenvolvimento regional, as fontes de financia-mento exercem papel de fundamental importncia na materializao das iniciativas empreen-dedoras dos atores locais, fornecendo os recursos necessrios e em condies facilitadas para sua amortizao.

Neste captulo, faremos uma caracterizao das principais instituies financeiras, de-monstrando suas linhas de financiamento, as reas de abrangncia, as facilidades e os meios de acesso aos recursos.

3.1.1. Banco da Amaznia

O Banco da Amaznia a principal instituio financeira federal de fomento com a misso de promover o desenvolvimento da regio amaznica. Possui papel relevante tanto no apoio pesquisa quanto no crdito de fome

bases para uma proposta de desenvolvimento e integração d faixa de fronteira

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