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  • AVANOS E PERSPECTIVAS DA GESTO PBLICA NOS ESTADOS:

    AGENDA, APRENDIZADO E COALIZO

    Fernando Luiz Abrucio1 Francisco Gaetani2

    INTRODUO O ciclo de reformas nas polticas de gesto pblica, iniciado no Governo Federal em 1995, desdobrou-se de forma escalonada pelas administraes pblicas estaduais nos ltimos doze anos. Enquanto alguns estados deram incio a polticas inovadoras simultaneamente s reformas implementadas pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), outros iniciaram ciclos modernizadores em 1999, ou mesmo em 2003. Sugestivamente, os avanos que tm ocorrido no mbito estadual muitas vezes no esto relacionados a uma parceria ou induo da Unio, embora vrios deles tenham recebido a influncia das propostas defendidas pelo ministro Bresser Pereira no primeiro governo FHC. como se a irrupo das idias disseminadas a partir do debate em torno do Plano Diretor da Reforma do Estado se constitusse como um passo impulsionador, mas com impactos temporais e de intensidade heterogneos. Diante desta mltipla realidade, coube um papel especial ao Conselho de Secretrios Estaduais de Administrao (Consad). Criado em 2000, ele atuou especialmente na discusso e disseminao de inovaes e modelos de modernizao administrativa. Para fortalecer o papel desta importante instituio, preciso fazer um balano das reformas estaduais, analisando o que ocorreu, as motivaes e os atores vinculados ao processo de mudana, os acertos e os erros, alm de mostrar a agenda que falta colocar na ordem do dia, definindo que passos seriam necessrios para realiz-la. Este o desafio deste seminrio e do presente artigo: decifrar a trajetria recente da gesto pblica estadual e vislumbrar o caminho a ser percorrido. O cenrio da gesto pblica estadual no perodo 1995-2006 apresenta uma dupla feio. De um lado, diversos governos estaduais tiveram a vitalidade e a capacidade de inovarem no mbito das polticas de gesto pblica de forma bastante autnoma em relao Unio. Seguindo uma caracterstica do federalismo, as unidades estaduais brasileiras puderam ser um campo propcio experimentao de reformas. Neste sentido, tais avanos verificados no mbito estadual sugerem um comportamento mais prximo do identificado por David Osborne em "Laboratrios de Democracia",

    1 Doutor em Cincia Poltica pela USP e coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da FGV (SP). Autor de vrios artigos e livros, no Brasil e no estrangeiro, sobre reforma do Estado e federalismo. 2 Doutor em Cincia Poltica pela London School of Economics and Political Science. Coordenador da rea de Governo do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).

  • livro que realava as inovaes realizadas pelos governos estaduais norte-americanos e que antecederam o debate reformista proposto por Bill Clinton para o nvel federal. A diferena que no Brasil as mudanas no se processaram antes das reformas federais da dcada de 1990, mas simultaneamente e/ou depois, embora, no geral, sem nenhum tipo de relao de subordinao. Por outro lado, no entanto, h uma desigualdade muito grande entre os estados brasileiros no que se refere capacidade reformista, como mostrou a radiografia mais ampla sobre o assunto. Realizado entre 2003 e 2004, o diagnstico do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal, conhecido como PNAGE, revelou que tambm existem vrios governos estaduais atrasados em termos de reforma (Abrucio, 2004). O fato que as disparidades socioeconmicas e, sobretudo, de qualidade entre as elites burocrticas, realam a necessidade de foras indutoras de mudana. Dada a natureza essencialmente democrtica do federalismo (Elazar, 1987), auxlios ou parcerias a governos devem ser feitos mantendo a autonomia e a independncia de cada ente. Assim, para enfrentar o problema da desigualdade de situaes e para potencializar as experincias estaduais bem sucedidas, fundamental fortalecer formas de cooperao federativa, feitas livremente entre os governos estaduais, ou ento com a ajuda do Consad, e mesmo de forma articulada com o Governo Federal, contanto que se respeite a peculiaridade de cada estado e a sua autonomia decisria. Para analisar a trajetria recente e as perspectivas de modernizao das administraes pblicas estaduais, o texto busca centrar sua ateno em trs aspectos do debate: a agenda de reformas, o aprendizado em curso nos ltimos anos e a vicissitudes de uma eventual coalizo reformista capaz de impulsionar as reformas. Em primeiro lugar, a agenda reformista vem sofrendo mudanas desde seu lanamento em 1995. preciso, portanto, descobrir quais foram as continuidades e as descontinuidades, e, especialmente, as razes que explicam as mudanas, se elas se relacionam a um aprendizado ou aperfeioamento, ou ento falta de uma viso de mais longo prazo sobre a modernizao do Estado. Em segundo lugar, os processos de aprendizados e de transferncia de polticas para e entre os governos estaduais que se processaram nos ltimos doze anos no tiveram uma nica fonte inspiradora, vinda de um centro irradiador hegemnico. Nem os estados passaram a copiar as reformas do Governo Federal muitas das quais descontinuadas , tampouco o processo de disseminao de idias e conceitos inovadores se deu por meio de comunidades epistmicas entrincheiras em redutos acadmicos consolidados. Lies foram extradas da Unio, mas, no geral, sem que isso fosse mera clonagem (Rose, 1993) ao contrrio, o resultado conformou uma variedade de experincias. Ocorreram formas de aprendizado direto e indireto (Levit and March, 1990), como se discutir no texto, porm de modo fluido e fragmentado.

  • Terceiro ponto: a constituio de coalizes reformistas, tanto no plano federal como estadual, vem se revelando um desafio dinmico, marcado por marchas e contramarchas. No Governo Federal as reformas de 1999-2002 guardam pouca relao com as do ciclo 1995-1999 e nenhuma das duas reformas gerenciais de Cardoso teve desdobramentos no Governo Lula (Gaetani, 2005). Isso no quer dizer que no tenha havido continuidades, inclusive bem sucedidas; acima de tudo, o que ocorreu foi a perda de uma agenda integradora das reformas, tal qual havia com o Plano Diretor e com o Mare (Abrucio, 2005b) Na maioria dos estados, as alianas reformistas so tambm frgeis em funo do maior grau de descontinuidade administrativa e do ponto de partida para as reformas ser mais complicado do que o colocado para a Unio. Destrinchar os elementos constituintes de coalizes reformistas potencialmente ganhadoras condio para sua compreenso, construo e fortalecimento. Alm das trs questes balizadoras do artigo (agenda, aprendizado e coalizes), procura-se, inicialmente, entender os vetores impulsionadores das mudanas. Nas sees finais, ademais, h um esforo para a identificao maiores fragilidades dos governos estaduais e dos temas que constituem uma espcie de agenda perdida, isto , assuntos que volta e meia aparecem na discusso, mas, por alguma razo, retornam a seguir ao campo dos grandes silncios. O texto conclui com um comentrio sobre os dilemas que os prximos governos federal e estaduais encontraro na esfera das polticas de gesto pblica. 1. OS VETORES IMPULSIONADORES DAS REFORMAS Os governos estaduais passaram por vrias modificaes nas duas ltimas dcadas. Primeiramente, ganharam maior poder e autonomia com a redemocratizao, iniciada pelas eleies a governador em 1982 e consolidada com a aprovao da Constituio de 1988 (Abrucio, 1998). Nesta nova situao, governos comandados por polticos vindos da oposio ao regime militar trouxeram inovaes para a gesto pblica, particularmente no campo dos programas sociais. O projeto de descentralizao e participao popular no mandato de Franco Montoro (1983-1986) em So Paulo foi um dos maiores exemplos dessa experimentao bem sucedida. Entretanto, a redemocratizao impulsionou mudanas insuficientes no modelo de gesto dos governos estaduais. Ainda permaneceu um quadro clientelista e de uma burocracia defasada na maioria dos casos. Para piorar, aconteceu uma novidade perversa, que foi a constituio de uma postura predatria por parte dos estados, que aumentaram em demasia o endividamento e criaram instrumentos para produzir recursos sem base oramentria clara, repassando tais custos Unio. No bastasse isso, acentuaram o conflito entre eles, particularmente por meio da guerra fiscal, a qual, em nome da busca de investimentos e empregos, abdicou de receitas sem obter os resultados esperados e normalmente tal processo foi realizado contra as normas legais do Confaz, com impactos negativos para a cooperao entre os governos estaduais (Abrucio & Ferreira Costa, 1998). Com a implementao do Plano Real, em 1994, comeou uma sria crise

  • financeira nos estados, o que acabou com vrios instrumentos predatrios e, como veremos adiante, foi um estmulo forado ao ajuste fiscal. Outra modificao recente para os estados foi o novo cenrio de relaes intergovernamentais. Nele, destacam-se dois aspectos. Um o fortalecimento dos municpios, que ganharam um status constitucional indito. O resultado principal disso foi a municipalizao de vrias polticas pblicas, algo que retirou os governos estaduais da execuo direta de diversos servios, dando-lhes o papel de coordenao, financiamento suplementar ou de ao conjunta junto ao poder local tarefas que ainda no foram completamente digeridas pelos estados. Alm disso, a Constituio de 1988 e o front intergovernamental dos ltimos vinte anos produziram uma espcie de federalismo compartimentalizado (Abrucio, 2005a). Trata-se de uma situao na qual h poucos incentivos ao entrelaamento e compartilhamento de tarefas entre os nveis de governo, dificultando a articulao entre as vrias competncias comuns e concorrentes estabelecidas pela Carta constitucional. Em outras palavras, a coordenao federativa frgil no Brasil. Decerto que algumas reas tm maior articulao intergovernamental do que outras. O melhor exemplo disso o da Sade, com o SUS, uma poltica nacional estruturante que garante a autonomia e a interdependncia dos entes segundo os princpios do federalismo democrtico. No por acaso, na pesquisa PNAGE, supracitada, os integrantes dos governos estaduais disseram que a poltica de Sade a mais bem sucedida na coordenao federativa e na integrao entre formulao e implementao (Abrucio, 2004). Graas ao Fundef, um mecanismo coordenador de aes entre os nveis de governo, embora muito focado no aspecto financeiro, a Educao teve uma razovel avaliao pelos estados. J a Segurana Pblica o setor com pior avaliao, pois no tm diretriz federativa clara, dado que no h definio do papel dos entes e da maneira como se deve dar o entrelaamento entre os trs mbitos. Nesta linha, poderia ainda ser includo o Saneamento Bsico, bem como certas questes urbano-metropolitanas. Mesmo nos casos em que a articulao intergovernamental funciona melhor, geralmente o papel dos estados o mais indefinido, como tambm o seu modo de articulao com os outros nveis de governo em diversas polticas. Esta realidade dificulta as reformas da gesto pblica estadual, uma vez que a modernizao dos meios no necessariamente melhora o desempenho das atividades-fim. A articulao entre gesto e polticas, geralmente complicada na histria do Estado brasileiro, ainda mais nebulosa no plano estadual. O quadro heterogneo das polticas pblicas de mbito estadual contribuiu para que as presses por transformaes no mbito das polticas de gesto pblica tivessem origens muitas vezes distintas das inovaes setoriais. Neste sentido, as polticas de gesto pblica recursos humanos, modelagem organizacional, planejamento & oramento, auditoria & controle, compras governamentais, atendimento ao cidado e governo eletrnico tiveram modificaes cujos impulsos normalmente no vieram de influncias das reas-fim de governo.

  • As reformas na gesto pblica no mbito estadual vm sendo impulsionadas, desde a metade da dcada de 1990, por cinco fatores que interagem e se reforam mutuamente: 1) a crise financeira dos governos estaduais e a construo de uma coalizo e de instituies pr-ajuste fiscal; 2) a propagao das idias da Nova Gesto Pblica aps 1995, com o reforo recente de tcnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo desde 2003, migraram para governos estaduais; 3) disseminao de boas prticas e inovaes administrativas pelo Pas; 4) fortalecimento de fruns federativos interestaduais, como o Conselho de Secretrios Estaduais de Administrao (Consad); 5) o processo de construo de rede entre a Unio e os estados em prol do PNAGE, em termos de diagnstico, montagem e negociao do programa. Com a promulgao do Plano Real e a vitria de Fernando Henrique Cardoso Presidncia da Repblica, o Governo Federal se fortaleceu no front federativo e ganhou poder suficiente para atacar os mecanismos financeiros predatrios que os estados detiveram ao longo da redemocratizao. O fim da inflao, a falncia e posterior privatizao da grande maioria dos Bancos estaduais, a renegociao das dvidas em termos mais restritivos (em 1997), a aprovao da Lei Kandir e, por fim, as legislaes que visaram enquadrar as finanas subnacionais, particularmente no que se refere aos gastos com pessoal, foram fatores que obrigaram os estados a reduzir gastos e a buscar maior eficincia. Premidos por esta situao, os governos estaduais tiveram, no incio, dois tipos de caminho. Um foi o de aceitar a ajuda da Unio para diminuir o endividamento e obter algum flego fiscal. Neste quesito, foram muito importantes o processo de privatizao e os programas de demisso voluntria, ambos financiados por agncias pblicas federais BNDES e Caixa Econmica Federal, respectivamente. Embora este padro de reformas tenha sido essencial para reduzir custos e para diminuir a politizao da burocracia das estatais, seu saldo final foi mais o de desmontar o antigo aparato do que o de propor um novo modelo de gesto pblica. Para o dia seguinte da reforma do Estado, nada se colocava no lugar e isso foi especialmente perverso na falta de um marco regulatrio para os setores recm-privatizados. Outra forma de atuao contra a crise fiscal foi a criao de novas tecnologias de gesto para racionalizar os gastos da mquina administrativa, com impactos econmicos e, em certa medida, de eficincia. Estados pioneiros, particularmente So Paulo, investiram fortemente na informatizao e no governo eletrnico para controlar a folha de pagamento, reduzir o valor das compras governamentais e diminuir os desperdcios por toda a administrao pblica. As novidades no campo das compras eletrnicas colocaram os governos estaduais na dianteira deste processo em relao Unio. Alm disso, a burocracia do fisco estadual foi reforada, em termos de recursos e treinamento. Este movimento de fortalecimento da capacidade burocrtica e modernizao tecnolgica das Secretrias de Fazenda estaduais ganhou impulso com a criao do Programa

  • Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), apoiado por recursos do BID e gerenciado pelo Governo Federal. Participaram do PNAFE 84% dos estados e 65% do total disseram pesquisa PNAGE que o programa havia sido bem sucedido. bem verdade que houve uma diversidade de resultados, mas o fato que a questo fiscal favoreceu a modernizao das estruturas de gesto pblica. Aps os avanos na rea fazendria, muitos estados entraram numa nova etapa do ajuste fiscal. Trata-se da adoo do Plano Plurianual (PPA) como instrumento central da gesto pblica. O fortalecimento do binmio Oramento-Planejamento fora impulsionado, primeiramente, pelo Governo Federal no segundo mandato do presidente Fernando Henrique, depois ganhou fora com a incorporao desse tema pelo Frum de Secretrios Estaduais de Planejamento e Consad, ativando-se ainda mais no ltimo quadrinio governamental com a vinda de tcnicos que ocuparam postos federais para a esfera estadual. Ressalte-se que o avano foi mais na linha da integrao das polticas com a lgica oramentria, havendo poucos avanos no que se refere articulao entre polticas por meio da gesto por programas em resumo, tem-se nos estados (bem como na Unio) mais um OPA (Oramento Plurianual) do que um PPA. Um segundo vetor de modernizao dos estados foram as propostas do Plano Diretor da Reforma do Estado, concebido pelo ministro Bresser Pereira. Seus efeitos podem ser constatados em quatro nveis. O primeiro diz respeito ao apoio que o ento ministro dera aos encontros de representantes dos governos estaduais, ajudando a reforar os laos interestaduais. possvel dizer, inclusive, que a criao do Consad, em 2000, tenha sido, em boa medida, uma reao diminuio do mpeto reformista no segundo governo FHC, procurando assim voltar a dinmica impulsionada por Bresser. A adoo de modelos institucionais derivados da reforma Bresser constitui uma segunda demonstrao de sua importncia. Embora os estados no tenham assimilado da mesma maneira as propostas, algumas delas se difundiram em mais de um caso. Um dos maiores exemplos o das Organizaes Sociais (OS), que foram adotadas por doze governos estaduais, perfazendo hoje 67 OSs pelo Pas So Paulo, com 25, e o Par, com 7, so as unidades com maior nmero dessas instituies (Sano & Abrucio, 2006). No h, ressalte-se, um modelo nico, do mesmo modo que no houve uma cpia da proposta do Plano Diretor, mas sim um estmulo imaginao institucional dos estados, o que gerou adaptaes e aperfeioamentos. Mas a maior importncia da reforma Bresser advm das idias disseminadas para os estados. Trata-se de um nvel de difcil mensurao. Na verdade, a partir do debate que se instalou durante quatro anos (1995-1998), essa concepo foi utilizada como pano de fundo das reformas, mesmo quando houve o arrefecimento desse modelo no plano federal. Desse caldo de cultura estabeleceu-se um referencial geral de modernizao, capaz de fornecer motivaes para a adoo de um novo modelo de gesto pblica. Num primeiro momento, tais propostas eram classificadas como gerenciais e, depois do primeiro governo FHC, nem tinham necessariamente este rtulo colado a elas.

  • E foi nesta ltima etapa, quando ficaram mais livres das brigas ideolgicas e nomolgicas, que as idias germinadas pioneiramente pelo ministro Bresser ganharam mais fora. As resistncias iniciais de polticos e burocratas foram paulatinamente reduzidas medida que as propostas eram implementadas segundo as condies locais e comeavam a mostrar resultados. Obviamente que h ainda vetos e presses contra elas, mas hoje mais difcil abandonar as novas prticas num conjunto significativo de estados. Completando o processo de propagao das idias presentes na reforma Bresser, houve no quadrinio 2003-2006 uma migrao de tcnicos de alto escalo que tinham trabalhado no Governo Federal, especialmente durante o primeiro governo FHC, para os governos estaduais. Outros deles tornaram-se consultores para modernizao da administrao pblica dos estados. Em estados com maior presena direta dessas pessoas, como Minas Gerais e So Paulo, houve avanos significativos em prol da agenda defendida pela Nova Gesto Pblica, ancorada em idias como a contratualizao, a flexibilizao das estruturas organizacionais e da poltica de recursos humanos, alm da busca de maior transparncia e accountability (Clad, 2000). Em lugares at ento com pouca penetrao dessas idias tambm foram beneficiados pelo trabalho de consultoria desses especialistas muito vinculados Era Bresser. Cabe ressaltar que a experincia deles no s teve de ser adaptada nova realidade, como incorporou uma srie de crticas ao modelo do Plano Diretor no que tange a certas propostas e, sobretudo, forma de implementar as reformas. O terceiro vetor impulsionador das mudanas na gesto pblica estadual a disseminao pontual de boas prticas em praticamente todas as esferas de governo. Os bancos de experincias acumuladas ao longo dos ltimos doze anos em premiaes como as promovidas pela FGV-SP/Fundao Ford, ENAP, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e BNDES, entre os principais, revelam que, se por um lado a agenda da reforma do Estado vem enfrentando dificuldades para avanar no plano das macropolticas, muitas iniciativas bem sucedidas esto se multiplicando no plano micro local ou organizacional , independentemente do equacionamento de pendncias estruturais ou da adoo de uma agenda integradora no plano nacional. O fato que a multiplicao de inovaes de diversas naturezas no mbito das polticas de gesto pblica tem gerado um ambiente propcio para que a esfera estadual reflita sobre suas possibilidades de melhoria, modernizao e transformao a partir das mudanas em seu entorno e da crescente conscincia de que reformas no so apenas necessrias, como tambm possveis e factveis. A proliferao de reformas da gesto pblica teve impulso num quarto vetor: o papel dos fruns federativos. Embora no se tenha a tradio norte-americana de relaes interestaduais (Zimmerman, 1996), o Brasil avanou muito neste sentido nos ltimos doze anos. No so apenas os encontros de especialistas em planejamento e administrao; houve crescimento e fortalecimento das reunies em outras reas de polticas pblicas. Em alguns casos, o Governo Federal e/ou polticas nacionais

  • estruturantes tiveram um peso decisivo, mas noutras vezes foi exatamente a falta de diretrizes e/ou de recursos que levou associao entre os governos estaduais. Mais especificamente, o modelo do Conselho Nacional de Secretrios de Administrao (Consad) constituiu um hbrido diante destas duas alternativas. Ou seja, houve tanto incentivos de aes federais para sua consolidao, como as idias de Bresser, a montagem de uma coalizo pr-PPA e recentemente o PNAGE, como aes autnomas interestaduais, impulsionadas por alguns dos estados interessados em multiplicar suas experincias bem sucedidas, ou ento motivadas pela necessidade de pleitear um papel mais slido por parte do Governo Federal. Em qualquer uma das hipteses, teve um papel central um grupo seleto de lideranas estaduais, composta por uma elite concomitantemente tcnica e poltica. Ressalte-se que a gesto pblica tradicionalmente considerada secundria no contexto das chamadas polticas sistmicas, como a fazendria e o planejamento. So percebidas como residuais e titulares de uma agenda negativa e pouco atrativa politicamente. Alm disso, no possuem a fora e a vitalidade das comunidades dos setores vinculados s atividades-fim, organizadas j h dcadas a partir de suas bases acadmicas e agendas especficas, com "constituencies" aguerridas e articuladas como o caso tpico da Sade. A criao e institucionalizao do Consad esto mudando este quadro e trazendo os problemticos temas da agenda de gesto pblica tradicionalmente implcitos e pouco transparentes para o debate pblico. Graas em especial s suas ltimas direes, o Conselho Nacional de Secretrios de Administrao institucionalizou uma arena interestadual de gesto pblica, com autonomia em relao aos altos e baixos do tratamento do tema no plano federal. Assim sendo, o Consad transformou em realidade concreta uma rede nacional de polticas de gesto pblica constituda a partir da experincia dos governos estaduais, cuja agenda distinta da federal, apesar de sabidamente haver sobreposies entre elas. A periodicidade dos encontros do Consad, ademais, em um contexto de reduo do mpeto da agenda de reformas do Estado no mbito federal, possibilitou a manuteno sobre o debate sobre os temas constitutivos das polticas de gesto pblica em um contexto de instabilidade institucional na Unio. Um indicador desta volatilidade o fato do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto ter tido, no perodo 1999-2006, seis Ministros, cinco Secretrios Executivos e cinco Secretrios de Gesto.

    O quinto elemento propulsor das polticas de gesto pblica nos governos estaduais o Programa Nacional de Apoio Gesto Pblica (PNAGE). Ele foi montado juntamente com o Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (PROMOEX), embora ambos fossem autnomos no diagnstico e na articulao com o Governo Federal. Na verdade, houve a preocupao de que ocorresse um dilogo entre os dois programas, procurando integrar a atividade de gesto e execuo, a cargo do Executivo, com a de controle externo, desempenhada pelos Tribunais de Contas subnacionais. Embora suas primeiras formulaes tenham sido feitas

  • no segundo governo FHC, a efetiva montagem e implementao do PNAGE e do PROMOEX vem ocorrendo desde 2003, com o incio do mandato do presidente Lula.

    O PNAGE e o PROMOEX no so os primeiros programas de modernizao das instituies subnacionais comandados pelo Governo Federal. No mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso houve o avano, j comentado, do Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), que teve um carter pioneiro no auxlio aos governos estaduais na rea financeira. No entanto, os dois programas supracitados so diferentes e mesmo representam um corte no projeto de reforma do Estado coordenado pela Unio em razo de tratarem basicamente da temtica da gesto pblica. Depois de duas dcadas de reformas nas quais a reduo ou o aumento da eficincia do aparato e dos gastos estatais constituram os fios condutores do processo, o PNAGE representou uma conscincia cada vez maior da importncia de variveis vinculadas ao planejamento, aos Recursos Humanos, sua interconexo com as polticas pblicas e ao atendimento dos cidados, neste ltimo em termos de produo de servios e de criao de mecanismos de accountability. Em linhas gerais, possvel identificar quatro inovaes presentes no modelo PNAGE/PROMOEX levado adiante pelo Governo Lula (Abrucio, 2004a). A primeira diz respeito primazia do aspecto da gesto pblica dentro dos propsitos do programa, sem desmerecer a questo fiscal, mas no se subordinando a ela. Neste sentido, trata-se de uma mudana dialtica em relao trajetria de reforma do Estado no Brasil, pois se incorporou o lado positivo da agenda de modernizao das finanas pblicas e foram agregadas questes de cunho gerencial e de responsabilizao da administrao pblica. Conseguiu-se, com isso, sair de um dos dilemas da reforma Bresser, conforme pesquisa de Flvio Rezende: a tenso entre o ajuste fiscal e as mudanas institucionais, com a derrota da segunda para a primeira no perodo FHC (Rezende, 2004). Alm disso, como segunda novidade, o PNAGE baseou-se num amplo e prvio diagnstico, indo contra a lgica soluo em busca de problemas, a qual norteada por um blueprint que deve ser mimetizado pelos governos, caracterstica marcante de muitas das reformas na Amrica Latina. O diagnstico, ademais, envolveu a participao dos estados na confeco do modelo de pesquisa, bem como no recolhimento e consolidao dos dados. Na realidade, os governos estaduais conheceram melhor, ao longo do processo, uma srie de lacunas e dificuldades que no tinham sido tematizadas ou que ganharam um novo olhar a partir de ento. O PNAGE tambm representou, em terceiro lugar, o primeiro programa efetivamente nacional de modernizao da administrao pblica estadual, sob coordenao, e no imposio verticalizada, da Unio. Diante da heterogeneidade da Federao brasileira, em termos de situao administrativa e de recursos pblicos disposio, preciso levar em conta que muitos governos estaduais no tm conseguido, sozinhos, modernizar a gesto pblica. Isto s ser possvel no curto prazo com a ajuda do Governo Federal, por meio da cooperao interestadual e, em boa medida, mediante o repasse de fundos internacionais no caso em questo, o dinheiro emprestado pelo BID importante como aspecto estabilizador do impulso reformista nos estados.

  • Devido enorme assimetria que caracteriza a Federao brasileira, o Governo Federal tem de cumprir uma funo essencial em polticas que busquem corrigir as diversas desigualdades entre estados e Regies do Pas. Por esta razo, precisa auxiliar os governos subnacionais, em termos financeiros e administrativos, mas deve exercer esta tarefa respeitando e levando em considerao a autonomia dos outros entes. Este o desafio do federalismo brasileiro e que foi enfrentado com bastante sucesso pelo PNAGE e pelo PROMOEX, pois ambos estabeleceram programas nacionais com ampla e igual participao dos atores subnacionais, em parceria com a Unio.

    A natureza nacional do PNAGE responde, portanto, aos ditames da Federao brasileira. Esta caracterstica fica mais evidenciada quando o programa comparado ao Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE). A principal diferena entre eles que o PNAFE no teve abrangncia completa, isto , ocorreu em muitos, mas no em todos os estados, ao passo que o PNAGE como o PROMOEX, no que se refere aos Tribunais de Contas subnacionais abarcou todo o universo estadual. Ressalte-se que tal distino no se refere apenas a uma varivel numrica, e sim a um modo de construir a ao reformista. A concepo do PNAGE era de necessariamente abarcar todos os governos estaduais, ao contrrio do que historicamente tem ocorrido neste tipo de programa, no qual se privilegiam os mais ricos e/ou mais preparados e depois se procura incorporar alguma parcela a mais, partindo do pressuposto de que certo contingente de administraes pblicas subnacionais no est preparado para participar de um processo de modernizao.

    Assim, enquanto os modelos anteriores de atuao do Governo Federal junto s instncias subnacionais davam maior importncia ao sucesso dos mais qualificados pensando em no desperdiar recursos e esforos com quem no tinha condies , o PNAGE foi verdadeiramente o primeiro programa nacional, incluindo desde o incio todas as unidades, pois seu ponto de partida era de que o ataque desigualdade regional brasileira implica tentar incorporar, sobretudo, os que tm piores condies.

    A mais relevante novidade do PNAGE foi o trabalho em rede entre a Unio e os estados, e destes entre si. Este tipo de articulao intergovernamental deve ser incentivado, seja para disseminar as experincias bem sucedidas, seja para ajudar os governos estaduais com mais carncias administrativas. A lio desse programa deve ir alm dos seus resultados intrnsecos. O modelo cooperativo, vertical e horizontal, precisa estar presente numa lgica reformista de longo prazo, para a qual o Consad pode ser um dos atores centrais. A conjugao destes cinco fatores gerou um arcabouo favorvel aos esforos de reformas nos estados, mesmo em um momento em que a agenda da gesto pblica tinha perdido o mpeto no plano federal (Gaetani, 2005) paradoxalmente, o presidente Lula foi incapaz de dar centralidade modernizao da Administrao Federal e teve um papel estratgico para incentivar o processo reformista nos governos estaduais, por meio do

  • PNAGE. O desafio descobrir que variveis permitem dar maior perenidade s mudanas, independentemente dos governantes eleitos no prximo ciclo eleitoral. O primeiro passo neste sentido diagnosticar o que foi feito at agora de forma consistente, gerando experincias e medidas com fora suficiente para convencer os polticos e a sociedade de sua necessidade. 2. A AGENDA REFORMISTA DOS ESTADOS: TEMAS, INOVAES E PATH DEPENDENCE Ao contrrio do atual quadro de indeterminao, instabilidade e paralisia que marca a rea de gesto pblica no Governo Federal, parte significativa dos estados vive um momento de experimentao e efervescncia. H um movimento em torno de trs objetivos: procurar implantar medidas inovadoras, construir uma agenda que compatibilize o ajuste fiscal com polticas gerenciais e melhorar a prestao dos servios pblicos. O ponto de partida heterogneo, como se ressaltou antes, mas j h atualmente uma inteno de priorizar a reforma da administrao pblica num nmero substantivo e crescente de governos estaduais, algo que evidenciado pelo papel cada vez mais relevante do Consad. Antes de tudo, o aspecto que salta vista, dentro da nova agenda reformista dos governos estaduais, a relevncia da questo fiscal. Medidas como governo eletrnico, compras governamentais, aperfeioamento do fisco estadual, maior descentralizao e desconcentrao, todas elas, em suma, visavam reduo de gastos e de custos. Houve um considervel aumento da conscincia fiscal e foram produzidos resultados palpveis. Basta lembrar que h oito anos apenas quatro estados cumpriam os limites da chamada Lei Camata, referente s despesas com pessoal, e hoje, em relao Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), somente dois tm ficado numa linha perigosa. No obstante tais avanos, h dilemas financeiros mal resolvidos, particularmente a questo previdenciria do funcionalismo pblico e a existncia em alguns estados de fundos extra-oramentrios que escondem ou subvertem a verdadeira situao das contas pblicas. Em pelos menos trs temas os governos estaduais foram precursores na administrao pblica brasileira. O primeiro deles refere-se aos Centros de Atendimento Integrado. Na dcada de 1990, Bahia e So Paulo foram pioneiros, respectivamente com o SAC e o Poupatempo. Hoje, 23 das 27 unidades incluindo a o Distrito Federal gerenciam algum tipo de Centro de Atendimento Integrado, sendo que em alguns casos o modelo se aperfeioou com a criao de mutires e centros mveis, como h, por exemplo, em Tocantins e no Maranho (Vaz, 2006). Ainda so poucos os casos em que esta forma de proviso de servios tenha se incorporado dinmica cotidiana do restante das polticas pblicas quando isso acontece, normalmente na rea de Justia. Mas a existncia dos Centros de Atendimento Integrado leva a uma presso enorme sobre os outros setores estaduais, criando um movimento bola de neve em prol de um Estado voltado mais aos

  • cidados. At que ponto este vetor avanar, ningum sabe; todavia, quase impossvel que se retroaja nesta questo. Os estados tambm estiveram na vanguarda no chamado governo eletrnico. So Paulo teve um papel precursor, mas governos como Pernambuco, Bahia, Paran e Minas Gerais deram passos importantes nos ltimos anos. A clareza estratgica do governo pernambucano, ou a abrangncia e a qualidade dos portais de Minas e Distrito Federal, so bons exemplos de reformismo bem sucedido (Fernandes, 2006). Sua aplicao se deveu, em parte, ao avano da rea de TI em termos de equipamentos e treinamento embora o planejamento dessa poltica tenha diversas falhas na grande maioria dos estados, bem como frgil sua articulao com os outros setores governamentais (Abrucio, 2004). Mas a principal motivao para investir nesta poltica foi a busca do equilbrio fiscal. Neste sentido, suas aes se concentraram na organizao administrativa e, sobretudo, no processo de compras eletrnicas, com menor espao para medidas de democratizao da informao pblica e de seu acesso. E por esta mesma linha em prol do ajuste que a terceira medida vanguardista de gesto foi propiciada. Fala-se aqui das compras governamentais. Como os estados precisavam urgentemente reduzir custos e estavam se aperfeioando na rea de TI e governo eletrnico, o modelo de compras e licitaes ganhou terreno frtil para avanar. A principal caracterstica desta poltica, similarmente aos Centros de Atendimento Integrado, foi sua disseminao impressionante para diversos estados, com grande apoio do Consad talvez esta tenha sido a poltica disseminadora mais bem sucedida deste frum interestadual. Destaque tambm para a viso de coordenao descentralizada, propugnada por Pernambuco, e para as licitaes sustentveis, concebidas por So Paulo (Marini, 2006). Alm dos problemas de legislao, os desafios para esta rea relacionam-se qualidade dos bens comprados, o que mostra o quo difcil coadunar eficincia com eficcia e efetividade. A necessidade do ajuste fiscal, sem dvida alguma, foi o maior propulsor das reformas e inovaes nos estados. Uma rea como Recursos Humanos, preocupou-se, antes de mais nada, com a tarefa de arrumar a casa (Marconi, 2006). Mas no se pode dizer que este tenha sido o nico leitmotiv das mudanas. A preocupao com a melhoria da articulao intergovernamental junto aos municpios foi a maior obra do ltimo governo catarinense (Martins, 2006). O tema da regionalizao tambm est presente no Esprito Santo, que criou um Frum de Secretrios Municipais de Administrao, nos moldes do Consad. A montagem de uma coalizo pr-PPA, abarcando um universo enorme de estados, outro tema que, apesar de sua inegvel preocupao fiscal, ampliou o horizonte reformista. A questo das metas e indicadores para as polticas pblicas tiveram destaque nos PPAs de Sergipe e do Cear. Alm disso, h uma preocupao geral em atuar em prol da intersetorialidade, a despeito desta empreitada no ter tido ainda muito sucesso, pois normalmente a estrutura organizacional e a posio insulada dos setores dificultam a coordenao e a integrao intragovernamentais talvez a grande exceo aqui seja o exemplo bem sucedido de Minas Gerais (Vilhena et alli, 2006).

  • A preocupao com a efetividade das polticas pblicas foi outra orientadora das aes estaduais. De um lado, isso pode ser captado na preocupao em implementar a gesto por resultados, por meio de formas de contratualizao, como apareceram nos casos de Pernambuco, So Paulo e Minas Gerais. Por outro, diversos governos estaduais procuraram melhorar a prestao dos servios pblicos, inclusive dando aos cidados meios para avaliar melhor as polticas pblicas, como foi o caso do Paran com o Portal da Gesto do Dinheiro Pblico (Pacheco, 2006). Alm dos temas e motivaes, vale compreender as reformas estaduais por sua capacidade de se orientar pela Nova Gesto Pblica. Mesmo que num nmero ainda restrito de estados, o contratualizao dos servios aparece com destaque, principalmente nas experincias de Pernambuco onde 15 entidades da administrao indireta e 5 organizaes sociais j assinaram contrato de resultados , So Paulo particularmente com as Organizaes Sociais que gerenciam 16 hospitais e Minas Gerais, com o chamado Acordo de Resultados. Ressalte-se mais uma vez: a maioria dos estados ainda no trilhou este caminho reformista. Na rea de Recursos Humanos, a profissionalizao da burocracia estadual teve alguns avanos. Entre eles, dignas de nota foram as medidas vinculadas criao de carreira de gestores como ocorreu em Gois e Sergipe, por exemplo , ao aumento do nmero de Escolas de Governo e, sobretudo, enorme ampliao dos recursos e programas de capacitao no obstante estas polticas de formao e treinamento nem sempre terem o foco adequado. Uma anlise incauta consideraria tais aes mais prximas do chamado modelo burocrtico. O erro deste tipo de viso est em pensar de uma forma etapista e completamente separada tais paradigmas, quando, luz da experincia internacional, constata-se mais interseco entre eles do que uma trajetria meramente evolutiva. No caso dos governos subnacionais brasileiros, reformar o Estado , ao mesmo tempo, combinar iniciativas meritocrticas relacionadas burocracia clssica e Nova Gesto Pblica. Segundo a literatura e a experincia internacionais, o que hoje d um sentido modernizador rea de RH a capacidade de pensar estrategicamente o planejamento da fora de trabalho. Isto , trata-se de definir o perfil da burocracia, com suas atribuies e incentivos. Nesta linha, estaria a flexibilizao das formas de contratao de pessoal. E aqui apenas um ente, o governo do DF, avanou em prol do instrumento do emprego pblico. De resto, afora Bahia e Minas Gerais, a maioria dos estados no consegue articular a gesto de pessoas com as outras polticas pblicas (Marconi, 2006). No campo das inovaes da Nova Gesto Pblica, portanto, o tema dos Recursos Humanos tem um enorme caminho pela frente. Mas no campo da democratizao e accountability do Poder pblico que os estados pouco evoluram em relao Nova Gesto Pblica. A governana democrtica interna junto aos servidores e externa em relao sociedade e aos outros Poderes dos estados no avanou muito, o que pode prejudicar o restante das reformas, uma vez que as mudanas dependem decisivamente de coalizes reformistas e da transformao dos valores dos funcionrios pblicos e da populao. Medidas destinadas a aumentar a

  • transparncia da administrao pblica no receberam a mesma ateno dos reformadores estaduais. O exemplo das Ouvidorias paradigmtico neste sentido: apesar de 59% dos governos estaduais adotarem este instrumento, 48% dos ouvidores no tm mandato fixo e so fortemente subordinados ao governador. Pior: apenas 30% das Ouvidorias dos estados divulgam suas atividades e a avaliao de seu desempenho regularmente (Abrucio, 2004: 162-163). Como contraponto, alvissareira a percepo dos estados de que devem estabelecer parcerias entre si. Para alm da vontade, j h uma realidade: segundo a pesquisa PNAGE, 63% dos governos estaduais afirmaram que a participao em fruns federativos teve papel recente na melhoria de sua administrao pblica (Abrucio, 2004: 172). Trata-se, ento, de uma situao que, por conta de seus resultados, dificilmente ser abandonada pelos futuros governantes. Estabelece-se uma forma de path dependence, ou seja, so criados obstculos ao retorno para o antigo modelo e, mais do que isso, h fatores que impulsionam a continuidade de tais polticas, muitas vezes tendo um efeito diagonal, pois outras reas so afetadas. Este fenmeno de path dependence se repete em medidas da rea fiscal, em aes de governo eletrnico e compras governamentais, evidentemente muito forte nos Centros de Atendimento Integrado, bem como o aumento da capacitao de pessoal e a criao de carreiras e Escolas de Governo favorecem a demanda futura por maior profissionalizao. Sucesso tanto em termos de eficincia como de efetividade, os hospitais administrados por Organizaes Sociais em So Paulo tm poucas chances de serem desativados por um novo governador. Em suma, todos estes exemplos ressaltam casos em que a alterao do que j foi constitudo torna-se mais custosa do que a continuidade. Ficam duas dvidas, entretanto. Primeira: qual a abrangncia, no conjunto dos estados, das reformas com efeito de path dependence? Segunda: qual a capacidade destas medidas impulsionarem, em cada lugar em que foram instaladas, transformaes em outros setores da mquina pblica? Dada a curta srie histrica do reformismo no nvel dos estados, torna-se difcil imaginar um padro esperado de resultados. Por isso, mais relevante entender quais so os atores que podem conformar uma coalizo de longo prazo, como eles podem aprender com o processo e que temas deveriam entrar na pauta dado que estariam, por enquanto, fora do debate. Para seguir esta trilha de perguntas, vale realar um ponto essencial mostrado por esta seo: os estados j tm uma histria de reformas e, portanto, devem partir do caminho construdo, com o aprendizado da retirado. 3. OS ATORES DA REFORMA: POSSIBILIDADES E DIFICULDADES PARA A COALIZO Polticas de gesto pblica no so neutras em relao a processos polticos e estruturas de poder. Mltiplos atores esto direta ou indiretamente envolvidos com os processos de transformao da administrao pblica. Uma breve anlise de como estes grupos se

  • posicionam til para a compreenso das potenciais alianas em torno de coalizes reformistas. Antes de descrever a estrutura de interesses, valores e poder que envolve a questo, vale ressaltar que polticas de gesto pblica costumam ter menor visibilidade do que as atividades-fim, alm de serem mais difusas, pois atingem vrias reas. Por estas razes, geralmente no tm tido grande apelo eleitoral e pouco mobilizam os potenciais beneficirios, mesmo porque seus ganhos so divididos com outros temas e, sobretudo, manifestam-se mais claramente, aos olhos da sociedade, do mdio para o longo prazo. No h hoje, ademais, uma comunidade acadmica no Brasil em nmero e fora suficientes para colocar o assunto no topo da agenda. Por fim, a maior parcela da classe poltica ainda no compreendeu a importncia das aes da Nova Gesto Pblica, uma vez que seu clculo eleitoral ainda se move por aes vinculadas distribuio de servios e recursos aos eleitores, de forma clientelista ou no, mas com uma preocupao pequena em relao ao modo de produzir os programas governamentais e no que tange aos impactos mais amplos e intertemporais da ao poltica. Mas quatro aspectos favorecem as polticas de gesto no plano dos atores e das alianas. O primeiro relaciona-se com a necessidade imperiosa do ajuste fiscal, pelo menos num nvel capaz de dar conta dos ditames da LRF e, mais particularmente, da poupana estadual exigida para pagar as obrigaes vinculadas renegociao das dvidas, efetuada no final da dcada de 1990. Desse modo, no h como um novo governador chegar ao poder e atacar as aes que aumentam a economicidade e eficincia da mquina pblica no mximo, ele pode aperfeioar tais medidas. Alm disso, j uma conscincia nos formadores de opinio contrria cultura da gastana sem bases fiscais sustentveis. E os governos que se posicionam num ponto muito distante da viso mediana da opinio pblica ou sofrem uma presso irrefrevel, ou ento tm de conseguir construir um novo paradigma, convencendo a sociedade da pertinncia de seus programas. No parece haver no horizonte algum modelo, com sustentao terica e emprica, capaz de se contrapor responsabilidade fiscal, pelo menos de forma radical. Conclui-se que a responsabilidade fiscal o primeiro e slido pilar das alianas reformistas estaduais. To importante quanto so os tipos de path dependence criados pelos ltimos governos estaduais, isto , as polticas que chegaram a um estgio de no-retorno. Para tanto, tais aes devem ter um resultado muito bem avaliado e, ao mesmo tempo, congregar apoio social em torno de si. Do ponto de vista da literatura, trata-se de um padro em que as policies geram politics (Couto & Abrucio, 2003). Neste caso, estariam com certeza os Centros de Atendimento Integrado, as compras governamentais, o uso do governo eletrnico e a coalizo em prol do PPA vinculando o Oramento a metas de planejamento. Alm destes, num conjunto menor de casos e com graus distintos de aceitao, poder-se-ia elencar medidas vinculadas maior profissionalizao da administrao pblica carreiras de gestores e particularmente Escolas de Governo geram aliados essenciais , contratualizao bem sucedida de resultados o maior exemplo so as Organizaes Sociais em certos estados e outros programas inovadores especficos a um estado, cujos impactos tenham sido bem avaliados poltica e administrativamente, como parece ser o caso da gesto regionalizada em Santa Catarina.

  • As coalizes em torno das polticas de gesto pblica nos estados so beneficiadas por um terceiro aspecto: a constituio, nos ltimos anos, de policies entrepreneurs, na linha definida por John Kingdon (1995). Estes empreendedores de polticas seriam constitudos atualmente por um grupo formado por funcionrios de carreira e, especialmente, por um hbrido de tcnico e de poltico, composto pelos lderes no processo de mudana administrativa trata-se daqueles que Aberbach, Putnam e Rockman (1981) chamam de policy-makers, os quais aliam o conhecimento especializado com habilidades polticas. Tais lideranas por vezes vm da burocracia estadual, em alguns casos tm experincia no Governo Federal, enquanto outros tiveram trajetria no setor privado e/ou na academia. O que os unifica so trs coisas: uma viso de mundo, isto , valores compartilhados em termos de gesto pblica, a ocupao de uma posio comum em termos de problemas a enfrentar e, por fim, a utilizao de medidas semelhantes para reformar a administrao pblica. A percepo dessa situao que os agrega tem sido possibilitada pelo Consad e foi fortalecida pelo PNAGE. Assim, quanto mais houver formas de articulao horizontal e vertical, mais chances haver dessa coalizo se tornar mais slida. bem verdade que h, neste ponto, diferenas razoveis entre os estados. Com base nas entrevistas e na comparao do desempenho dos governos estaduais fornecidas pela pesquisa PNAGE, possvel dizer que h lugares em os policies entrepreneurs so fortes o suficiente para manter o processo reformista independentemente da mudana de governo; noutros eles so capazes de, no mnimo, evitar retrocessos; e num conjunto substancial de estados, em razo das reformas terem andado muito pouco, possvel dizer que no h policy-makers suficientes com capacidade para pressionar e se articular com os polticos e a sociedade em prol da modernizao da gesto pblica. Para evitar a postura voluntarista, cabe frisar que os policies entrepreneurs no podem sozinhos liderar o processo reformista. Eles dependem de condies polticas para exercer seu papel. Entre estas, destacam-se trs: o padro de atuao da Unio, a situao poltica de cada estado e a ao do Consad como frum capaz de fortalecer os laos interestaduais. No primeiro caso, a inconstncia da poltica de gesto pblica do Governo Federal nos ltimos anos no um bom alento; contudo, a aprovao do PNAGE, um mrito do Governo Lula, deu ao Executivo federal o papel de coordenao do programa, o que constitui um forte incentivo sua participao como indutor de reformas nos governos estaduais na prxima gesto. Este fator vertical favorvel poder ser potencializado quanto mais a articulao horizontal entre os estados se fortalecer, de modo que o sucesso do ciclo em prol da Nova Gesto Pblica depender da atividade poltica do Consad, de como suas lideranas vo aumentar o tamanho da coalizo, tanto entre os agentes pblicos como junto sociedade. O apoio dos governantes e polticos eleitos no estado estratgico para a continuidade das reformas. Este aspecto poder ser pressionado pela fora que a idia mobilizadora presente no slogan Choque de Gesto comea a adquirir. Aqui est o quarto e ltimo

  • fator capaz de potencializar uma coalizo reformista mais slida em prol de reformas da gesto pblica estadual. O fato que foi aberta uma janela de oportunidade, a partir da capacidade de atores polticos centrais, em especial os governadores de Minas Gerais e de So Paulo, colocarem um novo tema na agenda pblica, para o qual conquistaram uma aceitao ampla e difusa, baseada no s na demanda da sociedade, mas em prticas administrativas j testadas. Esta idia mobilizadora tende a ganhar a arena eleitoral, mobilizando alianas e confrontos em torno desta questo, particularmente entre os formadores de opinio. possvel concluir que nem todos os governadores seguiro esta agenda, porm muitos deles sero pressionados ou percebero benefcios polticos em fazer o seu Choque de Gesto. Em resumo, os quatro fatores que favorecem as alianas e coalizes em torno da poltica de gesto pblica nos estados so: o efeito da questo fiscal, as inovaes administrativas que geraram path dependence, o peso dos policies entrepreneurs e a janela de oportunidade aberta pela idia mobilizadora do Choque de Gesto. Tais aspectos potencializadores, obviamente, dependero da efetiva articulao com os atores que sempre afetam o processo de reforma. Primeiramente, os governadores so atores decisivos. Os chefes do Executivo estadual de Pernambuco, Minas Gerais, So Paulo, Gois, Bahia Cear e Santa Catarina, dentre os que manifestaram maior intensidade de preferncias, buscaram associar suas gestes a smbolos e retricas reformistas. Neste sentido, no s apoiaram as reformas como as tornaram um elemento estratgico em seu clculo poltico. Para juntar a percepo tcnica com a estratgia poltica, estes governadores inovaram ao dar ao tema da gesto pblica um sentido positivo na agenda governamental. Trata-se de uma abordagem mais rara e difcil, pois os fracassos da proposta de Bresser Pereira e de outros projetos de reforma pelo mundo afora, relacionam-se fortemente com a dificuldade de mostrar quais seriam os benefcios contidos nas reformas. Tratava-se, em suma, de anunciar uma promessa de mundo novo para o dia seguinte da reforma do Estado (Nogueira, 2004). Ressalte-se que Bresser fora muito prejudicado no governo FHC pela hegemonia de economistas e tecnocratas cuja viso era meramente desconstrutiva do processo reformista estavam mais para o ajuste do que para a reconstruo do aparelho estatal. A reforma da gesto pblica nos estados tambm condicionada pela sua relao com a rea econmica, usualmente liderada pelas Secretarias de Fazenda. A est um essencial protagonista no cenrio poltico-administrativo estadual. Sem o apoio efetivo da burocracia fazendria, ou pelo menos sem a oposio dela, no h como realizar grandes mudanas na administrao pblica. Uma lio depreendida das dificuldades observadas pelo Mare que no basta o alinhamento das reformas com objetivos de ajuste fiscal e eficincia gerencial. preciso a compreenso e o comprometimento da rea econmica com a implementao das polticas de gesto pblica, que precisam de suporte financeiro inicial antes de produzir resultados do ponto de vista estritamente econmico. Os governos estaduais que aparentemente tm produzido modificaes e inovaes mais duradouras e sustentveis so aqueles em que as esferas econmica e administrativa

  • possuem um relacionamento mais harmonioso, cooperativo e sinrgico ou, pelo menos, com grau baixo de conflito. Outro ator estratgico so as Secretarias-fim, vinculadas s polticas setoriais. Elas condicionam o processo reformista, acima de tudo, porque se as medidas de modernizao administrativa no chegarem a elas, direta ou indiretamente, ser mais difcil obter apoio dentro e fora do governo, uma vez que a capitalizao poltica maior nos rgos de linha, que desempenham um papel potencial de catalisadores de inovaes nas administraes estaduais. Isto significa que polticas pblicas, como Educao e Sade, que avaliem a possibilidade de ter ganhos potenciais com a implementao de reformas, podem ser importantes parceiros na sua formulao, negociao e implementao, com impactos intragovernamentais e nos usurios de servios pblicos. Ademais, a falta de participao ou a oposio das Secretarias-fim um dos maiores obstculos s reformas de gesto pblica. No primeiro caso, a dependncia de um centro irradiador nico aumenta os custos polticos do processo reformista. No segundo, o efeito ainda pior: o rgo e os policy-makers responsveis pela poltica de gesto pblica ficam isolados, tm grandes dificuldades para mostrar resultados concretos aos cidados e, no limite, so derrubados pelos setores mais articulados e poderosos. Este ltimo aspecto deve ser ressaltado: existem fortes corporaes e cartrios nas administraes pblicas estaduais e eles devem ser, no mnimo, neutralizados. A relao com os demais Poderes uma condio importante para o sucesso das reformas. As Assemblias Legislativas tm sido um dos atores polticos mais alheios, quando no resistentes, a processos de modernizao do Estado aqui, sobretudo nas questes previdencirias do setor pblico. No entanto, os Executivos estaduais possuem um grau de controle sobre seus Legislativos muito maior do que o Governo Federal (Abrucio, 1998), embora os governos estaduais, em sua maioria, pudessem mexer mais no modelo de patronagem se no precisassem montar maiorias parlamentares pela via do fisiologismo. De qualquer modo, as Assemblias Legislativas no vm se constituindo em obstculo significativo s mudanas. S que o maior envolvimento dos deputados estaduais daria maior legitimidade ao processo, seja porque eles mudariam o foco de seu clculo poltico que seria menos centrado na patronagem e no clientelismo , seja porque poderiam atuar mais no processo de controle do Poder pblico e da burocracia. E aqui est um dos maiores dficits das reformas recentes: as inovaes administrativas incorporam pouco o elemento da accountability em sua lgica. Parte da culpa est na fraqueza institucional dos Legislativos estaduais. Os outros rgos de controle dos governos estaduais geralmente no tm a mesma a autonomia de atuao e a capacidade de interveno que marcam seus congneres federais como a Controladoria Geral da Unio (CGU), o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e o Ministrio Pblico Federal. O mais fraco deles no plano estadual so os Tribunais de Contas. Os TCs estaduais ainda so fortemente afetados pela composio extremamente politizada de sua cpula e pela adoo majoritria de padres formalistas

  • de fiscalizao. Ressalve-se aqui o primeiro grmen de mudana: a realizao do Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (PROMOEX), com apoio financeiro do BID, poder alterar parte do quadro descrito, no obstante a varivel poltica ser o n grdio dos Tribunais de Contas subnacionais (Arantes, Abrucio & Teixeira, 2005). At mesmo os procuradores estaduais, pertencentes ao mais autnomo dos trs "watchdogs", no possuem a mesma capacidade de fiscalizao e controle de seus anlogos federais, embora tenham ganhado importncia com o uso crescente do Ajustamento de Conduta, forma importante de garantir os direitos dos cidados, mas que poder ser melhorado medida que as noes da Nova Gesto Pblica forem incorporadas ao iderio do Ministrio Pblico estadual, ainda muito formalista em sua viso administrativa. A sensibilizao destes atores institucionais para os processos de reformas da administrao pblica pode fazer a diferena entre se posicionarem como aliados ou opositores de mudanas, mas, acima de tudo, dar outra qualidade ao processo aumentando os pontos de accountability do sistema. As recentes iniciativas do Conselho Nacional de Justia em relao s questes do nepotismo e do teto salarial no Judicirio sugerem que a presso da opinio pblica combinada com o esforo de reformistas estrategicamente situados podem dar origem a importantes mudanas. A sociedade civil vem se fortalecendo no Brasil nas ltimas dcadas, desde o processo de redemocratizao. Tanto a mdia quanto organizaes no governamentais e formadores de opinio vm recorrentemente abordando a questo da reforma do Estado, embora de forma superficial. A ateno destes atores , em geral, motivada por denncias de nepotismo, corrupo ou desperdcio dos recursos pblicos tradicionais justificativas para a deflagrao de reformas na administrao pblica (Light, 1998). Com poucas excees, a maioria das lideranas sociais no tem se engajado em processos de reforma da administrao pblica com contedos positivos, sejam eles prximos de uma agenda burocrtica ou mais gerencialista. Nos estados mais desenvolvidos a vitalidade da sociedade civil no tem sido um fator impeditivo de casos de degradao da administrao pblica estadual como ocorreu no Rio de Janeiro , tampouco consegue ser uma grande impulsionadora de processos modernizadores. H muito a ser feito em termos de persuadir a sociedade de que o Estado aqui, os governos estaduais podem ter seu desempenho significativamente melhorado medida que os cidados e suas associaes se engajarem num debate sobre como reconstruir a gesto pblica, no ficando apenas na perspectiva negativa por vezes privatista, por outras, meramente udenista. Nesta linha, trs aes em prol da ampliao da coalizo reformista devem ser feitas. Uma a articulao com a universidade, com empresas privadas ou consultorias, com o intuito de agregar conhecimento tcnico e experincia de gesto. Isso ainda raro, mas os governos da Bahia, Minas Gerais, So Paulo e Pernambuco j vm fazendo esta articulao de forma mais constante. A articulao com a sociedade precisa contemplar tambm a incluso das associaes civis no debate da agenda de reformas. Isso precisa ser feito de forma mais perene, por meio da criao, em cada estado, de um conselho de reforma da gesto pblica, e precisa

  • ser ativado por poucas e sintticas idias mobilizadoras, capazes de colocar na pauta poltica este tema. Da que a janela de oportunidades aberta pelo slogan Choque de Gesto deve ser aproveitada para criar a mesma presso social que no final da dcada de 1990 estabeleceu uma coalizo pr-responsabilidade fiscal, s que agora em prol da modernizao da administrao pblica. No se pode esquecer, em hiptese alguma, da necessidade de atrair o cidado comum, em especial os mais pobres, para o processo de reformas. Aes neste sentido aumentariam a legitimidade social do reformismo estadual. A melhor maneira de faz-lo aprimorar os canais de participao dos usurios de servios pblicos, tanto nos conselhos de polticas pblicas impulsionados pela Constituio de 1988 , como principalmente na gesto e avaliao dos equipamentos sociais. Obviamente que este processo vai exigir uma maior articulao entre os projetos diagonais da rea de gesto com a lgica das Secretrias-fim. Soma-se a isso necessidade de mudar a cultura predominante entre os funcionrios pblicos, muito ensimesmada e pouco voltada para responder sociedade. E no se pode negar que esta mudana do ethos pblico depende fortemente do reforo do Estado nas reas mais carentes e hoje carcomidas por uma situao hobbesiana em outras palavras, o professor e o mdico da periferia precisam de condies profissionais e institucionais para cumprir o seu dever de servir aos cidados. As organizaes financeiras internacionais notadamente o BID e o Banco Mundial so importantes atores nos processos de formulao, implementao e avaliao de polticas de gesto pblica. Ambos vem atuando com mais nfase na viabilizao de recursos em escala necessrios para programas mais ambiciosos de modernizao do Estado. Alm disso, eles tm contribudo tambm com a realizao de diagnsticos e com o desenvolvimento de pesquisas que contribuem para a qualidade das polticas pblicas no Pas. Embora sejam atores secundrios nos processos decisrios, o BID e o Banco Mundial tm sido parceiros engajados no enfrentamento dos problemas das administraes pblicas federal e estaduais, e seu potencial ser mais bem explorado se os governos evitarem o mimetismo, utilizando este auxlio para agregar instrumentos capacidade da gesto estadual de resolver os problemas. Transferncias de recursos ou tecnologias somente so boas se estabelecem alicerces para os governantes e suas sociedade tomarem decises autnomas e com qualidade. H outras organizaes estrangeiras, como as Naes Unidas a OCDE e o CLAD, que tm influenciado o debate sobre a gesto pblica no Brasil. Todas tm sido importantes para aumentar a massa crtica relacionada ao tema, mas, sem dvida, o CLAD vm se constituindo na principal delas para os governos estaduais, em funo da crescente participao de dirigentes, acadmicos e consultores brasileiros nos seus congressos anuais. A ausncia no campo da administrao pblica de uma policy community brasileira de maior nmero e fora acadmica faz com que o debate latino-americano seja ainda mais relevante como instncia aglutinadora da discusso. Ressalte-se que o ganho da advindo no substitui a lacuna principal: preciso fortalecer e ampliar o nmero de pesquisadores e centros de ps-graduao dedicados gesto pblica. E os estados

  • poderiam ter um papel importante neste processo de adensamento de conhecimento, pois seriam beneficirios imediatos e de longo prazo dessa ao. Feito o mapa dos fatores que favorecem a coalizo e dos atores estratgicos no plano estadual, necessrio entender o que leva ao aprendizado em relao s inovaes e ao prprio processo de reforma sua formulao e implementao bem sucedidas. 4. APRENDIZADO EM POLTICAS DE GESTO PBLICA: FORMATOS E LIES DO REFORMISMO ESTADUAL Gesto Pblica um campo de conhecimento peculiar. Trata-se de uma rea por definio interdisciplinar e que depende de conhecimento advindo da cincia poltica, da economia, da administrao, da sociologia, do direito, da histria e da ciberntica. Acrescente-se a o forte componente aplicado do aprendizado. A nfase no aprendizado prtico chega inclusive a gerar desconfianas em relao s potenciais contribuies de tericos e acadmicos sem vivncia no setor. No Brasil, o nmero nfimo de instituies e pesquisadores dedicados ao assunto, a pouca ateno que as reas correlatas do questo e a ausncia de um espao de reflexo mais sistemtico que agregue acadmicos e administradores pblicos so aspectos que tornam ainda mais necessrio pensar sobre como ativar o aprendizado reformista. O processo de aprendizado pode se dar de duas formas: direta e indireta. No mbito das experincias estaduais, as duas formas esto ocorrendo. A forma direta diz respeito ao aprendizado em primeira mo, isto , capacidade de refletir, elaborar e aprender com a prpria experincia. Os estados onde tem se verificado maior continuidade da administrao e aqueles onde a mudana de governo no gera descontinuidades administrativas so os que mais tem vivenciado esta forma de aprendizado. J o aprendizado indireto o que se processa mediante o aproveitamento das experincias de outros. Trata-se de aprender com modelos alheios, o que por um lado elimina os custos do pioneirismo, mas, por outro lado, pode dificultar a internalizao dos ganhos do aprendizado direto. Esta modalidade tem sido potencializada em temas como Centros de Atendimento Integrado e Compras Eletrnicas. Vrios estados esto se beneficiando dos acertos, erros e desenvolvimentos de outros, graas em especial dinmica de funcionamento em rede possibilitada pelo Consad, e, mais recentemente, com o PNAGE, que poder propiciar um salto de modernizao que alguns governos estaduais no dariam sozinhos. Cabe um comentrio em relao ao fato das lies poderem ser positivas ou negativas. No caso da aprendizagem direta a tendncia que aprendamos mais com nossos fracassos que com nossos erros. Com a aprendizagem indireta ocorre o inverso: experincias bem sucedidas so disseminadas com mais facilidade. Observando as administraes pblicas estaduais, ambos os processos se verificaram. A circulao das

  • idias e de processos inovadores se deu por meio de dirigentes estaduais que esto envolvidos com os processos de reformas h mais de uma dcada e por intermdio de pessoas que participaram dos processos relacionados com as reformas de 1995-1998 e 1999-2002, que depois se deslocaram para posies de direo nos Estados e para a rea de consultoria a governos estaduais. Alm disso, j h impactos do PNAGE e do auxlio federal na Era Lula aos estados mais atrasados em termos de reforma. O aprendizado nos estados influenciado por um conjunto de fatores que inclui recursos de poder, acesso a redes de conhecimento, nvel de insero no debate acadmico nacional e internacional, familiaridade com o posicionamento dos especialistas da rea, os valores dos tomadores de deciso (que podem incentivar ou inibir o processo de aprendizado e disseminao de boas prticas) e, por ltimo, mas no menos importante, o grau de necessidade imposto pela realidade caso de problemas cujo agravamento fora os dirigentes a se posicionarem, como a questo fiscal e a necessidade de maior eficincia. Ressalte-se que a recuperao destas trajetrias e rotas por onde o debate sobre as polticas de gesto pblica se manteve ativo mesmo estando em declnio no plano federal revelador do sentido profundamente prtico e aplicado do aprendizado nesta rea. A experincia dos integrantes do Consad revela uma tomada de conscincia em relao a uma srie de dimenses dos processos de polticas pblicas. Em primeiro lugar, h clareza de que polticas e programas na rea de gesto so construes institucionais e que este processo de formulao no se d de forma espontnea. Ainda, existe a compreenso de que h experincias, tecnologias, metodologias e conceituaes que so transferveis, e que outras, no, da mesma forma que se percebeu que elementos no intencionais afetam estes processos. Muitos estados tambm constataram que, ao se buscar transplantar experincias de outro contexto e momento, esta apropriao passa por avaliao pragmtica das possibilidades de transferncia. Finalmente, h toda uma variedade de formas de se extrair lies de outras iniciativas, todas ocorrendo em maior ou menor freqncia no mbito do Consad3. Esta densidade de interaes pode e deve ser celebrada como um dos maiores ativos desta rede que percebe no aprendizado mtuo uma importante ferramenta para ao. 5. POR ONDE O REFORMISMO NO AVANA: FRAGILIDADES DA GESTO ESTADUAL E A AGENDA PERDIDA O Brasil vem passando por sucessivas reformas da administrao pblica desde os anos 1930, com resultados variados, mas sempre deixando a sensao de incompletude (Gaetani, 2005). Quase todos os presidentes desde Vargas assumiram seus mandatos com o propsito de reestruturar, de forma mais ou menos profunda conforme o caso, o modo de funcionamento da administrao pblica federal. Sete dcadas depois o Pas outro,

    3 O plano estadual tem realizado as cinco variantes do processo de aprendizado com base em outras experincias, segundo a definio de Rose (1993: 30: cpia, adaptao, construo de hbridos, gerao de snteses e inspirao.

  • as linguagens, as tecnologias e as ferramentas gerenciais mudaram igualmente, bem como a complexidade do Pas. O interessante, no entanto, entender por que certas coisas no se alteraram substancialmente, ou pelo menos por que tem mudado to lentamente e por que tem sido to difcil promover estas transformaes. E, neste sentido, os governos estaduais vm enfrentando dificuldades semelhantes, seno maiores, que o Governo Federal. A compreenso do reformismo nos estados deve passar pela descoberta de suas maiores fragilidades e, sobretudo, das razes que levam a constituir uma agenda de temas silenciados ou retirados do ncleo do debate. Alm dos aperfeioamentos que devem ser realizados nos pontos em que os estados j deram, em maior ou menor grau, passos reformistas, preciso analisar quais so suas maiores fragilidades, aquelas em que at houve percepo e discusso dos problemas, mas que pouca coisa foi feita. Tomando como base o Diagnstico PNAGE (Abrucio, 2004), entre as vrias questes problematizadas, possvel selecionar, sinteticamente, cinco centrais. A primeira diz respeito s informaes que os governos estaduais tm sobre si mesmos. H uma quantidade enorme de dados bsicos e estratgicos que ou no existem, ou ento no so atualizados, ou ainda ficam concentrados num setor e no so conhecidos por policy-makers importantes. possvel imaginar que, neste ltimo caso, certos cartrios ganhem com esta situao, em detrimento do planejamento e do cidado. No que nada tenha sido feito at agora, mas, a despeito do avano do governo eletrnico, alguns sistemas de informao ainda so bastante precrios. Sem uma base sustentvel e organizada de informaes, no possvel dar solidez s reformas. Elas, ademais, dependem de subsdios informacionais para que decises de melhor qualidade gerencial sejam tomadas. Se o Consad quiser impulsionar de forma contnua, consistente e estratgica as reformas da gesto pblica, ele ter de construir um Banco de dados contendo informaes de todos os estados, ajudando-os assim a constituir um alicerce fundamental modernizao do aparelho estatal. Talvez esta seja uma das medidas mais prioritrias para tornar o Consad um ator estratgico na reforma do Estado brasileiro. O que mais salta vista na radiografia dos governos estaduais a fragmentao e a descoordenao entre as partes. Esta segunda fragilidade dificulta a adoo de uma viso mais sistmica, capaz de articular gesto e polticas pblicas, questo fulcral para a reforma do Estado. Trata-se de um problema estrutural que tem como grande caracterstica a conformao de uma srie de caixinhas, que so as Secretrias e os rgos, com baixa capacidade de comunicao entre si. Isto cria uma srie de obstculos articulao intersetorial, o que, por sua vez, torna mais difcil a gesto por programas, instrumento central do PPA. Produz-se, enfim, um dficit de coordenao nas polticas de gesto pblica, o que explica, em boa medida, o paradoxo dos avanos ocorridos em reas-meio enquanto pouca coisa muda nas reas-fim. surpreendente o descasamento entre umas e outras. Isto no significa que polticas setoriais no tenham obtido sucesso isoladamente. Mostra

  • apenas que os desdobramentos da implementao de boas aes de gesto pblica como nos diversos estados que tm procurado implementar iniciativas como contratualizao de resultados ou radicais inovaes nos processos de procurement ainda no foram capazes de produzir impactos no mbito das reas finalsticas. H excees, mas a regra acompanha o paradoxal contraste relativo modernizao dos meios descolada de avanos nas atividades-fim. A prestao dos servios pblicos nas trs principais reas-fim dos governos estaduais deixa muito a desejar. Segurana, Educao e Sade precisam aprimorar a implementao de suas polticas. Em certa medida, as Organizaes Sociais resolveram em parte o problema da proviso no campo da Sade, porm, a maior parte dos estados no utiliza ainda este instrumento de contratualizao e gesto. H graves falhas gerenciais e de articulao intergovernamental nos campos educacional e da Segurana, sobretudo nesta ltima poltica. O fato que a reforma da gesto pblica de nada adiantar se no atingir estas trs polticas, especialmente a Segurana, dado que ela vista como a atividade mais importante dos governos estaduais, de maneira que sua fragilidade transforma-se, assim, num problema de legitimidade social dos governantes. No cenrio otimista, ao contrrio, o sucesso neste setor, por meio da modernizao administrativa, fortaleceria as coalizes reformistas estaduais. A quarta e maior fragilidade dos estados encontra-se na rea de Recursos Humanos. Trata-se de uma varivel diagonal, ou seja, que afeta a todos os outros setores da administrao pblica. Cita-se abaixo trecho da pesquisa PNAGE para mostrar a importncia desta questo para a reforma do Estado: Os Recursos Humanos preparam o Estado para formular e implementar as mudanas colocadas pela poltica democrtica. Se a Segurana Pblica se torna prioridade nacional nmero 1, no basta vontade poltica; preciso ter funcionrios capacitados e motivados. Certas polticas corretamente tornadas prioritrias, como o PPA, falharo caso no haja um quadro de pessoal adequado sero boas idias sem os devidos realizadores. Por fim, qualquer mudana administrativa passa pelo corpo burocrtico existente, e a falta de uma poltica consistente de RH cria cenrios entrpicos, em que o salve-se quem puder prevalece. De modo que preciso criar incentivos necessrios para que os servidores sejam convencidos a se comprometer com a mudana (Abrucio, 2004: 176-177). A despeito da comprovada importncia, os Recursos Humanos constituem a rea em que houve menos reflexo e ao administrativa no campo da Nova Gesto Pblica em todo o mundo, em particular nas reformas feitas na Amrica Latina (Abrucio, 2005b). Diagnosticando a situao dos estados, constata-se a falta de articulao da varivel de RH com as outras partes do sistema administrativo, a ausncia de informaes bsicas sobre o assunto em quase todos os governos estaduais mesmo nos mais reformistas e, conseqentemente, a enorme dificuldade para fazer o planejamento da fora de trabalho, definindo um perfil da burocracia que d conta dos novos desafios colocados ao Estado contemporneo.

  • bem verdade que a premncia da questo fiscal obrigou os estados a se concentrar muito no problema do excesso de gastos com pessoal embora a maior parcela disso tenha a ver com a Previdncia. Contudo, sem colocar esta questo no topo das prioridades, o reformismo dos ltimos dez anos no se tornar sustentvel, especialmente quando se constata a existncia de desafios como a necessidade de prestar melhores servios, de aprimorar a regulao e coordenao das atividades e, como veremos mais adiante, de sepultar o modelo de patronagem construdo historicamente no plano subnacional, ao qual se soma hoje um corporativismo que distancia o Estado da sociedade. Na seleo aqui proposta, a quinta e ltima fragilidade relaciona-se com a gesto da mudana. Fazer reformas preparar o terreno para uma nova institucionalidade. E esta depende fundamentalmente da disseminao de valores referentes a um novo ethos pblico. Neste sentido, salvo num conjunto pequeno de estados, a atual safra de reformistas no tm criado polticas mais amplas para mudar a lgica dos servidores pblicos e motiv-los a se incorporar no novo modelo. Dois exemplos neste sentido. Primeiro: de acordo com a pesquisa PNAGE, somente 30% dos estados tm polticas para disseminao de valores ticos e um menor nmero deles, 19%, criou Comits de tica, a despeito de 74% deles ter constatado desvios de conduta tica nos ltimos quatro anos (Abrucio, 2004: 161). Sem adoo de polticas nesta rea, com certeza haver um confronto entre a cultura organizacional dominante, com fortes traos burocratizantes acoplados lgica clientelista, e os modelos institucionais da Nova Gesto Pblica. Ademais, como esperar que funcionrio pblico responda ao cidado de forma pblica sem garantir instrumentos para o predomnio do republicanismo dentro do Estado? Um segundo exemplo bem interessante o da governana interna, mais especificamente, o da relao com os servidores. Somente 37% dos estados tm uma poltica ativa de comunicao com os funcionrios pblicos e, pior, apenas 22% dos governos tm formas institucionalizadas de relacionamento com os sindicatos. A pesquisa PNAGE mostra, inclusive, que as relaes dos governos estaduais com a sociedade tm mais instrumentos e formas de efetivao do que a prpria articulao governamental junto ao conjunto da burocracia. Neste cenrio, a gesto da mudana precisa comear de um ponto fundamental: fazendo a lio de casa. Esta a uma das frentes mais importantes da reforma da gesto pblica estadual nos prximos anos. Em boa medida, as fragilidades aqui descritas j foram tematizadas num conjunto de estados, alm de no se constiturem em questes interditadas ao debate. H um outro leque de assuntos, entretanto, que se transformou numa agenda perdida. Esta pode ser definida de duas maneiras: de um lado h os problemas que alguns estados (a minoria, ressalte-se) vm at enfrentando, mas procuram retir-las do centro do debate, pela dificuldade em realizar reformas a e/ou para evitar que novos adversrios ou os costumeiros se coloquem contra o governo; e, de outro, existem grandes silncios, temas que so tabus ou ainda no foram completamente compreendidos em sua importncia.

  • A agenda perdida contm, basicamente, cinco pontos. O primeiro se relaciona como uma questo histrica e estrutural: a estrutura de patronagem e clientelismo. Seja pela expanso de cargos de confiana cujo preenchimento serve para responder lgica localista e personalista da classe poltica, seja por meio de sucessivas manobras para estender a contratados os direitos de servidores pblicos estatutrios contratados mediante concurso pblico, a profissionalizao dos quadros burocrticos est longe de ser uma realidade em muitos dos governos estaduais. Decerto que alguns deles tm se esforado para fortalecer por vezes, criar um ncleo meritocrtico duro na administrao direta, mas os resultados ainda so indeterminados tendo-se em vista a magnitude do desafio. Trata-se, bom dizer, de um padro que ultrapassa a esfera estadual, abarcando os municpios em pior situao e o Governo Federal, que ainda mantm, surpreendentemente, mais de 20 mil cargos em comisso, em grande parte com um provimento completamente livre. Esta estrutura poltica, portanto, mais profunda. Para modific-la, preciso alterar a viso que orienta a carreira da classe poltica brasileira, bem como a percepo que parte da populao tem do Estado, que seria naturalmente um provedor de empregos, e no o responsvel pela produo de servios pblicos de qualidade, garantindo os direitos de cidadania. Talvez esteja aqui a principal reforma do Estado brasileiro, pois ela daria o sentido republicano e democrtico capaz de impulsionar a Nova Gesto Pblica. A patronagem nos estados se combina, de maneira perversa, com uma profunda assimetria na organizao dos recursos humanos. De um lado, funcionrios do fisco e procuradores com remuneraes extremamente competitivas. De outro, grandes contingentes de mo-de-obra em atividades-fim, como nas esferas de educao e segurana, com condies insatisfatrias de trabalho em relao importncia de suas funes. No meio de tudo isso, h tanto os indicados para responder s necessidades da classe poltica quanto um conjunto enorme de funcionrios da rea-meio, muitas vezes sem qualificao para lidar com os desafios do governo contemporneo. O pior que um corporativismo ensimesmado e cada vez mais distante da sociedade, principalmente das parcelas mais pobres que precisam de servios pblicos, trabalha pela reivindicao das reas realmente essenciais e as coloca no mesmo barco, por meio do discurso da isonomia, de outra enorme parcela de servidores que pouco ou quase nada tem a ver com as tarefas estratgicas do Estado. Neste jogo, os princpios do mrito e do funcionrio do pblico a origem da palavra, tal como definida inicialmente por Robespierre perdem para lgicas particularistas de atuao. Um segundo ponto da agenda perdida refere-se questo previdenciria. Desde o day after da Constituio de 1988, a massa crtica sobre a Previdncia do funcionalismo tem aumentado consideravelmente. A administrao federal vem tentando promover mudanas de toda sorte nos ltimos doze anos de forma a atacar e/ou mitigar o problema, seja mediante mudanas constitucionais seja por meio de medidas administrativas. Estes esforos tm includo suporte para que os governos estaduais se habilitem para produzir diagnsticos, estudos tcnicos e desenhos organizacionais para equacionarem seus quadros atuariais. Em vrios casos, a proporo entre ativos/inativos/pensionistas nos estados aproxima-se da razo 60%/40%, sendo que a idade mdia dos primeiros geralmente superior a quarenta anos. Detalhe: a pesquisa PNAGE revelou a precariedade

  • dos dados da maioria dos governos estaduais sobre o assunto, algo estranho diante da magnitude do problema. E mesmo no conjunto dos que tm informaes bem organizadas, poucos so os que tm um modelo previdencirio, incluindo um Fundo de Previdncia especfico. Alguns governos estaduais, como o Paran, Bahia e Pernambuco, esto buscando equacionar de forma estruturada seus desafios nesta rea. Mas a atitude dominante tem sido a de procrastinao para alm do calendrio dos mandatos dos atuais governantes. Interessante que os estados mais desenvolvidos e que tm tido bom desempenho reformista, So Paulo e Minas Gerais, esto bem atrasados nesta questo embora o pior caso, entre os estados mais ricos, seja o do Rio Grande do Sul, conhecido por ter uma meritocracia acima da mdia nacional, mas cujo futuro bastante incerto caso no se resolva este problema. este x da questo: se os governos estaduais no equacionarem adequadamente o impasse previdencirio e eles tm menos sadas fiscais que a Unio para fugir do tema , o futuro de suas burocracias e dos cidados servidos por elas sombrio. A accountability foi o aspecto que menos avanou entre os temas da Nova Gesto Pblica que informaram as reformas estaduais recentes. Isto a habilita a entrar no rol dos assuntos da agenda perdida. Analisando um dos aspectos da questo, o do controle, constata-se que, no plano interno aos Executivos, a maioria dos rgos de auditoria encontra-se profundamente atrofiada e, em geral, suscetvel influncia poltica do governo do momento. No plano do controle externo, as Assemblias Legislativas exercem muito pouco o papel de fiscalizao, e concentram-se mais em construir redes de patronagem que sustentam a carreira da maioria de seus parlamentares. A situao dos Tribunais de Contas subnacionais bastante preocupante tambm. A politizao de sua cpula, geralmente vinculada aos grupos polticos eu dominam a poltica local, sua distncia em relao sociedade salvo raras excees, como Pernambuco e Santa Catarina e o controle de tipo formalista que exerce enfraquecem seu papel de responsabilizao dos governantes e representantes da populao. Alvissareira a ao do Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (PROMOEX), com apoio do BID, que poder melhorar a capacidade de fiscalizao dos TCs. Mas, no quadro atual, possvel dizer que h, na grande maioria dos casos, uma forte interseco entre o grupo dominante instalado no Executivo, sob o comando do governador, e os outros Poderes. No necessariamente isso gera problemas de desvio de conduta e malversao de recursos pblicos. S que na medida em que a administrao pblica estadual compartilha a informao de que h poucas estruturas zelando pela legalidade e pela qualidade do gasto, o convite corrupo uma realidade, que fica menos visvel hoje nos estados do que na Unio exatamente por conta da fragilidade dos mecanismos de controle no plano subnacional trata-se, assim, de um tpico crculo vicioso. Os estados desenvolveram muito pouco suas capacidades regulatrias eis o quarto ponto da agenda perdida. Os governos estaduais tm espao para regulao em uma srie de atividades privatizadas ou sob concesso pblica. No obstante, poucos foram os

  • que se beneficiaram dos erros cometidos pelo Governo Federal na conduo dos processos de privatizao e de criao de Agncias Reguladoras para os servios correspondentes, questo, alis, que continua mal resolvida no nvel da Unio. Se o Governo Federal tem caminhado lentamente em relao regulao, os governos estaduais tambm no tm tirado partido da oportunidade para se posicionarem de forma consistente sobre o assunto. Conforme dados da pesquisa PNAGE, h mais estados que fizeram privatizao ou concesso do que aqueles que possuem agncia e marco regulatrio ntidos. Com a entrada de um tema na agenda como as parcerias pblico-privado as PPPs , adquire maior relevncia o papel regulador dos estados, uma vez que esta iniciativa poder alavancar positivamente os investimentos, porm isso no garante a qualidade de sua realizao e, em alguns casos, da futura proviso de servios. No fundo, parece que as administraes estaduais do maior importncia necessidade de haver regulao do que construo de instrumentos para exercer esta funo. De forma mais prosaica, se pode medir este descompasso: novamente segundo os dados do Diagnstico PNAGE, todos os estados usam formas de terceirizao, mas a maioria no tem controle sobre este processo, seja em relao ao quanto se gasta, seja em relao avaliao do desempenho dessas atividades. Mesmo admitindo os diversos avanos da gesto pblica estadual nos ltimos anos, um drama existencial os acompanha: o que cabe aos governos estaduais fazerem no desenho federativo brasileiro? Esta a pergunta mais distante da agenda atual dos estados ela o verdadeiro elo perdido. possvel que as administraes estaduais estejam fazendo as coisas certas, mas sem que isso tenha o impacto desejado, em razo da indefinio de suas funes. Suas competncias geralmente so fludas, exceo da Segurana Pblica, exatamente a poltica mais complexa e que envolve forte relacionamento com as demais. Mais do que uma heterogeneidade setorial, constata-se que os governos estaduais hoje no possuem um mandato ntido em muitas polticas pblicas. De resto, o papel das outras instncias governamentais e da ao que elas tm nas diversas reas, como Educao, no se articula adequadamente com a atuao dos governos estaduais. As formas de relacionamento dos estados com os municpios ainda no foram adaptadas ao novo cenrio descentralizador. Por muitas vezes, a soluo utilizar o velho modus operandi da cooptao poltica de prefeitos e lderes locais, com resultados ruins para a prestao dos servios pblicos. Interaes com modelos consorciados de governos locais tambm no tm avanado significativamente. Na verdade, falta aos governos estaduais descobrir de que maneira devem atuar cooperativamente e em prol da coordenao das diversas partes de seu territrio. Este dilema maior ainda nas Regies Metropolitanas. Trata-se do espao mais importante da opinio pblica brasileira, onde se concentram as maiores riquezas e os maiores problemas do Pas, em intensidade e capacidade de expresso. E aqui a confuso, a indefinio, a beligerncia entre os governos estaduais e os atores locais e mesmo o nacional enorme. O resultado tpico desse impasse, em muitos estados, o de diminuir o espao na agenda de polticas para as questes metropolitanas, como forma de

  • evitar um tema de difcil resoluo. O problema que o melhor dos reformismos no pode existir sem o pblico a que se destina, o qual, normalmente, se organiza por dinmicas especiais. Se estas so mal resolvidas, nem mesmo a melhor gesto pblica pode cur-las. A desarticulao federativa e a indefinio do papel dos estados so igualmente relevantes para definir a relao com a Unio. Isso vale para diversas polticas pblicas, entre as quais a de gesto pblica. O fato que uma maior articulao entre os governos federal e estaduais para estabelecer uma agenda nacional de reformas do Estado encontra um grande obstculo na forma compartimentalizada e pouco coordenada da Federao brasileira. Entretanto, olhando por um outro ngulo, que procura trazer tona o que est fora do debate, possvel que a ampliao da discusso e a implementao de reformas nos governos estaduais possam recolocar, no seu devido lugar, o pacto federativo. E, desse modo, o dficit de coordenao que aparece tanto na vrias polticas pblicas, incluindo a de gesto pblica, como entre os nveis de governo, poderia ser enfrentado de forma mais efetiva e nas suas profundezas. CONCLUSO: OS GRANDES DESAFIOS ADIANTE O dinamismo existente no mbito das polticas de gesto pblica nos estados contrasta com o declnio dessa agenda no plano federal. Mas a situao geral da Unio melhor por conta de seu legado histrico, marcado por um nmero maior de reformas ao longo do tempo, incluindo a as realizaes do projeto Bresser. Noutras palavras, embora os governos estaduais vivam um momento mais reformista, o Governo Federal ainda conta com um aparato estatal mais efetivo e bem estruturado em comparao aos estados. Uma das principais diferenas est na existncia de um ncleo de carreiras estratgicas as chamadas carreiras do ciclo de gesto , que d uma ossatura consistente s aes do Governo Federal. Em contraste, os estados ainda se apiam excessivamente em estruturas de cargos de confiana e nos quadros fazendrios, o que no contribui para a estruturao de administrao pblica profissionalizada e equilibrada. Em comum, ambas as instncias federativas enfrentam problemas no equacionamento das necessidades de pessoal e de modelos organizacionais adequados nas reas finalsticas. Uma dcada depois da publicao do Plano Diretor da Reforma do Estado, o resultado geral de um avano lento, em que pese o fato do impulso que o mesmo produziu ainda perdurar. H que se dar visibilidade s mudanas em curso nos estados para que realimentem as iniciativas em curso em outras unidades estaduais e mesmo em municipais ou, por que no, como exemplo para a Unio. A publicizao importante tambm para garantir a sustentabilidade desse processo reformista. O problema da descontinuidade administrativa , no mais das vezes, maior no plano estadual do que no federal, de modo que as eleies de 2006 sem dvida sero um teste para muitas das reformas em fase de consolidao. Para tanto, o Consad e os atores organizados em torno do PNAGE precisam se mobilizar politicamente, para ampliar a coalizo de apoiadores.

  • Este debate remete a um outro desafio maior, conforme mencionado no incio do texto: afinal qual ser o papel a ser desempenhado pelas administraes pblicas estaduais no futuro? Os debates em relao renegociao do pacto federativo tm sido dominados pelas disputas em torno de distribuies de recursos, mas sem avanar a discusso sobre papis e atribuies. Neste sentido, a aprovao da nova Lei de Consrcios Pblicos tem grandes chances de possibilitar a emergncia de novos arranjos intermedirios envolvendo municpios e estados, bem como entre estes e a Unio. Mas em um modelo de competncias compartilhadas como o brasileiro importante o Pas estabelecer consensos mnimos sobre as forma como se deve dar a relao entre nveis de governo e entre estes e a sociedade. E, na maioria das polticas pblicas, esta questo no foi resolvida, com impacto negativo maior para os governos estaduais, cujas funes so as mais indefinidas dentro da Federao. A clarificao dos novos papis dos governos estaduais remete redefinio do perfil da burocracia estadual, definio de uma estratgia de profissionalizao correspondente e valorizao da funo pblica. Estes trs itens fazem parte de uma agenda positiva que passa por um conjunto de medidas combinadas que incluem programas de capacitao, estruturas remuneratrias, introduo de mecanismos de avaliao de desempenho e alinhamento de estruturas de carreiras sem concesses a corporativismos. O desafio de trazer a discusso de recursos humanos para o campo positivo no ser trivial. . preciso insistir no seguinte fato: o aprimoramento das polticas de gesto pblica pode trazer significativos impactos para o conjunto do governo. Exemplos histricos no faltam como Vargas e Rossevelt nos anos 1930 e, mais recentemente, a presidncia Clinton-Gore nos Estados Unidos e os sucessivos mandatos de Thatcher, Major e Blair no Reino Unido, alm das amplas reformas feitas recentemente pelos pases nrdicos. Estes casos tm em comum o fato dos governantes terem utilizado o fortalecimento dessa agenda reformista como instrumento para modelar e perseguir polticas setoriais prioritrias, mas sempre articuladas com um centro irradiador e supervisor das mudanas. Desse modo, a reforma do Estado deve servir para fortalecer e legitimar uma coalizo voltada melhoria da prestao dos servios pblicos, garantindo assim, de forma eficiente, efetiva, tica e com eqidade, os direitos de cidadania. O maior desafio est, porm, no ponto de partida. Isto , nos primeiros passos que levam construo de uma coalizo reformista capaz de impulsionar e dar sustentao s polticas de gesto pblica. Em geral, os ganhos produzidos pela modernizao administrativa so difusos e de longo prazo. As reformas precisam, portanto, de uma articulao poltica que coordene seus processos sua formulao, deciso e implementao, mesmo quando o tema j est na agenda do governo. Isso exige um trabalho permanente de advocacy, negociao e aprendizado coletivo para viabilizar-se. A crise poltica recente e suas conexes com o grave problema da corrupo, as enormes deficincias na proviso de servios pblicos, o caos das grandes cidades, e a perda de autoridade dos governos junto aos cidados nos colocam num momento estratgico: ou o Pas reformula o seu Estado, ou o desenvolvimento ficar como um sonho distante. Para

  • mudar esta situao, o conjunto de reformas necessrias amplo, envolvendo os trs nveis de governo e todos os ramos de Poder. Por isso, dificilmente estas transformaes se processaro apenas pelos esforos dos integrantes do sistema poltico-administrativo. Reside a o maior desafio para as polticas da gesto pblica: serem percebidas e demandadas pela sociedade a ponto dela dar-lhe suporte suficiente para o redesenho das estruturas governamentais do Estado brasileiro. O conhecimento sobre a trajetria das reformas estaduais pode ser um estmulo para que os cidados e os grupos sociais comecem a se mobilizar em prol da Nova Gesto Pblica.

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