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LINHA DE CRÉDITO CONDICIONAL (CCLIP)

PROGRAMA DE APOIO À GESTÃO E INTEGRAÇÃO DOS FISCOS NO BRASIL (PROFISCO BR-X1005)

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AVALIAÇÃO DO PROFISCO E CENÁRIOS PARA A AMPLIAÇÃO DO PROCESSO DE

MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL

Relatório do Workshop Temático sobre Administração Financeira e Contábil e Qualidade do Gasto Público1

Objetivo do Workshop: Identificar os principais avanços, resultados, desafios e lições aprendidas com o PROFISCO I e apresentar propostas para a ampliação do processo de modernização da gestão fiscal, a partir dos gaps e produtos não desenvolvidos e das novas tendências nacionais e internacionais.

Local e Período: Brasília – 18 de Agosto de 2014

ABERTURA

A. AVALIAÇÃO INTERMEDIÁRIA DO PROFISCO

I. SÍNTESE DA AVALIAÇÃO. Os resultados do processo de avaliação intermediária da Linha de Crédito PROFISCO (BR-X1005)2, foram relatados pela Especialista do Banco, Cristina MacDowell, em conjunto com a Coordenadora do PROFISCO MG e representante da COGEF, Soraya Naffah, enfatizando3: (i) Avanços e situação dos projetos do PROFISCO; (ii) Diretrizes, desempenho, estratégias e ferramentas utilizadas pela linha de crédito; (iii) Cadeia de causalidade dos produtos, resultados e impactos, associada às evidências e indicadores do Programa; (iv) Legado e riscos de descontinuidades; e (v) Desafios para o futuro.

Na análise dos desembolsos do Programa foram produzidos gráficos que permitem demonstrar: (i) a curva de aprendizagem dos estados; e (ii) o tempo de maturidade dos projetos, com ênfase no tempo ideal estimado de execução entre 5-6 anos.

Na análise dos impactos, resultados, produtos e indicadores dos projetos do PROFISCO, foram apresentados os últimos dados apurados pela equipe de avaliação junto aos Estados4, por meio da COGEF. Nesse contexto foram comparados os resultados do conjunto dos Estados com os resultados dos Estados que já alcançaram desembolsos dos recursos de financiamento do PROFISCO acima de 48%5.

1 Equipe de elaboração e revisão: Luciana Pimentel (Consultora), Soraya Naffah (PROFISCO MG) e Sandra Machado (PROFISCO CE) 2 Relatório de Avaliação Intermediária I do PROFISCO, elaborado por FMM/CBR em conjunto com a COGEF/CONFAZ em junho de 2013 e parcialmente atualizado em agosto de 2014. 3 Relatório do Workshop de Gestão Fazendária detalha o conteúdo inicial dessa apresentação, assim como os comentários e sugestões coletados durante a plenária. 4 Pesquisa web com a COGEF sobre os avanços na implementação dos produtos (jul-ago/2014) 5 MG, RJ, SC, PI, MS, PA, MA, PE e CE



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B. NOVO CONTEXTO FISCAL: AVANÇOS, TENDÊNCIAS E DIRETRIZES PARA A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTÁBIL E QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

A plenária de abertura deste tema contou com a participação de gestores e técnicos das distintas instituições envolvidas na execução do PROFISCO e na preparação de um novo programa fiscal. Fátima Cartaxo (PNUD) foi a moderadora da plenária.

Secretários de Estado: José Barroso Tostes Neto (Secretário de Fazenda do Estado do Pará e Coordenador do CONFAZ); Pedro Menegetti (Secretário Adjunto do Estado de Minas Gerais); e André Paiva (Secretário Adjunto do Estado do Rio Grande do Sul).

Governo Federal: Luiz Palmeira (Coordenador Geral de Programas e Projetos de Cooperação da Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda - COOPE/SE/MF).

BID: Juan Carlos de la Hoz (Sub-Representante do BID no Brasil), Cristina Mac Dowell, Ana Lúcia Dezolt, Patricia Bakaj e Carlos Pimenta (Especialistas Fiscais); German Zappani e Carlos Lago (Especialistas Fiduciários).

I. NOVAS TENDÊNCIAS, MELHORES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÕES PARA A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTÁBIL E QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

O palestrante, José Roberto Afonso, economista e especialista em finanças públicas e federalismo fiscal, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (IBRE/FGV) e consultor técnico do Senado Federal e de organismos multilaterais de crédito, apresentou o tema, com a seguinte abordagem:

a. TRÊS GRANDES DESAFIOS PARA A GESTÃO PÚBLICA

i. Como executar (e mudar) políticas e práticas, mas sem prejudicar instituições?

Reorientar a política fiscal, inclusive para ativismo ou anticíclica, não deveria mudar e ignorar regras

Transparência necessária para a credibilidade e expectativas macro ii. Como os governos servem mais e melhor com os mesmos ou menos

recursos?

Missão impossível continuar elevando carga tributária e dívida pública. Tarefa difícil com estagnação econômica e baixa capacidade de endividamento.

Imperioso melhorar produtividade do gasto e modernizar gestão. iii. Como os estados recuperam o protagonismo na federação brasileira (papel

dos estados na federação)?

Governos estaduais se financiam com imposto (ICMS) obsoleto, fundos (FPE) esvaziados, dívidas crescentes, perdendo importância fiscal e política. Nunca o ICMS pesou tão pouco na arrecadação.



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Demandas sociais exigem resgatar protagonismo regional e atuação mais firme em segurança e serviços universais básicos. Ligação direta entre o governo federal e os governos municípios. Os municípios são membros da federação, de direito e de fato.

Visão macroeconômica para enfrentar os desafios – “O que difere a economia da física é que na física o átomo é burro. Na economia o átomo é inteligente e ainda por cima vota” (Delfim Neto – Ex Ministro da Fazenda)6.

b. EXPERIÊNCIAS EXITOSAS

i. (Longa) História fiscal exitosa

1920 – Código de contabilidade pública.

Meados anos 60 – Estruturados novos sistemas de orçamento e contabilidade, tributário, administração pública e financeiro (ditadura militar)

Meados anos 80 – Redefinidas funções das autoridades e das contas monetárias versus fiscais.

1988 - Constituição da redemocratização – descentralização da receita tributária e reestruturação do orçamento.

1994 – Moeda do Real criada sem plano ou medidas fiscais.

Final anos 90 – Reformas estruturais, como desestatização, rolagem das dívidas subnacionais e LRF, e ajuste via aumento de carga tributária.

Século XXI – Bonança do crescimento e esquecida agenda de reformas.

Crise global – Crise de crédito enfrentada via endividamento público

ii. Meio século de sistemas fiscais

Economia e sociedade o Fechada (exterior); industrialização tardia o Governo militar promove reformas desenhadas desde antes do

golpe

Orçamento e contabilidade pública o Lei 4320/1964 – normas gerais o Iniciativa contadores (1950) e Congresso o Inovador regime de competência despesa (muitos países

desenvolvidos no mundo só implantaram este modelo 20 anos depois)

Sistema tributário o Emenda Constitucional 18/1965 o Comissão de reforma FGV 1963 o Primeiro sistema nacional, inovador com primeiro IVA no mundo

(ICM e IPI) e fundos de participação em tributos nacionais.

6 Jornal O Globo em 10 de agosto de 2014.



4

iii. Lei no 4320 de 1964

1922 - Código de Contabilidade da União o Decreto n. 4.536 de 28/01/1922 o 108 artigos: organização do Tesouro Nacional; dispõe sobre

exercício financeiro, receitas, despesas, bens públicos, responsáveis

1949 - III Conferência de Contabilidade Pública e Política Fazendária o Proposição de consolidação e padronização de processos e

instrumentos

1950 - Projeto de Lei n. 201 o Iniciativa do Deputado Berto Condé (PTB-SP), de 4/5/1950

(Aleomar Baleeiro apresentou diversas emendas). o Institui normas financeiras para todos governos; regime de

competência na despesa; demonstrativos integrados entre orçamento, financeiro e patrimonial. Exemplos de vetos: operações de crédito no orçamento.

1964 - Lei 4320 o Vetos presidenciais derrubados depois da ditadura militar. Lei

moderna par época. Integração entre a execução orçamentária, financeira e patrimonial.

iv. Constituição de 1988: Finanças públicas

Inovações. Inédito capítulo à parte do Legislativo; normas gerais para finanças públicas e detalhamento do processo orçamentário

Opinião. Uma mudança estrutural mais importante que a do sistema tributário, mas dependente de legislação complementar. Existem projetos, mas falta interesse.

o Redemocratização e transparência nos orçamentos o Diretrizes orçamentárias (LDO), suprindo ausência das regras o Plano plurianual (PPA), como balizador do programa de governo o Orçamento em separado, seguridade e investimento das estatais o Separação de contas fiscais das monetárias o Bases para criação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Consequências o Avanços inegáveis e reconhecimento internacional. LRF: Se

aplica a toda a federação (LC), construída junto com os pares. É um código de boas condutas. Exemplo: Limite de pessoal. Lei Camata. Sublimites foram estabelecidos por demanda de estados e municípios de capital. Incorpora código de princípios (como a Nova Zelândia) e estabelece limites, sem valores (metas). A LRF não fala em superávit primário, mas sim em resultado primário. Limite da dívida é remetido ao Senado com uma regra que todos esquecem. Deveria ser enviado ao Senado



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com uma análise da proposta considerando os cenários (políticas anticíclicas). O limite de endividamento do governo federal nunca foi fixado. Provavelmente, por esta razão a União não avalia o limite dos Estados e Municípios.

o Desinteresse do Executivo e no Legislativo na regulamentação para ação sem limites tem criado distorções crescentes.

v. Lei de Responsabilidade Fiscal, 2000

Lei Nacional. Lei complementar aplicada a todos os níveis de governo

Natureza. Código de boas condutas mesclado com limites e regras

Restrições. Controle da dívida (limite pelo Senado mas nenhum para governo central) e de gastos com pessoal (diferencia por nível e poder)

Metas fiscais. Flexível e móvel pois cada governo fixa anualmente na lei de diretrizes (LDO) metas para próximo ano e revisa dois seguintes. LRF não obriga geração superávit primário (salvo se dívida extrapola limite)

Transparência. Exigência de relatórios bimestrais (resumo da execução do orçamento), quadrimestral (cumprimento de limites) e anuais (consolidação de balanços publicados nacionalmente)

Gestão singular. Não há meta e nem gestão nacional em federação democrática com grande autonomia dos entes federados: governo central resta agir via transferências voluntárias e, sobretudo, ao centralizar empréstimos (renegociados do passado e novos via garantias)

vi. Modernização administrativa

Programas federais de apoio. Renegociação de dívidas e desestatização com componente de modernização, priorizados financiamentos (BID e BNDES = programas específicos)

Gestão tributária. Esforços concentrados mais na administração das receitas – de financiamentos às soluções de mercado. Mais avanços na administração, mais retrocesso nas políticas. Processo iniciado com o apoio do BID (Receita Federal, PNAFE, PNAFM). Resultado: Apresentação e prêmio da RFB pela declaração de imposto de renda.

Gestão da dívida. Limitada à controle da rolagem (vedada emissão); por anos, sem acesso a bancos e, recente, garantias flexibilizaram processo. Porque proibir estados e municípios de emitir títulos? Deveria haver regras.

Gestão financeira, patrimonial e contábil. Forte influência e dependência de práticas e orientações da STN – plano de ajuste fiscal (rolagem), manuais da LRF e nova contabilidade mundial. Porque resistir à criação do Conselho de Gestão Fiscal? Porque os estados e municípios tem que apurar o resultado primário seguindo o ritual legal e o tesouro não (utiliza o conceito de imputação – restos a pagar não é dívida). O



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que mais impactou os países ricos na crise, não foi a perda de receita, foi o aumento da despesa.

Governo eletrônico. Investimentos pesados em TI; adoção e abertura ao público de sistemas integrados (SIAFI); portais de transparência.

Lógica dominante no modelo fiscal: basta gerenciar (bem)!!! Dispensado ou secundário reformas leis e instituições.

c. NOVAS TENDÊNCIAS

i. Pós-Crise Global (voltar ao passado no sentido de fazer mudanças)

Tendências internacionais - Sobretudo economias desenvolvidas. o Ativismo. Suporte financeiro; perda de receita; déficit e dívida.

Ativismo estatal levou a uma situação de déficit que não permite voltar a situação anterior (superávit primário em meio a crise)

o Consolidação fiscal. Sem volta pré-crise; agenda de reformas fiscais

Novo “modelo” nacional - Brasil o Peculiar. Expansionismo do gasto; queda do resultado primário;

se endividar para emprestar o Engenharia fiscal. Sucessão de medidas atípicas; controle na

boca do caixa o Finanças estaduais. Novo ciclo de endividamento sem boom

investimentos

Estratégias e perspectivas diferentes o Gerenciamento. Incentivos (crédito, desonerações) até maturar

crescimento; aversão à maior agenda legislativa (por ex., reforma tributária fatiada)

o Reformas. Sem ajuste imediato; rever indicadores (resultado estrutural); agenda de mudanças estruturais

ii. Resposta Fiscal diferenciada por blocos/países



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iii. Impacto Fiscal nos Países Ricos determinantes do endividamento

iv. Consolidação Fiscal, Economias Avançadas

TENDÊNCIAS FISCAIS EM CENÁRIO DESENHADO PELA OCDE VISANDO À CONSOLIDAÇÃO POR PAÍSES DE SUA ÁREA– 2007/2025

EM % DO PIB (salvo indicação contrária)

Países

Resultado

Fiscal de

Base

Resultado Financeiro2

Dívida Financeira Líquida 3 Dívida Financeira Bruta

4

Taxa de juros longo

prazo5

(%)

2012 2007 2010 2025 2007 2010 2025 2007 2010 2025 2007 2010 2025

Japão6

-6,3 13 -2,4 -7,7 -4,7 81 114 154 167 198 237 1,7 1,1 4,7

Estados Unidos -6,0 11 -2,9 -10,5 -2,4 42 68 83 62 93 106 4,6 3,1 6,0

Polônia -4,9 9 -1,9 -7,9 -2,2 17 29 52 52 64 83 5,5 5,8 6,2

Reino Unido -4,6 7 -2,8 -9,6 -3,2 28 51 71 47 81 103 5,0 3,5 5,6

Irlanda -4,2 2 0,0 -32,3 -4,2 0 61 79 29 105 121 4,3 5,5 6,3

França -3,3 5 -2,7 -7,4 -2,7 34 57 65 70 92 101 4,3 3,0 5,3

Espanha -3,0 3 1,9 -9,2 -2,6 19 43 54 42 72 81 4,3 4,1 4,8

Rep.Eslovaca -3,0 6 -1,8 -8,1 -0,9 7 24 33 33 47 56 4,5 3,8 4,7

Portugal -2,9 0 -2,8 -7,3 -4,0 43 63 77 69 93 108 4,4 5,2 5,6

Grácia -2,6 2 -5,4 -8,3 -3,9 73 97 105 105 129 137 4,5 9,1 6,8

Nova Zelândia -2,6 6 4,0 -5,3 0,1 -13 -4 7 26 39 49 6,3 5,5 5,8

Holanda -2,3 2 0,2 -5,8 -1,6 28 35 40 52 75 80 4,3 2,9 4,7

Austria -2,1 1 -0,6 -4,4 -1,7 31 42 44 63 76 78 4,3 3,2 4,7

Rep.Tcheca -2,0 3 -0,7 -5,2 -1,8 -14 3 20 34 49 65 4,3 3,9 5,1

Alemanha -1,9 1 0,3 -4,0 -2,0 42 50 50 65 80 80 4,2 2,7 4,7

Canadá -1,1 1 1,4 -4,9 -0,8 23 31 26 67 84 79 4,3 3,2 5,0

Itália -1,1 0 -1,5 -5,0 -1,9 87 103 85 113 131 113 4,5 3,8 6,1

Bélgica -0,7 0 -0,4 -4,9 0,0 73 82 54 88 103 75 4,3 3,3 4,8

Hungria -0,5 0 -5,0 -4,2 -0,8 53 62 57 72 89 85 6,7 7,2 6,1

Dinamarca -0,1 0 4,8 -4,6 1,0 -4 0 -2 34 54 49 4,3 2,9 5,3

Australia -0,1 0 1,7 -3,3 0,0 -7 0 3 14 24 26 6,0 5,3 6,6

Suíça 0,0 0 1,7 -0,7 0,0 9 6 3 46 42 38 2,9 1,6 3,1

Finlândia 1,2 0 5,2 -3,3 0,6 -73 -57 -40 41 58 75 4,3 3,0 4,7

Islândia 1,3 0 5,4 -6,3 2,6 -1 45 9 53 125 77 9,8 5,1 7,2

Luxemburgo 1,8 0 3,7 -2,2 0,6 -44 -42 -26 12 21 38 4,4 3,1 4,6

Suécia 1,9 0 3,5 -1,2 2,8 -25 -21 -36 47 51 28 4,2 2,9 4,8

Coréia 2,9 0 4,7 1,6 3,6 -40 -37 -63 28 33 5 5,4 4,9 5,0

Area do Euro -2,2 2 -0,6 -6,3 -2,1 42 59 59 71 92 92 4,3 3,4 5,2

OECD -4,2 7 -1,3 -7,6 -2,0 38 58 79 73 97 112 4,8 3,5 6,1

Exercício: estas projeções fiscais decorrem da aplicação de regras de consolidação fiscal supostas pela OCDE e não devem ser interpretadas como previsões.

1. Número de anos para consolidação posterior a 2012 é o necessário para estabilizar a razão da dívida/PIB supondo redução em 0,5 ponto do PIB a cada ano.

2. Resultado fiscal para o governo geral em % do PIB: (+) superavit ou (- ) défic it.

3. Inclui todos passivos menos ativos financeiros, como definido no sistema de contas nacionais e abrange o govero geral consolidado (incluindo subnacionais e seguridade).

4. Inclui todos passivos financeiros como definido nas contas nacionais e abrange o governo geral consolidado (difere da definição usada para controle de Maastricht).

5. Taxa de juro das obrigações do Tesouro a 10 anos.

5. Japão é único país que não conseguiria estabilizar a razão dívida/PIB até 2025 dado o ritmo de consolidação suposto.

Fonte primária: OECD Economic Outlook 88 database. Elaborada, compilada e traduzida de OCDE (2010b, p.225).

Nº Anos

até

Consolidar1



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v. Superávit primário: questionável7 (Composição do resultado anual - 1999/2014)

0,9 0,4 0,4

0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,3 0,4 0,7 0,8

1,2 0,8

2,1 2,8 2,8 3,1 3,2

3,6 3,7

3,1 3,2 3,2

1,7 1,5

2,4

1,6 0,7

0,4

0,4 0,3

0,7

0,4

0,7

2,9

3,2 3,2 3,2 3,3

3,7 3,8

3,2 3,3 3,4

2,4 2,2

3,1 3,1

2,3

1,9

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Não-Recorrentes Esforço Descontos Primário SPC Global

vi. Conjuntura: medidas atípicas o Fiscal

o Receitas: depósitos judiciais; parcelamentos; dividendos/impostos e ativos financeiros para bancos estatais (R$ 154 bi, 2009/13)

o Despesas: postergação de pagamentos; subsídios creditícios (R$19bi/PSI-BNDES); subvenção combustíveis (R$62bi/Petrobras); empréstimos para setor elétrico (R$17 bi)

o Dívidas: líquida x bruta (34.3%x65.8% PIB); carteira BC x compromissadas e compulsórios (19.9%PIB); caixa único (12.7%PIB) mas não-vinculado (só 14%); empréstimos via bancos estatais (+9%PIB pós-crise)

o Externo o Petróleo: exportações de plataformas (US$ 7.7 bi/2013) x

aluguel de equipamentos (+15% ou US$ 10,3 bi/1s2014) o Inflação

o Preços administrados (combustíveis, energia) o Desonerações tributárias (cesta básica)

vii. Crise federativa ou estadual? o Estados perderam participação na divisão federativa do bolo tributário

nacional: reforma tributária de 1988 mais municipalizou do que descentralizou

7 Compilado de Gabriel Leal/IBRE-FGV. Fontes: BCB



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o Municípios foram mais beneficiados o … a Constituição de 1988 elevou cota municipal de 20% do ICM

para 25% do ICMS para compensar o ISS que não foi extinto. o … a criação do FUNDEF/FUNDEB e a estruturação do SUS

levaram à descentralização dos gastos com educação e saúde em detrimento de perda de posição relativa dos estados.

o … as transferências voluntárias da União passarão a beneficiar cada vez mais as prefeituras no lugar dos estados.

o Alternativa aos Estados foi, recentemente, voltar a recorrer ao endividamento (como fizeram no auge da ditadura militar) como alternativa de financiamento, direta (bancos federais) ou indiretamente (garantias) junto ao governo federal

viii. Cena tributária: ICMS obsoleto! o ICMS ainda é o maior tributo individualmente arrecadado no Brasil, mas

perdeu dinamismo o … está assentado sobre mercadorias que perde cada vez mais

espaço para serviços na economia moderna. o … desindustrialização e guerra fiscal agravam ainda mais a

situação do ICMS cuja carga tributária ficou estável enquanto cresceu a nacional

o … estados sobrecarregam a tributação de combustíveis, energia, comunicações e dependem cada vez mais de substituição tributária, de importações e reter créditos (inclusive de exportadores e investidores) para atenuar ou compensar a redução desigual do ônus efetivo dos incentivados

o Na última década, o pior desempenho entre os tributos indiretos foi do IPI (base dos fundos de participação, nunca arrecadou tão pouco) e do ICMS (estável, na melhor das hipóteses) – na margem, o ISS municipal tem crescido mais que o ICMS estadual

d. RECOMENDAÇÕES

a. Uma agenda de reformas: Nova geração de investimentos em modernização de gestão

Sistemas integrados: Imperiosa mudança dos sistemas integrados para atender novos padrões contábeis, modernizar gestão financeira e aperfeiçoar a transparência fiscal. Nós somos campeões em publicidade e pouco efetivos em transparência.

Tesouros: Priorizar investimentos nos tesouros estaduais para corrigir gap em relação à modernização já empreendida na administração tributária – incluindo adotar ou aperfeiçoar sistemas, ampliação e capacitação de pessoal especializado, plano de carreira, etc.



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Outras receitas: Adotar ou melhorar sistemas para acompanhamento mais fino de transferências federais (FPE, FUNDEB, royalties) e empréstimos

Contabilidade: Completar transição para novo padrão mundial de contabilidade e adotar sistemas próprios de contabilidade de custo

Eficiência de gestão: Desenvolver sistemas permanente e eficaz para avaliar qualidade do gasto, a começar por grandes projetos

Portais de transparência: Melhorar conteúdo, ressaltar grandes contas, oferecer pesquisas avançadas.

b. Tributação: Novo sistema tributário

c. Orçamento e Contabilidade: Reestruturar instituições fiscais

Indicadores fiscais – redimensionar o Complementar indicadores financeiros (NFSP) por aqueles extraídos da

contabilidade pública (balanços e demonstrativos LRF) o Cobertura plena no orçamento e balanços, incluindo créditos

concedidos (em títulos), todos passivos (restos a pagar) e riscos fiscais; mas excluir financiadores (banco central) e agregados monetários (base, reservas)

o Novos indicadores como resultado estrutural, ajustado ao ciclo e variação patrimonial, com única metodologia para todos os governos

LRF – completar regulação e aperfeiçoar o Endividamento - limitação das dívidas federais o Conselho de Gestão Fiscal - watch dog; padronização, consenso e

regulamentação; troca e premiação de experiências

Lei Geral de Orçamento o Atualizar Lei 4320; bases de novo padrão contábil; corrigir distorções

d. Responsabilidade fiscal: Austeridade

e. Tempo para revisão

Federativa o Estados: Qual função na Federação? Evidências de perda de

importância política, tributária e fiscal o Recentralização: Governo central recentraliza política tributária –

contribuições (aumento de carga) x impostos (desonerações); ligação direta com prefeituras; endividamento estadual

Fiscal o Orçamento: Sistema obsoleto; sem reforma legislativa mas com

modernização contábil via atos profissionais o LRF: Incompleta (dívida federal, conselho de gestão) e flexibilidade

crescente.



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f. Poder de decisão! - Pesquisa Arretche & Schlegel8

Quem importa mais para decidir?

Quem deveria ter mais poder?

e. DESAFIOS DOS ESTADOS: COMO NÃO MAIS SE APEQUENAR NA FEDERAÇÃO?

i. Estados perdem posição relativa na arrecadação tributária (ICMS obsoleto) e nas transferências (FPE, FUNDEB – direto para os municípios, SUS, voluntárias – duas vezes os repasses para os estados); válvula de escape foi novo ciclo de endividamento, sem corrigir rolagem, ampliando dependência do Tesouro (garantias)

ii. Ao contrário de federações tradicionais (com autêntico nível intermediário), o governo federal passou a tratar cada vez mais e diretamente com governos locais… Mais que opção de um governo, pode ter se tornado nova convenção federativa, reforçada pela percepção popular. O estado só tem 2 competências exclusivas: gasolina e energia

iii. Para estancar a sangria, no mínimo, ou para tentar retomar o papel de protagonista da história distante, será preciso mais que uma mera reforma do ICMS que suspendesse a guerra fiscal: pode ser preciso um novo sistema

8 Fonte: Survey Imagens da Federação (Arretche, Schlegel, Ferrari, 2013)



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tributário e federativo! Educação e saúde gera mais arrecadação do que o petróleo.

f. OBSERVAÇÕES FINAIS: Se não sabemos exatamente aonde estamos, como podemos saber para onde ir?

i. Fiscalidade Dual

Experiência brasileira com definição de instituições fiscais e sua contribuição para a estabilidade macroeconômica

Mudança histórica de padrão de gestão da indisciplina generalizada para um ajuste fiscal duro e duradouro depois do Real e das crises externas

Dualidade tem sido característica marcantes das políticas/práticas: o Organizados e sofisticados sistemas tributário, de orçamento,

contabilidade, e gestão, culminou na edição em 2000 de abrangente e flexível Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

o Distorções e desvios na tributação pesada e de má qualidade, endividamento não computado e não limitado, estratagemas crescentes para gerar artificialmente recursos e resultados

Desafio maior é reconquistar confiança na política fiscal e econômica que pode requerer novo ciclo de reformas institucionais

Deve haver um maior investimento para a gestão e modernização do que em infraestrutura. Os instrumentos/ferramentas estão cada vez melhores e as regras/gestão, cada vez piores.

Crise (Perigo) = Oportunidade !? (Para fazer mudanças)

II. COMENTÁRIOS E SUGESTÕES

i. José Barroso Tostes Neto (Secretário de Fazenda do Estado do Pará e Coordenador do CONFAZ) a. Necessidade da reforma tributária. Diagnóstico há alguns anos e esforços

não se concretizaram. Há clima? O cenário permite? O sistema atual tem que ser alterado. Ajustes pontuais ou novo sistema. Defende novo sistema. Os ajustes pioram o sistema atual. Exemplo: governo federal deu 300 bilhões de desonerações. As empresas tem crédito acumulado em valor equivalente. Vantagem do momento atual. Administração avançada permite fazer mudanças no sistema. Política. Integração dos estados no nível técnico (e com a receita) precisa levar a discussão para cima. Avanços nos produtos e processos. Determinante. Vontade política do Presidente da República. Necessidade de melhorar as instituições para não depender das pessoas. As pesquisas focam a despesa, assim a saúde aparece como pior sistema, no entanto pelo lado da receita os tributos apresentam pior avaliação



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Federação brasileira parecida com a americana. Diferença. Colegiado de governadores, que ignora as tendências políticas e constrói demandas coletivas para DC.

b. Perda de protagonismo dos estados. Enfraquecimento dos estados. Perda de protagonismo nas principais decisões do congresso nacional. Estão sofrendo impactos que não consideram a realidade dos estados. Estados dependem de FPE e ICMS. Reforma não deve focalizar o ICMS. PIS e COFINS são mais criticados (falta e previsibilidade). Estados tem que resolver guerra fiscal. Economia moderna leva mais para serviço. Não é mais possível separar mercadorias de serviços. Toda discussão tributária não tem características ideológicas. Desafio. Como conseguir fazer a concertação. Diálogo e negociação devem ser transferidos do campo técnico para o campo político.

ii. GEFIN: Célia Carvalho (MG), Roberto Yamazaki (SP) e Augusto Monteiro (BA) a. Importância da reforma institucional. Mudanças nas secretarias da

fazenda. Processo difícil nos estados. Sustentabilidade das políticas. Tesouro estadual voltado para o dia a dia do caixa.

b. Suporte de pessoas. Capacitadas e dispostas a assumir as responsabilidades. Crise de pessoas. Criação de carreiras não está contribuindo par gerar respostas. Lideranças e pessoas. Questões de aproximam (institucional e pessoal) porque os processos de reforma foram servidos pelo BID (mordomo). Situação de aumento da arrecadação e de crédito não vai permanecer. Deve-se buscar o fomento. Investimento em gestão é barato. Busca de eficiência deve focalizar a racionalização do compartilhamento de soluções (Exemplo: sistemas distintos para cadastro, simples – sistemas financeiros?). Ainda que as realidades sejam muito diferentes as necessidades são as mesmas.

c. Instrumentos cada vez melhores e regras cada vez piores. Conjunto de workshops para avaliar o que fizemos e pensar o futuro. O que deve ser considerado para não persistir na armadilha. Estamos nos esforçando muito, mas os avanços passam por retrocessos. O que poderia ser contemplado no esforço de modernização (modelo de gestão fiscal do estado e do país). Motivação. BID, Banco Mundial, BNDES. Deveria haver movimentação política. Criação do Conselho de Gestão Fiscal. Envolve os três poderes e as três esferas de governo. Exemplo: aprovar os manuais da STN (MCASP). Deveria haver um conselho em cada Estado. Reforma da Lei 4.320/1964. Precisa fazer mudanças: contabilidade de custos e outros. Nunca os estados estiveram tão juntos. Precisa de estratégias para o nível estratégico. Concertação. Reforma tributária começa pelo fim (pela Lei) e não pelos acordos. Municípios não estão cobrando IPTU e arrecadando muito ISS.



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iii. BID: Cristina MacDowell e Carlos Pimenta a. Qualidade do gasto público. Carga tributária não pode crescer. Como

trabalhar este tema, que envolve todas as áreas? b. Arrecadação no limite. Melhoria da qualidade do gasto. Diante da cultura

de tentar sair bem na foto (passivo pensional, passivo PPP), como convencer o nível estratégico a investir na contabilidade patrimonial. Para avançar precisa da contabilidade de custos. Esforço concentrado ao invés de desenvolver esforços de análise da eficiência concentrar em saúde, educação e segurança pública. Nas estatísticas os gastos são elevados. Os indicadores de eficiência não correspondem aos gastos realizados (comparação entre estados – custo por criança na porta de cada escola). Exemplo: hospitais federais do RJ (um deles parece privado em relação aos outros dois). Utiliza gestores profissionalizados (não médicos), controla compras e almoxarifado. Projetos piloto.

iv. PNUD: Fátima Cartaxo – Pontos de destaque e demanda. a. Papel da contabilidade. Reposicionamento estratégico, como pilar

essencial ao modelo de gestão fiscal e transparência. b. Sistemas de custos. Não se pode ter uma gestão boa e transparente se não

tiver sistema de custos. Experiências. (i) Minas Gerais (modelo para hospital público, onde o cidadão sai do hospital com a conta, não para pagar, mas para monitorar – identificou desperdícios); e (ii) Universidade federal (carnê para os alunos entenderem quanto estavam pagando – o custo mais elevado era do cursos de humanas em razão o absenteísmo)

c. Papel dos conselhos. Papel relevante no novo modelo de estado. Exemplo do CNJ. Os tribunais de contas estaduais lamentaram não ter criado um conselho no seu processo de modernização.

d. Como fazer os indicadores da área financeira. Apoio ao grupo de GEFIN para construção de indicadores e definição de estratégia de desenvolvimento de soluções compartilhadas. Exemplo: Palestra de Andréa Lemgruber. Modelo de indicadores para adaptação para os estados. FMI ficou de enviar um trabalho sobre o tema. O Palestrante se colocou à disposição para discutir os indicadores, desde que junto com a concertação de como construir os indicadores (realistas). Exemplo: despesas de pessoal com ou sem inativos, imposto de renda, etc.

C. ANÁLISE DO NOVO CONTEXTO FISCAL E DA VISÃO ESTRATÉGICA DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTÁBIL E QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

Este tema foi desenvolvido a partir de um painel integrado por atores estratégicos dos governos estaduais e do governo federal.

I. José Tostes - Secretário de Fazenda do Estado do Pará e Coordenador do CONFAZ.



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a. Qualidade do Gasto. Há um comprometimento das duas principais fontes de receita dos Estados. O ICMS vem declinando a participação e não há espaço para alavancar através do aumento da carga tributária; FPE também comprometido (políticas de desonerações e alteração da distribuição do FPE, vem caindo de 16% para 9%) Imperativa necessidade de investir na melhoria da qualidade do gasto público. Pesquisa divulgada no final de semana sobre a visão do eleitor sobre a qualidade dos serviços nos estados. Saúde indicada como pior área, independentemente de ideologia ou tempo de mandato. Segundo lugar a segurança e terceiro a educação. A cada ano essas áreas apresentam crescimento nos gastos, ou seja, se gasta cada vez mais em áreas onde a população tem percepção de pior serviço. Importante analisar a qualidade do gasto na administração tributária. Quanto se gasta para arrecada (custo da arrecadação)? Indicador importante em vários países.

b. Importância da contabilidade. Balanço apresentado no último CONFAZ: Apenas 48% dos estados conseguiram concluir o PCASP, apesar das prorrogações.

II. Pedro Menegetti - Secretário da Fazenda Adjunto do Estado de Minas Gerais

a. Avanços do PROFISCO MG na área tributária. Os controles instalados (NF-e) precisam ser revisados para simplificar, pois estão travando as empresas. É preciso expurgar porque o custo dos controles está muito alto. Excesso de dados desnecessários. Prioridade para a área tributária.

b. Principais tributos. ICMS ainda é o principal. Em MG representa em torno de 52% (já representou em torno de 80%). O ICMS é obsoleto e tende a acabar. A base está diminuindo. Quase tudo é serviço. Energia elétrica, combustível e comunicação representam 48% do ICMS do estado de MG. Obrigações do estado estão aumentando. Como conviver com menos receita e prestar serviço de melhor qualidade?

c. Reforma tributária. Deve ser ampla. Primeira etapa. Pela 1ª vez existe um protocolo com 21 assinaturas para o fim da guerra fiscal. A manutenção de alíquotas diferenciadas tende a impedir o fim da guerra fiscal. As empresas barganham com estados sobre benefícios concedidos. Discussão atual da reforma está focada no ICMS e nas suas alíquotas. Segunda etapa. Ampliação da discussão para os demais impostos (IPI, ISS) deveria caminhar junto com o tema do ICMS.

d. Aperfeiçoamento do Tesouro. Não pode funcionar adequadamente se não houver recursos para as despesas obrigatórias. Funcionando apenas como pagador de compromissos já assumidos. Deve participar mais ativamente desde o nascedouro das despesas, com voz ativa nas decisões. Importância da LRF uma vez que estabelece limites fundamentais para a gestão fiscal. Deve participar não apenas para entender os cálculos (FPE, royalties, etc), mas para participar do processo decisório. Exemplo: extinção da CIDE, desoneração do IPI. O processo decisório precisa de dados, mas acima de tudo precisa participar da decisão.

e. Modernização das fazendas. Foco na receita. É preciso investir no Tesouro para buscar equilíbrio. Fortalecimento do tesouro no novo programa fiscal.



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f. Gestão do gasto. Maior eficiência na alocação dos recursos. Exemplo: utilização da NF-e, como referência para as compras públicas. Receitas tributárias dos estados caíram e vai refletir no fechamento das contas do governo.

g. Aumento da transparência. Clareza nas contas. Folha de pagamento. Padronização no nível nacional precisa de um mesmo padrão de qualidade de receita. União técnica dos estados está vinculada a interesses próprios. Após a reforma tributária seria possível o compartilhamento de sistemas entre a receita e o tesouro.

h. Incremento nas transferências. Estados não sobrevivem com suas receitas próprias. Controle das transferências para permitir análise da correção dos valores.

III. André Paiva - Secretário da Fazenda Adjunto do Estado do Rio Grande do Sul a. Financiamentos do tipo do PROFISCO garantem um permanente aperfeiçoamento

das áreas de receita e despesa nos estados. b. Discorda da afirmação de que o Brasil dispõe de muitos recursos e gasta muito mal

os recursos. Os recursos disponíveis para a execução de políticas públicas são menores do que em outros países mais desenvolvidos (receita per capita). Desafio é aumentar a renda.

c. Prestação de serviços públicos. Estrutura fiscal com vinculações e gastos obrigatórios igual para todos os entes federados. Exemplo no RS: Saúde em 2010 –1,34 bi e em 2013 – 3,21. Regras sobrepostas que mutilam as finanças. Na área da receita desde a substituição tributária até o simples resultaram em redução das receitas dos estados.

d. Questão institucional (regras do jogo). Merece atenção permanente dos governadores e secretários. É necessário muita concertação e não apenas decisão da presidência da república. No congresso operam os atores do mercado. O acordo em andamento sobre o ICMS é muito importante. Reforma fiscal (receita e despesa). A questão não é só política. É preciso de agilidade na instrumentalização dos atores estratégicos para permitir reformas dentro dos períodos de governo.

e. Qualidade do gasto. Institucionalização. Criação de área como ponto focal. Enfatiza a importância da área e permite atuação mais incisiva da área. Pessoas e capacitação. Ainda há dificuldade em levar projetos adiante porque há baixo nível de capacitação de gestores de projetos. Base para as ações na qualidade o gasto. Problema da estrutura publica para executar investimentos. Processos e tecnologia da informação. Quem não tem informação não tem nada. Grande esforço para implantação das novas regras de contabilidade e do sistema de custos. Preços de referência. Foco nos gastos da saúde. Utilização de preços de referência para aquisição de medicamentos. Resultados: Economia de 20-30 milhões em gasto de 300 milhões. Controle social. Base é a transparência. Exemplo: custo do aluno na escola.



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IV. COMENTÁRIOS E SUGESTÕES

a. COGEF - Thaner Nogueira. Gestão de competências. Plano-Trilhas de capacitação. Projeto importante vinculado ao Instituto de Estudos Fiscais (IEF). Divulgação para as distintas áreas das secretárias.

GDFAZ – Representante TO: Parceria com a ESAF para aplicação do Programa das Trilhas. Contribuição do GEFIN para esse trabalho.

Coordenador CONFAZ. No último CONFAZ houve uma apresentação da proposta das trilhas com ótima repercussão

b. BID - Carlos Pimenta. Relação com as secretárias de planejamento, orçamento administração, uma vez que muitos temas não estão sob a coordenação das secretarias de fazenda?

Secretário RS. Quando a ação com outras secretarias agrega recursos tem boa aceitação em outras secretarias. Exemplos: patrimônio e saúde.

Secretário MG. Câmara de gestão e Comitê gestor (áreas gestão do estado)

Coordenador CONFAZ. No âmbito do CONFAZ está havendo integração. Participação em reuniões do CONSAD e CONSEPLAN. Reunião conjunta em novembro para se concentrar nos temas da agenda comum. Nesta reunião deverão ser apresentados os temas comuns do PROFISCO.

c. GEFIN – Célia Carvalho: GT QUALIDADE DO GASTO. GEFIN, CONSAD, CONSEPLAN E BID. Trabalhos em andamento (RS na coordenação e SP na vice). GT PREVIDENCIA. CONSEPREV.

d. ENCAT – Eudaldo Almeida. Uso da NF-e nas compras públicas. Hoje é novidade, breve haverá penalidade pela não utilização. Órgão de controle manteve contato com o CONFAZ para utilizar informações para análise das prestações de contas.

V. DESENHO DO NOVO PROGRAMA FISCAL: ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTÁBIL E QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

A proposta de desenho para este tema foi apresentada pela Coordenadora do GEFIN, Célia Carvalho e aperfeiçoada em plenária. Na conclusão os resultados e produtos desse foram assim descritos:



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RESULTADO 1. AUMENTO DA QUALIDADE DA INFORMAÇÃO E DA TRANSPARÊNCIA FISCAL

Área 1. Convergência às Normas Internacionais de Contabilidade • Reavaliação dos ativos permanentes do Estado para o devido registro

contábil do valor justo de mercado e implantação dos procedimentos de depreciação

• Classificação da informação financeira e contábil de acordo com a lei de Acesso à Informação

• Adequação dos Planos de contas (PCASP) as normas DCASP • Adequação dos procedimentos específicos, inclusive Passivos

Área 2. Sistema integrado de Administração Financeira • Sistema integrado de gestão de administração financeira e contábil

adequados aos registros decorrentes das normas internacionais • Implantação de ferramentas de inteligência de dados e de Relatórios

Gerenciais incorporadas ao SIAFI (SIGEO, FIPLAN e e-FISCO) • Implantação de modulo especifico para administração financeira e contábil

dos consórcios públicos • Implantação de modulo de integração com a gestão previdenciária • Implantação de módulo para acompanhamento do CAUC com avisos pré-

datados • Desenvolvimento de sistemas integrados ao sistema coorporativo do

Estado (receita, folha, dívida, contratos, convênios, compras, precatórios, patrimônio)

• Nível de riscos tecnológicos dos sistemas e capacidade de processamento e armazenamento

RESULTADO 2. MELHORIA DA GESTÃO FISCAL

Área 1. Governança corporativa dos ativos do setor publico R2.1 - Melhoria da gestão econômico-financeira ou R2.2 – Elevação da rentabilidade dos ativos

• Implantação de Modelo de governança corporativa dos ativos do setor público- (Gestão das entidades descentralizadas)

• Implantação de Portal de Governança corporativa Área 2. Gestão Receitas de Transferências

R2.1 - Elevação das receitas de transferência • Desenvolvimento de metodologia e implantação de Sistema de

acompanhamento das Receitas de Transferências; • FPE; Royalties Petróleo, gás natural, hídricos e minerais; Salario

educação; Lei Kandir; Auxílio financeiro; IPI; etc.



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RESULTADO 3. MAIOR EFICIÊNCIA NA ALOCAÇÃO DE RECURSOS E REDUÇÃO DE CUSTOS DO SETOR PÚBLICO -

GESTÃO FINANCEIRA E CONTÁBIL

R3.1 – Maior eficiência na gestão de tesouraria • Desenho e implantação de modelo de Gestão de tesouraria; (Indicador:

manutenção ou elevação da capacidade própria de investimento) • Modulo integrado para Gestão do fluxo de Caixa • Módulo integrado para Gestão das Contas de Receitas • Definição de Matriz de competências e programa de formação do perfil das

áreas financeira e contábil • Metodologia de elaboração do planejamento para os tesouros estaduais • Desenvolvimento de banco de projetos na área financeira e contábil

RESULTADO 4: MELHORIA DA QUALIDADE DA GESTÃO DO GASTO PÚBLICO

• Definição de metodologia e implantação de Sistema Integrado de apuração de Custos dos serviços públicos

• Desenvolvimento de Sistema integrado de Folha de Pagamento (direta – indireta - ativos e inativos)

• Implantação de Sistema integrado de compras eletrônicas • Implantação de Sistema integrado de contratos e convênios • Implantação de Metodologia para uso da NFe para determinação de preços

referenciais das compras • Redesenho de organizações e de processos de compras • Implantação de Sistema Integrado de Gestão de Suprimentos • Implantação de metodologias e sistemas de gestão do gasto • Modulo de planejamento das necessidades (serviços, RH, compras,

aquisição de materiais) • Implantação e ou aperfeiçoamento de Sistema de Gerenciamento de

Contratos Terceirizados • Implantação e ou aprimoramento de Cadastro Unificado de Fornecedores

contemplando a avaliação dos fornecedores • Melhoria do controle interno dos entes (foco na busca de resultados

VI AÇÕES DE CONTINUIDADE PARA DESENHO DO NOVO PROGRAMA FISCAL

Ao final do evento, as ações de continuidade da preparação do novo programa fiscal foram apresentadas por Fátima Cartaxo:

1. Reunião para definição do arranjo institucional do Programa e da sistemática / comitê de monitoramento de indicadores estratégicos das áreas envolvidas. 08 a 12 de setembro de 2014.

2. Oficinas para revisão dos Resultados e Produtos do Novo Programa Fiscal e refinamento dos respectivos indicadores. 15 a 19 de setembro de 2014



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3. Reunião para inclusão dos Temas Transversais no Novo Programa Fiscal: Gênero e Meio Ambiente. 15 a 19 de setembro de 2014

4. Seminário para Consolidação do Novo Programa Fiscal. 29 e 30 de setembro de 2014

5. Elaboração da Nota Técnica para fundamentar o Marco de Referência do Novo Programa Fiscal. Discutir e conceber um novo programa fiscal, com base no diagnóstico sobre as finanças públicas. Outubro de 2014.

6. Elaboração de Perfil da nova Cooperação Técnica para apoiar os temas transversais/nacionais do Novo Programa Fiscal e conferir maior efetividade aos seus resultados. Análise da possibilidade dos produtos nacionais serem financiados com recursos do BID. Outubro de 2014

7. Reunião para definição dos instrumentos e políticas do BID que se aplicarão ao Novo Programa Fiscal (PDL, Investimento, PBL- híbrido, etc). Advogado e especialistas em políticas do BID. Outubro de 2014

8. Elaboração do Marco de Referência para o novo programa fiscal e apresentação de proposta no CONFAZ. Novembro de 2014

9. Aprovação do Marco de Referência do novo programa fiscal (troca de cartas entre o MF e o BID). Novembro-Dezembro de 2014

10. Apresentação de carta consulta pelos estados no âmbito do novo programa fiscal. A partir de janeiro de 2015.

11. Publicação com os resultados de todo o trabalho de construção do Novo Programa Fiscal, para os novos governantes (CONFAZ, MF e BID) a ser entregue aos novos Governantes.

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