avaliação de impactos para licenciamento ambiental no ......l.e.sánchez-seminário licenciamento...

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Avaliação de Impactos para Avaliação de Impactos para Licenciamento Ambiental no Licenciamento Ambiental no Brasil: Modernização baseada no Brasil: Modernização baseada no aprendizado aprendizado (*) (*) Luis E. Sánchez Escola Politécnica Universidade de São Paulo Seminário “Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas” Ministério Público Federal / Instituto Socioambiental Brasília, 5 de novembro de 2015 (*) Versão atualizada e resumida de apresentação sobre o mesmo tema feita no II Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto, Ouro Preto, outubro de 2014

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Page 1: Avaliação de Impactos para Licenciamento Ambiental no ......L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

Avaliação de Impactos para Avaliação de Impactos para Licenciamento Ambiental no Licenciamento Ambiental no

Brasil: Modernização baseada no Brasil: Modernização baseada no aprendizado aprendizado (*)(*)

Luis E. SánchezEscola Politécnica

Universidade de São Paulo

Seminário “Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas”Ministério Público Federal / Instituto Socioambiental

Brasília, 5 de novembro de 2015

(*) Versão atualizada e resumida de apresentaçãosobre o mesmo tema feita no II Congresso Brasileiro de

Avaliação de Impacto, Ouro Preto, outubro de 2014

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Plano da apresentaçãoPlano da apresentação

O que está em debate?

Perspectivas sobre efetividade

Alguns casos

De volta à teoria

Alguns estudos abrangentes

Quais reformas?

Três conclusões e uma proposição

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O que está em debate?

“Aperfeiçoamento” do licenciamento?

Como avaliar avanços ou retrocessos?

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Ponto de partida desta contribuiçãoPonto de partida desta contribuição

O papel da Universidade e do conhecimento no aperfeiçoamento da gestão ambiental pública

Conhecimento advindo da experiência profissional da aprendizagem social

+

Propostas de mudança deveriam ser fundamen-tadas mais em evidências do que em percepção

Políticas públicas fundamentas em evidências são informadas por estudos científicos

Processo pelo qual indivíduos organizam e

interpretam suas impressões

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Visões de uma reformaVisões de uma reforma

(...) é fundamental que o (...) licenciamento ambiental ganhe em rapidez, transparência e objetividade (...) [CNI]

Estamos correndo o risco de perder conquistas da normatização ambiental (...)

(...) a percepção da população não é considerada nas audiências públicas (...) [PROAM]

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Qual reforma?Qual reforma?

Críticas ao processo vêm de todos os lados

Se todos criticam, haveria algum valor no licenciamento?

É preciso perguntar:

1) Houve avanços?

Quais foram?Como identificar esses avanços?

2) O processo é efetivo?

Como precisa melhorar?

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Perspectivas sobre a efetividade do licenciamento ambiental:

Como avaliar os resultados do licenciamento ambiental?

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Para avaliar resultadosPara avaliar resultados

1ª. Questão fundamental

Avaliar em relação a objetivos ou em relação a expectativas ?

2ª. Questão fundamentalQual a delimitação da avaliação pretendida?

◊ a “totalidade” do licenciamento? ◊ o licenciamento de grandes projetos? ◊ o licenciamento de fontes de poluição? ◊ recorte “nacional”, federal, estadual?

Licenciamento apoiado em avaliação de impacto ambiental de projetos

subjetivas e dependem de interesses ou valores

deveriam ser negociados e representar entendimentos partilhados entre os atores

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Quais são os objetivos?Quais são os objetivos?

Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana

Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:        I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

       (...)

VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

   (...)

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Percepção ou evidências?Percepção ou evidências?

Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de uma política ou programa governamental em relação a seus objetivos?

1. Pela percepção dos setores envolvidos ou interessados

Problemas:

i. limitado à experiência individual ou de grupos >>>>> →→→→ parcial

ii. filtrado por sistemas de valores ou interesses >>>>> →→→→ parcial

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2. Por resultados demonstráveis (evidências)

Mas:

i. requer pesquisa independente ou avaliação externa (terceira parte)

ou

ii. reflexão ou autoavaliação estruturada da parte dos principais envolvidos

Avaliar resultados por meio de evidênciasAvaliar resultados por meio de evidências

Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de uma política ou programa governamental em relação a seus objetivos?

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Fontes de evidênciasFontes de evidências

Auditorias de desempenho são uma ferramenta de avaliação externa (terceira parte) / há procedimentos padronizados internacionalmente

Pesquisa acadêmica (revisão por pares): estudos de caso (únicos ou múltiplos), análises setoriais ou de etapas do processo de AIA

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Método proposto: Avaliar em relação a objetivos por meio de evidências

ponto de partida para agregar:

Como avaliar resultados?Como avaliar resultados?

expectativas (legítimas)

percepção

(importante e inevitável)

para poder avançar a partir do aprendizado

+ fonte:www.conquistanews.com.br

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fonte:www.dreamstime.com

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Alguns casos

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Experiência dos primeiros anosExperiência dos primeiros anos

Área pretendida para expansão

Mina do Barreiro (MG)

Rejeita o EIA/RIMA da Rodovia do Sol e determina a realização de EIA/RIMA

para duplicação da Rodovia dos Tamoios

40ª. Reunião Ordinária de 12 de maio de 1989

Rodovia do Sol (SP)

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Experiência dos primeiros anosExperiência dos primeiros anos

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1. Rodovia do Sol2. Poliduto São Paulo/Brasília3. UHEs Canoas I e II4. Aterro sanitário São João5. Incinerador Rek6. UTE Paulínia

1995

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barragem a montante da cidade

casa de força a jusante

barragem a montante da cidade

+ pequena barragem de jusante (depois descartada)

fonte: CNEC (1996) - EIA UHE Piraju

Benefício: alternativas de menor impactoBenefício: alternativas de menor impacto

Caso: UHE Piraju, rio Paranapanema, SP, 1998

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Fonte: A.L.C. Gallardo (2004)

Construção da pista ascendente (1972)

Benefício: redução da supressão de vegetaçãoBenefício: redução da supressão de vegetação

1972

Construção da pista descendente (2001)

2001

Caso: rodovia dos Imigrantes, SP, 1998-2001

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Recursos ambientais de importância:

- Manguezais

- Praia

- Recifes de coral

Comunidades de pescadores

Projeto original previa dragagem de 3,5 Mm3

Análise técnica: localização inadequada, impactos subestimados

Modificação do projeto e nova localização reduziu dragagem para 0,77Mm3

fonte: Parecer Técnico 50/2012 COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA, 15/06/2012

Benefício: redução da perda de recursosBenefício: redução da perda de recursos

Caso: Estaleiro EISA, Coruripe, AL, 2012

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Impactos evitados: licença indeferidaImpactos evitados: licença indeferida

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Mas ..... o outro lado da moedaMas ..... o outro lado da moeda

A barragem que não viu a floresta

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Prochnow, M. Barra Grande: a Hidrelétrica que não viu a floresta. Rio do Sul, Apremavi, 2005.

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... o outro lado da moeda... o outro lado da moeda

A rodovia que não viu a caverna“O governo paralisou a pavimentação de uma estrada na Bahia que atropelou o maior lago subterrâneo do Brasil

“A decisão ocorreu após a Folha ter noticiado no domingo que BR-135, obra do PAC estava destruindo o chamado Buraco do Inferno e outras cavernas do município de São Desidério, no oeste baiano.”

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De volta à teoria

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Modificar projetos? Melhorar projetos? Escolher alternativa de menor impacto adverso? Promover ganhos econômicos e sociais com

melhoria da qualidade ambiental? Medidas e programas ambientais eficazes

Avaliar os resultadosAvaliar os resultados

Evitar projetos é uma boa medida da efetividade?

Atende aos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente?

Quais outros critérios para avaliar resultados?

→→ Não se trata de evitar projetos, mas de evitar impactos (negativos)

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Objetivos da AIA e hierarquia de mitigaçãoObjetivos da AIA e hierarquia de mitigação

Evitar impactos e prevenir riscos

Reduzir ou minimizar riscos e impactos adversos

Corrigir impactos adversos depois de sua ocorrência

Compensar impactos adversos que não puderem ser evitados ou

satisfatoriamente reduzidos

EVITAR

REDUZIR

CORRIGIR

COMPENSAR

PREFERÊNCIA

MELHORARMelhorar a qualidade ambiental e as condições sociais = contribuição

para a sustentabilidade

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De casos isolados a alguns estudos abrangentes

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Estudos de caráter institucionalEstudos de caráter institucional

MPF, 2004Deficiências em estudos

de impacto ambiental: síntese de uma experiência

Banco Mundial, 2008Licenciamento ambiental

de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate

TCU, 2009TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama

universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve atuação do MPF

métodos: compilação, análise e ordenamento de pareceres de analistas periciais e assessores do MPF

universo: licenciamento federal de projetos de energia

métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica

universo: licenciamento federal de grandes projetos de infraestrutura, petróleo e gás

métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia

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Estudos acadêmicosEstudos acadêmicos

123 artigos em periódicos indexados 1985-2015

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fonte: Duarte, C.G.; Dibo, A.P..; Sánchez, L.E. O que diz a pesquisa acadêmica sobre Licenciamento Ambiental com Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil? Submetido 2015..

• 54 são estudos de caso • 11 analisam qualidade de

documentos de casos múltiplos

• 40 analisam partes do sistema de AIA e licenciamento

• 18 tratam de métodos

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Conclusões provisóriasConclusões provisórias 5

Os estudos de caráter institucional e os acadêmicos apontam diversas deficiências:

1. Críticas sobre: 1º qualidade dos EIAs 2º quali-dade da consulta pública

Poucos estudos sobre: 3º qualidade dos TRs 4º qualidade da análise técnica

2. Críticas à falta de efetividade e ao não atendimento a expectativas, mas pouco esforço de avaliar resultados

3. Maioria dos trabalhos tem por objetivo identificar deficiências, não apontar possíveis benefícios e identificar as condições que possibilitam atingir resultados positivos

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Explorando os benefíciosExplorando os benefícios

O que poderia explicar os casos de “sucesso”(*)?

Hipóteses:1. Poder decisório do órgão ambiental2. Independência dos analistas [importância do

controle administrativo]3. Capacitação dos analistas + capacidade institucional 4. Participação pública de qualidade [controle social]5. Acesso à Justiça [controle judicial]

Se estas hipóteses se confirmam, a “modernização”

deveria ser cautelosa e reforçar os fatores de sucesso(*) A definição de “sucesso” não é

unívoca nem mesmo quando se analisa em relação a objetivos

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O que é importante assegurarO que é importante assegurar

1. Capacitação das partes envolvidas

2. Qualidade – dos estudos e dos processos

3. Mecanismos de controle efetivos

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Quais reformas?

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L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015 33

Muitas recomendações sobre a mesa ...Muitas recomendações sobre a mesa ...exemplos:

“criação e promoção de mecanismos de resolução de conflitos entre os atores do processo de licenciamento”

exemplos:

proteção à discricionariedade técnica do analista dos órgãos ambientais

mecanismo extrajudicial de resolução de conflitos

exemplos:

“Estabelecer nova classificação de atividades (...)”

exemplos:

elaborar padrões e normas específicas para os procedimentos (...) de licenciamento ambiental federal

tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e demais documentos pertinentes ao licenciamento ambiental

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Oportunidades: convenção AL e CaribeOportunidades: convenção AL e Caribe

Proposta de Convenção sobre (...) participação pública em matéria ambiental (...) coordenada pela CEPAL

fonte: https://www.riodialogues.org/node/495052

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Em discussão: convenção AL e CaribeEm discussão: convenção AL e Caribe

Artigo 8: Participação do público na tomada de decisões ambientais – Medidas adicionais em atividades e projetosAs partes garantirão procedimentos obrigatórios de participação pública de todos os projetos e atividades submetidos a avaliação ambiental (...)(...) “realizar esforços para identificar o público diretamente afetado (...) e promover ações (...) para facilitar sua participação informada (...)”O público diretamente afetado terá acesso , desde o momento em que estejam disponíveis, a todas as informações de interesse para avaliação ambiental de projetos e atividades (...) no mínimo: (...) (...)

fonte: Cepal, Documento Preliminar Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información ... (5 de maio de 2015)

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Em construção: convenção AL e CaribeEm construção: convenção AL e Caribe

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Oportunidades: experiência internacionalOportunidades: experiência internacional

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Três Conclusões e uma Proposição

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Conclusão 1Conclusão 1

Para fortalecer o licenciamento ambiental deve-se:Identificar as condições que têm possibilitado os casos de sucesso e procurar reproduzi-las

Sanar as deficiências demonstradas e sobre as quais há entendimento partilhado, ex.:

1. Poder decisório do órgão ambiental

2. Independência dos analistas

3. Capacitação dos analistas e institucional

4. Participação pública

5. Controle judicial

Necessidade de guias técnicos

Fortalecimento dos órgãos ambientais

Capacitação de todos os envolvidos

Ampliar e qualificar espaços de participação pública

Mais atenção à formulação dos TR

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Conclusão 2 Conclusão 2

Reformas deveriam ser fundamentadas não apenas na percepção dos interessados nem somente na experiência profissional ou militante ...mas também em evidências oriundas do conhecimento científico e nas conclusões de estudos abrangentes

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L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015

Conclusão 3 Conclusão 3

Muitos aperfeiçoamentos possíveis e desejáveis independem totalmente de qualquer alteração da legislação e dependem apenas de vontade política dos dirigentes dos órgãos ambientais

Há aperfeiçoamentos desejáveis de natureza processual e interinstitucional, mas há diversos aperfeiçoamentos de natureza técnica perfeitamente cabíveis no marco atual e ao alcance dos órgãos ambientais, como melhorar a qualidade dos EIAs, dos pareceres técnicos, da participação pública ...

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ProposiçãoProposição

(1) Avaliar os impactos das mudanças propostas e (2) escolher a alternativa de maior impacto positivo (3) mediante consulta pública!!

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