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Avaliação das capacidades institucionais dos municípios tocantinenses pertencentes ao Território da Cidadania do Jalapão Marcos da Silva Fernandes [email protected] PGDRA/UFT Eder Lucinda Pereira [email protected] PGDRA/UFT RESUMO O presente trabalho tem por objetivo avaliar, no contexto da Política Nacional de Desenvolvimento Regional e do Programa Territórios da Cidadania, as capacidades institucionais dos municípios de Mateiros, Novo Acordo, Ponte Alta do Tocantins e São Félix, todos pertencentes ao Território da Cidadania Jalapão. Para tanto, a pesquisa foi realizada tendo por base a metodologia sugerida pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT do Ministério do Desenvolvimento Agrário MDA contida no Sistema de Gestão Estratégica SGE, com a coleta de dados primários nos referidos municípios. Dentre os resultados obtidos destaca-se que o município de Mateiros, com exceção do indicador Mecanismos de Solução de Conflitos, apresentou índices relativamente elevados para todas as áreas do desenvolvimento institucional. O baixo índice apurado no indicador Mecanismos de Solução de Conflitos revela que os conflitos existentes são resolvidos por agentes externos ou por autoridades municipais. Essa característica mostrou-se comum a todos os municípios. Acredita-se que o nível elevado dos demais indicadores possa ser explicado pela proximidade constatada entre o poder público municipal e os produtores rurais, sendo as ações municipais realizadas de forma conjunta. De modo oposto ao município de Mateiros, os municípios de Novo Acordo e Ponte Alta revelaram grandes fragilidades em suas Capacidades Institucionais. Em Novo Acordo não se verificou parcerias entre o poder público municipal e as organizações de produtores, sendo que as Iniciativas Comunitárias também são extremamente acanhadas. Em Ponte Alta constatou-se o pior indicador de Capacidades Organizacionais, com as Iniciativas Comunitárias ficando em patamar muito baixo. Observou-se neste município falta de orientação dos investimentos públicos e de incentivo à produção agrícola familiar, sendo o único que ainda não aderiu ao Programa Compra Direta. Por sua vez, o município de São Félix apresentou um indicador “alto” para Capacidades Organizacionais, decorrente do apoio municipal aos produtores rurais, vindo tanto do poder público municipal por meio de estímulos ao desenvolvimento orientados por cadeias produtivas e pela implantação do Programa Compra Direta como de ações realizadas por organizações sociais de apoio às áreas rurais. Porém, o município, como todos os outros, apresentou uma carência na sua estrutura institucional, principalmente no que se refere aos seus Instrumentos de Gestão Municipal. Já a Gestão do Colegiado Territorial foi bem avaliada nos quatro municípios, sendo no conjunto o indicador mais elevado, pois atingiu o nível “alto” (0,6). Tais resultados indicam que, em geral, os municípios apresentam potencial para o desempenho adequado das funções do Colegiado, tais como promover a interação entre gestores públicos e conselhos setoriais, contribuir com sugestões para a qualificação e a integração de ações, divulgar ações públicas no âmbito do território e identificar as demandas locais, desenvolver o plano territorial de ações integradas, e, sobretudo, exercer um controle social efetivo do Programa. Entretanto, foram encontrados alguns pontos da gestão do Colegiado que ainda devem ser melhorados, como a ausência de pessoas que representem ONGs e Universidades nas reuniões. Por fim, espera-se que o presente estudo contribua para reflexões sobre a política de desenvolvimento territorial no estado do Tocantins, bem como que sirva de orientação e estímulo para pesquisas futuras. Palavras-chave: política, regional, território, cidadania. Área Temática: Democracia e Desenvolvimento Econômico

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Avaliação das capacidades institucionais dos municípios tocantinenses pertencentes ao Território da Cidadania do Jalapão

Marcos da Silva Fernandes – [email protected] – PGDRA/UFT Eder Lucinda Pereira – [email protected] – PGDRA/UFT

RESUMO O presente trabalho tem por objetivo avaliar, no contexto da Política Nacional de Desenvolvimento Regional e do Programa Territórios da Cidadania, as capacidades institucionais dos municípios de Mateiros, Novo Acordo, Ponte Alta do Tocantins e São Félix, todos pertencentes ao Território da Cidadania Jalapão. Para tanto, a pesquisa foi realizada tendo por base a metodologia sugerida pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT do Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA contida no Sistema de Gestão Estratégica – SGE, com a coleta de dados primários nos referidos municípios. Dentre os resultados obtidos destaca-se que o município de Mateiros, com exceção do indicador Mecanismos de Solução de Conflitos, apresentou índices relativamente elevados para todas as áreas do desenvolvimento institucional. O baixo índice apurado no indicador Mecanismos de Solução de Conflitos revela que os conflitos existentes são resolvidos por agentes externos ou por autoridades municipais. Essa característica mostrou-se comum a todos os municípios. Acredita-se que o nível elevado dos demais indicadores possa ser explicado pela proximidade constatada entre o poder público municipal e os produtores rurais, sendo as ações municipais realizadas de forma conjunta. De modo oposto ao município de Mateiros, os municípios de Novo Acordo e Ponte Alta revelaram grandes fragilidades em suas Capacidades Institucionais. Em Novo Acordo não se verificou parcerias entre o poder público municipal e as organizações de produtores, sendo que as Iniciativas Comunitárias também são extremamente acanhadas. Em Ponte Alta constatou-se o pior indicador de Capacidades Organizacionais, com as Iniciativas Comunitárias ficando em patamar “muito baixo”. Observou-se neste município falta de orientação dos investimentos públicos e de incentivo à produção agrícola familiar, sendo o único que ainda não aderiu ao Programa Compra Direta. Por sua vez, o município de São Félix apresentou um indicador “alto” para Capacidades Organizacionais, decorrente do apoio municipal aos produtores rurais, vindo tanto do poder público municipal – por meio de estímulos ao desenvolvimento orientados por cadeias produtivas e pela implantação do Programa Compra Direta – como de ações realizadas por organizações sociais de apoio às áreas rurais. Porém, o município, como todos os outros, apresentou uma carência na sua estrutura institucional, principalmente no que se refere aos seus Instrumentos de Gestão Municipal. Já a Gestão do Colegiado Territorial foi bem avaliada nos quatro municípios, sendo no conjunto o indicador mais elevado, pois atingiu o nível “alto” (0,6). Tais resultados indicam que, em geral, os municípios apresentam potencial para o desempenho adequado das funções do Colegiado, tais como promover a interação entre gestores públicos e conselhos setoriais, contribuir com sugestões para a qualificação e a integração de ações, divulgar ações públicas no âmbito do território e identificar as demandas locais, desenvolver o plano territorial de ações integradas, e, sobretudo, exercer um controle social efetivo do Programa. Entretanto, foram encontrados alguns pontos da gestão do Colegiado que ainda devem ser melhorados, como a ausência de pessoas que representem ONGs e Universidades nas reuniões. Por fim, espera-se que o presente estudo contribua para reflexões sobre a política de desenvolvimento territorial no estado do Tocantins, bem como que sirva de orientação e estímulo para pesquisas futuras.

Palavras-chave: política, regional, território, cidadania. Área Temática: Democracia e Desenvolvimento Econômico

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ABSTRACT

The presente work aims to assess, in the context of National Policy of Regional Development and Program Citzenship Territory, the institucional capacibilities of the municipalities of Mateiros, Novo Acordo, Ponte Alta do Tocantins e São felix, all belonging of Citizenship Territory of Jalapão. For this, the research was performed based on suggested methodology by Secretary of Territorial Development – SDT of Ministry of Agrarian Development – MDA contained in Strategic Management System – SGE, with primary data collection in those municipalities. Among the obtained results stands out that the municipality of Mateiros, with exception of indicator Mechanism for Conflicts Resolution, present indices relatively high for all areas of institucional development. The low indice obtained in indicator of Mechanism for Conflicts Resolution reveals tha the existing conflicts are solved by external agents or by municipal authorities. This features proved common for all municipalities. It is believed that the high level of the other indicators can be explained by the found near between the municipal government and the farmers, being the municipal actions held jointly. Conversely the municipality of Mateiros, the municipalities of Novo Acordo and Ponte Alta reveal many weaknesses in yours Institucional Capacities. In Novo Acordo there was no partnership between municipal government and the producer organization, and the Community Initiatives are also extremely shy. In Ponte Alta it was found the worst indicator of Organizational Capabilities, Community Initiatives with the level being in "very low". There was lack of guidance in this city of public investment and encouraging the family farm, being the only one who has not joined the Direct Purchase Program. In turn, the municipality of São Felix indicator showed a "high" for organizational capabilities due to support local farmers,from both the municipal government - through the development of stimulus-driven supply chains and the implementation of the Direct Purchase Program - as the actions taken by social organizations support to rural areas. However, the city, like all others, had ashortfall in its institutional structure, especially with regard to their MunicipalManagement Tools. As for Territorial Management Board was well evaluated in fourmunicipalities, on the whole the highest indicator because it reached its "high" (0.6).These results indicate that, in general, municipalities have the potential for the proper performance of the functions of the Board, such as promoting the interaction betweenmanagers and public sector committees, contribute suggestions for the qualification and integration of action, promote public actions under the territory and identify local needs, develop the plan of integrated land and, above all, exercise effective social control of the program. However, there were some points of the management board thatmust still be improved, as the absence of persons representing NGOs and Universitiesin the meetings. Finally, it is hoped that this study will contribute to reflections on the policy of territorial development in the state of Tocantins, as well as to serve as a guideand stimulus for future research.

Key Words: policy; regional; territory; citizenship.

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INTRODUÇÃO

Um dos maiores desafios que se impõe ao Estado democrático brasileiro é a

enorme desigualdade socioeconômica existente no País. Essa desigualdade no

Brasil está fortemente relacionada com a questão regional. Segundo Souza elas têm

a mesma origem, “as desigualdades sociais e regionais no Brasil derivam em grande

parte da forma como o país foi colonizado, do sistema de trabalho escravocrata e de

um regime político monárquico avesso ao trabalho produtivo”. (SOUZA, 2009, p.

159).

Na tentativa de reduzir tais desigualdades, o planejamento territorial no Brasil

remonta algumas ações que tiveram como foco o desenvolvimento regional. Na

literatura são citadas como exemplo as intervenções para tratar das secas no

Nordeste, o caso da borracha na Amazônia, dentre outros. Contudo, o planejamento

governamental como é visto hoje, que impõe intervenções na economia de mercado,

ganhou força no pós-guerra com as ações de recuperação, sobretudo da Europa e

da Ásia, pois até então as ações do Estado estavam concentradas em períodos de

crise econômica.

No Brasil, a partir dos anos de 1940, a criação de várias instituições

encarregadas de atuar em âmbito regional demonstra a preocupação nacional com

as desigualdades existentes entre as regiões. Entre essas instituições podem ser

citadas: o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS, a

Companhia Hidrelétrica do Vale do São Francisco – CHESF, a Comissão do Vale do

São Francisco – CVSF, o Banco do Nordeste do Brasil – BNB, a Superintendência

do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, a Superintendência do Plano de

Valorização Econômica da Amazônia – SPVEA, a Superintendência do

Desenvolvimento da Amazônia – Sudam, o Banco da Amazônia – BASA e da

Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa, dentre outras. Dentre

essas merece destaque a SUDENE por ter se tornado referência no planejamento

governamental voltado para macrorregiões.

Assim, a fase desenvolvimentista do Brasil (1950-1980), no que concerne à

atuação regional do Estado, foi marcada, sobretudo, pela gestão das

superintendências de desenvolvimento regional, como a SUDENE e a Sudam e,

mais tarde, a Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste – Sudeco e a

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Superintendência do Desenvolvimento do Sul – Sudesul. Nesta fase, as economias

regionais cresceram seguindo a trajetória de forte expansão da economia nacional.

De modo geral, nesse período, a atuação das superintendências regionais é bem

avaliada pelos especialistas, sobretudo no que tange à dinamização das economias

regionais.

Com relação aos planos nacionais de desenvolvimento, os pesquisadores têm

considerado como bom exemplo das iniciativas de planejamento governamental o

Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek (1956-61). Nos anos seguintes

vários outros planos podem ser lembrados: o Plano Trienal de Desenvolvimento

Econômico (1963-65), o Plano de Ação Econômica do Governo – PAEG (1964-66),

o Plano Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970), o Primeiro Plano Nacional de

Desenvolvimento – I PND (1970-74) e o Segundo Plano Nacional de

Desenvolvimento – II PND (1975-79). Cabe observar ainda que existiram outros

planos de menores proporções e abrangência. Neste aspecto, Guimarães Neto

destaca,

Vale o destaque, na experiência brasileira, para a presença no planejamento governamental das intervenções baseadas em territórios ou regiões específicas. Algumas dessas experiências, muito significativas, precederam os planos nacionais de desenvolvimento. Neste particular vários aspectos bem característicos do país foram certamente determinantes na definição das formas de concepção de políticas públicas e de atuação governamental baseadas no território. Um desses aspectos diz respeito à dimensão continental do Brasil. Este fato associado à grande heterogeneidade e diferenciação do território passou a exigir, para ser eficaz no encaminhamento de soluções, um tratamento apropriado e adequado para os espaços diferenciados: macrorregiões, meso ou micro regiões ou territórios. (Guimarães Neto, 2010, p. 49).

Não obstante aos esforços constatados, o País ainda é conhecido como um

dos mais desiguais do mundo, com forte concentração de renda e terra. As

diferenças entre as regiões podem ser constatadas por diferentes indicadores

econômicos e sociais, tais como: mortalidade infantil, produtividade, analfabetismo,

IDH, etc.

Já no período de 1980 a 2002, os planos nacionais de desenvolvimento

perdem espaço para os planos voltados para o combate à inflação e à crise do

Estado brasileiro. Esse período foi marcado por baixo crescimento econômico e pela

fragilização, ou até mesmo extinção, das instituições de desenvolvimento regional.

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A distinção entre o período desenvolvimentista, de atuação das

superintendências regionais de desenvolvimento, e o período subseqüente de crise

do Estado é ressaltada por Guimarães Neto,

Essa experiência de planejamento territorial – baseada em superintendências que

se voltam para a realização de ações de desenvolvimento econômico e social das

macrorregiões brasileiras, como a SUDENE, Sudam, Sudeco e Sudesul, ou para

partes de uma macrorregião, como é o caso da Suframa voltada para a Amazônia

Ocidental – teve sua fase de atuação relevante, no contexto do desenvolvimento

autoritário, nas décadas de 1970 e 1980 e a redução de seu papel na década de

1990. (Guimarães Neto, 2010, p. 61). (grifo nosso).

A partir dos anos de 1980, alguns fenômenos influenciaram de maneira

significativa os novos rumos do planejamento regional ou territorial no Brasil, o

próprio processo de democratização e abertura política, o avanço do processo de

globalização, a aproximação das idéias neoliberais de redução da presença do

Estado na economia.

Atualmente, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, instituída pelo

Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, reconhece as desigualdades regionais

existentes no Brasil e propõe, por meio de políticas articuladas, a atuação conjunta

do Estado e de atores sociais na busca da redução dessas desigualdades. Ainda

segundo o normativo, a redução das desigualdades regionais será pautada pelo

estímulo e apoio aos processos e oportunidades de desenvolvimento regional, em

múltiplas escalas, articulando ações que promovam uma melhor distribuição das

políticas pelo País, com destaque para os territórios selecionados.

No contexto da Política Nacional de Desenvolvimento Regional foi instituído,

por meio do Decreto de 25 de fevereiro de 2008, o Programa Territórios da

Cidadania. Os Territórios são constituídos por conjuntos de municípios unidos pelo

mesmo perfil econômico e ambiental – são considerados também aspectos como

identidade e coesão social e cultura. A formulação do Programa Territórios da

Cidadania teve por base os Territórios Rurais, constituídos em outro programa

desenvolvido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA desde 2003. A

atuação do Programa tem três eixos norteadores: ação produtiva, cidadania e

infraestrutura, que buscam alcançar o seguinte objetivo,

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Art. 2º O Programa Territórios da Cidadania tem por objetivo promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gênero, raça e etnia, por meio de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável que contempla: I - integração de políticas públicas com base no planejamento territorial; II - ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios; III - ampliação da oferta dos programas básicos de cidadania; IV - inclusão e integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais mais vulneráveis, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas, indígenas e populações tradicionais; V - valorização da diversidade social, cultural, econômica, política, institucional e ambiental das regiões e das populações. (Decreto de 25 de fevereiro de 2008). (Grifo nosso).

Segundo dados do MDA, os 120 Territórios da Cidadania englobam 1.852

municípios (32,9% do total) , 42,4 milhões de habitantes (23% do total) , 13,1 milhões

de habitantes da zona rural (46% do total) , 1,9 milhão de famílias de agricultores

familiares (46% do total) , 525,1 mil famílias assentadas pela reforma agrária (67%

do total) , 3,9 milhões de famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família (35,6% do

total) , 810 comunidades quilombolas (66% do total) , 317 reservas indígenas (52% do

total) e 210,5 mil famílias de pescadores ( do total) .

Dessa forma, na mesma linha da Política Nacional de Desenvolvimento

Regional, com o Programa Territórios da Cidadania surge uma nova abordagem que

tem o propósito de integrar diversas ações de desenvolvimento. Segundo Pereira,

[...] instrumento de destaque tem sido o Programa Territórios da Cidadania. O referido programa, apesar de estar atrelado a uma estratégia de promoção de desenvolvimento territorial integrado e sustentável, apresenta algumas características próximas das chamadas políticas de desenvolvimento regional. Mais que isso, o programa capitaneado pelo MDA, apresenta diretrizes semelhantes às diretrizes abarcadas pela Política Nacional de Desenvolvimento Regional. A PNDR indicou como premissas fundamentais uma atuação em múltiplas escalas e uma articulação/integração interinstitucional de governo. Quando o Programa Territórios da Cidadania instiga a criação de um Comitê Estadual e de um Colegiado Territorial para que integrem a estratégia de atuação do Programa, conjuntamente com o Governo Federal, está tentando operar em múltiplas escalas. Ao mesmo tempo, quando o Programa, sob a coordenação da Casa Civil, mobiliza 22 ministérios e instiga-os a aplicar recursos nos Territórios da Cidadania, territórios considerados prioritários para o Programa, está, sem sombra de dúvida, estimulando a integração/articulação interinstitucional de governo. (PEREIRA, 2009, p. 196/197).

A gestão de cada um dos Territórios da Cidadania é realizada por um

colegiado territorial composto por membros do poder público e membros da

sociedade civil, tendo cada município um representante titular de cada esfera (poder

público e sociedade civil), sendo que cada membro possui um suplente que

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representa a sua esfera na ausência dos membros titulares. Esta composição está

intimamente ligada ao intuito do Programa Territórios da Cidadania de inserir a

sociedade civil como participante da gestão dos recursos do programa, desde a

formação da agenda até a avaliação.

A inserção da sociedade civil no processo de implementação das políticas

públicas dos Territórios da Cidadania é um importante fator para a construção de um

território que contemple os diferentes grupos da sociedade. Como cita Gomez

(2011),

Esse processo de me sentir dono daquilo que construí, dessa visão que eu construí, de me sentir reconhecido, não apenas pelos mais próximos, mas também pelos mais distantes, e se sentir respeitado e incluído, e além de incluído, ter poder de decisão e de transformação, é o fundamental neste enfoque de território. E a partir de se sentir membro de um território, mas não porque estão ocupando um espaço físico, mas sim porque é parte da identidade cultural, porque participaram do processo de transformação da sociedade, de empoderamento e capital político para negociar, geram um desenvolvimento muito forte.

Este processo busca conferir o que Fleury (2002) denomina de “status de

cidadania” aos povos da região, ou seja, sua postulação reflete nas várias

dimensões que compõem a cidadania, sendo elas a dimensão cívica, igualitária,

jurídica, institucional e histórica. Entrentanto, como cita Fleury (2002), “a cidadania,

como qualquer outro sistema classificatório implica um critério de inclusão que deve

ser visto também como um critério de exclusão, já que, os critérios que definem a

inclusão na comunidade política e de direitos são, ao mesmo tempo, aqueles que

sancionam as normas de exclusão”. Assim, a Política dos Territórios da Cidadania,

acaba incluindo a sociedade civil no processo de decisão, e ao mesmo tempo, no

processo de exclusão.

Dessa maneira, a partir da seleção dos territórios, a política de

desenvolvimento territorial desenvolve ações com significativo aporte de recursos

visando estimular o desenvolvimento institucional, ou seja, favorecendo a criação e

consolidação de espaços legítimos (estrutura institucional) para a participação

efetiva dos atores sociais na orientação e no controle das intervenções públicas.

Assim, diante da inovadora proposta da política territorial e do volume de recursos

públicos envolvidos, torna-se relevante avaliar a situação das capacidades

institucionais dos municípios alcançados pela referida política territorial, bem como o

processo de gestão territorial.

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Nessa linha, o presente trabalho tem por escopo a avaliação das capacidades

institucionais de municípios tocantinenses pertencentes ao Território da Cidadania

do Jalapão, capacidades essas voltadas para o fortalecimento da Política dos

Territórios da Cidadania. As capacidades institucionais serão avaliadas a partir da

metodologia indicada pelo Sistema de Gestão Estratégica (SGE) da Secretaria do

Desenvolvimento Territorial do MDA.

A região Leste do estado do Tocantins é menos desenvolvida e boa parte das

terras são impróprias para a agricultura. Como o Programa Territórios da Cidadania

tem por objetivo promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas

básicos de cidadania principalmente nos municípios menos desenvolvidos do país,

os Territórios que atualmente existem no estado, com exceção daquele localizado

na região do Bico do Papagaio, localizam-se no lado Leste, à direita da BR-153

(sentido Brasília-Belém), a saber: Território da Cidadania Jalapão e Território da

Cidadania Sudeste.

O Território da Cidadania Jalapão abrange uma área de 34.113,20 Km² e é

composto por oito municípios: Lagoa do Tocantins, Lizarda, Mateiros, Novo Acordo,

Rio Sono, Santa Tereza do Tocantins, São Félix do Tocantins e Ponte Alta do

Tocantins. A população total do território é de 30.644 habitantes, dos quais 11.551

vivem na área rural, o que corresponde a 37,69% do total. Possui 2.064 agricultores

familiares, 184 famílias assentadas e três comunidades quilombolas. Seu IDH médio

é 0,64. No ano de 2010, para o Território Jalapão foram previstas 45 Ações, com a

atuação de 11 ministérios, totalizando a aplicação de mais de R$ 31 milhões.

Dos oito municípios que compôem o Território da Cidadania Jalapão foram

alcançados por esta pesquisa os municípios de Mateiros, Novo Acordo, São Félix do

Tocantins e Ponte Alta do Tocantins.

Mateireiros foi elevado à categoria de município pela Lei Estadual nº 251, de

20 de fevereiro de 1991, tendo sido desmembrado do município de Ponte Alta do

Tocantins. O nome da cidade se deve à grande quantidade de veados mateiros

existente naquela região. O município é atualmente referência na produção do

artesanato do capim dourado, cujo núcleo está localizado na comunidade Mumbuca,

composta por descendentes de quilombolas. Segundo dados do IBGE, o município

ocupa uma área de 9.583,458 Km², onde residem 2.223 pessoas. Em 2008, o PIB

total foi de R$ 80,8 milhões e o PIB per capita de R$ 45.192.

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O município de Novo Acordo foi criado em 14 de novembro de 1958, por força

da Lei Estadual nº 2.130. Situa-se à margem esquerda do Rio do Sono, na

confluência do Córrego Brejão. Segundo dados do IBGE, o município abrange uma

área de 2.671.890 Km², com uma população residente de 3.762 pessoas. Em 2008,

o PIB total foi de R$ 18,5 milhões e o PIB per capita de R$ 4.782.

O município de São Félix do Tocantins foi emancipado no dia 20 de fevereiro

de 1991, pela Lei Estadual nº 251. Geograficamente é o mais central do Jalapão,

limitando-se ao Norte com o município de Lizarda, ao Sul com Mateiros, a Oeste

com Novo Acordo e a Leste com o Estado do Maranhão. Entre as atrações

turísticas estão a Praia do Alecrim, a Praia Rica, a Cachoeira da Jalapinha, a Praia

do Arapuá e o Fervedouro do Alecrim (poço de água morna e borbulhante). Segundo

dados do IBGE, o município ocupa uma área de 1.908,673 Km², com população total

de 1.437 habitantes. Em 2008, o PIB total foi de R$ 6,9 milhões e o PIB per capita de

R$ 4.740.

O município de Ponte Alta do Tocantins foi emancipado com a denominação

de Ponte Alta do Norte, pela Lei Estadual nº 2126, de 14 de novembro de 1958,

desmembrado do município de Porto Nacional. Pela Constituição Federal de 1988,

quando da criação do Estado de Tocantins, o município adotou o nome de Ponta

Alta do Tocantins. Segundo dados do IBGE, o município abrange uma área de

6.491.108 Km², com uma população residente de 7.180 pessoas. Em 2008, o PIB

total foi de R$ 39,6 milhões e o PIB per capita de R$ 5.855.

METODOLOGIA

A política de desenvolvimento rural brasileira é coordenada pela Secretaria de

Desenvolvimento Territorial do MDA (SDT), que com objetivo alegado de facilitar às

informações para a gestão territorial, realizar avaliações e criar instrumentos que

melhorem a qualidade dos investimentos públicos, instituiu o Sistema de Gestão

Estratégica (SGE). Por sua vez, o SGE desenvolveu uma série de instrumentos para

a coleta de dados dos indicadores de desenvolvimento. Para esta pesquisa foram

utilizados dois instrumentos: o Questionário 1 (Q1), que mede capacidades

institucionais e o Questionário 3 (Q3) de acompanhamento da gestão dos colegiados

territoriais.

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Nos termos do Documento de Referência e do Manual para Avaliação das

Capacidades Institucionais, as capacidades institucionais constituem condições e

recursos disponíveis às estruturas organizativas do Território - considerando seu

arranjo político-institucional - e às organizações autônomas da sociedade civil e de

representação estatal/social, para a gestão social das políticas públicas, bem como

para a execução dos seus projetos. As áreas consideradas no cálculo do Índice de

Capacidades Institucionais nesta pesquisa foram as seguintes:

1) Gestão dos Conselhos – refere-se à gestão dos conselhos territoriais e

atuação na análise dos projetos. Analisam os componentes sociais e

ambientais dos projetos, a atuação em busca de fontes de financiamento e

a promoção da integração dos projetos;

2) Capacidade das Organizações – enfatiza a capacidade de gestão das

organizações presente e atuantes no território, tais como: cooperativas,

grupos de mulheres, cadeias produtivas, acordos de comercialização,

prestadores de serviços tecnológicos, organizações comunitárias, entre

outras;

3) Serviços Institucionais Disponíveis – relacionam-se aos serviços prestados

pelas organizações nos territórios, tais como: assistências técnicas, apoio

tecnológico, informações sobre preços e etc;

4) Instrumentos de Gestão Municipal – referem-se aos instrumentos

disponíveis nos municípios para o desenvolvimento de sua gestão, tais

como: ordenamento de uso do solo, uso de produtos perigosos, manejo de

dejetos, normas sobre impactos ambientais, mapeamento de zonas de

risco, planos de gestão, projetos e estratégias de coordenação com

instituições federais e estaduais;

5) Mecanismos de Solução de Conflitos – dizem respeito aos mecanismos e

instâncias utilizadas nos municípios dos territórios para solução dos

conflitos, bem como fazem referência aos movimentos e expressões

sociais presentes nos territórios, tais como: autoridades locais, comitês

comunitários, organizações fora do município e mobilizações de grupos

locais;

6) Infraestrutura Institucional – refere-se à existência de infraestrutura pública

para o desenvolvimento de atividades econômicas, sociais, culturais e

políticas, nos territórios;

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7) Iniciativas Comunitárias – correspondem à expressão política territorial,

refletindo os diferentes tipos de iniciativas das organizações sociais frente

aos diferentes temas de importância para o desenvolvimento territorial,

assim como a capacidade da população em estabelecer alianças para

defender seus interesses, em especial, projetos e alianças para o

desenvolvimento social, produtivo, cultural, ambiental, turístico, entre

outros.

O Questionário 1, de avaliação das capacidades institucionais foi aplicado por

município, buscando pessoas conhecedoras dos conteúdos abordados. Como

grande parte deste questionário é referente à atuação do poder público municipal,

todos os entrevistados foram Secretários Municipais que possuem atuações

coordenadas com o Território da Cidadania. O Questionário 3, de Acompanhamento

da Gestão do Colegiado, foi aplicado aos membros do colegiado territorial, sendo

aplicado a sete dos oito membros do colegiado que representam os municípios

analisados.

É importante salientar que o questionário referente à avaliação das

capacidades institucionais (Questionário 1) abrange apenas os serviços

institucionais, fornecidos pelo poder público municipal, que estão intimamente

ligados, ou seja, que dão o suporte institucional ao Programa Territórios da

Cidadania.

Cálculo do Índice de Capacidades Institucionais

O cálculo das capacidades institucionais foi aferido a partir da média

aritmética simples dos itens que compõem cada área de desenvolvimento

institucional - Gestão dos Conselhos, Capacidade das Organizações, Serviços

Institucionais Disponíveis, Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de

Solução de Conflitos, Infraestrutura Institucional, Iniciativas Comunitárias –, e

padronizados, de 0 a 1, dividindo o somatório das médias de cada item, pelo número

total de itens, conforme destacado a seguir.

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[(Q3_P9)+Σ(Q3_P11_Rn)/2+Σ(Q3_P12_Rn)/5+(Q3_P14)/5+(Q

3_P15)/5+(Q3_P16_R1)/5+(Q3_P16_R2)/5+(Q3_P16_R3)/5+(Q

3_P16_R4)/5+(Q3_P16_R5)/5+(Q3_P16_R6)/5+(Q3_P16_R7)/

5+(Q3_P16_R8)/5+(Q3_P16_R9)/5+(Q3_P16_R10)/5+Σ(Q3_P1

7_Rn)/8+(Q3_P19_R1)/5+(Q3_P19_R2)/5+(Q3_P19_R3)/5+(Q

3_P19_R4)/5+(Q3_P19_R5)/5+(Q3_P19_R6)/5+(Q3_P19_R7)/

5+(Q3_P19_R8)/5+(Q3_P19_R9)/5+(Q3_P19_R10)/5+(Q3_P19

_R11)/5+(Q3_P19_R12)/5+(Q3_P19_R13)/5+(Q3_P19_R14)/5

+(Q3_P19_R15)/5+(Q3_P19_R16)/5+(Q3_P20_R1)/5+(Q3_P20

_R2)/5+(Q3_P20_R3)/5+(Q3_P20_R4)/5+(Q3_P20_R5)/5+(Q3

_P20_R6)/5+(Q3_P20_R7)/5+Σ(Q3_P21_Rn)/4+(Q3_P22)+Σ(Q

3_P23_Rn)/4+Σ(Q3_P24_Rn)/4+Σ(Q3_P25_Rn)/5+Σ(Q3_P26_

Rn)/5+Σ(Q3_P27_Rn)/10+Σ(Q5_P25_Rn)/6]/48

Capacidades Organizacionais (Q1_P10)+(Q1_P11)+(Q1_P12)+(Q1_P13)/4

Serviços Institucionais

Disponíveis(Q1_P14)+(Q1_P15)/2

Instrumentos de Gestão

Municipal(Q1_P16)+(Q1_P17)+(Q1_P18)+(Q1_P24)/4

Mecanismos de Solução de

Conflitos(Q1_P19)

Infraestrutura Institucional (Q1_P21)+(Q1_P22)+(Q1_P23) +(Q1_27)/4

Iniciativas Comunitárias (Q1_P25)+(Q1_P26)/2

Gestão dos Colegiados

Tendo calculado cada área de desenvolvimento institucional, o Índice de

Capacidades Institucionais foi calculado a partir da média harmônica dos indicadores

de Capacidades, de acordo com a fórmula abaixo:

Índice de Capacidades Institucionais = 7/[(1/ Gestão dos Colegiados) +

(1/Capacidades Organizacionais) + (1/ Serviços Institucionais Disponíveis) +

(1/Instrumentos de Gestão Municipal) + (1/ Mecanismos de Solução de Conflitos) +

(1/ Infraestrutura Institucional) + (1/Iniciativas Comunitárias) ]

Os resultados obtidos pelo Índice de Capacidades Institucionais de cada

município foi caracterizado a partir da qualificação estabelecida pelo SGE, sendo

que:

Índice < 0,2 – Muito Baixo

0,2 < Índice < 0,4 – Baixo

0,4 < Índice < 0,6 – Médio

0,6 < Índice < 0,8 – Alto

Índice> 0,8 – Muito Alto

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RESULTADOS E ANÁLISES

A partir da tabulação dos questionários e do cálculo das diferentes áreas do

desenvolvimento institucional, obteve-se os resultados apresentados pelo Quadro 1,

que serviram como base para o cálculo do Índice de Capacidades Institucionais

proposto pelo SGE.

O município de Mateiros apresentou indicadores no nível “muito alto” (0,8)

para Serviços Institucionais Disponíveis e Iniciativas Comunitárias. No caso da

Gestão dos Conselhos e Capacidade das Organizações, os respectivos indicadores

ficaram no patamar “alto” (0,7). No que concerne à Infraestrutura Institucional, o

indicador também apontou um nível “alto” (0,6). Já o indicador de Instrumentos de

Gestão Municipal ficou no patamar “médio” (0, ). Por fim, o pior indicador foi o de

Mecanismos de Solução de Conflitos que sitou-se no nível “baixo” (0,2) (vide

Gráfico 1).

Quadro 1: Capacidades Institucionais dos municípios de Mateiros, Novo Acordo, São Félix e Ponte Alta do Tocantins.

Índice / Município Ponte Alta Mateiros São Felix Novo Acordo

Gestão do Colegiado 0.6 0.7 0.6 0.5

Capacidades Organizacionais 0.2 0.7 0.6 0.3

Serviços Institucionais Disponíveis 0.2 0.8 0.3 0.2

Instrumentos de Gestão Municipal 0.4 0.5 0.1 0.1

Mecanismos de Solução de Conflitos 0.2 0.2 0.3 0.2

Infraestrutura Institucional 0.3 0.6 0.3 0.3

Iniciativas Comunitárias 0.1 0.8 0.3 0.1

Índice de Capacidade Institucional 0.2 0.5 0.3 0.2

Observando isoladamente Mateiros, verifica-se que este município obteve

índices relativamente elevados para quase todas as áreas do desenvolvimento

institucional, com exceção do indicador Mecanismos de Solução de Conflitos. O

baixo índice neste caso é decorrente do fato dos conflitos serem, comumente,

resolvidos ou por agentes externos ou pelas autoridades municipais, não havendo

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outras fontes para a solução destes. Esse problema se repete em todos os

municípios analisados, explicando o baixo índice em todos eles.

A partir da análise dos índices e das observações de campo, constatou-se

que em Mateiros há uma grande proximidade entre o poder público municipal e os

produtores rurais da região, sendo as ações municipais realizadas de forma

coordenada com esses produtores, fato que pode explicar o bom desempenho

institucional do município. Ressalta-se que, segundo dados do IBGE (2008), a

atividade rural é responsável por mais de 80% do PIB local. Outro fator importante é

a atuação tanto das comunidades tradicionais, como da Associação Comunitária dos

Artesãos e Pequenos Produtores de Mateiros, que possuem representantes no

Conselho Territorial e no poder público municipal. Esses dois grupos são

responsáveis pela execução de projetos produtivos, culturais, sociais e turísticos na

região, explicando o alto Índice de Iniciativas Comunitárias do Município.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

Gestão do Colegiado

Capacidades Organizacionais

Serviços Institucionais Disponíveis

Instrumentos de

Gestão Municipal

Mecanismos de Solução de Conflitos

Infraestrutura Institucional

Iniciativas Comunitárias

Fonte: Dados da pesquisa.

Gráfico 1: Capacidades institucionais do município de Mateiros.

O município de Novo Acordo apresentou indicadores no nível “baixo” (0,3)

para Capacidades Organizacionais e Infraestrutura Institucional. Os indicadores de

Serviços Institucionais Disponíveis e Mecanismos de Solução de Conflitos também

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ficaram no nível “baixo” (0,2). No que concerne à Gestão Municipal e Iniciativas

Comunitárias o indicador apontou um nível “muito baixo” (0,1) (vide Gráfico 2).

Dentre os quatro municípios estudados, Novo Acordo obteve o pior resultado

para quase todos os indicadores, ficando apenas melhor que Ponte Alta no que se

refere às Capacidades Institucionais. Os questionários aplicados apontaram uma

grande fragilidade do poder público municipal de Novo Acordo, sendo que apesar da

atividade agropecuária ter um papel importante na região, o município não possui

Secretaria de Desenvolvimento Rural, ou similiar, e a prefeitura municipal não possui

nenhuma parceria com as organizações de produtores da região.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Gestão do Colegiado

Capacidades Organizacionais

Serviços

Institucionais Disponíveis

Instrumentos de Gestão Municipal

Mecanismos de

Solução de Conflitos

Infraestrutura Institucional

Iniciativas Comunitárias

Fonte: Dados da pesquisa.

Gráfico 2: Capacidades institucionais do município de Novo Acordo.

Diversos problemas foram observados na estrutura institucional de Novo

Acordo. Do lado institucional pode-se destacar a não existência de uma Secretaria

de Desenvolvimento Rural, Secretaria Municipal de Planejamento e de uma

instituição de prestação de serviços tecnológicos para apoio e melhoria das

atividades produtivas. No que se refere ao controle social, a atuação dos conselhos

municipais no controle dos investimentos públicos foi avaliada como ruim, além de

no último ano não ter havido nenhum protesto ou manifestações sociais no

município. Do ponto de vista ambiental, o município não possui mapas de áreas

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degradadas e de risco de degradação e nos últimos dois anos praticamente

nenhuma norma foi expedida para garantir a conservação dos recursos naturais do

município.

O município de Ponte Alta do Tocantins apresentou indicador no nível “médio”

(0,4) para Instrumentos de Gestão Munidipal. No caso da Infraestrutura Institucional,

o indicador ficou no patamar “baixo” (0,3). No que concerne às Capacidades

Organizacionais, Serviços Institucionais Disponíveis e Mecanismos de Solução de

Conflitos, o indicador também apontou um nível “baixo” (0,2). Por fim, o pior

indicador foi o de Iniciativas Comunitárias que sitou-se no nível “muito baixo” (0,1)

(vide Gráfico 3).

O baixo indicador de Capacidades Organizacionais do município, o mais

baixo dentre todos os municípios analisados, é decorrente principalmente de dois

fatores. Primeiramente os estímulos ao desenvolvimento realizados pelo poder

público municipal não são orientados por cadeias produtivas, sendo eles feitos de

forma isolada. Em segundo lugar, dentre os quatro municípios estudados, Ponte Alta

é o único que não instituiu o compra direta, programa que permite a aquisição de

produtos advindos da agricultura familiar para estoque público sem licitação.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Gestão do

Colegiado

Capacidades

Organizacionais

Serviços Institucionais Disponíveis

Instrumentos de Gestão Municipal

Mecanismos de Solução de Conflitos

Infraestrutura Institucional

Iniciativas

Comunitárias

Fonte: Dados da pesquisa.

Gráfico 3: Capacidades institucionais do município de Ponte Alta do Tocantins.

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Em relação ao indicador de Serviços Institucionais Disponíveis, o principal

problema é a não disponibilização, por parte das organizações do território, de

informações comerciais e de mercado aos produtores da região. A Infraestrutura

Institucional se mostrou debilitada, sendo que o município não possui nenhuma

extrutura para atividades culturais, não possui Secretaria Municipal de Planejamento

e apesar de ter uma Secretaria de Desenvolvimento Rural, a mesma não possui

corpo técnico permanente. Por fim, no município de Ponte Alta não são realizados

projetos de iniciativa popular sem o apoio dos governos, o que explica o baixo

indicador de Iniciativa Comunitária.

O último município a ser analisado é São Felix do Tocantins, que apresentou

indicador no nível “alto” (0,6) para Capacidades Organizacionais. Os indicadores de

Serviços Institucionais Disponíveis, de Mecanismos de Solução de Conflitos, de

Infraestrutura Institucional e de Iniciativas Comunitárias ficaram no nível “baixo”

(0,3). Por fim, o pior indicador do município foi o de Instrumentos de Gestão

municipal, obtendo um nível “muito baixo” (0,1) (vide Gráfico 4).

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

Gestão do Colegiado

Capacidades Organizacionais

Serviços Institucionais Disponíveis

Instrumentos de

Gestão Municipal

Mecanismos de Solução de Conflitos

Infraestrutura Institucional

Iniciativas Comunitárias

Fonte: Dados da pesquisa.

Gráfico 4: Capacidades institucionais do município de São Félix.

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O indicador “alto” para Capacidades Organizacionais foi decorrente do apoio

municipal aos produtores rurais, apoio esse vindo tanto do poder público municipal -

através de estímulos ao desenvolvimento orientados por cadeias produtivas e pela

implantação do programa compra direta da agricultura familiar – como de ações

realizadas por organizações sociais de apoio às áreas rurais. Porém, o município

como todos os outros, apresentou uma carência na sua estrutura institucional,

principalmente no que se refere aos seus instrumentos de gestão municipal. Neste

ponto, foi observada uma ausênsia de um mapeamento das áreas degradadas e de

risco de degradação, além da carência de um orgão municipal responsável pelo

desenvolvimento rural do município.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7Ponte Alta

Mateiros

São Felix

Novo Acordo

Fonte: Dados da pesquisa.

Gráfico 5: Gestão do Colegiado Territorial nos municípios de Mateiros, Novo Acordo, São Félix e Ponte Alta do Tocantins.

Analisando separadamente o indicador referente à gestão do colegiado

territorial, todos os questionários aplicados aos membros do colegiado

demonstraram um nível de gestão no patamar médio ou alto (vide Gráfico 5),

demonstrando que apesar da debilidade apresentada pelos demais indicadores de

capacidades institucionais, que se referem ao poder público municipal, a gestão

dentro do colegiado territorial está ocorrendo de forma satisfatória. Dentro das

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informações coletadas podem-se destacar algumas que colaboraram para esse bom

desempenho da gestão do colegiado territorial:

1) Desde a fundação do colegiado territorial existe um acessor técnico que

permanentemente apoia a gestão deste;

2) O colegiado se reúne de forma regular a cada dois meses, sendo que

desde a sua criação já foram realizadas mais de vinte reuniões;

3) Os membros do colegiado avaliaram que tanto os membros do poder

público como os membros da sociedade civil organizada estão

capacitados para tomarem decisões;

4) Dentre os temas considerados prioritários pelo SGE, como saúde, meio

ambiente, educação e cultura, a maior parte deles é tratada no colegiado

em todas as reuniões;

5) O colegiado participou da concepção e da elaboração do Plano de

Desenvolvimento Rural Sustentável da região, e já foi convocado para

participar da revisão do documento;

6) O colegiado territorial oferece capacitação para diversos assuntos aos

seus membros, como planejamento participativo, desenvolvimento

territorial e controle social.

No entanto, foram encontrados alguns pontos da gestão do colegiado que

ainda devem ser melhorados, como a ausência de pessoas que representem ONGs

e Universidades nas reuniões. Outro fator interessante é que todos os membros do

colegiado territorial informaram que assuntos como segurança e justiça nunca são

tratados nas reuniões do colegiado, porém justificando que esses assuntos são

pouco relevantes na região, devido ao baixo índice de criminalidade.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho teve por objetivo avaliar, dentro do contexto do Programa

Territórios da Cidadania, as capacidades institucionais dos municípios de Ponte Alta

do Tocantins, Mateiros, Novo Acordo e São Felix do Tocantins. Deste modo, vale

ressaltar que tanto os questionários aplicados, como os índices calculados se

referem às capacidades institucionais existentes para que o Programa Territórios da

Cidadania se desenvolva de uma forma satisfatória. Esse programa está

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intimamente relacionado com o meio rural dos territórios participantes, uma vez que

é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, fazendo com que a

questão rural tenha um papel de destaque dentro dos índices calculados.

Como resultado da análise, observou-se uma grande fragilidade das

capacidades institucionais dos municípios estudados, sendo que os municípios de

Ponte Alta, São Felix e Novo acordo apresentaram índices no patamar “baixo” para

a maior parte das áreas do desenvolvimento institucional.

Apenas o município de Mateiros apresentou características diferentes, tendo

a maior parte dos seus indicadores no patamar “alto”. Os resultados obtidos no

município de Mateiros estão intimamente relacionados com a importância do meio

rural nesta região, segundo o IBGE (2008) responsável por mais de 80% do PIB

local, fazendo com que o poder público municipal tenha uma relação mais próxima

com os produtores rurais, além de uma infraestrutura institucional mais ampla para

dar suporte para esses produtores. Outro fator importante é a atuação tanto das

comunidades tradicionais, como da Associação Comunitária dos Artesãos e

Pequenos Produtores de Mateiros, esses dois grupos são responsáveis pela

execução de projetos produtivos, culturais, sociais e turísticos na região, fazendo

com que as iniciativas comunitárias no município de Mateiros tenha um papel mais

relevante do que nos outros municípios.

Porém, todos os municípios estudados apresentaram um indicador no nível

“médio” ou “alto” para a gestão do colegiado territorial. Isso mostra que apesar da

grande fragilidade institucional dos municípios, o colegiado territorial está atuando de

forma satisfatória na região. Através dos questionários pôde se observar que o

colegiado se reúne de forma regular, tendo um suporte permanente do governo

federal no que se refere à infraestrutura e assessoria técnica, participando desde a

agenda até a etapa de implementação das políticas públicas locais. Esse é um fator

extremamente relevante, tendo em vista que um colegiado que possui ampla

participação da sociedade civil, 50% dos membros, possui a capacidade de

influenciar as políticas públicas locais.

No ano de 2010, para o Território Jalapão foram previstas 45 Ações, com a

atuação de 11 ministérios, totalizando a aplicação de mais de R$ 31 milhões. Esses

dados demonstram a importância de que os colegiados territoriais funcionem de

forma efetiva, pois a partir da inserção da sociedade civil na tomada de decisão de

um volume relativamente grande de recursos públicos é possível “dar voz” às

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populações locais e fazer com que os resultados dessas políticas se aproximem das

reais aspirações da população do território.

Desta forma, os resultados apresentados demonstram que as capacidades

institucionais dos municípios estudados estão longe de serem as esperadas para

que seja possível haver um real desenvolvimento territorial. Porém, os resultados

positivos no que se refere à gestão do colegiado territorial faz com que seja possível

acreditar que as mudanças institucionais necessárias ocorram, uma vez que a

estrutura fornecida pelo Território da Cidadania do Jalapão se apresentou propícia

para que haja um diálogo entre representantes do poderes públicos municipais e da

sociedade civil para fomentar políticas públicas que visem um real desenvolvimento

territorial na região.

BIBLIOGRAFIA

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