avaliação de qualidade do gasto público

AVALIAO DA QUALIDADE DO GASTO PBLICO

E MENSURAO DA EFICINCIAORGANIZADORES: Rogrio Boueri Fabiana Rocha Fabiana Rodopoulos

AVALIAO DA QUALIDADE DO GASTO PBLICO

E MENSURAO DA EFICINCIA

Rogrio BoueriFabiana Rocha Fabiana Rodopoulos

Braslia, 2015

Ministrio da FazendaSecretaria do Tesouro Nacional

Organizadores:

Ministro da FazendaJoaquim Vieira Ferreira Levy

Secretrio do Tesouro NacionalMarcelo Barbosa Saintive

SubsecretriosGildenora Batista Dantas MilhomemLscio Fbio de Brasil CamargoMarcus Pereira AuclioOtavio Ladeira de MedeirosPaulo Fontoura VallePricilla Maria Santana

OrganizadoresRogrio BoueriFabiana RochaFabiana Rodopoulos (Secretaria do Tesouro Nacional)

Coordenao Editorial: Secretaria do Tesouro NacionalReviso de Texto: Beth Nardelli e Fernanda Gomes (Njobs Comunicao)Diagramao: Daniela Rodrigues (Njobs Comunicao)Impresso: Cidade Grfica e Editora Ltda.

Tiragem: 3.000 exemplares

Boueri, Rogrio; Rocha, Fabiana; Rodopoulos, Fabiana.Avaliao da Qualidade do Gasto Pblico e Mensurao da Eficincia/ Rogrio

Boueri, Fabiana Rocha, Fabiana Rodopoulos (Organizadores) - Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional, 2015.

463 p.

1. Viso Macroeconmica do Gasto Pblico no Brasil. 2. Dvida Pblica: Gesto Eficiente. 3. Experincia Internacional na Avaliao do Gasto Pblico. 4. Conceitos e Mensurao de Eficincia. 5. Modelos Paramtricos e No Paramtricos. 6. Software Livre R. 7. Federalismo e Descentralizao. 8. Tpicos Avanados. I. Ttulo.

Copyright Tesouro Nacional, 2015Todos os direitos reservados Secretaria do Tesouro Nacional Braslia-DF. Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida ou transmitida sem prvia autorizao por escrito da instituio. Para permisso de fotocpia ou reimpresso de qualquer parte deste livro, envie, por favor, uma solicitao para:

Secretaria do Tesouro NacionalCoordenao-geral de Desenvolvimento Institucional (Codin)Esplanada dos Ministrios, Ministrio da Fazenda (MF)Bloco P, ed. anexo do MF, ala A, Trreo.CEP: 70.048-900 Braslia, DF Brasil.Telefone: (55) 61 3412-3973 Fax: (55) 61 3412-1623email: [email protected]

Este livro foi elaborado por vrios autores, dentre os quais servidores do Tesouro Nacional, USP, FGV, Universidade Catlica de Braslia, UFPB e do Banco Mundial. As opinies, interpretaes e concluses expressas neste livro no refletem necessariamente as opinies dessas instituies. O Tesouro Nacional se isenta da responsabilidade sobre a exatido dos dados includos no trabalho.

SumrioApresentao da Secretaria do Tesouro Nacional 9Agradecimentos 11Sumrio Executivo 13

PARTE I - UM RETRATO DO GASTO PBLICO NO BRASIL: UMA VISO MACROECONMICA

Captulo 1 - Um retrato do gasto pblico no Brasil: por que se buscar a eficincia Alex Pereira Bencio Fabiana M. A. Rodopoulos Felipe Palmeira Bardella

1.1 Introduo 191.2 Para que governo? 201.3 A importncia da qualidade do ajuste fiscal 211.4 Anlise dos gastos pblicos no Brasil 241.5 Uma viso de longo prazo das finanas pblicas: desafios e oportunidades para os gastos pblicos brasileiros 41Referncias 48Apndice 50

Captulo 2 - Dvida pblica: contribuies de uma gesto eficiente para a estabilidade econmicaFabiano Silvio Colbano Mauricio Dias Leister

2.1 Introduo 53 2.2 O papel da dvida pblica em um ambiente no ricardiano 542.3 A gesto da dvida pblica e a suavizao da carga tributria 602.4 A importncia da gesto de riscos 642.5 A centralizao da gesto da dvida pblica 692.6 Evidncias empricas da contribuio da gesto da dvida brasileira ao equilbrio fiscal 712.7 Consideraes finais 78Referncias 79

Captulo 3 - Composio tima do gasto pblico para o crescimento econmicoAna Carolina Giuberti Fabiana Rocha

3.1 Introduo 813.2 A literatura terica 823.3 A literatura emprica 873.4 Gasto pblico, eficincia e crescimento econmico 963.5 Consideraes finais 100Referncias 102

PARTE II - A EXPERINCIA INTERNACIONAL NA AVALIAO DO GASTO PBLICO

Captulo 4 - Revises de Despesas na OCDEMarc Robinson

4.1 Introduo 1074.2 Holanda 1184.3 Canad 1214.4 Austrlia 1264.5 Dinamarca 1294.6 Reino Unido 1324.7 Frana 1364.8 Consideraes finais 140Referncias 155

Captulo 5 - Reviso das Despesas PblicasIan Lienert

5.1 Introduo 1615.2 O que uma PER, seu escopo e estrutura de anlise? 1625.3 Questes tipicamente abordadas nas PERs e ferramentas 165 5.4 De que modo uma PER difere de uma Reviso de Despesa? 1845.5 Estudos de Caso de PERs: Mxico, Peru, Rssia e Turquia 1865.6 Lies apreendidas de experincias da PER 2005.7 Consideraes finais 204Referncias 206

PARTE III - O QUE EFICINCIA?

Captulo 6 - Conceitos sobre eficinciaEnlinson Mattos Rafael Terra

6.1 Introduo 2116.2 Conceitos bsicos de eficincia na produo de bens 2136.3 Conceitos bsicos de eficincia na produo pblica de bens 2196.4 Consideraes finais 232Referncias 233

Captulo 7 - Fundamentos microeconmicos da mensurao de eficinciaEnlinson Mattos Rafael Terra

7.1 Elementos bsicos da teoria da produo 2357.2 Definies e medidas de eficincia econmica 2487.3 Consideraes finais 263Referncias 265

PARTE IV - COMO MEDIR A EFICINCIA?

Captulo 8 - Modelos no paramtricos: Anlise Envoltria de Dados (DEA)Rogrio Boueri

8.1 Introduo 2698.2 ndices de produtividade 2708.3 Modelo CCR com tica nos insumos 2718.4 Modelo CCR com tica nos produtos 2768.5 Modelos duais 2808.6 Conjuntos de referncia 2838.7 Modelos com retornos variveis de escala 2858.8 Painel de dados em DEA 2888.9 Tecnologias alternativas de avaliao 2908.10 Utilizando o painel de dados para a decomposio da variao da produtividade 2918.11 Variveis ambientais e variveis no discricionrias 2988.12 Modelo de dois estgios 301Referncias 305

Captulo 9 - Modelos paramtricos: Fronteira EstocsticaRogrio Boueri

9.1 Introduo 3079.2 Modelo terico 3099.3 Estimao da Fronteira Estocstica fronteira de produo 3129.4 Estimao da Fronteira Estocstica fronteira de custo 3169.5 Dados em painel: eficincia temporalmente constante 3189.6 Dados em painel: variao temporal da eficincia 3219.7 Variveis ambientais 3239.8 Funo translogartmica inversa (translog) 3259.9 Decomposio da evoluo da eficincia com a FE 329Referncias 331

Captulo 10 - R: Um software livre para mensurao da eficinciaLuis Felipe Vital Nunes Pereira

10.1 Introduo: o desafio computacional da mensurao da eficincia 33310.2 R: Um software livre 33510.3 Aplicaes de DEA com o pacote Benchmarking 34510.4 Aplicaes de fronteira estocstica com o pacote Frontier 367Referncias 375

Captulo 11 - Federalismo e DescentralizaoJanete Duarte Srgio Ricardo de Brito Gadelha Plnio Portela de Oliveira Luis Felipe V. N. Pereira

11.1 Introduo 37711.2 As transferncias intergovernamentais 37911.3 Distribuio das responsabilidades de gastos 38311.4 Financiamento da sade e da educao no Brasil 38511.5 O papel dos consrcios na eficincia dos servios descentralizados 389Referncias 391

PARTE V - TPICOS AVANADOS EM MENSURAO DE EFICINCIA

Captulo 12 - Eficincia na proviso de educao e sade: resenha e aplicaes para os municpios brasileirosFabiana Rocha Janete Duarte Srgio Ricardo de Brito Gadelha Jos de Anchieta Semedo Neves Plnio Portela de Oliveira Luis Felipe Vital Nunes Pereira

12.1 Introduo 39512.2 Reviso da literatura 39612.3 Tpicos avanados na mensurao da eficincia: a abordagem da metafronteira 404Referncias 418

Captulo 13 - Deteco de outliers em modelos no paramtricos: o mtodo Jackstrap ampliadoMaria da Conceio Sampaio de Sousa Borko D. Stosic

13.1 Introduo 42113.2 O mtodo Jackstrap 42413.3 Deteco e incluso de outliers 42413.4 Consideraes finais 429Referncias 431

Captulo 14 - Aplicao do Mtodo Jackstrap na Ateno Bsica SadeMaria da Conceio Sampaio de Sousa Rodrigo Hitoshi Dias

14.1 Introduo 43314.2 Insumos e produtos 43414.3 Resultados 43614.4 Escores robustos de eficincia 44214.5 Consideraes finais 448Referncias 449

Anexo - Bases de dados disponveis em reas finalsticas para a avaliao de polticas pblicas 451Nota sobre os autores 459Sobre o projeto grfico 463

9Apresentao da Secretaria do Tesouro Nacional

com muita satisfao que a Secretaria do Tesouro Nacional apresenta esta obra, resultado de um gratificante trabalho desta instituio com algumas das principais universidades do pas e com o Banco Mundial.

Este livro tem como objetivo fomentar o debate sobre qualidade do gasto pblico, bem como disseminar tcnicas de mensurao de eficincia do gasto. uma publicao inovadora por apresentar, em uma nica obra, aspectos conceituais, empricos e a experincia internacional sobre mensurao da eficincia do gasto pblico.

Como poder ser observado nos captulos iniciais, a poltica fiscal brasileira tem um compromisso com um modelo que combina crescimento econmico com erradicao da pobreza e reduo das desigualdades sociais. Esse modelo implica uma demanda crescente por gastos em sade, educao e benefcios assistenciais, ao mesmo tempo em que exige investimentos em infraestrutura para permitir o crescimento econmico sustentvel.

Sem prejuzo da necessidade de manter o compromisso de responsabilidade fiscal para garantir a estabilidade macroeconmica, a busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que a administrao pblica vem incorporando ao longo dos anos. Nesse contexto, faz-se necessria a introduo e disseminao da viso de eficincia no setor pblico brasileiro. Assim, no basta saber quanto o governo gasta com a proviso de bens e servios, necessrio avaliar e ponderar os custos e os benefcios desses gastos para determinar a respectiva utilidade para o contribuinte. O foco passa para o aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos pblicos, procurando incorporar o valor da eficincia na lgica de funcionamento da administrao pblica.

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Para medir a qualidade do gasto pblico so necessrios dados sobre esse gasto, tcnicas de mensurao e gestores bem capacitados. Esta publicao cobre todos esses pontos e poder ser utilizada por gestores pblicos em suas atividades dirias. Adicionalmente, os captulos aplicados foram elaborados em software livre, de forma a evitar que eventuais restries de software impeam a adoo das tcnicas aqui apresentadas.

A Secretaria do Tesouro Nacional tambm dedica especial ateno formao dos futuros gestores, alunos de graduao e ps-graduao em administrao, economia e reas correlatas. Por esse motivo, esta publicao tem o formato de um livro-texto, com teorias, tcnicas e exerccios, o que possibilita sua adoo em sala de aula.

A busca pela melhoria da qualidade do gasto pblico misso institucional da Secretaria do Tesouro Nacional e um desafio permanente daqueles que receberam da sociedade brasileira a incumbncia da gesto de recursos pblicos. Nesse contexto, esta publicao, pelo carter pioneiro, emerge como uma contribuio significativa e oportuna s discusses necessrias para o desenvolvimento de uma cultura de eficincia do gasto, essencial para o desenvolvimento econmico nacional.

Marcelo Barbosa Saintive

Secretrio do Tesouro Nacional

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Agradecimentos

Este livro resultado de um projeto que envolveu a Secretaria do Tesouro Nacional, o Banco Mundial e a academia na busca para fomentar o debate sobre a qualidade e a eficincia do gasto pblico. A publicao combina a experincia na execuo da poltica fiscal, a pesquisa acadmica sobre qualidade do gasto pblico e a experincia internacional, de forma a fornecer ao leitor uma viso ampla sobre como medir a qualidade e a eficincia do gasto pblico.

Os autores foram cuidadosamente selecionados e so gestores e/ou pesquisadores de prestgio em suas reas de atuao. As teorias e tcnicas apresentadas cobrem as vises e linhas de pensamento das principais universidades do Brasil, dentre elas a Universidade de So Paulo (USP), a Universidade de Braslia (UnB), a Universidade Catlica de Braslia (UCB), a Fundao Getlio Vargas (FGV/SP), a Universidade Federal da Paraba (UFPB) e a Universidade Rural de Pernambuco (UFRPE), alm da experincia internacional do Banco Mundial.

Os organizadores agradecem ao subsecretrio de Assuntos Corporativos da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Liscio Camargo, e ao subsecretrio de Planejamento e Estatsticas Fiscais quando da elaborao do livro, Cleber Oliveira, pelo empenho e dedicao que tornaram possvel a publicao deste livro e por acreditarem que a soluo para um gasto pblico mais eficiente passa pela capacitao de atuais e futuros gestores. Alm disso, agradecemos ao Otaviano Canuto e ao Pablo Fajnzylber, do Banco Mundial, por confiarem no projeto e colocarem a equipe do Banco disposio. Agradecemos ainda Edith Kikone pela coordenao dos captulos feitos pelo Banco Mundial.

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Os organizadores tambm agradecem Embaixada Britnica, pela parceria no mbito do Projeto Integrao Institucional para Melhoria da Eficincia do Gasto Pblico, e ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), pelo suporte administrativo prestado nos trmites relativos contratao de prestadores de servios diversos. Por fim, gostaramos de agradecer aos diversos profissionais que colaboraram de alguma forma para o sucesso deste projeto, em especial, Karla Rocha, da gerncia de estatsticas de finanas pblicas, , Helise Gomes e aos colegas da gerncia de informao da Coordenao-Geral de Desenvolvimento Institucional. Por fim, equipe da gerncia de estudos econmico-fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional, em especial Janete Duarte e Artur Santos, sem os quais a concretizao deste livro no teria sido possvel.

Bons estudos.

Os organizadores.

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Sumrio Executivo

A economia brasileira alcanou, nas ltimas duas dcadas, conquistas importantes que permitiram melhorias de bem-estar sem precedentes populao. A primeira dessas conquistas foi a estabilizao monetria atingida a partir de meados da dcada de 1990 e que contribui decisivamente para a ampliao da credibilidade e da confiana na economia nacional.

O outro grande sucesso logrado pelo nosso sistema econmico foi o ingresso em um processo de reduo das desigualdades sociais e da pobreza. Embora esse processo tenha sido beneficiado por elementos externos, como a elevao dos preos das commodities e a alta disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros internacionais, inegvel que as polticas institudas e aprofundadas na dcada passada tiveram um impacto benfico poderoso no combate s desigualdades e misria.

No obstante a importncia dessas conquistas, novos passos devem ser tomados de maneira a manter a trajetria de desenvolvimento sustentado to ansiosamente desejada pela populao brasileira. E o prximo passo nessa direo est relacionado qualidade e eficincia do gasto pblico.

Se por um lado a capacidade de tributao tem limites a partir dos quais comea a prejudicar a atividade produtiva, por outro, h expectativas concretas da populao em relao proviso servios pblicos. Anseios pela melhoria dos servios refletem os avanos j obtidos e no tendem a desaparecer.

Forma-se ento um dilema, por um lado, a capacidade do governo extrair recursos da sociedade para o financiamento dos servios

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pblicos limitada, por outro, as demandas por tais servios tendem a crescer. Como conciliar essas duas realidades diante da inexorvel restrio oramentria?

A chave est na racionalizao e priorizao do gasto pblico de forma a se atingir os objetivos dos cidados em relao aos servios pblicos com a utilizao dos recursos disponveis, sem que haja necessidade de crescimento desmesurado do gasto. Essa racionalizao do gasto , sem dvida, o grande desafio que ora se apresenta ao desenvolvimento econmico brasileiro.

Faz-se necessrio que os diversos projetos e programas governamentais sejam planejados, executados e avaliados no mbito de uma cultura de racionalidade econmico-social. primordial que o apreo aos recursos pblicos se manifeste no s no que concerne a transparncia de como so utilizados, mas tambm aos efeitos positivos que o seu dispndio trar sociedade como um todo, em vista do custo de retir-los da prpria sociedade atravs da tributao.

Esse volume pretende ser um instrumento para o aprofundamento dessa cultura de racionalizao e priorizao da despesa pblica.

Para tanto, ele aborda primeiramente, a experincia brasileira, apontando suas discrepncias e os mecanismos para lidar com elas. A seguir trata de experincias internacionais, especialmente aquelas de pases com grande tradio na anlise as despesas pblicas. Por fim, so estudadas as tcnicas necessrias para lidar com o assunto, que por natureza complexo e controverso. Tais metodologias servem tanto para identificar dificuldades e diagnosticar problemas, quanto para apontar solues, ou pelo menos, balizar decises bem informadas.

Especificamente, o livro composto de 14 captulos, divididos em cinco partes, alm de um anexo. Os trs captulos que compem a Parte I trazem uma viso macroeconmica do gasto pblico brasileiro e de como a busca pela eficincia pode ampliar os recursos destinados s reais necessidades da populao. O captulo 1 retrata a evoluo do gasto pblico, apontando algumas de suas virtudes, mas tambm peculiaridades e idiossincrasias, de modo a guiar a busca pela eficincia e qualidade. No captulo 2, a gesto da dvida pblica discutida tambm com o intuito de torn-la mais racional e eficiente, diminuindo assim o nus econmico e social

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que o seu servio inevitavelmente impe s finanas pblicas da nao. O captulo 3 discute a composio do gasto pblico. Embora reconhea que no h composio inequivocamente tima entre investimentos e gastos de custeio, esse captulo busca balizar e apontar a direo que se deve perseguir.

Um pouco da experincia internacional sobre avaliao e reviso das despesas pblicas descrita da Parte II do volume. No captulo 4, so apresentadas as prticas de reviso da despesa pblica em seis pases da OCDE. Nesse captulo, o autor ressalta que o spending review ferramenta usada no somente para reduzir os gastos agregados, mas tambm capaz de aumentar o espao disponvel para priorizar novas despesas consistentes com a manuteno de uma poltica fiscal slida. O captulo 5 apresenta exerccio semelhante realizado pelo Banco Mundial em relao a quatro naes emergentes (Mxico, Peru, Rssia e Turquia).

A Parte III discute o conceito de eficincia sob um ponto de vista terico e microeconmico. Enquanto o captulo 6 explicita as definies tericas de eficincia, o captulo 7 analisa, ainda teoricamente, as formas de medi-la. Esses dois captulos tm importncia especialmente quando se consideram dois objetivos. Em primeiro lugar, eles servem para a estruturao do modelo bsico de avaliao microeconmica da eficincia das aes governamentais, ainda que sob o ponto de vista extremamente conceitual. Em segundo lugar, eles lanam as bases para as ferramentas prticas de mensurao da eficincia descritas na prxima parte do volume.

Portanto, na Parte IV so desenvolvidas as principais ferramentas empricas para aferio de eficincia do gasto pblico. Essa parte composta por quatro captulos, sendo que dois deles, os captulos 8 e 9, descrevem as metodologias de Anlise Envoltria de Dados e de Fronteira Estocstica, respectivamente. Essas tcnicas so utilizadas na anlise comparativa de eficincia e vem ganhado cada vez mais espao na comparao de unidades produtoras de servios pblicos. O captulo 10 apresenta o software R, no qual essas metodologias podem ser programadas. Por ser um software livre e com inmeras bibliotecas contendo rotinas para a aplicao das mais variadas tcnicas estatsticas e numricas, esse programa tem se tornado a ferramenta favorita dos praticantes de anlise de eficincia pelo mundo afora. O

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captulo 11 fecha essa parte do livro descrevendo como a estrutura federativa brasileira pode favorecer ou desfavorecer a eficincia dos gastos nas reas de responsabilidade compartilhada entre os diversos entes federativos, como o caso da sade e da educao.

A parte final do livro (Parte V) apresenta trs captulos nos quais ocorre aplicaes e refinamento das tcnicas bsicas expostas na parte anterior. Mais uma vez o foco recai sobre os gastos com sade e educao, cujas eficincias relativas so analisadas no captulo 12. Tcnicas para deteco de pontos extremos, ou outliers, so apresentadas nos captulo 13 e 14. vlido notar que, quando se trabalha na avaliao do gasto pblico em mbito municipal tais tcnicas so imprescindveis, uma vez que, a probabilidade de que haja incorrees nos dados muito grande.

Alm desses catorze captulos, o volume tambm contm um anexo no qual so apresentadas as principais bases de dados disponveis para anlise da qualidade e da eficincia do gasto pblico. Esse anexo somado ao tom descritivo da maioria dos captulos atesta o carter didtico do livro, que poder ser utilizado no s por estudantes universitrios, mas tambm pelos oficiais responsveis pelo planejamento, execuo e avaliao do gasto pblico nas diversas esferas de governo.

Boa leitura!

Atenciosamente,

Joaquim Vieira Ferreira Levy

Ministro de Estado da Fazenda

UM RETRATO DO GASTO PBLICO NO BRASIL: UMA VISO MACROECONMICA

PARTE I

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Captulo 1Um retrato do gasto pblico no Brasil: por que se buscar a eficincia

Alex Pereira BencioFabiana M. A. Rodopoulos

Felipe Palmeira Bardella

1.1 Introduo

Nos ltimos anos, a poltica fiscal tem ganhado importncia nas discusses de poltica econmica, motivada principalmente pelos desafios postos a partir da crise financeira de 2008. Os tpicos dessa agenda de discusses enfatizam o dilema entre o estmulo fiscal em um ambiente de forte desacelerao econmica global e a consolidao fiscal em um contexto de grave crise das finanas pblicas das principais economias desenvolvidas.

Ao mesmo tempo, a demanda por servios pblicos crescente e o debate pblico costumeiramente centra-se no montante de recursos financeiros necessrios para atender s necessidades da populao, muitas vezes baseado no discurso de que uma quantidade maior de recursos condio necessria para satisfazer demanda por mais bens pblicos.

Em um contexto de crise e ajustamento fiscal, as discusses sobre o tamanho do ajuste fiscal despertou a necessidade de avaliar outras questes fundamentais, como a qualidade do gasto pblico e os desafios de longo prazo das finanas pblicas.

O objetivo do captulo apresentar um panorama dos gastos pblicos no Brasil, com intuito de familiarizar o leitor com algumas de suas particularidades e fundamentar o argumento quanto necessidade de aumentar a eficincia desses gastos. O desafio para esta e para as prximas geraes, portanto, no apenas conter a expanso do gasto pblico, mas tambm avaliar onde ele pouco produtivo, buscando fazer mais com menos recursos e priorizando a eficincia dos programas pblicos.

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Este captulo est organizado da seguinte forma: a seo 1.2 introduz a discusso sobre gasto pblico, descrevendo as atribuies do governo sob a tica econmica, decomposto nas funes alocativa, estabilizadora e distributiva. A seo 1.3 apresenta argumentos em favor do aspecto qualitativo de um programa de ajuste fiscal, em detrimento do foco exclusivo na magnitude do esforo fiscal. A seo 1.4 descreve os gastos pblicos no Brasil em uma perspectiva internacional e analisa a composio dos dispndios. Finalmente, a seo 1.5 versa sobre a necessidade de viso de longo prazo para as finanas pblicas brasileiras e resume os desafios e oportunidades para esta e para as prximas geraes.

1.2 Para que governo?

De acordo com a classificao tradicional de Musgrave (1959), podemos agrupar as atribuies do governo em trs funes: alocativa, estabilizadora e distributiva.

Comeando pela ltima, a ao estatal no exerccio da funo distributiva refere-se quelas medidas destinadas a minorar os desequilbrios de renda e condies de vida entre indivduos e regies para nveis socialmente aceitveis. Como o mercado no capaz de redistribuir renda de acordo com os ideais de justia social, compete ao governo interferir na economia, buscando a redistribuio de renda ou alvio da pobreza de acordo com o que a sociedade almeja. Enquadram-se nesse segmento, por exemplo, os gastos com a rede de amparo social e cobertura de benefcios previdencirios por critrios universais, sem preexistncia de contribuio por parte do beneficirio. Em um pas com muitas desigualdades, como o Brasil, o cumprimento pleno dessa funo pode demandar expressivos recursos pblicos.

Por sua vez, a funo estabilizadora requer do governo aes tempestivas destinadas a controlar os efeitos dos choques econmicos sobre a renda e o consumo. Isso se justifica pela perda de bem-estar social provocada por recesses e superaquecimentos da economia, os quais prejudicam tanto as famlias quanto o funcionamento eficiente dos arranjos produtivos. Para esse fim, a demanda agregada o canal utilizado para estimular a atividade econmica em momentos de depresso, ou control-la em perodos de acelerao inflacionria. Incluem-se neste rol aquelas medidas

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destinadas a controlar o gasto pblico, a tributao, o crdito e outras de natureza regulatria que afetem o nvel de demanda agregada.

Finalmente, a funo alocativa do governo engloba o fornecimento de bens e servios que o setor privado incapaz de fornecer em nveis satisfatrios na vigncia exclusivamente dos mecanismos de mercado. Isso ocorre devido a falhas que o mercado privado apresenta, dentre as quais merece destaque a existncia dos chamados bens pblicos. Esta denominao aplica-se queles bens que possuem os seguintes atributos: no so rivais e nem excludentes, ou seja, o consumo do bem por um indivduo no reduz a disponibilidade para outro e ningum pode ser impedido de consumi-lo. A ttulo de exemplo, enquadram-se nesta categoria os gastos com Defesa Nacional e Segurana Pblica. Sua importncia econmica e social enseja que o setor pblico atue para garantir que esses bens sejam fornecidos em quantidades satisfatrias. H ainda os chamados bens meritrios, os quais apesar de poderem ser fornecidos pelo setor privado recomendam um esforo complementar do Estado, dada a relevncia do impacto econmico e social que esses bens tm. So exemplos disso aes na esfera educacional e de sade pblica.

1.3 A importncia da qualidade do ajuste fiscal

Desde a publicao da Teoria Geral de Keynes, em 1936, a teoria econmica convencional clara em apontar a poltica de tributao e principalmente dos gastos pblicos como importante instrumento para mitigao dos ciclos econmicos. Em situaes de crise, quando a atividade econmica opera abaixo do seu nvel natural, o gasto pblico ganha destaque como varivel de controle das autoridades econmicas para estimular a economia.

Contudo, experincias de ajustes fiscais com efeitos expansionistas na economia enfraqueceram as prescries keynesianas de poltica fiscal. Em estudo bastante conhecido, Alesina e Perotti (1997) investigaram empiricamente padres de resposta da economia em episdios de grandes ajustes fiscais no perodo 1960-1994. Os resultados encontrados mostraram que ajustes fiscais bem-sucedidos definidos no sentido de manuteno do equilbrio oramentrio aps a implementao do programa estavam associados: (i) nfase no corte de gastos, ao invs do aumento de

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receitas; (ii) ao corte dos gastos correntes, ao invs dos investimentos. Quanto aos efeitos econmicos, foi observado que os ajustes bem-sucedidos resultavam em expanso do crescimento econmico e queda do desemprego, dentre outros resultados positivos.

Esses resultados foram justificados por uma srie de argumentos, baseados em pesquisas especficas de outros autores. Dentre esses argumentos, mencione-se a situao em que cortes de gastos percebidos como permanentes possam gerar nos agentes econmicos a expectativa de reduo da carga tributria futura, ampliando o consumo privado e, por conseguinte, a demanda agregada j no momento presente. Outro argumento que o ajuste fiscal pode reduzir a taxa de juros pelo efeito credibilidade, ao diminuir o prmio de risco da inflao e de um eventual default. Alm de incentivar o investimento pela elevao do valor de mercado da riqueza privada, a queda da taxa de juros viabiliza a realizao de novos investimentos privados, bem como a compra de bens durveis.

Alesina e Ardagna (2009) fizeram uma atualizao daquele estudo ampliando a base de dados e utilizando tcnicas de anlise mais sofisticadas. Os resultados encontrados confirmam as concluses do primeiro estudo, enfatizando que cortes de gastos so mais efetivos para estabilizar a dvida e evitar recesses do que aumento de receitas. Cortes de impostos, por sua vez, so mais efetivos para estimular a economia do que aumento de gastos.

Em 2010, o Fundo Monetrio Internacional divulgou estudo em que investigava o efeito de consolidaes fiscais sobre a atividade econmica, baseado em anlise de dados histricos das economias avanadas e do modelo de equilbrio geral GIMF (IMFs Global Integrated Monetary and Fiscal Model).1 Os resultados encontrados corroboravam a abordagem keynesiana de que uma consolidao fiscal normalmente reduz o produto e o emprego no curto prazo. Esses efeitos contracionistas seriam agravados quando: (i) o risco de solvncia fosse percebido como baixo; (ii) ocorresse simultaneamente em vrios pases; e (iii) se a poltica monetria estivesse esgotada, com taxas de juros prximas do limite inferior.

1 International Monetary Fund (2010).

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Contudo, de modo similar ao obtido nas pesquisas de Alesina e Perotti (1997) e Alesina e Ardagna (2009), apontado que ajustes baseados somente em aumentos de receitas teriam efeitos mais severos na retrao econmica quando comparados opo de corte de gastos. Os efeitos negativos do aumento de impostos seriam ainda mais acentuados quando concentrados em tributos indiretos, em vez daqueles diretos. Tambm de forma similar, identificado que cortes dos gastos com investimentos so mais recessivos do que cortes no consumo do governo, que, por sua vez, so mais recessivos do que cortes de gastos com transferncias. Na verdade, esses cortes (sobre transferncias) teriam efeitos expansionistas sobre o produto, totalmente em linha com os resultados observados em estudos anteriores. Essas convergncias mostram a importncia do controle efetivo das despesas pblicas correntes como instrumento de estabilizao econmica.

Diversas evidncias empricas do suporte a esse argumento. Gupta et al. (2002), em um estudo de 39 pases de baixa renda, encontram evidncia de que a composio dos gastos pblicos um determinante importante para o crescimento econmico de curto prazo. Um ajuste fiscal baseado em cortes nos gastos correntes tende a gerar taxas de crescimento mais altas do que ajustes baseados em aumento de impostos. Em particular, gastos de capital devem ser preservados em um ajustamento fiscal, uma vez que implicam maior crescimento, enquanto redues de pagamento de despesas obrigatrias no prejudicam o crescimento. A construo de uma estrada, por exemplo, ao induzir a expanso da atividade econmica de uma regio, poderia gerar efeito sobre o Produto Interno Bruto superior ao resultado individual do empreendimento, do ponto de vista do setor privado.

Alm da composio do ajuste fiscal, o tamanho do ajuste tambm influencia o impacto sobre a atividade econmica, na medida em que ampliado espao para a poupana privada financiar os investimentos privados. Ademais, pesquisa emprica conduzida por McDermott e Wescott (1996) concluiu que quanto maior o ajuste fiscal, maior a probabilidade de que este fosse permanente e tivesse impacto positivo sobre o produto e a renda.

O tamanho do ajuste fiscal afeta diretamente o funcionamento dos servios pblicos prestados populao, de modo que uma interrupo sem critrio pode causar srios transtornos. Assim,

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importante a informao de quais programas tm margem para reduo de gastos sem grandes prejuzos qualidade e cobertura dos servios prestados. Para isso, o monitoramento do nvel de eficincia dos gastos surge como uma ferramenta para os gestores pblicos realizarem o controle das despesas de modo mais racional.

1.4 Anlise dos gastos pblicos no Brasil

Nesta seo apresentado um panorama do gasto pblico no Brasil com o propsito de discutir trs questes: (i) o tamanho do gasto no Brasil; (ii) a composio dos dispndios; e (iii) a esfera de governo que executa o gasto.

A primeira questo desenvolvida sob a tica de comparao internacional do nvel de gastos realizados pela administrao pblica em pases com diferentes graus de desenvolvimento econmico e social. O segundo ponto em anlise se apresenta por meio da avaliao das despesas segundo a estrutura funcional. Especial ateno dada para as despesas realizadas na funo sade e educao, que so o foco deste livro. Por fim, so analisados os gastos realizados por esfera de governo no Brasil, destacando-se as competncias atribudas pela Constituio Federal de 1988 aos governos federal, estaduais e municipais no pas.

1.4.1 Gasto pblico no Brasil uma comparao internacional

O tamanho do gasto pblico no Brasil pode ser mais bem compreendido quando situado em um painel internacional, comparando-se com grupos de pases classificados segundo o grau de desenvolvimento econmico e padro cultural/social. Utilizou-se a estrutura de agrupamento de pases feita pelo Fundo Monetrio Internacional na publicao Fiscal Monitor,2 com incluso do grupo dos pases nrdicos, que tm um padro elevado de gastos pblicos em razo do estado de bem-estar social que implementaram em suas economias.

Em termos de base de dados, optou-se por utilizar as estatsticas contidas no Government Finance Statistics Yearbook (GFSY) do Fundo Monetrio Internacional, que permite a realizao de comparao

2 International Monetary Fund (2013).

25

entre pases. No caso do Brasil, os dados so elaborados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF), compatveis com os dados divulgados no Padro Especial de Disseminao de Dados (PEDD) (Special Data Dissemination Standard SDDS, em ingls). Os dados referem-se, em sua maior parte, ao ano de 2012.3

Relativamente cobertura de governo, os dados utilizados adotam o conceito de governo geral, que compreende as administraes direta, indireta e as empresas pblicas dependentes4 de todas as esferas de governo. Dessa forma, possvel fazer comparao entre pases com diferentes estruturas poltico-administrativas, desde estados unitrios, at estruturas federativas, como a brasileira, que tem trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. A despesa total do governo geral inclui despesa primria e juros nominais, mas no inclui gastos com investimento pblico, pois na metodologia adotada pelo Fundo Monetrio Internacional tais gastos so tratados como aquisio de patrimnio pblico.

Inicialmente, pode-se posicionar o Brasil relativamente aos grupos de pases por grau de desenvolvimento econmico, destacando-se os pases de economia avanada, os de economia emergente e os grupos G-7 e G-20, que renem as maiores economias do mundo.5

Grfico 1.1 Despesa total do governo geral (% PIB) des. econmico, 2012

0

10

20

30

40

50

60

G-7 EconomiasAvanadas

G-20 Brasil DemaisEconomiasEmergentes

37

Fonte: International Monetary Fund (2013).

3 Alguns pases apresentam dados referentes a perodos anteriores listados no Apndice 3.

4 Empresas pblicas independentes dos oramentos no esto includas no governo geral.

5 Veja a lista de pases includos em cada grupo no Apndice 1.

26

Em 2012, a despesa total do governo geral no Brasil correspondeu a 37% do Produto Interno Bruto (PIB), superior em aproximadamente 5,0 pontos percentuais de PIB ao gasto realizado pelo conjunto dos pases de economia emergente (Grfico 1.1). O padro brasileiro de gasto pblico tambm supera aquele dos pases emergentes, bem como os de menor grau de desenvolvimento econmico.

Relativamente s economias avanadas e aos grupos das maiores economias do mundo (G-7 e G-20), os gastos brasileiros so inferiores, especialmente em relao ao padro dos pases europeus, o que fica evidente no Grfico 1.2. Canad, Israel e Alemanha apresentam nveis de gasto pblico de cerca de 40% do PIB, pouco superiores ao padro brasileiro. Os Estados Unidos, por sua vez, tm gastos similares ao Brasil, em torno de 37% do PIB. Desta feita, o patamar de gasto pblico no Brasil, ainda que seja inferior ao padro europeu, comparvel ao de alguns pases de economia avanada.

Grfico 1.2 Despesa total do governo geral (% PIB) padro cultural/social, 2012

37

0

10

20

30

40

50

60

Pases Nrdicos Zona do Euro Europa Emergente Brasil Amrica LatinaEmergente

Asia Emergente


Essa segunda estrutura de agrupamento dos pases (Grfico 1.2) tem como propsito organizar os pases segundo similaridades em termos de padres culturais e sociais. Nesse sentido, os pases nrdicos apresentam patamares de gasto pblico superiores a 50% do PIB de forma a manter o estado de bem-estar social que os caracteriza.

27

As economias da zona do Euro tambm se caracterizam por gastos pblicos em nveis elevados. No entanto, a Europa tem passado por uma importante crise econmica que pode alterar a estrutura dos seus dispndios. A crise financeira internacional de 2008 e 2009 obrigou os governos e bancos centrais das economias avanadas a socorrerem bancos e instituies financeiras, de forma a evitar o colapso dos sistemas financeiros naqueles pases. Essa poltica propiciou as condies para a crise fiscal vivenciada a partir de 2011. Os pases da zona do Euro tiveram dificuldades de financiar os elevados nveis de gasto dos estados nacionais, e polticas de austeridade fiscal foram discutidas. Um pacto fiscal que limita o dficit pblico e o endividamento foi aprovado pelo bloco e alguns pases realizaram cortes oramentrios expressivos. Dessa forma, o padro de gasto dos pases da zona do euro pode ser alterado aps o trmino desse processo.

Comparativamente s naes emergentes, tanto da Amrica Latina quanto da sia, o padro de gasto pblico no Brasil significativamente superior. Dos vizinhos sul-americanos, apenas Colmbia e Costa Rica, com um gasto total em torno de 27% do PIB, aproximam-se do padro brasileiro. Os demais pases da amostra apresentam gastos em patamares mais prximos de 20% do PIB. Por fim, comparando-se com os BRICS (agrupamento que rene Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), o total de gasto pblico no Brasil levemente superado pela Rssia e pela frica do Sul. No entanto, o gasto brasileiro significativamente superior ao da ndia e ao da China (Grfico 1.3).

28

Grfico 1.3 Despesa total do governo geral BRICS (% PIB), 2012

37

0

10

20

30

40

50

60

Russia Brasil frica do Sul China India mdia BRICS


Em resumo, o tamanho do gasto pblico total no Brasil j apresenta um padro elevado comparativamente ao padro internacional. Caso haja condies econmicas para a elevao de gastos pblicos no Pas, esse espao certamente reduzido. Nesse sentido, a elevao dos nveis dos servios pblicos ofertados pelo Estado brasileiro deve se dar por meio do aprimoramento da eficincia na aplicao dos recursos pblicos.

1.4.2 Anlise da composio do gasto pblico

Uma vez analisado o tamanho do gasto pblico, a pergunta que se apresenta naturalmente com o que o Brasil gasta?. Na oferta de quais servios pblicos o Estado brasileiro tem empregado mais recursos? Uma das formas de responder tais questes por meio da anlise do gasto pblico classificado por funo de governo. A classificao funcional organiza os gastos pblicos por rea de atuao governamental, por exemplo, gastos com sade, educao e previdncia social.

No Brasil, tal estrutura de classificao composta por um conjunto de funes e subfunes que so disciplinadas pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). A atual classificao funcional foi instituda pela

29

Portaria6 no 42, de 14 de abril de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto (MOG), que atualizou aquela constante da Lei no 4.320/1964.7

A referida portaria estabelece 28 funes de governo que devem ser utilizadas para classificar o gasto pblico. Tais funes esto dispostas no Quadro 1.1 a seguir.

Quadro 1.1 Classificao funcional do gasto pblico

01 Legislativa 15 Urbanismo

02 Judiciria 16 Habitao

03 Essencial Justia 17 Saneamento

04 Administrao 18 Gesto Ambiental

05 Defesa Nacional 19 Cincia e Tecnologia

06 Segurana Pblica 20 Agricultura

07 Relaes Exteriores 21 Organizao Agrria

08 Assistncia Social 22 Indstria

09 Previdncia Social 23 Comrcio e Servios

10 Sade 24 Comunicaes

11 Trabalho 25 Energia

12 Educao 26 Transporte

13 Cultura 27 Desporto e Lazer

14 Direitos da Cidadania 28 Encargos Especiais

Fonte: Portaria MOG n 42, de 14 de abril de 1999.

O Grfico 1.4 apresenta a composio do gasto pblico no Brasil por funo.8 Para fins analticos, alm das funes sade, educao, administrao e segurana pblica, so apresentadas duas outras classificaes que representam agrupamentos das funes relacionadas no Quadro 1.1. Nesse sentido, o item seguridade social

6 A Portaria MOG no 42, de 14 de abril de 1999, pode ser acessada por meio do endereo eletrnico: .

7 Tratados no inciso I do 1o do art. 2o e 2o do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964.

8 Foi retirada desse clculo a funo encargos especiais, pois essa funo provoca uma distoro na srie, uma vez que representa um volume elevado de gasto decorrente da rolagem da dvida pblica.

30

congrega os gastos nas funes assistncia social e seguridade social, enquanto o item infraestrutura rene as funes: urbanismo, habitao, saneamento, comunicaes, energia e transporte.

A forma como se dividiram as atividades do governo geral em 2014 pode ser identificada no Grfico 1.4. Portanto, aproximadamente 63% do total do gasto pblico no financeiro no Brasil referem-se a despesas realizadas com seguridade social, educao e sade.

Grfico 1.4 Perfil do gasto pblico no financeiro do governo geral por funo (% do gasto total), 2014

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

2014

Segurana Pblica

Administrao

Infraestrutura

Sade

Demais

Educao

Seguridade Social

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.

As despesas com seguridade social na funo previdncia social representam 36% do gasto e concentram as despesas do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e dos Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos (RPPS) nas trs esferas de governo.

O RGPS gerenciado na esfera federal pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS), dispe de um oramento anual da ordem de R$ 400 bilhes em 2014 e paga uma quantidade aproximada de 28 milhes de benefcios previdencirios e acidentrios. Os gastos de assistncia social, por sua vez, contemplam as despesas ao amparo da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), e os gastos com a Renda Mensal Vitalcia (RMV).

31

O aumento da composio da seguridade social est associado a fatores institucionais como a deciso de poltica econmica de conceder aumentos de salrio mnimo acima da inflao no perodo analisado, impactando previdncia9 e programas assistenciais (LOAS/RMV); e tambm a fatores estruturais, como o envelhecimento natural da populao e o aumento da expectativa de vida.

No que se refere ao RPPS da Unio, os gastos relativos aos benefcios previdencirios dos inativos e pensionistas aumentaram em virtude da poltica de governo de valorizao do servidor pblico. Dois fatores explicam o incremento: (i) o crescimento vegetativo da folha salarial; (ii) os ganhos reais concedidos pelo governo, fruto da recomposio salarial do funcionalismo federal em geral e da reestruturao de algumas carreiras.

Em relao assistncia social, com objetivo de estabelecer polticas pblicas para combate e erradicao da pobreza, a partir de 2003, foram ampliados programas assistenciais, como o Bolsa Famlia, cuja finalidade a transferncia de renda para as famlias em situao de pobreza. Depois da seguridade social, as funes educao e sade concentram os maiores gastos da administrao pblica brasileira: juntas, as duas funes representaram aproximadamente 31% de toda a despesa pblica no ano de 2014.

Quadro 1.2 Gastos nas funes educao e sade (% do gasto total)

2000 2005 2011 2014

Funo Educao 14,0% 13,4% 15,5% 17,8%

Funo Sade 11,5% 14,0% 14,1% 13,6%


O incremento de 2,1 pontos percentuais nos gastos em sade entre 2000 e 2014 deve-se, entre outros fatores, promulgao da Emenda Constitucional no 29, de 2000, que viabilizou o crescimento dos aportes de estados e municpios para a sade. No caso federal, entretanto, a regra de definir o volume de recursos a serem aplicados

9 Cerca de 2/3 do total de beneficirios recebem at um salrio mnimo.

32

no ano por meio da correo, pela variao nominal do PIB, do valor apurado no ano anterior, teve o efeito de manter a participao em termos da sua parcela no PIB aos patamares do ano de 2000.10

O crescimento recente dos gastos da rea da educao reflete a Emenda Constitucional no 53, promulgada no fim de 2006 que, dentre outras medidas, substituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef ) pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), expandindo os valores da complementao da Unio aos recursos estaduais e municipais aplicados na educao bsica, bem como a implantao do Plano Nacional de Educao no qual se destaca o intenso processo de reestruturao e expanso das instituies federais de ensino superior e tecnolgico.

Por fim, os gastos com infraestrutura no Brasil representam 7% do total, em mdia. Nesse ponto, chega-se questo de como so executados esses gastos dentro da estrutura federativa do Estado brasileiro. Estados, Distrito Federal, municpios e Unio atuam de forma equilibrada no provimento dos servios pblicos? Ou determinado gasto majoritariamente realizado por alguma esfera de governo?

1.4.3 Anlise do gasto pblico no Brasil com educao e sade

Diferentemente da previdncia e da assistncia social, nas quais os gastos pblicos so majoritariamente realizados pela esfera federal, os gastos com educao e com sade so executados pelas trs esferas de governo de forma coordenada. Assim, estados, Distrito Federal e municpios assumem, com a Unio, a responsabilidade de prover servios pblicos nessas reas. O objetivo desta seo apresentar a composio dos gastos em sade e educao no Brasil com intuito de disseminar a viso do aumento da eficincia do setor pblico em um sistema de governo federativo. O detalhamento sobre descentralizao e eficincia ser tratado no captulo 11.

10 Ribeiro; Piola; Servo (2007).

33

Box 1.1 Recursos mnimos obrigatrios para sade e educao

Com a Constituio de 1988, a prestao de servios de sade passou a se dar de forma compartilhada entre os trs nveis de governo, cabendo Unio determinar as diretrizes da poltica de sade e aos estados e municpios sua execuo.

No mbito da Unio, enquanto no existe lei complementar que defina a base de clculo e os percentuais aplicveis, vigora a exigncia de se aplicar, a cada ano, pelo menos o mesmo valor efetivamente empenhado em aes e servios pblicos de sade no ano imediatamente anterior (ou o mnimo constitucionalmente exigido para esse ano, em caso de infrao regra constitucional), corrigido pela variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) do ano de elaborao da proposta oramentria.

Para os estados e municpios, o montante mnimo de recursos aplicados em sade deveria corresponder a um percentual da receita de impostos e transferncias constitucionais e legais. Esse percentual foi gradualmente ampliado e, desde 2004, corresponde a 12% para os estados e 15% para os municpios.

Para a rea de educao, a organizao de sistemas de ensino responsabilidade conjunta de todas as esferas de governo (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), que devem cumpri-la em regime de colaborao. Os recursos para o financiamento dos sistemas de ensino provm de recursos tributrios dos oramentos de todos os entes da Federao e tambm de uma contribuio social especial, o salrio-educao.

No caso da Unio, o montante mnimo que deve ser destinado manuteno e ao desenvolvimento do ensino corresponde a 18% da receita de impostos (lquida de transferncias pagas). J os estados, o Distrito Federal e os municpios devem destinar a essa finalidade pelo menos 25% da receita de impostos e transferncias lquidas. Esses montantes devem necessariamente ser aplicados: nos respectivos sistemas pblicos de ensino; em escolas comunitrias, confessionais e filantrpicas, nos termos da lei; ou ainda em atividades universitrias de pesquisa e extenso. As receitas do salrio-educao (que no imposto, e sim contribuio social) no so includas entre os recursos mnimos obrigatrios de nenhum ente da Federao; trata-se de uma fonte adicional de recursos.

(continua)

34

Box 1.1 Recursos mnimos obrigatrios para sade e educao

Cabe ressaltar que, desde 2011, os recursos mnimos obrigatrios vinculados educao no so atingidos pela Desvinculao de Receitas da Unio (DRU).

A DRU constitui elemento essencial para a gesto eficiente dos recursos federais, uma vez que permite a desvinculao de 20% das receitas de impostos e contribuies, possibilitando ao governo maior flexibilidade na aplicao dos recursos. Iniciou-se em 1994, com a criao do Fundo Social de Emergncia, aprovado por meio de emenda constitucional. Em 1997, esse dispositivo foi substitudo pelo Fundo de Estabilizao Fiscal. Em 2000, foi instituda a denominada Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), que vigorou at 2003. A DRU foi renovada em 2003, 2007, 2009 e 2011, atualmente com data prevista de trmino em 2015.

Observa-se que a Unio responde em maior medida pela sade (38% do total dos gastos nesta funo), enquanto os estados respondem principalmente pela educao (43% do total). J os gastos dos municpios nessas duas funes esto distribudos de forma semelhante: 33% na sade e 35% na educao.

Grfico 1.5 Participao de cada esfera de governo no gasto pblico no Brasil, mdia de 2000 a 2014

21%

43%

35%38%

29%

33%

Unio Estados + DF Municpios

Gasto na Funo Sade Gasto na Funo Educao


(continuao)

35

A forma de organizao do sistema educacional no Brasil est disciplinada pela prpria Constituio Federal de 1988. Em seu artigo 211, a Carta Magna determina que Unio, estados, Distrito Federal e municpios atuem de forma colaborativa no provimento de servios educacionais no territrio brasileiro. A Unio deve fornecer assistncia aos estados e municpios de forma a assegurar padro mnimo de qualidade e igualdade de oportunidades. Os estados e o Distrito Federal devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio, e os municpios, no ensino fundamental e na educao infantil.

So oito as subfunes da funo educao definidas pela Portaria no 42/2004:

Quadro 1.3 Classificao funcional do gasto pblico em educao

12 Educao

361 Ensino Fundamental

362 Ensino Mdio

363 Ensino Profissional

364 Ensino Superior

365 Educao Infantil

366 Educao de Jovens e Adultos

367 Educao Especial

368 Educao Bsica


Os estados e o Distrito Federal esto cumprindo seu papel constitucional de priorizarem o ensino fundamental e mdio, pelo menos no que diz respeito alocao de recursos. O Grfico 1.6 mostra que o volume de recursos aplicados nessas duas subfunes dobrou no perodo de 2004 a 2014. Entre as outras subfunes, destaca-se o gasto das administraes estaduais com ensino superior por meio da manuteno de universidades estaduais em quase todas as unidades da Federao.

36

Grfico 1.6 Gasto na funo educao por subfuno (R$ bilhes) estados, Distrito Federal e municpios

0

10

20

30

40

50

60

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Bilhe

s

Ensino Fundamental e Mdio e Ed. Bsica Outras Subfunes

Estados e Distrito Federal

0

20

40

60

80

100

120

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Bilhe

s

Ensino Fundamental, Ed. Infantil e Ed. Bsica Outras Subfunes

Municpios


No caso dos municpios, a aplicao de recursos nas subfunes ensino fundamental e educao infantil representa a quase totalidade dos gastos realizados nessa esfera com educao.

Por fim, os gastos do governo federal (Grfico 1.7) esto concentrados em provimento de ensino superior e ensino profissionalizante por meio das universidades e das escolas tcnicas federais.

37

Grfico 1.7 Gastos da Unio por subfuno (R$ bilhes)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Bilhe

s

Ensino Superior e Prossional Outras Subfunes


Assim como na educao, o sistema de sade pblica no Brasil tambm est disciplinado pela prpria Constituio Federal de 1988. No entanto, neste caso, a Carta Magna estabelece um sistema nico de sade financiado e operacionalizado por todas as trs esferas de governo. O sistema organizado de forma descentralizada, com direo nica em cada esfera de governo, e financiado com recursos oramentrios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.

So seis as subfunes da funo sade definidas pela Portaria no 42/2004:

Quadro 1.4 Classificao funcional do gasto pblico em Sade

10 Sade

301 Ateno Bsica

302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial

303 Suporte Profiltico e Teraputico

304 Vigilncia Sanitria

305 Vigilncia Epidemiolgica

306 Alimentao e Nutrio


38

O Grfico 1.8 a seguir mostra que os maiores gastos so realizados nas subfunes ateno bsica e assistncia hospitalar e ambulatorial. Na primeira, os municpios tm maior participao no total de recursos aplicados. J as despesas com assistncia hospitalar e ambulatorial so executadas de forma homognea por estados, Distrito Federal e Unio.

Grfico 1.8 Gastos pblicos no Brasil por subfuno de sade (R$ bilhes)

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

Ateno Bsica Assistncia Hospitalar eAmbulatorial

Demais

Bilhe

s

Unio Estados + DF Municpios


No obstante o montante dos dispndios pblicos em sade e educao, o Brasil apresenta grande heterogeneidade interna no que tange ao desempenho dos produtos oferecidos.

Na rea da sade, isso pode ser observado quando avaliamos o ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade (Idsus) de 2011 (Figura 1.1). Referido ndice foi criado em 2011 pelo Ministrio da Sade, que avaliou entre 2008 e 2010 os diferentes nveis de ateno (bsica, especializada ambulatorial e hospitalar e de urgncia e emergncia), verificando a infraestrutura de sade para atender s pessoas e se os servios ofertados tm capacidade de dar as melhores respostas aos problemas de sade da populao. O ndice avalia, com pontuao de 0 a 10, municpios, regies, estados e pas com base em informaes de acesso, que mostram como est a oferta de aes e servios de sade, e de efetividade, que medem o desempenho do sistema, ou seja, o grau com que os servios e aes de sade esto atingindo os resultados esperados.

39

Importante ressaltar a necessidade de cautela nas comparaes individualizadas por municpios, em funo da grande diversidade (demogrfica, cultural, socioeconmica, geogrfica etc.) dos territrios do nosso Pas. Para uma anlise comparativa das notas do Idsus, foram criados grupos homogneos. Apenas dentro deles, por apresentarem caractersticas similares entre si, possvel traar um paralelo.

O ndice apontou que 93,8% dos municpios tiveram nota abaixo da mdia, estabelecida como 7. Do total dos municpios brasileiros, a maior parte ficou abaixo do regular: 2,4% (132 municpios) tiveram notas variando de 0 a 3,9; 18,3% (1.018) ganharam de 4 a 4,9; 47% (2.616) receberam de 5 a 5,9; 26,1% (1.450) de 6 a 6,9; 6,1% (341) de 7 a 7,9. Apenas seis municpios ficaram com nota acima de 8.

Figura 1.1 ndice de Desempenho do SUS (Idsus) por municpio, 2011

IDSUS0.0000 - 4.97004.9700 - 5.41005.4100 - 5.81005.8100 - 6.37006.3700 - 8.3700

Elaborao dos autores. Fonte: Ministrio da Sade.

No caso da educao, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) foi criado pelo Ministrio da Educao em 2005, e considera tanto informaes de desempenho em exames padronizados quanto as de fluxo escolar, tendo como resultado a combinao de dois outros indicadores: (i) pontuao mdia dos estudantes em exames padronizados ao final

40

de determinada etapa da educao bsica (5 e 9 anos do ensino fundamental e 3 ano do ensino mdio); e (ii) taxa mdia de aprovao dos estudantes da correspondente etapa de ensino. O indicador calculado a partir dos dados sobre aprovao escolar, obtidos no Censo Escolar, e mdias de desempenho nas avaliaes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) para as unidades da federao e para o pas, e a Prova Brasil para os municpios.

A Figura 1.2 apresenta a mdia do Ideb para 5 e 9 anos. Do total de municpios do pas, 5.490 tiveram avaliao auferida pelo Ideb 2013 (5 e 9 anos da rede pblica) e, destes, 34% apresentaram notas menores que 4 (1.845 municpios). Na ponta oposta, a da excelncia, apenas 20% dos municpios apresentaram notas superiores a 5,3 (1.093 municpios). Destes, 65% ficam no Sudeste (706 municpios), 23% no Sul (252 municpios), 9% no Centro-Oeste (99 municpios), 3% no Nordeste (33 municpios) e 0,3% no Norte (3 municpios).

Figura 1.2 ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), mdia de 5 e 9 anos, 2013

IDEB Mdia 2013Missing Values1.0000 - 4.20004.2000 - 4.84004.8400 - 5.30005.3000 - 7.5000

Elaborao dos autores. Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais Ansio Teixeira (Inep).

41

1.5 Uma viso de longo prazo das finanas pblicas: desafios e oportunidades para os gastos pblicos brasileiros

Tomando a perspectiva de longo prazo, a literatura das finanas pblicas apresenta diversas teorias para explicar o crescimento historicamente observado do tamanho dos gastos pblicos. Dentre eles, a chamada Lei de Wagner atribui essa tendncia ao aumento da demanda por bens tpicos do setor pblico por mecanismos intrnsecos ao desenvolvimento econmico. Outra explicao est associada ao aumento dos custos relativos do setor pblico, em decorrncia da tendncia de ganhos salariais do setor de servios em escala superior aos seus ganhos de produtividade, medida que evolui o processo de desenvolvimento econmico.

A esses elementos agregam-se novos fatores no perodo contemporneo, relacionados dinmica demogrfica. Em sntese, o aumento da longevidade da populao ter impactos substanciais sobre as finanas pblicas nas prximas dcadas. Como seria de se esperar, o item de despesa mais afetado ser o gasto previdencirio, que tomar proporo cada vez maior da despesa pblica, acompanhando a transformao na pirmide etria.

No caso da Sade, a situao ainda mais grave, na medida em que ao fator demogrfico acrescenta-se a tendncia de elevao do custo relativo desse servio. Levantamento feito por Erixon e Van Der Marel (2011) em pases europeus evidencia o crescimento observado de gastos per capita com sade acima da renda, ao longo das ltimas quatro dcadas (1960-2005). Para o caso brasileiro, por se tratar de uma economia com nvel de desenvolvimento socioeconmico inferior ao europeu, h que se mencionar ainda a necessidade de expanso da infraestrutura instalada para a prestao dos servios pblicos.

42

Grfico 1.9 Crescimento mdio anual per capita do PIB e das despesas com sade, pases selecionados, 1960-2005, %

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 Su

cia

Itlia

Ale

man

ha

Din

amar

ca

Finl

ndi

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Hol

anda

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tria

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Fran

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Rep.

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Irlan

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nha

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Var

ia

o %

Crescimento mdio anual das despesas per capita com Sade Crescimento mdio anual do PIB per capita

Fonte: Erixon; Van Der Marel (2011).

Em termos prospectivos, esperado que perdure a dinmica observada desses gastos nas prximas dcadas, devido aos fatores estruturais mencionados. O grfico a seguir apresenta projees do FMI para os gastos relacionados ao envelhecimento da populao em economias avanadas. estimado que no perodo 2014-2030 tais despesas aumentem em 3,8 pontos percentuais do PIB, sendo 74% desse acrscimo no mbito da sade e o restante no da previdncia. Trata-se de magnitudes expressivas, visto serem gastos permanentes.

43

Grfico 1.10 Pases avanados: crescimento estimado das despesas relacionadas ao envelhecimento, % do PIB, 2014-2030

6,4 6,2 6,2

5,4

4,7 4,5 4,4

3,7

3,02,6 2,4

2,0 2,0 1,91,5 1,5 1,4 1,4

1,1 1,1 1,00,7 0,5

0,10

1

2

3

4

5

6

7

Esta

dos

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Suc

ia

Rep.

Tch

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Itlia

% P

IB

Fonte: International Monetary Fund (2014). Methodological and Statistical Appendix, Statistical Table 24a.

Depreende-se desses cenrios a necessidade da realizao de reformas estruturais nos sistemas pblicos destinados a garantir a viabilidade financeira da prestao desses servios. Contudo, paralelamente a tais reformas, devero ser realizados esforos de racionalizao dos gastos pblicos, por meio dos ganhos de eficincia nesses setores. No tocante a esse aspecto, vale mencionar estudo da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),11 que estimou a economia potencial de gastos dos seus pases membros se fossem adotadas medidas que harmonizassem o nvel de eficincia entre diferentes unidades prestadoras de sade e educao. No caso da sade, os resultados esto reportados a seguir, e mostram que tais ganhos variam de 0,5 a 4,5 pontos percentuais do PIB, conforme o pas, alcanando quase 2 pontos percentuais na mdia. Tambm se trata de uma magnitude expressiva, e que serve para ilustrar o quanto a anlise quantitativa da eficincia do gasto pode ser uma aliada no enfrentamento dos desafios de longo prazo das finanas pblicas.

11 Sutherland; Hollter; Rossana (2012)

44

Grfico 1.11 Economia potencial com maior eficincia no gasto pblico com Sade, pases da OCDE, % PIB 2017

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0 Irl

anda

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Su

ia

% P

IB 2

017

Fonte: Sutherland; Hollter; Rossana (2012, p. 19).

Nesse sentido, vrios estudos mostram o Brasil em uma posio desfavorvel frente a um painel internacional, considerando diferentes categorias de pases. O grfico a seguir sintetiza alguns desses estudos para o Brasil.

Grfico 1.12 Nvel de eficincia do gasto pblico em pases selecionados, conforme trs diferentes estudos

0,482 0,483 0,488 0,509 0,529 0,551 0,588 0,615 0,6215 0,624 0,627 0,632 0,637 0,674 0,678 0,686 0,687 0,713 0,731 0,743 0,753

0,813 0,867

1 1

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 Turquia

Bulgria BRASIL Romnia

Mxico frica do Sul

Litunia Chile MDIA Letnia Polnia Estnia

Portugal Eslovquia

Rep. Tcheca

Hungria I. Maurcio

Grcia Eslovnia

Malta Coreia do Sul

Irlanda Chipre Singapura Tailndia

Afonso et al. (2006)

0,505 0,613 0,621

0,706 0,735 0,751 0,762 0,792

0,874 0,916

0,982 0,984 0,988 0,997 1 1 1 1 1 1 1 1

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20

Colmbia BRASIL

Honduras Bolvia Jamaica Nicargua

Paraguai Venezuela MDIA Equador Peru Uruguai Argentina Haiti Chile

Guatemala El Salvador El Salvador

Mxico Panam Rep. Dominicana Trin. e Tobago

Ribeiro e Rodrigues Jnior (2007)

1,562 1,405 1,395 1,363 1,359 1,348 1,321

1,262 1,262 1,26 1,256 1,241 1,21 1,198

1,139 1,04 1,032 1,029

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00

Bolvia Venezuela

Paraguai Guatemala

Honduras Nicargua Argentina BRASIL Equador MDIA

Colmbia Peru

Rep. Dominicana Mxico Chile Uruguai

Ribeiro (2008)

Costa Rica

Costa Rica

Fonte: Afonso; Schuknecht; Tanzi (2006).

45

Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) traam um comparativo do Brasil com 24 pases em desenvolvimento de diferentes continentes e realidades econmicas e sociais. Nesse estudo, o nvel de eficincia do gasto pblico brasileiro aparece na antepenltima posio. Ribeiro e Rodrigues Jnior (2007) e Ribeiro (2008) estimam e comparam o nvel de eficincia do gasto do setor pblico brasileiro ao de diversos pases da Amrica Latina, que apresentam aspectos econmicos e culturais mais semelhantes aos nossos. Em ambos os estudos, o nvel de eficincia do Brasil aparece abaixo da mdia. Em linha com esses resultados, estudo publicado pelo FMI (2015b, p. 20) estima que a reduo de ineficincias dos gastos pblicos brasileiros em educao, sade, assistncia social e investimentos pblicos permitiria uma economia potencial superior a 3% do PIB.

Em que pese a grande heterogeneidade dos gastos em termos nacionais, o aspecto negativo desse resultado que em termos agregados os recursos pblicos no Brasil esto sendo pouco produtivos para os padres internacionais. Contudo, se analisarmos por outro ngulo, possvel argumentar que, com um dado esforo de racionalizao do gasto, tambm seriam grandes as economias de recursos. Para isso, a utilizao de tcnicas de mensurao da eficincia das unidades fornecedoras de servios pblicos especialmente em sade e educao pode constituir-se em uma ferramenta muito til para elaborao de polticas de aprimoramento do gasto pblico. A economia obtida com a racionalizao dos gastos pblicos ser fundamental para o pas enfrentar os desafios postos pela transio demogrfica em curso e seus impactos nas contas pblicas.

Os dados oficiais indicam que ainda somos uma nao relativamente jovem, o que implica teoricamente menor demanda por servios pblicos voltados aos idosos. Contudo, os avanos econmicos e sociais nas ltimas dcadas ensejaram rpidas transformaes no perfil demogrfico do pas, as quais seguem em ritmo acelerado. Isso pode ser evidenciado no ndice de envelhecimento da populao brasileira, produzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Como observado no Grfico 1.13, em 2000, para cada grupo de 100 crianas de 0 a 14 anos, havia 18,7 idosos de 65 anos ou mais de idade. Em 2040, a populao idosa superaria a de crianas em 13% e, em 2060, a relao poder ser de 100 para 206,2. Essa mudana no perfil demogrfico ir pressionar ainda mais as finanas pblicas.

46

Grfico 1.13 Evoluo do ndice envelhecimento da populao Brasil 2000/2060

18,7 22,0 26,534,1

45,159,3

76,494,4

113,2

135,2

161,0

184,6

206,2

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060

Raz

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4) /

jove

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baix

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15

anos

)

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2013).

Essa presso sobre as finanas pblicas ocorrer no somente pela via do gasto previdencirio, mas tambm pelo acrscimo nos gastos pblicos com sade. Uma sinalizao desse fenmeno pode ser encontrada pela evoluo dos dados de internaes por grupos de doena, associados ao perfil etrio correspondente, no perodo 1999 a 2007. Apesar de referir-se a um perodo curto quando se trata de transformaes demogrficas, a proporo das internaes por doenas mais associadas a adultos e idosos (neoplasma, doenas do sistema circulatrio e digestivo) apresentaram crescimento de 4,12 pontos percentuais no perodo. Esse dado ilustra a velocidade da mudana no perfil demogrfico da populao brasileira e seu impacto na demanda pelos servios pblicos.

Quadro 1.5 Internaes de acordo com o grupo de doena, em % do total

1999 2007 Variao em p.p.

Doenas associadas a adultos e idosos 20,54 24,66 4,12

Neoplasma 2,98 5,65 2,67

Doenas do sistema circulatrio 9,21 10,22 1,01

Doenas do sistema digestivo 8,35 8,79 0,44

Demais grupos de doenas 79,46 75,34 -4,12

Fonte: World Bank (2011, p. 92).

47

Em termos prospectivos, estudo recente do FMI12 apontou que, nos prximos 15 anos, os gastos com sade no Brasil iro elevar-se em cerca de 1,9 ponto percentual do PIB, o segundo maior impacto dentre os pases emergentes pesquisados. Esses dados revelam os desafios fiscais que o pas ir enfrentar nos prximos anos com a mudana em curso no perfil demogrfico da sua populao.

Grfico 1.14 Pases emergentes: aumento esperado no gasto com sade, % do PIB, 2015-2030

2,11,9 1,9

1,7 1,71,6 1,6

1,51,3 1,3

1,21,1 1,1 1,1

1,00,9

0,80,7

0,60,5

0,4

0

0,5

1

1,5

2

2,5

Fonte: International Monetary Fund (2015a), Methodological and Statistical Appendix, Statistical Table A24..

O crescimento natural dos gastos associados ao envelhecimento da populao poder ser parcialmente compensado por economias geradas pela adoo de melhores prticas de gesto pblica, que logrem os mesmos resultados com uma quantidade inferior de recursos pblicos aplicados. Portanto, mais do que uma oportunidade, o aumento da eficincia do gasto pblico no Brasil uma necessidade. O primeiro passo nessa direo a mensurao do desempenho das unidades produtoras desses servios pblicos, cujas tcnicas e procedimentos afins sero discutidos ao longo deste livro.

12 International Monetary Fund (2015a), Methodological and Statistical Appendix, Statistical A24.

48

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APNDICE

1. Agrupamento segundo o grau de desenvolvimento econmico

G-7: Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Reino Unido, Estados Unidos.

Economias avanadas: Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Repblica Checa, Dinamarca, Estnia, Finlndia, Frana, Alemanha, Grcia, Islndia, Irlanda, Israel, Itlia, Japo, Coreia do Sul, Holanda, Nova Zelndia, Noruega, Portugal, Cingapura, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Sucia, Sua, Reino Unido, Estados Unidos.

G-20: Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Frana, Alemanha, ndia, Itlia, Japo, Coreia, Rssia, frica do Sul, Turquia, Reino Unido, Estados Unidos.

Economias emergentes: Argentina, Brasil, Bulgria, Chile, China, Colmbia, Hungria, ndia, Jordnia, Cazaquisto, Letnia, Litunia, Marrocos, Peru, Polnia, Romnia, Rssia, frica do Sul, Tailndia, Turquia, Ucrnia.

Demais: Afeganisto, Armnia, Bolvia, Cabo Verde, Repblica do Congo, Gergia, Honduras, Lesoto, Maldivas, Moldvia, Monglia, Tajiquisto, Imen, Bsnia e Herzegovina, Hong Kong, Costa Rica, El Salvador, Jamaica, Ilhas Maurcio, San Marino, Gaza, Albnia, Barbados, Belarus, Buto, Macao, Crocia, Egito, Macednia, Paraguai, Srvia, Ilhas Seychelles, So Cristvo e Nevis, Suazilndia, Tunsia.

2. Agrupamento segundo o padro cultural/social

Pases nrdicos: Dinamarca, Finlndia, Noruega, Sucia.

Zona Euro: ustria, Blgica, Chipre, Finlndia, Frana, Alemanha, Grcia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Malta, Holanda, Portugal, Eslovquia, Eslovnia, Espanha.

sia emergente: China, ndia, Indonsia, Malsia, Paquisto, Filipinas, Tailndia.

Europa emergente: Bulgria, Hungria, Letnia, Litunia, Polnia, Romnia, Rssia Turquia, Ucrnia.

Amrica Latina emergente: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Peru.

51

3. Relao dos pases que apresentam dados fiscais anteriores a 2011

Sua (2010), China (2009), ndia (2008), Jordnia (2009), Cazaquisto (2010), Marrocos (2010), Peru (2010), Bolvia (2007), Cabo Verde (2009), Repblica do Congo (2005), Lesoto (2008), Maldivas (2010), Tajiquisto (2004), Imen (2009), Bsnia e Herzegovina (2010), Hong Kong (2010), Costa Rica (2010), Jamaica (2005), San Marino (2009), Gaza (2010), Barbados (2004), Buto (2009), Macednia (2008), Ilhas Seychelles (2010), Suazilndia (2003).

53

Captulo 2Dvida pblica: contribuies de uma gesto eficiente para a estabilidade econmica

Fabiano Silvio ColbanoMauricio Dias Leister

2.1 Introduo

Este captulo tem por finalidade demonstrar a relevncia da gesto da dvida pblica para o objeto de estudo deste livro: a eficincia do gasto pblico. Ao fim da leitura do captulo, espera-se que esteja claro que uma gesto eficiente da dvida pblica permite reduo do seu custo de financiamento, abrindo espao no mdio prazo para ampliao de outras despesas consideradas relevantes. Ainda mais, a boa gesto do endividamento capaz de reduzir o grau de vulnerabilidade das finanas pblicas, bem como suavizar o efeito dos ciclos econmicos.

Tal qual um agente privado, que objetiva suavizar seu consumo intertemporalmente e avalia os riscos sobre sua renda futura, importante que o governo se preocupe com a evoluo do seu passivo lquido e tambm com as variaes no esperadas das suas receitas e despesas. Alm disso, objetivando maximizar o bem-estar social, h diversas razes que justificam o gerenciamento cuidadoso da dvida pblica, por meio da determinao de sua estrutura tima: (i) diminuio do peso das distores decorrentes de uma estrutura tributria distorciva; (ii) maior credibilidade das polticas fiscal e monetria; (iii) suavizao de problemas de restrio de crdito ao setor privado; (iv) determinao de uma alocao de equilbrio dos riscos no caso de mercados privados incompletos de ativos; e (v) redistribuio de riscos intra e intergeraes.

Tambm se espera que fique evidente o quanto a gesto da dvida pblica tem evoludo ao longo desta ltima dcada. A esse respeito, a Secretaria do Tesouro Nacional, ente responsvel pela gesto da dvida soberana brasileira, logrou transferir para a sociedade o bnus que o

54

bom cumprimento dessa tarefa traz consigo. A consistente evoluo da classificao de risco torna concretas as conquistas desse processo.

Para atender aos objetivos acima, este captulo dividido da seguinte forma. A segunda seo argumenta, do ponto de vista terico, em favor da relevncia econmica da gesto da dvida, inclusive como esta contribui para a suavizao de ciclos econmicos. A questo de como a dvida pblica pode interferir na volatilidade tributria e no oramento governamental o tema da terceira seo. na quarta seo que a contribuio da gesto de risco para o gestor da dvida pblica abordada. A apresentao de evidncias empricas de como a gesto da dvida pblica brasileira contribuiu para reduo nos seus custos de financiamento vista na quinta seo.

2.2 O papel da dvida pblica em um ambiente no ricardiano

Nesta seo ser abordado o tema da gesto da dvida pblica de um ponto de vista terico-econmico. Nesse sentido, a questo a ser respondida : de que forma a gesto da dvida pblica afeta o ambiente macroeconmico?

A dvida pblica tem importantes efeitos sobre a economia real. Sob determinadas hipteses a cerca das preferncias dos agentes privados (a completude, a eficincia dos mercados financeiros e a tributao), a trajetria dos gastos pblicos ser neutra do ponto de vista da alocao real de recursos na economia. Contudo, ainda que estas restries no se verifiquem no mundo real, estud-las importante por duas razes. Primeiramente, o resultado de neutralidade da deciso governamental de se financiar via arrecadao de impostos ou dvida, conhecido como Equivalncia Ricardiana (BARRO, 1974), tornou-se um referencial terico fundamental para as finanas pblicas. Em segundo lugar, essa anlise constitui-se um primeiro passo para melhor compreenso dos efeitos econmicos do gerenciamento da dvida pblica.

Concretamente, conforme argumentam Brennan e Buchanan (1986) e Feldstein (1976), as condies necessrias para que o Teorema da Equivalncia Ricardiana seja vlido so as seguintes:

1. A existncia de mercados de capitais perfeitos, para que os agentes possam emprestar e pedir emprestado fundos mesma taxa de juro que o Estado;

55

2. Os agentes no tm qualquer incerteza acerca do nvel dos seus rendimentos presentes e futuros;

3. Os agentes, enquanto contribuintes presentes e futuros, comportam-se como se tivessem horizontes infinitos;

4. Os agentes antecipam perfeitamente as responsabilidades fiscais futuras implcitas na dvida pblica; e

5. Todos os impostos so lump-sum.

Os resultados derivados na Equivalncia Ricardiana tambm se apoiam em duas hipteses: expectativas racionais1 e o modelo do ciclo de vida.2 Com esses pressupostos, qualquer aumento do dficit pblico, que redunde em elevao da dvida pblica, leva os agentes a aumentarem suas poupanas. Isso porque, dadas as expectativas racionais, eles antecipam a necessidade de aumento futuro nos impostos para que o governo possa cumprir com os pagamentos de maiores encargos financeiros da dvida. Nesse caso, os efeitos econmicos do aumento de gastos do governo seriam inteiramente revertidos pelo aumento da poupana privada para fazer frente ao aumento futuro esperado dos impostos. Tambm, o aumento da poupana privada reduziria o consumo privado, anulando o efeito do aumento dos gastos do governo sobre o crescimento econmico.

Da mesma forma, um aumento do gasto pblico que fosse financiado via elevao de impostos no afetaria o crescimento econmico, isto porque a elevao dos impostos diminuiria a renda disponvel do setor privado. Consequentemente, tambm haveria reduo do consumo privado, que compensaria o aumento do gasto pblico.

A taxa de juros tambm no afetada pelo aumento da dvida pblica, pois como a poupana privada aumenta no mesmo montante que o dficit pblico, a taxa de juro mantm-se inalterada. Assim, o

1 Assume-se que h um comportamento humano racional, maximizador de utilidades esperadas e apto a processar de maneira tima todas as informaes disponveis, de forma que os indivduos no cometem erros sistemticos ao prever o futuro e fazem eficiente uso de todas as informaes disponveis. Para mais detalhes ver Muth (1961) e Lucas e Sargent (1978).

2 Defende que os agentes econmicos determinam a distribuio da sua renda entre consumo e poupana, sempre com vistas manuteno de um padro estvel de consumo ao longo da vida, apesar das variaes correntes da renda disponvel. Em outras palavras, os agentes determinam seus nveis de consumo de acordo com sua expectativa de renda permanente. Quaisquer diferenas entre a renda corrente e a renda permanente afetaro seus nveis de poupana. Para mais detalhes ver Modigliani e Brumberg (1954).

56

dficit no provoca qualquer reduo no ritmo de acumulao do estoque de capital, nem deteriorao das contas externas. Enfim, a dvida pblica no afeta a riqueza do setor privado.

Para a economia como um todo, a diferena entre o governo financiar seu aumento de gasto via dvida pblica ou via elevao dos impostos que, no primeiro caso, ele provoca elevao da poupana privada e reduo da poupana pblica, mantendo-se a poupana domstica total inalterada, enquanto, no segundo, no h mudana na poupana dos agentes. Em todo caso, o crescimento econmico tambm no seria afetado.

A concluso, apresentada por Hermann (2002, p. 7), que

o dficit pblico no traria, portanto, qualquer benefcio em termos de crescimento econmico, tendo, ao contrrio, um impacto negativo sobre o bem-estar da sociedade, representado pelo nus da dvida a ser paga pelas geraes futuras. Da a recomendao de uma poltica fiscal de permanente equilbrio oramentrio.

Ao manter constante o nvel corrente de gastos, restringe-se o conjunto de polticas por meio das quais o governo pode afetar a economia. Disto, segue que a proposio ricardiana condio suficiente para a neutralidade do gerenciamento da dvida pblica, j que os agentes podem antecipar perfeitamente o estado futuro da economia. Ou seja, a gesto da dvida torna-se irrelevante.3

No entanto, possvel derivar condies mais gerais sobre a estrutura da economia sob as quais o gerenciamento da dvida neutro mesmo em um ambiente no ricardiano.4 Nesse caso, pode-se pensar a neutralidade da dvida pblica como uma extenso da Equivalncia Ricardiana. A principal diferena entre ambas que, por definio, a escolha dos instrumentos de dvida no afeta a arrecadao de

3 Aqui cabe um esclarecimento: para Buchanan (1976), a paternidade do teorema proposto por Barro (1974) deve ser atribuda a Ricardo, e, portanto, segundo esse entendimento, possvel afirmar que Ricardo era ctico em relao s hipteses de uma teoria que ganhou publicidade mais de cem anos depois. Para Buchanan, op. cit., depois de Ricardo enunciar claramente a equivalncia, ele nega a sua validade, devido presena daquilo que hoje conhecido como iluso fiscal.

4 Como se pode ver, a equivalncia ricardiana somente vlida sob condies bastante restritivas, tornando-a pouco realista. As crticas a essas hipteses esto difundidas em vrios estudos. As condies 1 e 2 so criticadas por Tobin (1980). Para Ricardo (1820, 1821), as condies 3 e 4 no parecem ser crveis. E a condio 5 criticada por Tobin (1980) e Brennan e Buchanan (1986).

57

impostos (e os gastos) correntes, mas apenas no futuro e em diferentes estados da natureza.5 Dessa forma, mudanas na composio da dvida alteram seu custo de carregamento futuro para vrios estados da natureza, afetando consequentemente o passivo total do governo.

Missale (1999, p. 11) apresenta o Teorema da Neutralidade da Dvida, formado por um conjunto de condies suficientes para que as operaes financeiras do governo no alterem o equilbrio da economia em um ambiente no ricardiano:

Dados os impostos correntes e uma trajetria exgena para os gastos pblicos, o gerenciamento da dvida pblica no afetar a alocao real de recursos se:

i. os agentes privados so racionais; ou as geraes atuais de indivduos percebem um aumento futuro dos impostos decorrentes das aes do governo ou eles esto ligados s geraes futuras atravs de transferncias com motivaes altrustas;

ii. a proporo de impostos futuros paga por cada indivduo independe do estado da natureza;

iii. os mercados de capitais so perfeitos. Em particular, ou no h restries s vendas a descoberto de ativos governamentais ou existem substitutos privados para estes ativos;

iv. o uso de dvida no cria valor, ou seja, no h possibilidade de esquemas Ponzi com dvida;

v. a estrutura tributria no causa distores na economia (impostos so do tipo lump-sum).

Uma anlise mais detalhada das condies impostas pelo teorema explica por que o gerenciamento da dvida pblica af

avaliação de qualidade do gasto público

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