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AVALIAÇÃO DA SITUAÇÃO DOS
PROJETOS DE INFRAESTRUTURA NO
BRASIL
Aline Pereira de Lima
(UFF)
Lívia de Rezende Bragança
(UFF)
José Rodrigues de Farias Filho
(UFF)
Resumo O presente artigo visa apresentar uma análise da gestão de projetos
complexos no Brasil frente às oportunidades e desafios para os quais
estes projetos se destinam. Neste sentido, aborda a avaliação entre o
alinhamento do gerenciamento de pprojetos de infraestrutura com os
objetivos de desenvolvimento econômico do país. A proposta do artigo
é realizar a análise de dados secundários para avaliar o desempenho
do gerenciamento de tempo e de orçamento de tais projetos, a fim de
avaliar a eficiência da gestão de projetos no Brasil com enfoque nos
projetos do setor de energia.
Palavras-chaves: Infraestrutura; Gestão; Projetos
8 e 9 de junho de 2012
ISSN 1984-9354
VIII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO 8 e 9 de junho de 2012
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1. Introdução
O crescimento econômico do Brasil é um ponto de destaque na economia mundial,
inserida em um contexto de incertezas significativas. A continuidade desta perspectiva de
crescimento e aumento da competitividade no cenário mundial tornou-se o grande desfio
nacional.
O Relatório de Competitividade Global identifica 12 (doze) fatores principais para
aumento da competitividade: integração das instituições, infraestrutura, ambiente
macroeconômico, saúde e educação básica, educação de nível superior, eficiência do mercado
de bens, eficiência do mercado de trabalho, desenvolvimento do mercado financeiro,
prontidão tecnológica, tamanho de mercado, sofisticação de negócios, e inovação.
Ressaltando a infraestrutura, tema abordado no presente artigo, como um dos
principais pilares do desempenho econômico, o Brasil deverá aprofundar suas ações de
desenvolvimento neste setor nos próximos anos. Uma infraestrutura eficiente é um fator
fundamental para o bom funcionamento da economia, devido ao suporte oferecido às
atividades econômicas. Uma infraestrutura bem desenvolvida amplia as possibilidades de
regiões para instalação de indústrias e centros econômicos. Ela possibilita melhor fluxo no
transporte de pessoas e materiais, encurtando as distâncias entre mercados. Desta forma, ela é
o fator que permite um país concretizar os benefícios oriundos de oportunidades de
desenvolvimento apresentadas pelo contexto econômico e social global.
Entretanto, o país possui um grande desafio de desenvolvimento deste setor. No
ranking de competitividade elaborado no Relatório de Competitividade Global 2011-2012, o
Brasil ocupa o 64° lugar pelo critério de infraestrutura de um total de 142 países. Segundo
dados do Governo Federal, apenas 43,2% da população possuem acesso à coleta de esgoto e
81,2% tem acesso à água tratada. Os investimentos em infraestrutura são considerados
pequenos, cerca de 2% do PIB, sendo a maior parte aplicada pelo setor privado. Assim,
observa-se que o Brasil deverá ser mais atuante no desenvolvimento de projetos de
infraestrutura do que foi nos últimos anos. Neste sentido, torna-se essencial o
desenvolvimento no país de competências atreladas ao gerenciamento de projetos de grande
complexidade, como obras de infraestrutura, para o sucesso da implantação.
O Estudo de Benchmarking em Gerenciamento de Projetos Brasil (2010), elaborado
pelo Project Management Institute (PMI), com a participação de 460 empresas brasileiras de
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diversos setores, montou um panorama da qualidade do gerenciamento de projetos no Brasil.
O estudo mostrou que em 32% das organizações, não há uma cultura de gerenciamento de
projetos, ou esta se encontra em um estágio embrionário e que 21% das organizações na
percebem o valor gerado pela existência de PMO’s (Project Management Offices ou
Escritório de Projetos, em português) nas empresas. O estudo mostrou ainda que em 19% das
empresas não é utilizada de forma sistemática uma metodologia para o gerenciamento de
projetos. Por estes motivos, o país é questionado sobre sua capacidade em implementar
projetos de grande complexidade, como os projetos de infraestrutura.
2. Revisão Bibliográfica
2.1 Pilares da Infraestrutura na Economia de um País
Os investimentos em infraestrutura são fundamentais para promover o crescimento
sustentável da economia de um país, pois são estes setores – energia, saneamento, transporte e
telecomunicações – que dão suporte às demais atividades econômicas. Hirschman (1961) é
um dos autores mais citados nas discussões sobre crescimento econômico de um país e este
sugere que os setores da infraestrutura são indutores do crescimento em sua “teoria do
crescimento induzido”. Segundo esta teoria, uma sequência de investimentos alavanca outra
sequência, pois estas gerarão mudanças no mercado, tanto em termos de infraestrutura quanto
em termos de políticas governamentais.
Existem algumas pesquisas que relacionam o crescimento econômico com os
investimentos públicos em infraestrutura. Segundo Easterly e Rebelo (1993) apud Rigolon e
Piccinini (1997), os investimentos públicos são positivamente correlacionados com os
investimentos privados e o crescimento econômico. Exemplo disto foi o resultado da crise
financeira das décadas de 80 e 90, período no qual houve diminuição dos investimentos
brasileiros em infraestrutura, ocasionando impactos negativos na produtividade e
competitividade da economia brasileira.
Segundo estudo realizado pelo IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) em
2011, para alavancar o crescimento brasileiro de forma sustentável, além de elevados
investimentos em infraestrutura, é fundamental a realização de mudanças estruturais
complexas, como por exemplo, a reforma fiscal e financeira do país.
Ainda no contexto brasileiro, é importante destacar que apesar do Brasil estar
passando por um período de êxito em sua economia (estabilização econômica, redução da
pobreza, descoberta de fontes de petróleo e gás), para que este momento seja ampliado e
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consolidado, faz-se necessária a implantação de uma série de políticas com abordagem
estratégica e coordenada. Neste contexto, os projetos em infraestrutura são a base destas
políticas integradas. Um exemplo claro desta integração é o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), que prevê uma série de medidas articuladas na economia, como
incentivos aos investimentos privados e aumento dos investimentos públicos em
infraestrutura, com redução dos gargalos burocráticos brasileiros, como questões
administrativas, jurídicas e normativas.
O Brasil possui a meta para o período de 2011-2014 de atingir uma taxa de
crescimento anual do PIB entre 5% e 6%. Um setor fundamental para o alcance desta meta é o
setor energético brasileiro, foco do presente estudo, pois este tem um papel-chave no
desenvolvimento econômico nacional, visto que o Brasil possui um potencial energético
diversificado. Hoje, o país possui autossuficiência em petróleo, grandes fontes de energia
renováveis (45,4% da matriz energética brasileira é constituída de recursos renováveis) e
dependência externa de energia inferior a 5% do consumo total. Logo, a exploração do
potencial energético do Brasil, assim como a ampliação dos outros dois pilares de
infraestrutura (telecomunicações, transportes e saneamento), torna-se fundamental e o um dos
primeiros passos ao desenvolvimento e crescimento sustentável do país.
Ao se analisar o desempenho brasileiro frente ao de outros países observa-se que o
Brasil não atingiu ainda o mesmo patamar. A China, país no qual se projeta a concentração de
50% do capital de investimento global, entre os anos de 2008 e 2015 (Perspectives on
Corporate Financeand Strategy, 2008), cresce a uma taxa em torno de 9,5%.
Segundo o Relatório de Competitividade Global 2011-2012, a China ocupa a 69ª
posição no ranking de infraestrutura, com tendência de melhorias significativas na pontuação
deste requisito, em vista aos grandes projetos de infraestrutura em implantação no país. No
ano de 2009, a China destinou um pacote de incentivos de 585 bilhões de dólares em projetos
de infraestrutura. Dessa forma o país desenvolve habilidades e experiência no gerenciamento
de projetos complexos. As empresas chinesas, assim como outras empresas asiáticas,
atualmente desenvolvem projetos em tempo e custos muito menores que as organizações
ocidentais. Este fato se deve a questões locais (impostos e regulação), mas também às práticas
de gestão de projetos que são consideradas melhores práticas em nível mundial, como, por
exemplo, o processamento de diferentes componentes de um projeto em paralelo e não em
sequência. Outros fatores responsáveis por este desempenho são o estabelecimento de
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metas de prazo, tempo e custos muito agressivas, a não terceirização de etapas críticas dos
projetos, e a aquisição de suprimentos de itens estratégicos de fornecedores de baixo-custo.
2.2 Gerenciamento de Projetos
O conjunto de conhecimentos em gerenciamento de projetos tornou-se imprescindível
para a obtenção de sucesso em um empreendimento. Tal importância é consequência tanto do
acirramento da concorrência entre empresas quanto do aumento da complexidade dos projetos
atuais. Ao longo dos anos, diversas metodologias de gerenciamento de projetos foram sendo
construídas, sempre abrangendo novos conceitos e adaptações às realidades da época ou de
atividades de atividades econômicas.
O Guide to Project Management Body of Knowledge (Guia PMBOK®), do Project
Management Institute (PMI), está entre os mais difundidos conjuntos de conhecimentos,
habilidades e técnicas de gerenciamento de projetos amplamente reconhecidos como boa
prática. Este guia, inicialmente, conceitua uma série de termos importantes e usados ao longo
do corpo de 44 (quarenta e quatro) processos, organizados em 9 (nove) áreas do
conhecimento, também conhecidas como disciplinas do projeto (integração, escopo, tempo,
custo, qualidade, recursos humanos, comunicações, riscos e aquisições). Além disso, estes
processos são agrupados nas seguintes fases do projeto: iniciação, planejamento, execução,
monitoramento e controle, e encerramento, sendo possível projetar os esforços necessários a
cada fase ao longo do ciclo de vida de um projeto.
Devido à atual conjuntura e prevista para os próximos anos, foi construída uma
extensão do Guia PMBOK® – Terceira Edição –, específica para o setor de construção. A
indústria da construção demanda um tipo único de gerenciamento de projetos, por suas
características únicas: requerem grandes quantidades de materiais, ferramentas físicas e de
trabalho, e envolver as numerosas e diversas partes interessadas. Além disso, os projetos de
construção frequentemente afetam ou são afetados pelo meio-ambiente. Devido a essas e
outras características específicas para projetos de construção, o Project Management Institute
(PMI) produziu a Extensão de Construção. O novo guia tem como objetivo melhorar a
eficiência e a eficácia da gestão de projetos de construção. Além disso, a extensão fornece
materiais de construção diretamente relacionados com a indústria da construção que não são
oferecidas no primeiro guia, como: gestão de segurança, gestão ambiental, gestão financeira e
gestão de crédito
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Outro método de gerência de projetos é denominado PRINCE2. Este método possui
processos relativos à gestão, ao controle e à organização de um projeto. PRINCE2
proporciona aos projetos início, meio e fim organizados e controlados; revisões regulares do
progresso confrontando ao planejamento e de acordo com o caso; pontos de decisão flexíveis;
controle automático da gestão de qualquer desvio do plano; envolvimento de gestão e
stakeholders no momento certo durante o projeto; boa comunicação entre equipe de
gerenciamento e o resto da organização.
O escopo do PRINCE2 não aborda determinados aspectos, principalmente aqueles
relativos a técnicas já consolidadas e temas muito específicos já consolidados por outros
trabalhos, por exemplo, técnicas de gestão de pessoas, planejamento, gerenciamento de
qualidade, controle de orçamento e análise de valor agregado. PRINCE2 cobre o
gerenciamento do projeto e o gerenciamento de recursos envolvidos nas atividades do projeto.
O PRINCE2 é um método estruturado de gestão de projetos baseado nas experiências
passadas de resultados de gerentes de projetos. É um método baseado em 8 (oito) processos
distintos para gestão de projetos. Os processos definem as atividades de gestão a serem
executadas durante o projeto. Além disso, PRINCE2 descreve um número de componentes
apropriado às atividades.
Farias Filho, J. R. (2011), em seu Modelo Teórico de Planejamento e Controle de
Empreendimentos Complexos, também propõe uma nova orientação às construtoras no
desenvolvimento e na aplicação de metodologias de Planejamento e Controle para tais
empreendimentos complexos, com ações operacionais e gerenciais da execução, de
planejamento e controle, que abrangem todo ciclo de vida de um empreendimento a fim de
atingir os objetivos pretendidos de maneira ágil e eficaz. Como objeto de aplicação, tem-se o
Empreendimento Complexo, e os componentes deste modelo, distribuídos em níveis e
camadas, são os meios para tornar concreta a gerência e a execução deste tipo de iniciativa.
2.3 Conceito de Projetos Complexos
Como mencionado anteriormente, segundo Hertogh e Westerveld (2010), projetos
complexos podem ser assim caracterizados por características de 6 (seis) distintas naturezas,
exploradas a seguir.
A natureza técnica de complexidade é apresentada como as incertezas das condições
geradas pelas influências sobre a tecnologia.
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Sobre a natureza social, definida como o conflito de interesse e a forma como os
gerentes lidam com eles, os autores, Hertogh e Westerveld (2010), consideram que este tema
é o centro da complexidade de um projeto. Salientam como o maior fator de complexidade
social a dificuldade de relacionamento com as partes interessadas locais. Como exemplo de
fator social, que torna o gerenciamento do projeto complexo, pode-se citar a paralisação de
uma das obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), da Usina de Jirau, no rio
Madeira, em Rondônia.
Na prática, a complexidade de natureza financeira está associada a custos e benefícios
de difícil cálculo, a falta de percepção do desenvolvimento dos custos ao longo do projeto,
divergências de percepção, interpretação errônea da estratégia, tendências positivas e
pessimistas e o efeito denominado como cascata de distorções.
A complexidade de natureza legal se relaciona a mudanças na legislação, inexistência
de legislação, ou existência de regras conflituosas. No Brasil, por exemplo, o caos tributário é
um fator bastante criticado por empresários da iniciativa privada quando o assunto é o sucesso
de um empreendimento e a competitividade do país. O ranking de competitividade do Fórum
Econômico Mundial destaca que entre os 139 (cento e trinta e nove) países avaliados, o Brasil
é classificado como o que tem o pior impacto da carga tributária sobre o setor privado. Outro
fardo legal para o setor produtivo brasileiro é a Consolidação das Leis do Trabalho, criada por
Getúlio Vargas há quase 70 anos e causadora de incertezas jurídicas e altos custos com
contratação de pessoal e encargos trabalhistas.
Para a análise da complexidade organizacional há uma série de fatores relevantes:
achar e manter pessoas motivadas e capazes, muitas decisões com alto grau de incerteza e
diversidade de contratos com consultores e fornecedores do projeto.
Sobre a complexidade temporal, os autores mencionam que é a mais abstrata de todas
e influenciada pelas 5 (cinco) outras causas de complexidade citadas, sendo esta
complexidade suscetível a mudanças de escopo e planejamento. Os principais fatores para
análise da complexidade de tempo são: perspectiva de longo prazo com desenvolvimento
contínuo e inexistência de um processo sequencial de implantação.
Desta maneira, obras de infraestrutura se caracterizam como projetos complexos
devido aos aspectos apresentados acima, que estão alinhados a definição de Hertogh e
Westerveld (2010).
3. Situação-Problema e Questão-Orientadora
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O relatório de competitividade 2011-2012 do Fórum Econômico Mundial evidenciou
que a qualidade da infraestrutura brasileira não é das melhores no mundo, mesmo com a
arrancada dos investimentos nos últimos anos. Comparado a outros 141 países, o Brasil ficou
na 104ª colocação no quesito qualidade geral da infraestrutura. Numa escala de 01 (um) a 07
(sete), o país teve nota 3,6 – abaixo da média mundial, de 4,18. E no quesito qualidade do
fornecimento de energia elétrica o país encontra-se na 69ª posição, com nota 4,9 – acima da
média mundial de 4,33.
Ainda segundo o relatório de competitividade 2011-2012, o terceiro maior fator
problemático para execução de negócios no Brasil refere-se ao fornecimento inadequado de
infraestrutura, atrás dos fatores mais citados referentes à tributação neste país.
A falta de experiência e habilidades em gestão de projetos do “sistema brasileiro”,
incluindo-se aí não somente a gestão pública carente de competência em gerenciamento de
projetos e grandes obras, mas também a deficiência nas leis (trabalhista, ambiental, etc.), bem
como a carga tributária que não favorece a participação da iniciativa privada, desestimula o
desenvolvimento de uma cultura de investimento e o bom aproveitamento dos recursos
gerados pela onda de crescimento econômico do país, o que pode vir a comprometer a
continuidade deste ciclo de ascensão.
Sendo assim, a questão-central perseguida por este trabalho é: “Há alinhamento entre
o desempenho do gerenciamento de projetos de infraestrutura e os objetivos de
desenvolvimento econômico do Brasil”?
A partir disso, foram definidas as seguintes perguntas secundárias, em duas temáticas,
que orientam todo estudo e análise, a fim de obter resposta à questão principal:
Em relação à temática do aproveitamento do Brasil das oportunidades da atual conjuntura
para ampliação de sua base de infraestrutura:
o A gestão de prazos dos projetos de infraestrutura do Brasil atende ao timming das
oportunidades?
Em relação ao desempenho do gerenciamento de projetos:
o Qual o desempenho da gestão de tempo dos projetos?
o Qual o desempenho da gestão do orçamento dos projetos?
o Quais os principais empecilhos enfrentados pelos projetos?
Para responder a tais pontos, o objetivo geral deste trabalho será analisar o histórico
de dados de obras, em projeto ou em construção, até o período de dezembro de 2011, para o
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setor de energia e, assim, identificar o grau de maturidade em que o Brasil se encontra na
gestão destes projetos.
Como objetivos específicos, podem-se enumerar os seguintes:
Calcular, a partir da amostra obtida, os indicadores explicitados em tópico a seguir, 5.1;
Identificar o panorama do gerenciamento de projetos complexos no Brasil através dos
resultados destes indicadores;
Comparar o desempenho brasileiro com estudos de casos presentes na literatura.
Este setor (energia) foi selecionado dentre os pilares de infraestrutura (junto a
saneamento básico e transporte) de um país por ser o gargalo para o desenvolvimento dos
demais setores e a perenidade deste crescimento. Ou seja, o aumento pela demanda de energia
cresce proporcionalmente ao desenvolvimento econômico de um país. Isto se explica em
grande parte porque para o desenvolvimento dos demais setores também é necessário energia.
Além disso, verifica-se, recentemente, que com o desenvolvimento econômico, milhões de
pessoas entram no mercado de consumo todo ano, sobretudo na Ásia: são novas fábricas,
obras, consumidores ávidos por eletrodomésticos, carros, etc. Associando a isto os últimos
eventos no Japão (crise nuclear), no Oriente Médio (revoltas políticas) e no Brasil (escassez
de etanol), levanta-se a dúvida: haverá energia para todos? O desafio do mundo é aumentar a
produção de energia em 30% até 2030 (segundo estimativas da Agência Internacional de
Energia).
Segundo o Anuário Exame de Infraestrutura 2011-2012, os subsetores de energia
gerada a combustíveis e energia elétrica estão dentre os maiores investimentos por setor nos
próximos anos.
Gráfico 01: Os investimentos previstos nos próximos anos por setor (em bilhões de reais)
De todas as 1.000 obras de infraestrutura em projeto ou em construção no país, as do
setor de energia estão presentes entre as 10 maiores que demandam mais investimentos para
sua conclusão.
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1. Refinaria Premium 1 (MA) * 40,00R$
2. Trem de alta velocidade (SP, RJ) 33,20R$
3. Usina de Belo Monte (PA) * 25,90R$
4. Refinaria Premium 2 (CE) * 22,00R$
5. Refinaria Abreu e Lima (PE) * 21,20R$
6. Comperj (RJ) * 20,30R$
7. Usina São Luiz do Tapajós (PA) * 18,10R$
8. Usina de Santo Antônio (RO) * 9,90R$
9. Plataforma P-66 (RS) * 9,60R$
10. Plataforma Lula - Piloto 2 (RJ) * 9,30R$ Gráfico 02: Projetos que demandam mais investimentos para sua conclusão (em bilhões de reais)
*Projetos do setor de energia
4. Metodologia
O presente artigo foi desenvolvido a partir de uma pesquisa aplicada quantitativa, uma
vez que sua proposta é gerar conhecimentos sobre a gestão de projetos complexos no Brasil.
Em função do método de pesquisa definido para este estudo e da questão orientadora,
foi utilizada como amostra uma base secundária de dados, publicados em outubro de 2011 no
Anuário Exame de Infraestrutura 2011-2012. Este anuário publicou informações sobre os
projetos de infraestrutura do Brasil e sua gestão. Para o setor de energia, explorado neste
artigo, a amostra de dados obtida foi de 263 projetos, segmentados entre Energia Elétrica
(Geração, Transmissão e Distribuição) e Energia gerada por Combustíveis (Álcool, Gás e
Petróleo). Todos os projetos foram caracterizados com informações sobre recursos, escopo,
prazos e custos, o que possibilitou a geração de indicadores de desempenho sobre
gerenciamento de projetos e o tratamento estatístico das informações.
5. Análise de Resultados
5.1 Descrição dos Indicadores Avaliados
Os indicadores selecionados para análise dos dados secundários obtidos podem ser
agrupados em 3 (três) partes. A primeira parte é composta por indicadores que apresentam um
Panorama Geral dos dados dos projetos analisados, caracterizando, em linhas gerais, a base
de dados secundários em análise. Já o segundo grupo de indicadores apresenta novamente um
panorama, porém com o recorte por Subsetor de Energia. Por fim, aparecem os indicadores
do terceiro grupo em que o objetivo é responder às questões-orientadores, principal e
secundárias, apresentadas no item 03, acima.
Desta maneira, calculam-se os seguintes indicadores associados às questões:
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1. A gestão de prazos dos projetos de infraestrutura do Brasil atende ao timming das
oportunidades?
a. Avanço de tempo de cronograma;
b. Estágio dos projetos recortado por subsetor;
c. Percentual (%) de projetos por tipo de obra.
2. Qual o desempenho da gestão do orçamento dos projetos?
a. Percentual (%) de projetos que tiveram orçamento revisado
b. Relação entre os projetos com revisão de orçamento e revisão de prazo;
c. Histograma em classes apresentando as amplitudes de desvios de orçamentos revisados.
3. Quais os principais tipos de empecilhos de projetos?
a. Percentual (%) de projetos com empecilhos;
b. Percentual (%) de projetos por tipo de empecilho.
4. Qual o desempenho da gestão de tempo dos projetos?
a. Tempo médio de execução dos projetos;
b. Percentual (%) de projetos que tiveram prazos revisados;
c. Relação entre os projetos com revisão de prazo e revisão de orçamento;
d. Indicadores b. e c. com recorte de contratante/licitante e origem de recursos;
e. Histograma em classes apresentando as amplitudes de desvios de cronogramas revisados.
6. Análise dos Indicadores
6.1 Panorama Geral
Os indicadores apresentados neste trabalho foram extraídos de uma base de 263
projetos do setor de energia, publicada no Anuário Exame de Infraestrutura 2011-2012. Os
dados deste setor estão divididos entre os projetos de: energia elétrica (208 projetos) e
combustível (55 projetos).
Apesar do número de projetos voltados para o desenvolvimento de infraestrutura de
energia elétrica ser maior do que o número de projetos do setor de combustíveis, 64% do
volume de investimentos é realizada no setor de combustíveis.
Destes projetos, a maior parte se trata de projetos de implantação de novos
empreendimentos, 216 projetos, e 47 se tratam de projetos apenas de ampliação ou reformas
de empreendimentos e estruturas já existentes.
A distribuição geográfica destes projetos concentra-se na região sudeste (87 projetos),
porém o maior volume de investimentos está empregado na região nordeste.
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Gráfico 03: Os estados “campeões” em investimentos no setor de energia (em milhões de reais)
Os projetos desta amostra se encontram, em sua maioria, com a execução iniciada, 133
projetos, e 123 projetos encontram-se na fase de planejamento (em projeto). Em relação à
origem de recursos, 118 projetos são financiados por iniciativas mistas (públicas/privadas), 62
projetos por recursos unicamente públicos, contra 66 projetos de recursos unicamente
privados. A distribuição dos investimentos, respectivamente, é 177.217, 97.595 e 9.184
milhões de reais.
Gráfico 04: Estágio atual das obras dos projetos de
energia
Gráfico 05: Origem dos Recursos nos Projetos de
Energia (em reais)
6.2 Panorama por Subsetor
A base de dados também proporciona a avaliação dos projetos em subsetores. No setor
de energia elétrica, foram considerados os subsetores de geração, transmissão e distribuição.
A transmissão representa o maior número de projetos, 110 projetos, porém 83% dos
investimentos de energia elétrica concentram-se no subsetor de geração. Já o setor de
combustíveis está subdivido nos subsetores de álcool, gás e petróleo. A maior parte dos
projetos e investimentos concentra-se no setor de petróleo, 31 projetos com 95% do
orçamento do setor de energia a combustíveis.
6.3 Análises dos Dados da Pesquisa
Para as questões levantadas na situação problema proposta no presente artigo, foram
elaboradas análises dos dados presentes no Anuárioda Revista Exame de Infraestrutura 2011-
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2012. Os dados foram interpretados e trabalhados de forma a gerar análises conclusivas sobre
as questões secundárias abordadas no estudo.
Avanço dos Projetos
Em relação ao avanço do tempo e ao progresso das obras do setor de energia, pela
amostra de dados podemos observar que, em média, já se passaram 2,18 anos desde o início
das obras de infraestrutura do setor de energia em construção no país. Considerando um
tempo médio de execução das obras de 2,53 anos, pode-se concluir que na média estes
projetos estão próximos do prazo final do cronograma, com um orçamento médio executado
de cerca de 30% do planejado. Isso demonstra que apesar do tempo decorrido, os recursos
parecem não ter sido liberados ou executados ao seu tempo.
Como mencionado anteriormente, a maior parte dos projetos encontra-se com as obras
iniciadas. Destaque para os subsetores de geração e transmissão de energia, como pode se
observar no gráfico abaixo.
Gráfico06: Número de projetos por estágio e por subsetor
À exceção das obras iniciadas do subsetor de petróleo, que possuem maior tempo
decorrido, os subsetores de geração e transmissão de energia elétrica compõem o segundo
estrato com as obras mais antigas no país e percentuais médios de execução orçamentária
menor que 50%.
Estes dados indicam morosidade no avanço destas obras. Uma das causaséo tempo
médio alto para obtenção da licença de instalação no Brasil, como citado abaixo no tópico de
principais empecilhos aos projetos.
Ambos subsetores (geração e transmissão) aguardam, com expectativa, a padronização
das exigências feitas nos pedidos de licenciamento ambiental. Segundo matéria publicada em
outubro de 2011 pelo Anuário Exame de Infraestrutura 2011-2012, por ordem da presidência
do Brasil, os ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia devem estabelecer regras
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claras e um novo decreto, a fim de que os processos de licenciamento se tornem mais
transparentes e passem a fluir mais rapidamente.
O subsetor de transmissão, principalmente, tem interesse nesta padronização uma vez
que as linhas de transmissão necessárias para transportar a energia são cada vez mais longas,
tornando os processos de licenciamento cada vez mais complexos e demorados.
Em relação ao subsetor de Petróleo, a duração média dos projetos (projeto e obra) é
4,95 anos – acima da média geral. Entretanto, é o subsetor com as obras mais antigas no país e
assim como outros subsetores percentual médio de execução orçamentária inferior a 50%.
Especificamente para os projetos do pré-sal, segundo matéria publicada no Anuário
Exame de Infraestrutura 2011-2012, o principal gargalo tem sido a limitação dos fornecedores
no Brasil e no exterior de sondas e outros equipamentos que comprometem os investimentos
do subsetor Petróleo.
Gráfico 07: Tempo médio decorrido das obras por
subsetor (em anos)
Gráfico 08: Percentual médio do orçamento executado
por subsetor
Como mencionado anteriormente, a maioria dos projetos do setor de energia são de
implantação de novas construções, justificando orçamento médio dos projetos de 1,25 bilhões
de reais.
Gráfico 09: Percentual de projetos por tipo
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Desempenho da Gestão de Orçamento
Em relação ao desempenho da gestão do orçamento dos projetos de infraestrutura no
setor de energia, pelo gráfico 10, podemos perceber que 14% dos projetos tiveram seu
orçamento revisado, sendo grande parte de projetos do setor de energia elétrica.
Entretanto, o montante do orçamento destes projetos corresponde a 25% do orçamento
total da amostra – considerando os valores já revisados. Para estes projetos com valores
revisados, o desvio do orçamento (acréscimo ou decréscimo) refere-se, em média, a 72% do
valor inicial.
Segundo pesquisa de Benchmarking do PMI, realizada em 2010, cerca de 30%, das
460 empresas participantes, elegeram o não cumprimento do orçamento inicial como um dos
problemas mais freqüentes nos projetos da Organização. Como mais citados acima deste,
apareceram problemas com escopo, prazos e comunicação. Também nesta pesquisa, 61%
responderam ter problemas no cumprimento dos custos estabelecidos para os projetos.
Gráfico 10: Percentual de projetos com orçamento revisado e montante envolvido
Destes 38 projetos identificados com
orçamento revisado, 61% também tiveram
o cronograma revisado, representando 23%
do orçamento total, como se pode observar
no gráfico ao lado. Esta relação reforça a
interdependência entre as disciplinas do
projeto de tempo e custo, proposta pelo
PMI. Na verdade, o guia sugere uma tripla
restrição na gestão do tempo, do custo e do
escopo de um projeto, alegando que
acréscimos (ou decréscimos) em uma
destas matérias impactam positivamente
(ou negativamente) nas outras duas.
Observa-se também que projetos com
término previsto para 2011 executaram
uma média de 62% do seu orçamento,
demonstrando desalinhamento entre a
gestão do tempo e do orçamento destes
projetos.
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Gráfico 11: Percentual de projetos com orçamento
revisado, com cronograma também revisado
Faixas de Revisão do
Orçamento % #
(em MI de R$)
de -170 a 0 18% 7
de 0,5 a 10 32% 12
Acima de 10 18% 7
Não Informado 32% 12
Total de projetos com revisão = 100% 38 Tabela 01: Percentual de projetos com orçamento
revisado
Gráfico 12: Histograma em classes apresentando as
amplitudes de desvios de orçamentos revisados
(valores em MI de R$)
Com o histograma acima, é possível identificar o percentual de projetos distribuídos
pelas faixas monetárias de revisão de orçamento (acréscimo ou decréscimo ao orçamento
inicial). Nota-se que a maior parte dos 38 projetos com orçamento revisado, 32%, teve
acréscimo entre 0,5 e 10 milhões de reais ao seu orçamento inicial.
A faixa que apresenta valores de decréscimo ao orçamento inicial pode estar
relacionada ao inchaço no orçamento com a cobrança de valores acima dos de mercado. Em
2010, o Tribunal de Contas da União (TCU) identificou cerca de 2,5 bilhões de reais em
gastos desnecessários, seja por falha na elaboração e na gestão dos projetos, seja por má-fé
pura e simples. Uma das obras recordistas em superfaturamento, em 2011, foram as obras do
COMPERJ, subsetor de Energia gerada a Combustíveis/Petróleo, com sobre preço de R$ 597
MI.
Principais empecilhos ao andamento dos projetos
Apesar de grande parte da amostra dos projetos não apresentar empecilhos ao seu
progresso, relacionam-seabaixo os principais tipos. Destaque para empecilhos de natureza
ambiental, presentes em 16% da amostra.
Gráfico 13: Percentual de projetos com empecilho
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Gráfico 14: Tipos de empecilhos
Corroborando este dado, sobre o número de projetos com empecilhos ambientais, uma
nota técnica do IPEA divulgada em 2011, para o estudo sobre investimentos em aeroportos no
Brasil, mostrou que o tempo de espera para obtenção de licenças de instalação (LI) fornecidas
pelo IBAMA aumentou para todos os setores desde 2005, quando era em média de 35 meses,
para 50 meses, em 2010. A média de tempo para obtenção da LI no Brasil nos últimos cinco
anos é de 47 meses.
Segundo levantamento do Tribunal de Contas da União (TCU), apresentado na edição
especial do Anuário Exame de Infraestrutura 2011 - 2012, um empecilho comum, que gera
prejuízo aos cofres públicos, são as representações e denúncias contra vencedores de
licitações para obras de infraestrutura. Em 2010, foram 121 representações e 12 denúncias que
em sua minoria contribuíram para deter irregularidades. Na maior parte, a prática é usada
apenas como estratégia para atrasar cronograma e liberação de recursos ao concorrente
vencedor da licitação.
Ainda segundo este levantamento, o andamento das obras também costuma ser
prejudicado por brigas judiciais. Muitas justas, outras, porém, aproveitam-se da morosidade
dos tribunais para atrasar as obras. Recorrem ao Judiciário concorrentes insatisfeitos com
licitações, ONGs ambientalistas e donos de terras descontentes com valores pagos em
desapropriações. Em outubro de 2011, havia mais de 10.000 ações contra obras do Programa
de Aceleração do Crescimento (PAC). Somente a Usina de Belo Monte, umas das maiores
obras de infraestrutura em energia do país, tem uma dezena de processos à espera de
julgamento.
Por fim, este levantamento apresenta como males arcaicos ao avanço das obras
públicas no Brasil os seguintes:
Fornecedores e prestadores de serviços que cobram valores garantindo entregas de
qualidade, quando na verdade sucateiam o produto ou serviço entregue.
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Relações de fraude, má execução dos projetos e corrupção entre funcionários públicos e
representantes de empresas de acordo cominvestigações da Polícia Federal e do TCU.
Desempenho da Gestão de Prazos
Dos 263 projetos analisados, as informações sobre o tempo de execução da obra foram
disponibilizadas para 245 projetos, ou seja, para aproximadamente 93% da amostra. Esta
amostra é suficiente para considerar a análise confiável. O tempo médio de execução das
obras, já considerando a prorrogação os prazos inicialmente estabelecidos, é de 2,53 anos. É
importante destacar que projetos com menos de 1 ano de prazo inicial (19 projetos, dos quais
18 pertencem ao setor de energia elétrica – subsetor de geração e do tipo “implantação”) não
foram considerados, pois os dados disponíveis contabilizam o tempo em anos, e não em
meses, como tornaria o indicador mais preciso. Segundo pesquisa realizada pelo IPEA (2011),
para projetos de infraestrutura o tempo médio total de execução do empreendimento é de 7,6
anos, sendo que o tempo médio para execução da obra é de aproximadamente 3 anos. O
gráfico 15 destaca a variação do prazo de execução da obra em função do orçamento dos
projetos.
Gráfico 15: Tempo médio de execução das obras
Para os projetos em análise, verifica-se que
para projetos com orçamento acima de R$
500 milhões, o prazo real de execução da
obra é maior que o prazo divulgado pelo
IPEA.
Esta relação pode se dá em função de que projetos de alta complexidade tendem a
demandar maiores investimentos e tais projetos, devido às incertezas envolvidas, podem
demandar maior prazo de execução. Um dado importante a ser destacado é que
aproximadamente 83% do orçamento total dos projetos esta concentrado em apenas 27
projetos (aproximadamente 11%). Para estes projetos, considerados de maior complexidade, o
tempo médio de execução é de 5,34 anos, acima da média divulgada pelo IPEA e da média
global dos projetos.
Gráfico 16: Atraso de cronograma dos projetos
(GERAL)
Gráfico 17: Atraso de cronograma dos projetos
(Início até o ano de 2010)
Ainda em relação aos prazos, conforme gráfico 16% dos projetos tiveram o prazo
prorrogado, porém estes representam 71% do orçamento total. Com isto conclui-se que os
projetos de maior complexidade têm seu prazo de conclusão revisto com maior frequência,
evidenciando a necessidade de melhorar a qualidade do planejamento e controle deste tipo de
projeto, em termos de prazo, custo e escopo. Visto que muitos projetos tiveram início a partir
de 2011, o resultado em relação à gestão dos prazos é um pouco mais realista se
considerarmos somente os projetos que tiveram início até o ano de 2010 (total de 105
projetos), conforme mostrado no gráfico 17: para estes 38% dos projetos tiveram seus prazos
prorrogados, projetos estes que representam 84% do orçamento dos mesmos.
Segundo Pesquisa de Benchmarking 2010, realizada pelo PMI, 78% das organizações
tem problemas com os prazos estabelecidos e o não cumprimento dos prazos é o problema
mais frequente dos projetos geridos pelas organizações, sendo considerado um problema em
60% projetos.
Ainda segundo o PMI (2010), 44,6% dos projetos não utilizam “Controle de
Mudanças” e 59,6% não utilizam técnicas de elaboração de cronograma considerando o
Diagrama de Rede entre as atividades. Estes 2 fatores potencializam a possibilidade de atraso
nos projeto, o que demonstra, alinhado com os índices obtidos neste estudo, que ainda não
existe maturidade na gestão de prazos dos projetos no Brasil.
Gráfico 18: Percentual dos projetos com prazo e
orçamento revisados
Sobre a interdependência entre custo e
prazo defendida pelo PMBOK, destaca-se
para o contexto destes projetos que, para os
projetos que já tiveram seus prazos
revisados (22%), 50% também tiveram seu
orçamento revisto, que representam 28%
do orçamento destes projetos.
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Quando fazemos a análise por “Origem dos Recursos”,conforme gráfico 19, não há
diferença percentual significativa em termos do total de projetos com prazos prorrogados
(18% para projetos de origem privada de recursos e 19% para origem pública). Para
iniciativas público-privadas (48% dos projetos), este percentual aumenta para 29%.
Gráfico 19: Percentual dos projetos com prazo e
orçamento
Retornando a questão da interdependência entre prazos e custos, pode-se destacar que
para os projetos em análise, os que possuem origem na iniciativa privada demonstram essa
interdependência mais forte, sendo que de 92% (dos 18% dos projetos com prazos revisados)
tiveram seu orçamento também revisto. Já para os projetos de iniciativa pública e público-
privada, esta interdependência não é tão expressiva, gráfico 19.
6. Conclusões
O presente artigo se propôs a responder questões que pudessem diagnosticar a
desempenho do gerenciamento de projetos de infraestrutura no Brasil, de maneira a
potencializar os benefícios da atual conjuntura de crescimento econômico.
Dos três pilares da infraestrutura - transportes, saneamento e energia - analisaram-se
dados secundários sobre este último setor, fundamental para o progresso de qualquer
economia em ascensão. Destas análises, surgiram conclusões que contestam às questões de
orientação do trabalho.
De maneira geral, com relação àgestão de prazos dos projetos de infraestrutura do
Brasil para atender ao timming das oportunidades de crescimento, podemos concluir que
apesar do descasamento entre os cronogramas de prazos e orçamento, de empecilhos de
natureza ambiental e de problemas com fornecedores, o Brasil caminha - privilegiando alguns
setores, como Transmissão, Geração e Petróleo - rumo à alavancagem de sua infraestrutura,
com grande parte das obras iniciadas e para implantação de estruturas totalmente novas e de
ampliação.
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Quanto à gestão de orçamento dos projetos, de acordo com os dados analisados e
outros índices obtidos em demais estudos é baixa a necessidade de replanejamento de
orçamento, apesar dos problemas com o cumprimento do orçamento inicial e com a gestão de
custos dos projetos.
Quanto à gestão de prazos, de acordo com os índices obtidos verifica-se a necessidade
da adoção de melhoria no gerenciamento de prazos, principalmente para projetos com
orçamentos elevados. Entretanto, seria prematuro avaliar este fator como principal
impedimento à alavancagem da infraestrutura brasileira.
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