avaliação da qualidade do gasto público e mensuração da eficiência

Tesouro Nacional: Avaliação da Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência

Palestrante: Fabiana Rodopoulos – CESEF/STN

_____________________________1º Fórum de Gestão Pública

Estrutura da Apresentação:

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Desafio: Disseminar a Cultura da Qualidade do Gasto na Administração Pública

Experiência Internacional na Avaliação da Qualidade do Gasto

Qualidade do Gasto: Ferramentas Spending Review e Avaliação de Políticas Públicas

Avaliação da Qualidade: Lições Aprendidas da OCDE

Qualidade do Gasto STN: ações implementadas e próximos passos

Livro Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência


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• Dilema na Administração Pública: por um lado, a capacidade do governo extrair recursos da sociedade para o financiamento dos serviços públicos é limitada; por outro, as demandas por tais serviços tendem a crescer. Como conciliar essas duas realidades diante da inexorável restrição orçamentária?

*LIVRO: Avaliação da Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência


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• A chave está na racionalização e priorização do gasto público de forma a se atingir os objetivos dos cidadãos em relação aos serviços públicos com a utilização dos recursos disponíveis, sem que haja necessidade de crescimento desmesurado do gasto. Essa racionalização do gasto é, sem dúvida, o grande desafio que ora se apresenta ao desenvolvimento econômico brasileiro.

• Faz-se necessário que os diversos projetos e programas governamentais sejam planejados, executados e avaliados no âmbito de uma cultura de racionalidade econômico-social. É primordial que o apreço aos recursos públicos se manifeste também aos efeitos positivos que o seu dispêndio trará à sociedade como um todo, em vista do custo de retirá-los da própria sociedade através da tributação.


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• Neste contexto, a eficiência do gasto público passa a ser ingrediente inevitável da solução...

Eficiência máxima

Eficiência média

Brasil(a) Eficiência mínima

1.000

0.6220.488 0.482

Fonte: Afonso et al. (2006)

Eficiência máxima

Eficiência média

Brasil(b) Eficiência mínima

1.0000.874

0.6130.505

Fonte: Ribeiro e Rodrigues Jr. (2007)

• Nota: (a) 22ª posição de 24; (b) 20ª posição de 21.


E esse desafio passa a ser prioridade:

“(...) A Lei de Responsabilidade Fiscal criou uma cultura que permitiu ao governo ser mais eficaz e

ajudou o país a conquistar o grau de investimento. O passo seguinte para aprimorar a gestão

pública é criar um sistema de avaliação da qualidade do gasto”. (Ministro da Fazenda, em

entrevista à CBN em 04/05).

• A agenda relacionada ao tema “Qualidade do Gasto Público”, pela relevância e

urgência, se faz cada vez mais presente na discussão orçamentária e financeira no

âmbito do governo, principalmente na pauta do Ministério da Fazenda, tendo por

base a sua atribuição de gerir as contas públicas de forma eficiente e transparente e

auxiliar a tomada de decisão nas escolhas alocativas do recurso público.

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• A cultura da avaliação de políticas públicas do governo e da revisão de despesas é prática comum dentre as economias avançadas. Exemplos: UK, Canadá, EUA, Dinamarca, Holanda, Austrália, Nova Zelândia, Finlândia, Itália, Irlanda.

• Economias emergentes também aderiram: Chile, Colômbia, México, por exemplo.

• A avaliação de programas e políticas ganhou força pós crise financeira.

• Países sem muita cultura de avaliação também aderiram. Ex: Itália e Irlanda.

• Países que já tinha a cultura de avaliação mudaram o foco de avaliações operacionais (fazer mais com menos) para avaliações estratégicas (priorização, redução do gasto).

8Necessidade de

consolidação fiscal

• Há diversos arranjos institucionais para as avaliações de programas e políticas públicas: • Bottom-up: os próprios ministérios responsáveis pelos gastos executam as

avaliações.• Avaliação interministerial: os ministérios responsáveis pelo gasto e o

ministério das finanças constituem força tarefa conjunta para executar a avaliações.

• Top-down: a equipe responsável por realizar as avaliações é formada apenas por representantes do ministério das finanças.

• Mesmo nos casos onde o arranjo é o Bottom-up, o ministério das finanças em geral é responsável por estabelecer os critérios e supervisionar/monitorar o processo de avaliação.

• Ferramentas que podem ser utilizadas no processo: Spending Review e Avaliação de Políticas (Programas).

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Spending Review• Ferramenta usada para melhorar a priorização dos gastos.

Priorizar gastos significa alocar recursos limitados do governo para os programas que oferecem maiores benefícios à sociedade (eficiência alocativa).

Trata-se de uma ferramenta utilizada não somente para reduzir os gastos agregados, mas também para aumentar o espaço fiscal disponível para priorizar novas despesas consistentes com a manutenção de uma política fiscal agregada sólida.

• As revisões de despesas do Spending Review podem ser seletivas e globais:o A revisão seletiva de despesas está limitada a uma lista específica de tópicos de revisão,

definidos no início de cada rodada.o A revisão global das despesas, por outro lado, não está limitada por nenhuma lista desse

tipo e visa ir mais longe na identificação das opções de economia.

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• O processo da revisão de despesas varia enormemente entre países. Em alguns, é um processo contínuo (anual ou periódico); em outros, é um processo ad hoc. As principais diferenças nas funções institucionais podem ser vistas nos níveis políticos e burocráticos. No nível burocrático, as funções desempenhadas pelo Ministério das Finanças - MF (e outros órgãos centrais relevantes), pelos ministérios que efetuam as despesas e pelos peritos externos diferem em estágios cruciais do processo de revisão de despesas – como decidir o que será revisado e como conduzir as revisões. Essas diferenças dizem respeito, em parte, ao poder do MF sobre os ministérios que efetuam as despesas.

• Spending Review não é uma invenção recente. Alguns países têm realizado tais revisões de forma contínua ou periódica, há décadas. A experiência internacional nos mostra que a revisão de despesas tem sido um processo comandado e gerenciado – no nível burocrático – pelo Ministério das Finanças, em parceria com alguns "órgãos centrais". Note que a maioria dos países da OCDE que implementaram o Spending Review não possui ministérios de Planejamento do tipo existente no Brasil.

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Avaliação de Programas: a Experiência do Chile• A institucionalização do processo no MF ensejou no Chile um caso de sucesso:

o O MF possui alto nível de poder e de influência dado o seu papel proeminente na gestão dos recursos e é em função disso que ele negocia o envio de informações e a implementação dos compromissos assumidos.

• Processo ocorre em conjunto com a aprovação do Orçamento.

• Uma comissão interministerial que inclui representantes dos MF, do MP e da Presidência elege cerca de 15 a 20 programas para a agenda anual de avaliação e em novembro de cada ano essa agenda é enviada ao Congresso, que tem por incumbência aprová-la ou rejeitá-la.

• Os resultados dessas avaliações são apresentados em outubro junto com o relatório de Informe de Finanças Públicas: Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público.

• Depois de cada ciclo de avaliação, MF e os órgãos responsáveis pela execução dos programas estabelecem compromissos formais por meio de um Plano de Trabalho com duração entre 2 e 3 anos, em consonância com as recomendações propostas nas avaliações.

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Avaliação da Qualidade: Lições Aprendidas com a OCDE



• A revisão da despesa é geralmente considerada como abordagem alternativa a uma grande deficiência na capacidade do processo orçamentário de atingir uma boa priorização de gastos; isto é, uma revisão insuficiente no cenário de referência de gastos.

• Na maioria dos casos, as economias geradas das rodadas de revisão da despesa não ultrapassaram 2% a 3% das despesas do governo. Todavia, são úteis para fins de realocação ou controle de gastos agregados. Ocasionalmente, porém, a revisão da despesa tem sido usada para a obtenção de cortes mais profundos (ex. Canadá reduziu as despesas em cerca de 10% por mais de dois anos).

• As economias geradas com a revisão da despesa não são instantâneas, requerendo tempo para implantação de projetos de TI, redução de pessoal etc.

• Uma revisão bem-sucedida de despesas requer um compromisso que exige muito tempo por parte do pessoal do Ministério das Finanças (e quaisquer outros órgãos centrais relevantes), mesmo aquelas que buscam ser seletivas.

• A revisão da despesa não tem sido buscada exclusivamente como um instrumento para reduzir gastos agregados, mas também como um mecanismo que possibilite a criação de um espaço fiscal adicional para as novas despesas contempladas.15

Qualidade do Gasto: Lições Aprendidas com a OCDE

• As Revisões seletivas de despesas são muito mais comuns do que revisões globais, mas estas são interessantes quando um governo deseja obter grandes reduções de gastos agregados em um curto período de tempo. Sob condições mais normais, a revisão seletiva de despesas é uma abordagem melhor, pois podem ser mais aprofundadas e de melhor qualidade.

• A revisão da despesa deve ser executada como um processo contínuo e não como um exercício pontual. Funciona melhor executar algumas revisões a cada ano ou a cada dois ou três anos.

• Na maioria dos casos, a revisão da despesa nos países da OCDE é realizada principalmente por funcionários públicos. Todavia, os peritos do setor privado podem potencialmente desempenhar um papel importante na busca de ganhos de eficiência.

• Quanto ao corpo de servidores, é essencial que o MF (ou equivalentes) tenha uma visão política sólida, além de qualificações e conhecimento técnico e financeiro. É crucial a transformação dos MF em organizações com aptidões políticas mais sólidas, onde os funcionários responsáveis pelos orçamentos tenham um entendimento detalhado das políticas e dos próprios programas.

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• Na grande maioria dos casos, a gestão e a condução do processo de revisão da despesa são, em nível burocrático, de responsabilidade do MF ou órgão equivalente.

• É um erro do MF tentar realizar revisões de tópicos sem a participação direta dos ministérios que efetuam despesas. A questão geral é quais pressões ou incentivos por em prática para garantir a cooperação dos ministérios que efetuam despesas.

• A revisão da despesa não pode ser bem-sucedida sem um sólido apoio dos principais tomadores de decisões políticas e orçamentárias. Estes atores são essenciais para garantir a cooperação dos ministérios que efetuam despesas. Eles também devem desempenhar um papel central na promoção do serviço público e na compreensão pública dos objetivos gerais. Cabe à liderança política tomar a decisão final sobre quais opções de economia devem ser implementadas.

• A disponibilidade de boas informações é uma questão importante na revisão da despesa. É importante desenvolver uma análise mais formal de gastos que possa ser realizada separadamente, e antes da revisão da despesa. Os indicadores de desempenho, por si só, raramente fornecem informações claras e conclusivas em termos de eficácia e eficiência.

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Ações Implementadas:• Implementação do SICONFI• Elaboração da Conta Intermediária do Governo em parceria com o IBGE• Livro Qualidade do Gasto e Mensuração da Eficiência Técnica

Ações a serem Implementadas:• Instituição permanente de Sistema de Avaliação de Políticas Públicas e Revisão

Orçamentária no âmbito da União, integrado ao Ciclo Orçamentário, com o objetivo de: I - promover avaliações acerca da eficiência e da equidade das políticas públicas; II - elaborar propostas objetivas, decorrentes das avaliações de políticas públicas e das revisões orçamentárias para aprimorar os diversos instrumentos presentes no processo orçamentário, de forma tempestiva e periódica.

• Tesouro Transparente (novembro/2015)• Boletim de Avaliação de Políticas Públicas

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Livro Qualidade do Gasto e Mensuração da Eficiência Técnica

Por fim...

A busca pela melhoria da qualidade do gasto público é missãoinstitucional da Secretaria do Tesouro Nacional e um desafiopermanente daqueles que receberam da sociedade brasileira aincumbência da gestão de recursos públicos. Nesse contexto, aPublicação do livro, pelo caráter pioneiro, emerge como uma contribuição significativa e oportuna às discussões necessárias para odesenvolvimento de uma cultura de eficiência do gasto, essencialpara o desenvolvimento econômico nacional.

Marcelo Saintive Secretário do Tesouro Nacional

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• Objetivo: fomentar o debate sobre qualidade do gasto público

bem como disseminar técnicas de mensuração de eficiência do

gasto.

• Caráter pioneiro: Esta publicação cobre todos pontos

necessários à avaliação da qualidade do gasto. Adicionalmente,

os capítulos aplicados foram elaborados em software livre, de

forma a evitar que eventuais restrições de software impeçam a

adoção das técnicas aqui apresentadas.

• Público alvo: atuais Gestores Públicos e potenciais gestores

(universitários). Trata-se de um livro texto, sem implicações de

políticas públicas, que visa à capacitação dos envolvidos.22


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Tópicos:

PARTE I: Um retrato do gasto público no Brasil: uma visão macroeconômica

PARTE II: A Experiência Internacional na Avaliação do Gasto Público

PARTE III: O que é eficiência?

PARTE IV: Como medir a eficiência?

PARTE V: Tópicos Avançados em Mensuração de EficiênciaApêndice: Bases de dados disponíveis em áreas finalísticas para a avaliação de políticas públicas.


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http://www.congressocq.net/

http://www.congressocq.net/

[email protected]

Obrigada!

Fabiana Magalhães Almeida RodopoulosCoordenadora-GeralCoordenação-Geral de Estudos Econômico-Fiscais – CESEFTel: +55 61 3412-2203Twitter: @_tesouro

mailto:[email protected]

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