autonomia regional, descentralização e limites ao poder...

António Barreto* Análise Social, vol. xxix (125-126), 1994 (l.°-2.°), 267-286

Autonomia regional, descentralizaçãoe limites ao poder político:reflexões sobre o caso açoriano**

Por circunstâncias conhecidas, a «questão açoriana» emergiu na vida polí-tica portuguesa em 1974. Ou antes, mais precisamente, voltou a aparecer nessadata. Não sendo embora o mais visível, ou mais «quente», o problema essencialda região era o do desenvolvimento. Não se tratava, talvez, da região maispobre ou atrasada do país, mas era seguramente «uma das mais», como teste-munhavam os indicadores sociais e económicos. O arquipélago tinha um enor-me fardo a suportar, causa, origem ou ampliador de certos aspectos do sub-desenvolvimento: a insularidade1.

Esta não é uma figura de retórica, apesar de como tal ser frequentementeutilizada. É uma realidade visível e que se traduz em distância e isolamento (acerca de 1500 km de Portugal continental e 4000 km dos Estados Unidos daAmérica, onde residem várias centenas de milhares de emigrantes açorianos, daprimeira e segunda gerações); em altos custos e difícil acesso a bens; emdesperdício de recursos e insuficiente aproveitamento de oportunidades; emhorizontes estreitos e fixidez social. Em suma, em dificuldades para qualquertipo de actividade ou iniciativa. Acrescente-se a reduzida área geográfica(2300 km2), a dispersão de nove ilhas e a pequena dimensão demográfica (cercade 240 000 habitantes). Tudo somado, os Açores parecem constituir um casoexemplar daquilo que o jargão académico, simplificando, gosta de designar por«periferia». Ou que os técnicos da União Europeia consagraram com o epítetode «ultraperiferia». Na circunstância, há mesmo quem fale da «periferia daperiferia», ou até da «periferia da semiperiferia», pensando simultaneamente narelação dos Açores com Portugal continental e na do todo com a Europa. Todos

* Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa.** O texto deste artigo é uma adaptação de uma conferência proferida em Ponta Delgada, em

Setembro de 1993, organizada pelo Fórum Açoriano. Inclui também extractos, não identificados, deartigos publicados na imprensa, após viagens de estudo à Região Autónoma dos Açores efectuadaspelo autor.

1 V., do autor, A Resposta Socialista ao Desafio Açoriano — Programa de Acção Económicapara os Açores, Lisboa, 1975. 267

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estes termos, aos quais foi concedido estatuto teórico, pouco mais fazem do quecatalogar o evidente.

O «drama» da insularidade, é assim que se lhe referem políticos e escritores,reside no facto de tudo ser mais difícil. Para obter os mesmos resultados sãoexigidos mais esforços do que noutras circunstâncias. Os transportes encareceme demoram. As distâncias inibem. Os preços dos bens de base que não sãoproduzidos localmente, como o cimento, o tijolo, o ferro, os combustíveis ealguns alimentos essenciais, são superiores aos praticados no resto do país.Os mercados são menores e fazem com que mesmo bens produzidos nas ilhasatinjam facilmente valores mais onerosos do que os importados do continenteou do estrangeiro. A informação é lenta, a televisão chegou vinte anos maistarde e os jornais são mais caros. As oportunidades são raras e a criação deemprego difícil.

Em todos os tempos, a literatura insular é uma literatura de ansiedade, atraduzir a opressão do lugar. Os horizontes abertos do mar são culturalmentefechados. Quem vive numa ilha sabe, melhor do que ninguém, ou talvez comoas populações da montanha, o que é o isolamento. Pior ainda: tal pode ser aausência de termos de comparação, que, muitas vezes, o insular não sabe sequerque vive isolado. Apesar do litoral, a ilha é interior. Por causa do largo, a ilhaé mais isolada e mais distante do que o interior do continente. Na ilha vive--se, ampliado, o ambiente das pequenas vilas de província, mais a separaçãoterritorial. A «opressão» insular é a do lugar, mais a da sociedade; a do interior,mais a da exterioridade.

Na cultura das ilhas, popular ou erudita, a fuga, a viagem, a comunicação,a distância e o abandono são as constantes comuns. Dos Açores têm vindo,significativamente, excelentes comunicadores, excepcionais homens de letras eextraordinários jornalistas. Os mais notáveis açorianos do século não foramseguramente os que sucumbiram à tentação de herdar ou partilhar o aparente-mente imutável poder social local, mas, pelo contrário, os que tentaram abriras ilhas, as ideias e a sociedade; os que, frequentemente, acabaram por sair, aprazo ou definitivamente. Dos Açores vieram escritores, exploradores, jornalis-tas, políticos, artistas e outros cultivadores da palavra e da ideia em número enotoriedade sem proporção com a sua dimensão demográfica, o que bastariapara causar a inveja de qualquer outra região portuguesa. Pense-se só emaçorianos como o duque de Ávila, Antero de Quental, Hintze Ribeiro, RobertoIvens, Teófilo Braga, Manuel de Arriaga, Vitorino Nemésio.

Os Açores ligaram a sua história à comunicação, mas, paradoxalmente, dacomunicação ficaram arredados. Ou antes, a comunicação usou os Açores comolocal de passagem. Portos e aeroportos, entrepostos, telégrafos e cabos subma-rinos, navios de comércio e de pesca à baleia e aviões de guerra instalaram--se nos Açores, para, um dia, partir. A passagem e o trânsito são precários. Porsi sós, deixam poucas marcas.

O desenvolvimento possível tem assim, à partida, um ónus e obstáculos268 difíceis de ultrapassar. Até porque algo torna tudo ainda mais árduo: a emigra-

Autonomia regional e descentralização: o caso açoriano

ção. Esta, que é o outro lado do isolamento e do subdesenvolvimento, ajuda aspopulações a libertarem-se da «pressão» demográfica, social e económica econstitui, talvez, uma espécie de «válvula de segurança», mas, ao mesmotempo, retira da sociedade aspectos importantes da sua energia, sem falar nomais importante, que é a partida, o êxodo de pessoas e famílias, geralmenteentre as mais novas e criativas.

Em 1992, a região regista crescimento demográfico negativo pelo quartoano consecutivo. A população residente representa menos de 2,5% da popula-ção nacional, quando já foi de mais de 6% em meados do século xix e de cercade 5% no princípio deste século. Em termos absolutos, a população actual ésemelhante à de 1860 (240 000), tendo já sido bem superior (330 000 em 1960).

Em 1974, para o problema do desenvolvimento, eram por todos referidastrês soluções. Ou antes, as soluções anunciadas por políticos, economistas ecientistas sociais só poderiam encontrar-se quando se atacassem os obstáculosque dependem dos homens, já que os da natureza são o que são. Abreviando,as soluções eram: a democracia política, a autonomia regional e a integraçãonacional. Esta última, poucas vezes explicitamente referida como tal, era oreverso da medalha do «desprezo», do «abandono» e do «tratamento desigual»a que os Açores seriam votados.

Haveria também quem defendesse a independência política como soluçãoou estratégia para o desenvolvimento. Acontece que tal aspiração, apesar de tertido contundentes consequências na vida política regional e nacional, não teveo grau de adesão nem a coerência programática que a transformassem numaalternativa digna desse nome.

Quinze anos depois das primeiras observações da realidade açoriana, novasvisitas de estudo revelaram uma evolução interessante2. A democratizaçãopolítica, a par do que se processou em todo o país, era evidente. A autonomiaregional, por outro lado, era já uma realidade, com instituições aparentementesólidas, apesar da sua juventude. Só a integração nacional parecia não terconhecido progressos notórios. Na verdade, empresas, mercados, empregos einstituições não surgiam mais «entrosados» com os do continente do que umaou duas décadas antes. Subsistia, em grande parte, o problema dos diferenciaisde preços, isto mesmo apesar de fortes subsídios destinados a minorar essadificuldade. As próprias relações políticas e administrativas entre as instituiçõesregionais e nacionais não tinham encontrado um ponto de equilíbrio indiscutí-vel e dependiam muito, nomeadamente os aspectos relacionados com os orça-mentos e os défices, de uma permanente e sempre difícil negociação.

Deve, todavia, referir-se que a transição administrativa decorreu, a partir de1976-1977, num clima de razoável equilíbrio e sem conflitos de maior. Não erafácil, em poucos anos, transferir do continente para o arquipélago os serviços,

2 V., igualmente do autor, «Açores, autonomia revisitada», in 0 Jornal de 20-7-1988 e 27-7--1988. 269

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as competências, os funcionários e os meios necessários para construir umaadministração pública regional. Mas tal foi feito, grosso modo, sem grandesquebras de eficácia e sem evidentes vazios de poder ou de funções oficiais.

A estabilidade política regional e uma relativa tranquilidade constitucionaldo país ajudaram a criar raízes às novas instituições autonómicas. Vários pro-cessos eleitorais, autárquicos, regionais e nacionais, confirmaram uma mais oumenos clara maioria, sempre a mesma, criando quase um fenómeno dehegemonia política, mas indiciaram também a possibilidade de alternância,dentro do quadro de autonomia, apenas podendo variar certos aspectos maisprogramáticos, não tanto constitucionais. Nos finais da década de 1980, oPartido Socialista, principal oposição regional, obteve resultados eleitorais queo aproximaram significativamente do Partido Social-Democrata, tradicional-mente maioritário. A perspectiva de alternância ficou assim marcada, mesmose, nas eleições regionais de 1992 e nas autárquicas de 1993, a distância entreos dois aumentou ligeiramente. De qualquer modo, estes dois partidos nãoalimentam ideias ou programas sensivelmente diferentes relativamente aosfundamentos constitucionais da autonomia regional. Nesta partilha, ou comu-nidade, reside talvez uma das bases da estabilidade.

Vinte anos depois da fundação da democracia e dezassete após a criação daautonomia, o problema essencial dos Açores parece ser ainda o do desenvol-vimento económico e social. Nem a democracia, nem a autonomia, por si sósou em conjunto, revelaram ser factores suficientes para resolver ou alterar emprofundidade a questão do desenvolvimento. Isto apesar de terem produzidoconsideráveis efeitos e mau grado terem sido aceites pelas populações, paraalém, evidentemente, do valor intrínseco de uma e outra, democracia e auto-nomia. Esta última, com poucas tradições políticas e institucionais, em Portu-gal, é a que tem sido menos objecto de estudo académico. Talvez por isso sejaa que mais necessita de discussão pública.

A AUTONOMIA

A autonomia, pessoal, comunitária, institucional, universitária, empresarial,local ou regional, é hoje um problema fundamental dos sistemas políticos.E da vida em colectividade. É uma questão fulcral nas sociedades contempo-râneas. Conforme o plano em que nos colocamos, tem, evidentemente,acepções diversas e contornos muito diferentes. Mas há elementos constituintessemelhantes. É a liberdade moral e intelectual dos indivíduos, valor antigo euniversal, mas especialmente actual nestas décadas do fim do século xx. Sãoa identidade e o nome próprios. É a capacidade de se governar a si próprio.É a faculdade de se determinar pela sua vontade, segundo as suas leis ecostumes. É a independência do «eu», individual ou colectivo. É a dignidadeda pessoa ou da comunidade. É a liberdade de cooperar, em oposição à obe-

270 diência e à subordinação. Todas estas realidades, todos estes valores, estão, de


um ou outro modo, incluídos no âmbito da autonomia. Uma vez mais, conformese fale do «eu», do «nós», do local, da instituição, da região ou do Estado, anoção de autonomia terá implicações diversas. Mas, repito, a sua pulsão filo-sófica é constante.

Eis por que não consigo olhar para a autonomia regional açoriana comosendo apenas uma circunstância histórica concreta e datada. Nem consigo olharpara o problema da autonomia quedando-me no plano regional e, ainda pior,no espaço dos Açores e da Madeira. Se é verdade que a autonomia regional éum facto político, um mecanismo concreto e uma instituição, também é ver-dade que a autonomia das pessoas, dos grupos ou dos municípios constituiproblema semelhante a merecer igual atenção. O que não quer dizer, eviden-temente, igual solução. Neste capítulo, no das soluções, é que a circunstânciahistórica é importante.

Foi por essa razão que, no título, relacionei autonomia com descentra-lização. Porque esta é instrumento daquela. Utilizando uma metáfora: adescentralização é a dimensão política e administrativa, enquanto a autonomiaé a dimensão ontológica. E, como parece evidente, a autonomia é um conceitomuito mais rico e complexo do que a descentralização. A descentralizaçãosugere a continuidade institucional e cultural entre o centro e a região. Enquan-to a autonomia implica que, para além dos factores de continuidade, hajatambém diferença de qualidade, diferença de natureza. Isto sem esquecer oessencial: a autonomia, ela própria, está ao serviço da cidadania, da plenacidadania, enquanto a descentralização pode limitar-se a uma técnica, even-tualmente uma estratégia de administração.

Poderá dizer-se que descentralização e autonomia nem sempre estiveram emconsonância histórica e política. Na verdade, a descentralização ou a centrali-zação podem ter desempenhado, através dos séculos, papéis diferentes, quemsabe se opostos. Durante os séculos xviii e xix, por exemplo, a centralizaçãopolítica e administrativa poderá ter significado um avanço formidável na con-quista da autonomia dos indivíduos. Quando os poderes sociais eram dispersose repousavam na propriedade, no nome ou no sangue, na capacidade guerreiraou no espírito divino, os homens não eram cidadãos, o que quer dizer que, emgrande parte, não eram autónomos. Estavam, em geral, adstritos, eram depen-dentes da terra ou do senhor. Tinham uma «condição». Usufruíam talvez,quando assim acontecia, de outras vantagens, como a protecção e a segurança,mas autónomos não eram. Em tempos de destruição do ancien régime, estoucerto de que a centralização jurídica, constitucional, política e administrativatrouxe vantagens, mesmo se não faltaram inconvenientes.

É minha convicção que hoje, em boa parte, o sentido da história e dassociedades industriais ou pós-industriais, ocidentais ou ocidentalizadas, é inver-so. A cidadania é hoje um novo critério de estabelecimento dos poderes sociais.Não substituiu todos os outros, como a fortuna ou o nome, mas acrescentoualgo de decisivo. Ora, a plena cidadania acaba por promover OS valores daautonomia. Por outro lado, a centralização e a hierarquia piramidal do Estado, 271

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assim como as concepções favoráveis ao Estado forte, não só não favorecemas autonomias pessoais ou de grupo, como criam novas desigualdades, despo-tismo, subordinação dos indivíduos e das comunidades, e redução das liberda-des e da criatividade. É bem possível que a centralização do Estado e dospoderes, que, há um ou dois séculos, poderá ter representado um impulso daautonomia dos indivíduos, constitua hoje um travão à assunção dos direitos decidadania, ou um limite ao desenvolvimento da autonomia pessoal e comuni-tária.

Numa sociedade democrática, a dignidade e a realização pessoal, da comu-nidade, da autarquia, da região e do Estado-nação são valores reais e de cres-cente actualidade. A centralização e a concentração de poderes (assim como demeios, de informação, de qualificações, etc.) podem contrariar tais valores.

Não me alongarei, mas necessitava de esclarecer o essencial, que inspira oque se segue. Primeiro: a autonomia não é um problema exclusivamente aço-riano, mas sim de todos os cidadãos e de todo o país. Segundo: a questão daautonomia, mesmo nos Açores, não termina nas estruturas do governo regional,ou do parlamento regional mas continua até junto dos cidadãos e dos muni-cípios, das instituições e das empresas.

A actualidade dos problemas da autonomia não podia ser maior. Não apenasporque há incidentes e episódios anedóticos. Nem só porque se preparam asrevisões do estatuto de autonomia e da Constituição. Mas sim e sobretudoporque os valores da autonomia e os da democracia parecem estar a ser cadavez mais invocados pelas mais diversas pessoas e nos mais diferentes horizon-tes; e porque há reais ameaças a uns e outros.

Tentarei enumerar algumas das ameaças mais correntes entre nós, masigualmente visíveis noutros países, dado que, cada vez mais, os factores de crisedo Estado moderno ocidental são semelhantes.

Primeiro, a extraordinária concentração de poderes e de poder nas mãosdos Estados e da associação de Estados que tem constituído a ComunidadeEuropeia, agora União Europeia. Não há nesta afirmação qualquer pulsão anti-europeia, muito menos nacionalista. A verdade é que, com os caminhos actual-mente percorridos pela integração europeia, se tem visto um inédito reforço daconcentração e da centralização de poderes políticos e económicos nas mãosdos Estados, da sua união e dos serviços ao seu dispor, neste caso a Comissão3.Em Portugal, graças aos fundos de toda a espécie e à aplicação das regras edirectivas comunitárias, assim como devido às leis internas que as confirmam,praticamente todas as actividades de algum relevo económico e social estão

3 Noto que não me refiro exclusivamente aos poderes da Comissão de Bruxelas, nem tão-poucoàquilo que vulgarmente se designa como o «poder tentacular» dos serviços da União Europeia. Naverdade, os serviços comunitários, os «eurocratas» por alcunha, não são particularmente numerosos,nem sequer estão em pleno e constante alargamento, como por vezes se diz. O ponto é que acentralização de poderes e competencias faz-se através dos serviços e das administrações dos Estados

272 membros, que aplicam e fazem respeitar as regras e as directivas europeias.


submetidas ao Estado e à União, seja por via legal, seja através dos mecanismosfinanceiros. O essencial do investimento, da despesa, da criação de riqueza eda iniciativa nacional está dependente do Estado e da União. A tal ponto queaquilo a que se poderia chamar o «plano económico e social nacional», natradição dos «planos de fomento» ou na das «grandes opções do Plano», temhoje a designação de «plano de desenvolvimento regional» (PDR), para assimse enquadrar nas estratégias e nos planos de desenvolvimento da UniãoEuropeia. Ora, este PDR acaba por, na realidade, condicionar todo o investi-mento público e grande parte do privado, assim como as mais importantesiniciativas económicas e sociais. Um ministro tem hoje quase poder de vida oude morte sobre qualquer decisão individual ou empresarial. Poder-se-á dizer,como é frequente, que as contribuições europeias, subsídios ou empréstimos,não são as fontes exclusivas de financiamento, dado que é necessário seremcompletadas pela contribuição nacional, pública ou privada. Isso é verdade,mas em nada altera o raciocínio. Pelo contrário, reforça a dependência. Quemnão recorrer à contribuição europeia fica em condições inferiores decompetitividade. Ora, qualquer recurso aos apoios europeus está sujeito a apro-vação pelo governo nacional e pelas autoridades comunitárias. No caso aço-riano, acrescente-se a aceitação pelo governo regional.

Este formidável processo de centralização tem prosseguido, à boa maneiraeuropeia, de modo furtivo, isto é, sem decisão clara e pública. É verdade que,desde os debates públicos que ocorreram à volta do Tratado de Maastricht, algomudou. Isto é, tornou-se mais clara a consciência de que os povos europeuspercorriam um caminho sem lhe conhecerem o destino ou o itinerário. A pontode se ter generalizado a ideia da necessidade de reflexão comum e de acrescidaparticipação das populações, exigências que são agora expressas como nuncao tinham sido antes4. Todavia, os resultados desta tomada de consciência nãosão ainda palpáveis. Até às decisões práticas e à alteração de funcionamentodas instituições vai um tempo longo, que não foi ultrapassado.

Segunda ameaça, a ideia de que, perante a extraordinária complexidade dassociedades contemporâneas, o Estado forte e o poder concentrado são indispen-sáveis. A verdade é que esta ideia reflecte sobretudo a insegurança dos titularesdo poder político e a sua falta de capacidade de resolução dos problemascrescentes em sociedades abertas e permissivas. Essa incapacidade é tantomaior quanto parece certo que é na distância, ia a dizer no vazio, entregovernantes e governados que se situa uma das causas das dificuldades doEstado democrático contemporâneo. Também neste capítulo há como que umaconsciência em vias de generalização: os dirigentes políticos gastam-se e gas-

4 Recordem-se, em particular, as intervenções públicas das autoridades comunitárias, a começarpelo presidente Jacques Delors, assim como as de vários dirigentes políticos nacionais, especialmentefranceses e dinamarqueses (com destaque para François Mitterrand), por ocasião dos referendos quetiveram lugar para votação do Tratado de Maastricht. Na crítica à falta de democracia e departicipação era por vezes difícil distinguir um partidário de um opositor da integração europeia. 273

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tam o seu tempo e os seus esforços na tentativa de resolver o muito curto prazo,na esperança de gerir e administrar o que se vê, o que está diante deles, noquadro da formidável aceleração do tempo político que vivemos. Esta situaçãocria uma espécie de hidden agenda, de caminho implícito, que se vai percor-rendo sem ser conhecido, o que agrava as clivagens existentes entregovernantes e governados. A consciência destes fenómenos existe. A literaturaé, a este propósito, abundante. São múltiplos os diagnósticos da «crise doEstado» ou da «crise da política». E são muito diversas as propostas de solução.Mas a verdade é que não se pode ainda falar da emergência de novos hábitos,de novas instituições ou de novas estruturas políticas que venham integrar ouresolver os problemas detectados.

Terceira ameaça: o pensamento, frequente nas esferas dirigentes, que con-fere ao poder democrático uma quase arbitrariedade entre eleições. É a ideiade que uma eleição é um «cheque em branco» até... à próxima eleição. É tam-bém esta ideia a que mais próxima está do despotismo democrático, para já nãodizer, com mais nervo, da ditadura da maioria. Na verdade, estamos aqui a falardas relações entre cidadania e democracia, um dos aspectos delicados dassociedades e dos sistemas políticos modernos. É difícil, impossível mesmo,conceber a cidadania sem democracia. Mas esta, para o efeito, pouco mais édo que a regra da maioria, a do voto individual, universal e secreto, e a doregular calendário das operações de renovação das instituições representativas.Noutras palavras, a democracia é só uma das condições da cidadania. Esta podemesmo, em determinadas condições, estar reduzida ao exercício dos direitospolíticos. Em certo sentido se poderá dizer que este é um dos elementosessenciais do que se vem designando como crise do Estado democrático mo-derno: a cidadania não decorre automaticamente da democracia. Mais: o plenofuncionamento da democracia pode ser compatível com acções tendentes adiminuir o conteúdo e o exercício dos direitos e dos deveres de cidadania.

Abrevio esta espécie de introdução. O que direi sobre a autonomia açorianafoi pensado na perspectiva que tentei, acima, esclarecer. E um dos seus elemen-tos essenciais é a ideia de que os limites ao poder executivo constituem umimperativo de liberdade. O poder executivo invasor e omnipresente, mesmoaquele que se esconde sob a capa da liberalização económica ou da privatizaçãoempresarial, é a tendência dos tempos presentes. Por isso a teoria e a práticados limites ao poder é essencial para vitalizar as democracias.

Nesse quadro, mas sem a reduzir a isso, considero a autonomia regionalcomo um forte e necessário limite ao poder central. Como considero a auto-nomia municipal e empresarial um indispensável limite ao poder regional.Como, finalmente, considero a autonomia dos cidadãos como o mais fortelimite a todos os poderes.

Por isso ainda, considero úteis todas as formas de limites ao poder, desdeque o motivo inspirador seja a autonomia dos cidadãos e das suas comunidades.Sejam os sistemas de checks and balances entre os órgãos de soberania; sejam

274 os mecanismos de fiscalização do Estado; sejam os contrapoderes que a socie-


dade e os cidadãos organizam, incluindo o contrapoder autárquico; seja a plenaindependência do sistema judicial.

A AUTONOMIA AÇORIANA

O tema específico sobre o qual me proponho reflectir é o da mudança dealguns aspectos institucionais relativos à autonomia regional, tal como é pra-ticada e consagrada nas leis. Em particular, as minhas sugestões estão englo-badas numa orientação geral: a eliminação de elementos paracoloniais na re-lação entre as regiões e o Estado central.

Não alimentarei a fogueira, afirmando que os Açores são uma colónia, oucomo tal são tratados. Não é verdade, creio que nunca o foi. Tal como nãoaceito por um só segundo a ideia de que os Açores contêm um princípio denacionalidade. De modo algum5.

Os Açores nunca foram uma colónia, mas a especial relação do Estadocentral com as regiões atlânticas não esteve isenta de elementos coloniais eparacoloniais. A opressão ou o desprezo do Estado central pelas regiões insu-lares, quer falemos da monarquia constitucional, da República e do EstadoNovo, quer da democracia, tiveram sempre um suplementar cariz «colonial»,quando comparadas com os vínculos que unem o Estado a outras regiões daprovíncia ou do interior continental. Muitas vezes, com os Açores, nada sepassaria de muito diferente do que se verificava com Trás-os-Montes. Emprincípio! Na prática, com a distância e a insularidade, essa mesma atitudetomava logo um carácter singular. Ainda hoje um conflito ou um diferendoentre Lisboa e uma entidade transmontana não passa, em geral, de um faitdivers, enquanto o mesmo conflito entre Lisboa e entidades açorianas tomarapidamente foros de questão dramática.

Por outro lado, a sociedade açoriana, as suas elites económicas, sociais,culturais e políticas, sempre detectaram com muito especial amargura asprepotências centralizadoras. Todos conhecem as perversões paracoloniais queo Estado central alimentou durante décadas! A ponto de nem sequer as relaçõesentre as nove ilhas terem permitido que se criasse um qualquer sentimento deunidade regional! Já não bastava a geografia...

Não afirmo que entre as ilhas e suas populações haja uma enorme ou totalhomogeneidade; e nem sequer digo que exista um profundo e activo espírito de

5 A este propósito, não resisto a referir um livro, lido nos anos sessenta, quando o mundo pareciafácil. Era um manual sobre o Terceiro Mundo e o subdesenvolvimento, publicado pela prestigiadacolecção «Que sais-je?», da não menos notável Presses Universitaires de France. Logo na primeirapágina o tom era dado.

Ao tentar definir as raízes históricas do Terceiro Mundo, o autor, um universitário de renome,afirmava peremptoriamente: o subdesenvolvimento começara nos séculos xv e xvi, quando osPortugueses ocuparam os Açores e a Madeira, e os Espanhóis as Canárias, exterminaram ouescravizaram as populações locais e fundaram o colonialismo dos tempos modernos!... Felizmenteque este mito em particular não teve a vida longa! 275

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coesão ou de unidade. Não só não o digo, como sei, todos sabemos, que sãoevidentes as diferenças e que podem ser grandes as rivalidades. São diversase por vezes contrastantes as origens do povoamento, as estruturas sociais e depropriedade, as histórias políticas e culturais e os sentimentos regionalistas. Issoé verdade. Mas também falta saber até que ponto, justamente, muitas dessasdiferenças e muita dessa rivalidade não foram criadas e acarinhadas pelo podercentral. A criação artificial de vários distritos dentro do arquipélago, por exem-plo, não deixa de sugerir uma evidente vontade de separar, comum aliás amuitos governos e parlamentos de vários regimes políticos e constitucionaisdesde o século xviii. O estabelecimento de carreiras de transportes directos como continente, em detrimento das linhas entre ilhas, a criação de impostos àcirculação de mercadorias entre as várias partes dos Açores e um sem-númerode «chicanas» administrativas foram sempre entendidos como um factor dedivisão entre açorianos que interessava sobretudo ao poder de Lisboa.

Após a fundação do Estado democrático e a criação das autonomias regio-nais em 1974-1976 as coisas mudaram. E muito. Mas é verdade que sobejaram,aqui e ali, elementos de carácter paracolonial. Não falo dos espíritos ou dasmentalidades, entidades de difícil delimitação. Falo de instituições, de poderese de competências.

No momento em que se pensa na revisão do estatuto de autonomia e em quese começa a pensar na revisão constitucional há alguns gestos que me pareceminteressantes. Por exemplo, a eliminação do Ministro da República, ou a alte-ração do seu estatuto; a faculdade ou a competência regional para tratar directa-mente com a União Europeia; a capacidade, a atribuir às autoridades regionais,para emitir empréstimos obrigacionistas e de aceder livremente aos mercadosinternacionais de capitais, e a autonomia fiscal e financeira acrescida, nomea-damente no caso dos limites globais ao endividamento. Mas já não creio que,nos quadros do espírito autonómico, se devam dar ou seja possível dar passosem domínios como a defesa, a política externa (não incluo a política comuni-tária) e a organização judicial. A falar-se disso, destas últimas áreas, que sejaclaro que se está a falar de um projecto de proto-independência ou de criaçãode um Estado federal.

Os exemplos que dei acima são alguns do que poderá ainda ser feito nodomínio do expurgo paracolonial. Mas tal só poderá ou deverá ser concretizadoapós um reexame muito sério das responsabilidades autonómicas, por um lado,dos mecanismos de controle e fiscalização de Estado, por outro. Reexame esteque não deveria ser feito tendo apenas em consideração as opiniões doutrináriase as balanças de poder dos protagonistas efémeros, mas também e sobretudo emfunção dos resultados destes anos de experiência, dos problemas reais que nãoestão resolvidos ou das disfunções prevalecentes nas relações entra as partes eo todo.

No momento actual, dar mais passos no sentido do aprofundamento da276 autonomia em domínios como a defesa, a justiça e os assuntos estrangeiros


constitui uma proto-independência ou uma quase separação, mas de carácterfurtivo, isto é, não aprovada, não referendada, não assumida. Mas, fora destescapítulos, ainda há para fazer.

As regiões autónomas podem experimentar um «redesenho» dos mecanis-mos institucionais de controle e fiscalização a fim de evitarem o isolamento dopoder, a concentração da autoridade e a dissolução das responsabilidades.Poder-se-ia imaginar, talvez com vantagem, o desaparecimento do Ministro daRepública. Mas seria importante que, em sua vez e na sua ausência, se esta-belecesse um mecanismo de responsabilização dos executivos regionais peranteo parlamento local, perante o parlamento da República, e perante o Chefe deEstado. Isto pode tornar-se realidade se forem revistos os poderes dos deputadosregionais, se forem aumentados os poderes e as competências das autarquiasmunicipais, e se as instituições judiciais e fiscalizadoras da República estiveremsolidamente ancoradas nas regiões: Tribunal Constitucional, Procurador-Geralda República, Tribunal de Contas, supremos tribunais e Provedor de Justiça, porexemplo6.

O estatuto, a função e a responsabilidade actuais do Ministro da Repúblicarevelam uma evidente insegurança dos constituintes e dos legisladores, assimcomo das autoridades políticas e partidárias. Na verdade, o Ministro da Repú-blica é uma figura tão híbrida que não corresponde a uma inspiração clara.Demonstra medo do colonialismo e receio do separatismo; não tem suficientedignidade presidencial, nem parlamentar; foge da noção de igualdade entre aspartes, mas receia a imposição do todo... A sua nomeação, pelo Presidente daRepública, é especial, mas perante ele não tem responsabilidades proporcionais.É um ministro diferente dos outros, mas o alcance dessa diferença é ambíguo.Tem assento no Conselho de Ministros, mas não se desloca à Assembleia daRepública nem participa em debates parlamentares. Em poucas palavras: a suaconcepção revela insegurança e exibe sobretudo o que os constituintes e legis-ladores receavam, mais do que aquilo que queriam. Por isso é um dos pontosfracos da construção autonómica e democrática. Por isso é um dos pontosnevrálgicos aproveitado por todos quantos procuram conflitos e capacidadenegociai. Por isso penso que se deve proceder ao seu reexame.

6 Globalmente, o comportamento dos Ministros da República para os Açores, desde o início daautonomia, tem revelado alguma noção de equilíbrio. Foram diferentes uns dos outros, uns melhores,outros piores, é certo, mas não creio que tenham exorbitado, seja no sentido colonial, seja na tentaçãoindependentista. Nem me parece que tenham criado problemas artificiais e conflitos inúteis.Curiosamente, é de realçar o facto de quase todos eles terem acabado os seus mandatos debaixo de«pressão regional», isto é, conhecendo dificuldades de tratamento com o poder regional. Por outrolado, o actual Ministro da República, Mário Pinto, tem demonstrado um notável espírito de equilíbrio.Por isso, as minhas observações relativas à instituição do Ministro da República são totalmenteindependentes da personalidade e da acção do actual Ministro, cujo papel tem, a meu ver, honradoa autonomia e a República, duas entidades difíceis de contentar ao mesmo tempo [...] Acresce queé útil e necessário olhar para as instituições e para as suas potencialidades do modo mais isentopossível. IstO é, independentemente das pessoas, dos partidos, das peripécias ou da circunstânciahistórica. 277

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Em alternativa à abolição do Ministro da República, talvez seja interessantepensar também noutro modelo: a sua transformação, nomeadamente o seuenraizamento no parlamento nacional ou junto do Chefe de Estado, com pre-ferência nítida para esta segunda hipótese7. Em qualquer dos casos, estaríamosperante uma relação mais digna entre a parte e o todo.

Mas, acrescento, a eliminação ou a transformação do Ministro da Repúblicanão são, para mim, puros factos de poder, ao contrário do que parece serverdade para alguns protagonistas açorianos e continentais mais empenhados naacção. Esta transformação, encaro-a como uma reforma tendente a melhorar avida colectiva na Região e a relação entre a Região e o Estado. Não a vejocomo um simples acrescento de poder das autoridades regionais. Devo mesmodizer que a transformação do Ministro da República só faria sentido se reali-zada no quadro de uma contenção dos poderes das autoridades executivasregionais e nacionais, através, nomeadamente, da acção e das competências dosistema judicial, do Tribunal de Contas, do Ministério Público, por um lado, dasautarquias municipais, por outro. Esse é o problema. O regime político portu-guês tem vindo gradualmente a permitir a promoção da ideia do Estado forte,a do executivo de plenos poderes e a do despotismo democrático resultante daseleições. Ora, esta concepção do poder democrático é um dos factores maisevidentes da crise do Estado representativo contemporâneo.

Outro problema é o das relações com a União Europeia. Dado o actualquadro geral conhecido, mesmo numa versão pouco federal, não se compreendeque as regiões autónomas não tenham uma grande liberdade de actuação enegociação, sem o patrocínio paternalista do governo central. O mesmo, aliás,se aplica aos municípios de todo o país. Desde que alguns mecanismos defiscalização estejam assegurados, designadamente a fiscalização a posteriori, arespectiva liberdade de acção junto da União deve ser consagrada.

Na verdade, o figurino adoptado por alguns Estados europeus, nomeada-mente Portugal, é o de uma enorme concentração de poderes e competências,de uma quase absoluta centralização nas relações com a União. Tal não éeconómica, técnica ou socialmente necessário. Justifica-se apenas no interessedos governos nacionais que pretendem, por essa via, consolidar o seu própriopoder sobre os meios e os recursos comunitários.

Um aspecto particular interessante é o da emissão de empréstimosobrigacionistas ou, mais amplamente, o livre recurso ao mercado de capitaisinternacionais: parece ser uma faculdade evidente que as leis e os estatutos deautonomia deveriam consagrar. Não se compreende que hoje, sobretudo no

7 De qualquer modo, esta questão não se pode resolver apenas no horizonte das autonomiasregionais. Com efeito, o enraizamento do Ministro da República no parlamento nacional ou junto doChefe de Estado depende também da evolução próxima do sistema. A terceira revisão constitucional,que se anuncia para breve, tem já um capítulo indispensável, a julgar pelas opiniões que seconhecem: os poderes e o modo de eleição do Presidente da República. Só no quadro dessaconcepção mais vasta será possível imaginar com rigor o lugar do Ministro da República, caso este

278 se mantenha.


quadro dos membros da União Europeia, do Mercado Único, do Espaço Eco-nómico Europeu e da internacionalização dos mercados de capitais, uma regiãoautónoma ou um município não tenham acesso aos mercados de capitais inter-nacionais. A actual interdição tem sobretudo duas razões. Primeira: o governocentral entende manter estritos controles sobre as actividades das autarquias,locais ou regionais. Segundo: as autarquias não assumem a responsabilidadetotal das suas despesas e orçamentos, esperando, evidentemente, que o governocentral a assuma. Este quer manter o controle, por atavismo estatista ou porinteresse político. Mas, ao reivindicar a liberdade de acção, as autoridadesautárquicas locais ou regionais não se declaram prontas a aceitar as responsa-bilidades que daí decorrem, antes fazendo confiança na «almofada de seguran-ça» que o orçamento de Estado e o governo central oferecem.

À autonomia fiscal e financeira aplica-se um raciocínio paralelo. A defini-ção administrativa e política, de carácter nacional, de limites ao endividamentoregional ou local é absurda, mas as suas origens históricas e políticas explicam--se. Primeiro, as regiões e os municípios revelaram uma tendência forte parase endividarem acima das suas posses e acima do que é realista. Segundo, paraacudir às situações criadas, as mesmas recorreram ao governo central e aoorçamento de Estado. Terceiro, o governo central não entendeu ceder essemecanismo de controle, uma vez mais por motivos políticos. Finalmente, ogoverno central e as autarquias regionais (e talvez também as locais) nãodesgostam deste método, pois dá-lhes um eventual poder negociai acrescido,além de que substitui os critérios de adequação económica e financeira pelamera legitimidade eleitoral.

Sei que muitos se afligem com a hipótese de abolição dos «limites aoendividamento», associada à liberdade de acção no mercado de capitais inter-nacionais. Tanto nas regiões como nos círculos dirigentes da República háquem não ouse sequer pensar nessas possibilidades. Devo dizer que os argu-mentos avançados são fracos. «As regiões gastariam tudo» ou «gastariam demais»; «quem é que, depois, viria cobrir os défices?»: eis dois argumentosfrequentemente ouvidos. Não vejo que tenham fundamento. Primeiro, não doupor adquirido que as autarquias regionais ou locais sejam necessariamente maisirresponsáveis do que as autoridades centrais. Segundo, também não creio queas competências centrais de fiscalização sejam exercidas sempre com apertinência e a sabedoria que se atribui implicitamente ao governo da Repúbli-ca. Na verdade, se hoje há níveis perigosos de endividamento, estes foramatingidos com a cumplicidade, a ajuda ou a passividade das autoridades cen-trais. Mesmo os níveis legais de endividamento, estabelecidos por acordo entreo governo da República e cada um dos governos regionais, foram ultrapassados,apesar dos alertas e das chamadas de atenção das secções regionais do Tribunalde Contas, únicos organismos que parecem verdadeiramente empenhados emacompanhar de perto a situação financeira das regiões. Ora, é fácil compreender

que tal ultrapassagem não teria sido possível, a não ser esporadicamente e semrepetição, sem a aquiescência ou cumplicidade do governo central. 279

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Os argumentos favoráveis a um estreito controle financeiro por parte dogoverno central e que apontam para a necessidade de rigor orçamental nãoparecem muito convincentes. Creio mesmo, pelo contrário, que os critériosutilizados pelas organizações financeiras internacionais e pelos bancos credoressão muito mais severos do que os utilizados pelos governos. É que os critériosda banca são técnicos e económicos, enquanto os critérios dos governos sãopolíticos. Se forem atingidos níveis perigosos de endividamento, deixará, purae simplesmente, de haver créditos disponíveis nos mercados. A não ser, eviden-temente, que os governos centrais avalizem ou tão-só dêem a entender que, emcaso de desastre, virão socorrer a autarquia. Este é o ponto: a ausência delimites ao endividamento implica a responsabilidade das autoridades regionaise locais, mas também exige a absoluta abstenção dos governos centrais. Se osgovernos centrais e as autoridades financeiras da República se recusarem aavalizar endividamentos excessivos e a vir em socorro dos desastres, a mensa-gem chegará depressa aos mercados, que, sem mais, cortarão o crédito.

Isto não quer dizer que os critérios financeiros se devem sempre sobrepor,de modo absoluto, aos políticos. Pode acontecer que, em dadas circunstâncias,incluindo situações de emergência social, programas especiais, catástrofes eoutras, as autoridades nacionais entendam apoiar e avalizar investimentos edespesas de carácter excepcional. É uma faculdade sempre presente. Mas denatureza diferente da dependência política e administrativa.

Tem sido difícil, como disse, alterar a prática nociva da «almofada desegurança política». Todos sabemos a razão. As autarquias regionais e locaisquerem ter ou negociar a protecção governamental; os governos centrais que-rem ter uma aparência de controle; e ambos querem ter uma base negociai paraobter mais ou menos apoios políticos.

É a este propósito que nos últimos dez a quinze anos se criou um costumeou uma tradição política muito especial: a chantagem política baseada noseparatismo. É um dos elementos mais estranhos da vida política nacional. Criaum clima irracional, para o qual contribuem açorianos, madeirenses e continen-tais de várias cores políticas. Quem reivindica utiliza a chantagem separatista.Quem recusa utiliza o anátema separatista. Alguns autonomistas utilizam-na.Alguns centralistas utilizam-no.

Devo dizer que a chantagem é bem mais negativa do que as própriastendências independentistas. Se estas se definem como um projecto político, àsclaras, perante o público, no quadro dos debates e das lutas políticas e eleito-rais, em nada se podem ou devem acusar quanto à forma. O independentista nãoé um pestiferado. As suas ideias têm legitimidade. Em democracia toda a gentetem o direito a defender as suas ideias, sejam quais forem. Mas isto não é amesma coisa que alimentar um clima de chantagem e desconfiança permanen-tes, berços de irracionalidade e de conflitos inúteis, do qual decorrem atitudessemelhantes tanto no continente como nas regiões autónomas.

O clima de chantagem afecta as relações entre instituições e entre dirigentes280 políticos nacionais e regionais. Mas afecta ainda mais fortemente, isto é, de


modo indelével, a opinião pública e os sentimentos. Há, no continente, exces-sivos preconceitos anti-regionais, anti-Açores e anti-Madeira. E há, nas regiões,um excesso de preconceitos anticontinentais, quando não anti-nacionais. E oproblema é que não se trata apenas de diferendos políticos, por mais veementesque sejam. O recurso ao argumento nacional e a referência, seja à independên-cia, seja à unidade nacional e à integridade do território, criou um grau denervosismo pouco adequado à estabilidade institucional e à consolidação daautonomia. No continente é frequente ouvir quem se manifeste abertamentecontra as autonomias regionais, afirmando claramente que as ilhas devem serdeixadas a si próprias, como se não fizessem parte do todo nacional. Diz-se,não poucas vezes, que as veleidades autonómicas estão a ser pagas peloscontinentais, isto é, pelo orçamento da República, como se esta não incluísseos arquipélagos. E há quem compare, não sem oportunidade, o esforço feitopelo governo central para ajudar a insularidade, com aquele que seria, ou não,feito para apoiar a interioridade. Finalmente, não é raro pressentir, no continen-te, uma forte reacção contra os responsáveis regionais: acusam-nos deduplicidade, isto é, de defender a autonomia e a autonomia progressiva, mas de,na realidade, prepararem a independência. Em contrapartida, nas regiões aço-riana e madeirense, os preconceitos podem ser recíprocos e simétricos. Asatitudes dos continentais, especialmente as das autoridades e dos partidos po-líticos, se não estiverem conformes aos desejos e aos planos regionais, são bemdepressa identificadas com projectos opressivos, centralistas e coloniais. Este é,em resumo e esquematicamente, um jogo de espelhos.

A CONSOLIDAÇÃO DA AUTONOMIA

Neste panorama, interroguemo-nos: há remédios ou tão-só medidas quepossam atenuar o clima de chantagem? Que se pode fazer, de prático ou delegal, no sentido da diminuição do ambiente que proporciona os preconceitos?

Muitas respostas haverá. As minhas, de modesto alcance, destinam-se amelhorar os quadros de autonomia e a clarificar os aspectos institucionais dasrelações entre Estado central e região.

As medidas de carácter institucional que podem consolidar a autonomia têmcomo objectivo não só melhorar o autogoverno, como virtude em si própria,mas sobretudo melhorar as condições de democracia e de desenvolvimento.Estes dois objectivos são essenciais e não apenas adjectivos. Na verdade, aautonomia é essencialmente um instrumento político, não um fim em si própria.

Dito isto, ao melhoramento da autonomia poderiam acrescentar-se outrasdirecções de trabalho, que aqui apenas refiro, sem as desenvolver, mas queparecem previsíveis, quem sabe se indispensáveis. A primeira consiste nadescentralização municipal dentro da própria região. Seria ilógico que a noçãode autogoverno se limitasse à autarquia regional e não inspirasse também as 281

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autarquias locais. Os mesmos princípios presidem à organização política nosdois níveis.

A segunda reside na retirada dos governos regionais das actividades eco-nómicas. Entendo esta retirada tanto da intervenção directa como de boa parteda intervenção indirecta. Os governos regionais têm uma presença forte, exces-siva mesmo, nas actividades económicas, de carácter diferente na Madeira enos Açores, mas forte em ambos os casos. Goste-se ou não, é previsível quea presença dos Estados regionais na vida económica venha a atenuar-se. Sejaporque não serão capazes de gerir e administrar, seja porque as iniciativasemergentes tenderão a libertar-se ou a dispensar tutelas oficiais. Tenho paramim que as debilidades da estrutura produtiva são as maiores ameaças para aautonomia e para o desenvolvimento económico e social. Ora, a presençaexcessiva dos governos regionais pode ter efeitos muito semelhantes aos docondicionamento económico, aos do proteccionismo, aos do capitalismo deEstado ou aos do socialismo burocrático. Pelo contrário, a abertura das activi-dades económicas poderá ter como consequência não só um superior desenvol-vimento produtivo, como também uma maior abertura da economia e da socie-dade.

Esta fortíssima presença do governo regional nas actividades económicasnota-se, por exemplo, na densa cadeia de empresas públicas; na participaçãoestatal em empresas privadas; nos altos níveis de subsidiação de actividadesprivadas, e sobretudo na parte de leão que representam os investimentos públi-cos. Segundo dados recentes, nos Açores, a capitação do investimento público,ou antes, da despesa pública, o que é diferente, é cerca de cinco vezes superiorà do continente. O que, sem dúvida, é paralelo à fragilidade permanente, talvezaté crescente, das estruturas produtivas e técnicas.

Note-se que, nos últimos anos, uma nova realidade se fez sentir e rapida-mente mostrou uma importância decisiva: os apoios comunitários, seja atravésde subsidiação dos produtos, seja por intermédio dos fundos estruturais, seja poroutras e variadas modalidades de apoio. Acontece que esta realidade, quetambém é em parte verdade no continente, não veio alterar, antes veio reforçaralguns aspectos preocupantes: a dependência do Estado, neste caso do Estadoportuguês e do Estado União Europeia; o proteccionismo a actividades produ-tivas; a multiplicação das despesas e dos investimentos públicos. A UE contri-bui fortemente para o bem-estar presente. Mas receio que não contribua parao desenvolvimento a prazo. A protecção e a despesa pública, tanto nos Açorescomo no continente, podem ser o conforto de uma geração, mas também podemser a condenação do futuro.

Em terceiro lugar, a integração económica. Esta é a mais importante orien-tação política, económica e social que deveria presidir às estratégias das regiõesautónomas para o futuro. Defino integração económica como o aprofundamentodas relações empresariais e de mercado entre as ilhas, em primeiro lugar, entreas regiões e o continente, em segundo lugar, e entre as regiões, o continente

282 e a União Europeia, em terceiro lugar. Integração entre empresas, entre sectores


produtivos, entre processos, produtos e subprodutos, entre sectores de activida-des, entre agricultura, comércio, indústria e serviços...

Ainda há cinco ou seis anos era possível detectar, nos textos programáticosoficiais, tentações autárcicas e definições estratégicas que apontavam para ní-veis de auto-suficiência esperados ou sonhados, ao mesmo tempo que se refor-çava a ideia de que a parte principal do investimento competia às entidadespúblicas, o que conduzia à subalternidade dos sectores produtivos, a favor dosector público de serviços, transportes, comunicação, segurança e administra-ção. Estas ilusões foram certamente nefastas. Nos anos de 1988 e 1989, coin-cidindo com um período eleitoral, verificou-se uma viragem estratégica, pelomenos na retórica: a prioridade parece ter sido conferida às estruturas produ-tivas, com abandono paralelo da ilusão autárcica. Mas até hoje, pelo que dizemos números que conheço, tudo leva a crer que aquela viragem no sentido daestrutura produtiva e da integração económica ainda não deu resultados.

Curiosamente, uma alteração política, ou retórica, parece ter acompanhadoa viragem estratégica. Com efeito, à fórmula «autonomia evolutiva», que tinhamarcado, durante anos, o discurso oficial, sucedeu uma outra, moderada emenos marcada, a de «autonomia tranquila», o que não é gratuito, numa terraonde o poder político presta uma atenção muito especial à semântica. O queo adjectivo «evolutivo» poderia assinalar de processo incerto ou ameaçador, aqualificação de «tranquilo» esbate imediatamente. Surgindo em momento dedificuldades financeiras acrescidas e de necessidade de socorro do orçamentode Estado, esta mudança de termos pode significar uma maior dependência ouuma superior integração nacional.

A falta de integração é uma síndroma típica das relações coloniais ou para-coloniais. Na relação colonial há exploração, fornecimento ou extracção, masnão integração. Em 1974 eram evidentes os sinais dessa falta de integração.Muitos deles, ao longo de todo o século xx, para não falarmos nos períodosanteriores, são sobejamente conhecidos: limites e controle da circulação depessoas e bens, taxas e direitos de alfândega, limites ao estabelecimento em-presarial, preços diferenciais, ausência de solidariedade e esquemas de governoadaptados a uma situação de subjugação. Curiosamente, o excessivo domíniopolítico e administrativo acompanhava a falta de integração. Qualquer espíritodesprevenido poderia pensar o contrário: quanto mais apertado e centralizadofosse o governo, maior seria a integração. Não era verdade. Por isso lhe chameimuitas vezes «vínculo paracolonial».

Estas quase duas décadas de experiência autonómica criaram uma situaçãode real autonomia política e administrativa, com inegáveis vantagens, mas nãodesenvolveram o que chamei de integração. Os investimentos recíprocos sãopoucos; as empresas comuns ou conjuntas são poucas; a integração dos proces-sos produtivos é reduzida; a circulação de pessoas, mercadorias, capitais, bens,serviços e ideias é limitada. Esta falta de integração, agravada evidentementepela insularidade, constitui hoje uma das principais causas da debilidade dasestruturas produtivas regionais. E esta debilidade está bem patente no facto de 283

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a produção açoriana, de todos os sectores, não ser sequer proporcional à suapopulação. Noutras palavras, a parte açoriana da produção nacional (1,7%) ébastante menor do que a parte açoriana na população nacional (2,5%). E note--se ainda que a taxa de actividade nos Açores é francamente inferior à docontinente: enquanto a população activa representa, no continente, cerca de49% da população total, nos Açores fica-se pelos 40%. São menores os recursosexistentes ou aproveitados; é menor a produtividade. Quer isto dizer, uma vezmais, que o relativo bem-estar actual se ficou a dever à despesa pública.O actual endividamento da Região Autónoma dos Açores (composto pelasdívidas dos sectores públicos administrativo e empresarial) ultrapassa significa-tivamente os 100 milhões de contos, podendo representar mais de 60% doproduto da região8. Este é um sinal seguro de que o investimento público temsido, para o melhor ou o pior, o «motor» do crescimento económico. Parale-lamente, o emprego directo público não cessa de aumentar, tendo atingido, em1992, mais de 21% só na Administração, incluindo a educação e a saúde.

A comparação entre os anos setenta, oitenta e noventa permite, mesmo demodo impressionista, várias conclusões. E hipóteses de explicação. Não se podenegar a modernização: está patente nas ruas e nas cidades, nos campos, naspessoas, nas estruturas colectivas e nos comportamentos. E talvez seja possívelmedir um relativo sucesso económico destes últimos quinze anos através doindicador do poder de compra. Na verdade, neste aspecto, os Açores estão hojeà frente de sete ou oito distritos do continente, incluindo quase todos do interiore um do litoral9. Os Açores deixaram de ser uma das regiões, ou a região maisatrasada do país, como se dizia há vinte anos, para serem uma região colocada«a meio da tabela» dos indicadores nacionais.

Não se pode também negar um orgulho açoriano acrescido, nem um maiorprotagonismo da região no conjunto nacional. Digo isto com candura, se me épossível. Em certos momentos da vida pública recente, tanto os Açores comoa Madeira marcaram os termómetros das emoções políticas do país. O quetraduz, sem dúvida, um maior peso específico, se não económico e social, pelomenos político. Há mesmo quem sugira que o sucesso da autonomia teráconsistido nisso mesmo: no facto de alcançar uma .notoriedade política alta, sem

8 A dívida pública dos Açores e da Madeira atinge valores importantes, mas os seus reaismontantes são tema de permanente polémica. Só os dados das secções regionais do Tribunal deContas merecem algum crédito, pois se situam fora das discussões partidárias e empenhadas.Ultrapassam, em ambos os caos, os cem milhões de contos, assim como se encontram, ambas, paraalém dos limites legais de endividamento. Apesar de crescer perigosamente, a dívida directa açorianaé mais prudente do que a madeirense. Os dirigentes da Região da Madeira têm, aliás, sabido gerircom certa «habilidade» a sua dívida, pois a região transfere para as empresas públicas nacionais umaparte considerável dos seus défices. Tal não acontece nos Açores, onde, por exemplo, as empresasde transportes aéreos e marítimos e a de electricidade são regionais e têm de arcar com pesadoscustos. De qualquer modo, não se pode esquecer o ónus açoriano: são nove ilhas separadas porcentenas de quilómetros!

9 O índice de poder de compra regional coloca os Açores, em 1991, à frente de Beja, Bragança,284 Évora, Guarda, Portalegre, Viana do Castelo e Vila Real e a par de Castelo Branco.


proporção com a solidez económica das regiões ou com os sucessos do seudesenvolvimento. Goste-se ou não, este forte protagonismo é encarado, pelaspopulações açorianas, como uma vitória política regional. Já não posso afirmarque a igualdade social e a igualdade de oportunidades sejam hoje maiores oumenores do que nos tempos em que por aqui vim pela primeira vez. Mas nãotenho dúvidas sobre as transformações que vi processarem-se diante dos meusolhos.

Os Açores também beneficiaram da imensa abertura social, cultural e po-lítica que o conjunto do país conheceu nestas duas décadas. O pluralismo, aimprensa, a televisão, o debate de ideias, o confronto, a pugna eleitoral, numapalavra, a diferença existe nos Açores e dentro dos Açores.

A mera vida quotidiana nas principais cidades açorianas é suficiente paraatestar as transformações e a modernização. Noto, muito em particular, ossinais da existência de uma classe média urbana, ou urbanizada, com costumese comportamentos próprios, não diferentes dos seus iguais nas restantes cidadesportuguesas. Recorde-se que a população activa empregada no sector terciario,dos serviços e da administração, passou rapidamente de cerca de 33% do total,em 1970, para mais de 57% em 1992. Enquanto a população do sector indus-trial e transformador estagnou na década de 80, ou decresceu ligeiramente,situando-se actualmente por volta dos 23%.

Há poucas décadas ainda dominava uma espécie de «aristocracia» local daterra e do comércio. Era certamente poderosa, tinha haveres sólidos na região,mas estava também estreitamente ligada a Lisboa e ao regime político doEstado Novo. Governo nacional e agentes da administração, por um lado,notáveis e senhores da terra (sobretudo em São Miguel), por outro, completa-vam-se.

A nova era democrática e autonômica trouxe mudanças significativas. Pro-fissionais, técnicos, burocratas, políticos e outros originários das classes médiaslocais adquiriram um notório ascendente e criaram um pessoal político e admi-nistrativo indispensável. Ao mesmo tempo foi-se desenvolvendo uma novaclasse média, ligada aos serviços, aos sistemas de ensino e de saúde, à univer-sidade recém-criada, à banca, aos serviços culturais e à administração públicaem geral, que marca hoje o desenvolvimento das ilhas, especialmente de SãoMiguel. Ponta Delgada, com mais de um quarto da população açoriana, é oretrato da nova sociedade.

É verdade que os Açores, por razões que, na sua totalidade, ainda hoje mesão um pouco misteriosas, sempre tiveram, no passado, notáveis elites culturais,sociais e políticas. Elites que marcaram os Açores e deixaram uma seriíssimamarca no país. A grande diferença está, a meu ver, na classe média, sinalevidente de modernização.

Uma impressão é, todavia, indelével: a de que esta classe média se fez edesenvolveu essencialmente baseada no Estado e no funcionalismo público.É verdade que as sociedades modernas e contemporâneas já não exibem umapopulação industrial, ou do sector secundário, como prova irrefutável da sua 285

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existência. Os sectores dos serviços e da administração são bem mais esse sinalde modernidade. Será esse o caso dos Açores? Sinceramente, não creio. Háindícios de que a classe média pertence essencialmente ao Estado, ao funcio-nalismo, aos serviços públicos e às empresas públicas. Se, ainda por cima, faltaraquilo a que chamei integração nacional e europeia, então a modernidadeaçoriana corre perigos. Primeiro, porque é frágil e não corresponde a umacapacidade económica criativa real. Segundo, porque pode representar um fac-tor de estagnação no futuro. Não é bom, não é saudável, nem gerador deperspectivas, o facto de as actividades estarem muito dependentes dos sectoresestatais, tanto empresariais como administrativos. E, quando não se encontramdirectamente dependentes do sector público, as actividades criadoras de riquezaestão, em boa parte, fortemente subsidiadas pelo Estado e pela União Europeia:os principais produtos naturais dos Açores, incluindo a carne, o leite e produtoslácteos e o ananás são generosamente subsidiados e registam muito baixasprodutividades. A generalização do sector público na economia é um factorlimitativo da criatividade e da auto-organização das populações e das activida-des. É um traço de paternalismo que acaba forçosamente por ter consequênciasnegativas na cultura, nas inteligências e nas liberdades.

Se olharmos para o passado açoriano, será fácil verificar que as elitesculturais, políticas e científicas de que falei se fizeram fora das sombras pro-tectoras do Estado. Não tiveram sempre, nos Açores, espaço e dimensão; porisso tiveram de fazer os seus espaços maiores. Mas tornaram real e deram valorexcepcional ao contributo dos Açores para a história colectiva dos Portugueses.Um Estado invasor, um Estado omnipresente, poderá criar uma classe média eaté estar na origem de algum bem-estar imediato, como parece, inegavelmente,ser o caso. Mas os seus resultados benéficos serão precários. E, a prazo, as suaselites poderão sentir-se melhor noutras paragens.

Em poucas palavras: nas sociedades estatizadas falta a respiração. É possí-vel que, se as estruturas produtivas não se desenvolverem de forma autónomarelativamente ao Estado, se a universidade não souber crescer com autonomia,se as actividades não se diversificarem sem ser à sombra do Estado e se aeconomia não se integrar, é possível, dizia eu, que nos Açores falte ou venhaa faltar a respiração. E que a insularidade acarinhada pelo Estado volte a ser,como já há indícios, a fonte da emigração.

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autonomia regional, descentralização e limites ao poder...

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