autonomia oramentria e financeira das entidades .universidade federal do rio de janeiro instituto

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  • UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA

    MONOGRAFIA

    Autonomia Financeira e Oramentria das Entidades Autrquicas em Regime Especial

    LEONARDO JOS MATTOS SULTANI

    ORIENTADOR: Prof. Alexandre Santos de Arago

    JULHO 2005

    7

  • As opinies expressas neste trabalho so da exclusiva responsabilidade do autor

    8

  • minha noiva, ROBERTA, pelo apoio incondicional. Aos meus pais, SRGIO e GRAA, pela confiana depositada. Aos meus avs, ULYSSES e APARECIDA, pela privao do convvio.

    9

  • RESUMO

    SULTANI, Leonardo Jos Mattos. Autonomia Financeira e Oramentria das Entidades Autrquicas em Regime Especial. Orientador: Prof. Alexandre Santos de Arago. Rio de Janeiro: UFRJ/IE; CVM, 2005. Monografia (Especializao em Regulao do Mercado de Capitais).

    Trata-se de estudo acerca da autonomia financeira e oramentria atribuda s entidades autrquicas em regime especial, caracterstica intimamente ligada independncia de tais entes. Busca-se enfatizar a sua importncia mediante a apresentao de alguns aspectos legais e doutrinrios sobre a matria, questionando-se a sistemtica atualmente adotada para a elaborao do oramento e a administrao dos recursos financeiros de tais entidades. O presente estudo aborda determinada linha de interpretao, no esgotando as discusses sobre o assunto, o qual ainda se apresenta controverso perante os rgos do governo. Objetiva-se, por fim, propiciar o enriquecimento do debate em torno da questo, principalmente no que diz respeito aos aspectos operacionais relacionados autonomia, raramente comentados pela doutrina.

    10

  • PRINCIPAIS ABREVIAES UTILIZADAS

    ADIn Ao Direta de Inconstitucionalidade

    ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica

    BACEN Banco Central do Brasil

    CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil

    CTN Cdigo Tributrio Nacional

    GRU Guia de Recolhimento da Unio

    LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

    LOA Lei Oramentria Anual

    LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

    MF Ministrio da Fazenda

    MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

    PPA Plano Plurianual

    SE Secretaria Executiva

    SOF Secretaria de Oramento Federal

    SPOA Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao

    STF Supremo Tribunal Federal

    STN Secretaria do Tesouro Nacional

    TCU Tribunal de Contas da Unio

    11

  • SUMRIO

    INTRODUO 7

    I ENTIDADES AUTRQUICAS: HISTRICO 9

    II AUTONOMIA FINANCEIRA E ORAMENTRIA: FINALIDADE 12

    III AUTONOMIA ORAMENTRIA 15

    1 O oramento na Constituio da Repblica Federativa do Brasil 15

    2 Natureza da autonomia oramentria das autarquias especiais 17

    3 A realidade oramentria das autarquias especiais 19

    IV AUTONOMIA FINANCEIRA 24

    1 O financiamento das autarquias especiais 24

    2 A taxa de fiscalizao como receita vinculada 26

    3 A realidade financeira das autarquias especiais 30

    CONCLUSO 36

    REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 38

    12

  • INTRODUO

    As entidades autrquicas em regime especial consistem em um instituto jurdico

    correspondente a uma tcnica de administrao pblica. So dotadas de caractersticas

    especficas, como autoridade administrativa independente, ausncia de subordinao

    hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e

    oramentria, alm de personalidade jurdica e patrimnio prprios.

    A independncia constitui a essncia dessas entidades. Definida a partir de

    instrumentos jurdicos, somente se consagra se a autarquia detiver meios e instrumentos para

    bem exercer suas funes. Nesse sentido, apesar da independncia contemplar todos os

    interesses relacionados atividade desenvolvida pela entidade, perante a Administrao

    central que o seu exerccio se mostra mais polmico.

    Assim, diante da necessidade de assegurar a tais entidades a independncia que o

    legislador pretendeu lhes conferir, torna-se pertinente a anlise de uma de suas caractersticas

    em especial, cujos aspectos operacionais raramente so comentados pela doutrina. Trata-se da

    autonomia oramentria e financeira, que compreende os recursos destinados ao custeio das

    despesas necessrias ao funcionamento da entidade.

    Uma atuao tcnica independente encontra-se diretamente vinculada liberdade que

    a entidade possui para definir o seu planejamento estratgico e garantir a sua implementao.

    Todavia, em que pese a legislao assim dispor, a autonomia financeira e oramentria ainda

    no respeitada na prtica, sendo praticamente ignorada pela Administrao central.

    Dessa forma, sero apresentados os principais aspectos relacionados ao assunto,

    abordando-se especialmente a violao da autonomia financeira e oramentria luz da

    doutrina, da legislao e dos entendimentos emanados pelos Tribunais, de maneira a

    demonstrar a compatibilidade dessa autonomia com as demais regras e princpios gerais

    existentes.

    13

  • Objetiva-se, portanto, expor em termos prticos a problemtica em torno da questo da

    autonomia financeira e oramentria, destacando, contudo, que a sistemtica ento adotada

    nada mais do que o reflexo de um sistema no qual o desrespeito aos institutos jurdicos

    fato comum.

    14

  • I. ENTIDADES AUTRQUICAS: BREVE HISTRICO.

    A vida em sociedade pressupe necessariamente uma organizao. Considerando que

    toda organizao, por sua vez, pressupe a existncia de regras e de um organismo capaz de

    policiar a seu respeito, temos o surgimento do Estado.

    Funo primordial de todo Estado o controle das atividades individuais em

    detrimento do interesse da coletividade. Para tanto, o ente estatal encontra-se investido do

    poder necessrio soluo dos conflitos sociais.

    A propsito, no que diz respeito a determinadas atividades, esse papel de controle

    mais bem executado pelo Estado se desempenhado por entes descentralizados, por ele

    institudos, dotados de maior flexibilidade em relao tradicional forma de organizao

    administrativa. A adoo de novas tcnicas que possibilitem uma gesto mais dinmica,

    econmica e transparente faz com que sejam minimizadas as questes burocrticas que

    normalmente retardam as decises, ou entravam a resposta a situaes imprevistas.

    Dentre as vantagens apontadas por Themstocles CAVALCANTI1 a respeito da

    descentralizao como tcnica administrativa, duas merecem destaque: a descentralizao

    dos encargos da administrao e a diferenciao, de acordo com a natureza peculiar dos

    seus fins, dos diversos servios descentralizados.

    Sobre o tema, nos ensina Alberto VENANCIO FILHO2 que

    essa tcnica ou processo de descentralizao serviu, antes de tudo, ao propsito de evitar ou reduzir os empeos e os inconvenientes da excessiva burocratizao, pelo descongestionamento da administrao central. Atribui-se, ento, personalidade autnoma a certos servios pblicos, dotando-os de autogoverno e oramento prprio, destacado do oramento geral, para que eles possam melhor atender s finalidades a

    1 CAVALCANTI, Themstocles. Prefcio do Livro de MEYNAUD, JEAN. Aspectos Atuais da Empresa Pblica na Frana. Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 1957, p. 9. 2 VENANCIO FILHO, Alberto. A interveno do Estado no domnio econmico. Ed. Renovar, 1 ed., Rio de Janeiro, 1968, p. 410.

    15

  • que se destinam, gozando de maior liberdade de iniciativa, e de movimento, atravs de um sistema de organizao, que se aproxime, tanto quanto possvel, daquela que se adota nas empresas privadas. Assim se alivia a sobrecarga insuportvel da administrao centralizada, que o intervencionismo estatal, sem esse corretivo, transformaria num conjunto babilnico de reparties e rgos, condenado fatalmente ineficincia, ao desgaste e paralisao progressiva da maquinaria em cujas engrenagens se sufocaria toda a vida coletiva.

    Assim, ganhou destaque a atuao estatal por meio de uma figura independente do

    aparelho central, dotada de maior autonomia e feio tcnica, capazes de lhe assegurar uma

    maior agilidade no cumprimento de sua misso. Trata-se da autarquia, que, nas palavras de

    Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO3,

    refere-se ao instituto jurdico correspondente a uma determinada tcnica de administrao pblica: a tcnica de administrar interesses pblicos atravs de demiurgos, pessoas jurdicas auxiliares da administrao central (...); estar-se- diante do fenmeno das autarquias sempre que o Estado lanar mo da tcnica de criar pessoas para perseguir mencionados interesses, seja para prestao de servios, seja para polcia de certas atividades, desde que, ao cri-las, no as coloque expressamente sob o regime jurdico das relaes privadas.

    Temos, dessa forma, que as autarquias fazem parte de um modelo de organizao do

    Estado destinado ao alcance de objetivos especficos. Portanto, quanto mais tcnico e

    independente tiver que ser o papel do Estado, mais apropriada ser a sua atuao por meio

    dessa estrutura autnoma e especializada.

    Alm disso, algumas autarquias so dotadas de caractersticas capazes de lhes

    assegurar um reforo em sua autonomia. Tambm chamadas de autarquias em regime

    especial, essas entidades possuem competncia para criar a regra, assegurar a sua aplicao e

    reprimir as infraes porventura existentes. Para tanto, so dotadas de autoridade

    administrativa independente, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e

    estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e oramentria, bem como de

    personalidade jurdica e patrimnio

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