aula 01 - políticas públicas

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Ricardo Valente Meirelles75005565787 CURSO ON-LINE – POLÍTICAS PÚBLICAS – SEPLAG/RJ PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1 Aula 01 Olá, pessoal! Sejam bem-vindos ao curso de Políticas Públicas para a SEPLAG/RJ. Espero que tenhamos uma jornada proveitosa pela frente e que vocês possam conquistar a vaga que tanto desejam. O início do curso foi adiado em uma semana por isso o cronograma também fica alterado em uma semana. Na aula de hoje, veremos os seguintes itens: Aula 01 – 24/11: Conceito de Política Pública. Análise de Políticas Públicas. Tipo de políticas públicas: distributivas, regulatórias e redistributivas. Boa Aula! SUMÁRIO 1 CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA...................................................................... 2 2 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................. 10 2.1 MODELOS DE TOMADA DE DECISÃO....................................................................... 18 3 TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................................................... 29 3.1 POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS ................................................................................. 30 3.2 POLÍTICAS REGULATÓRIAS ................................................................................. 32 3.3 POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS .............................................................................. 34 3.4 POLÍTICAS CONSTITUTIVAS ................................................................................ 35 4 PONTOS IMPORTANTES DA AULA..................................................................... 36 5 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................. 37 5.1 QUESTÃO DISCURSIVA ..................................................................................... 55 5.2 LISTA DAS QUESTÕES ...................................................................................... 57 5.3 GABARITO .................................................................................................... 65 6 LEITURA SUGERIDA ......................................................................................... 65 7 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 65

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Aula 01

Olá, pessoal!

Sejam bem-vindos ao curso de Políticas Públicas para a SEPLAG/RJ. Espero que tenhamos uma jornada proveitosa pela frente e que vocês possam conquistar a vaga que tanto desejam. O início do curso foi adiado em uma semana por isso o cronograma também fica alterado em uma semana. Na aula de hoje, veremos os seguintes itens:

Aula 01 – 24/11: Conceito de Política Pública. Análise de Políticas Públicas. Tipo de políticas públicas: distributivas, regulatórias e redistributivas.

Boa Aula!

SUMÁRIO

1  CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA ...................................................................... 2 

2  ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................. 10 

2.1  MODELOS DE TOMADA DE DECISÃO ....................................................................... 18 

3  TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................................................... 29 

3.1  POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS ................................................................................. 30 

3.2  POLÍTICAS REGULATÓRIAS ................................................................................. 32 

3.3  POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS .............................................................................. 34 

3.4  POLÍTICAS CONSTITUTIVAS ................................................................................ 35 

4  PONTOS IMPORTANTES DA AULA ..................................................................... 36 

5  QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................. 37 

5.1  QUESTÃO DISCURSIVA ..................................................................................... 55 

5.2  LISTA DAS QUESTÕES ...................................................................................... 57 

5.3  GABARITO .................................................................................................... 65 

6  LEITURA SUGERIDA ......................................................................................... 65 

7  BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 65 

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1 Conceito de Política Pública

Estamos estudando uma disciplina que faz parte das ciências humanas, e não das ciências exatas. Sei que isso é mais do que óbvio, mas é importante destacarmos isso por que dificilmente temos conceitos que sejam unanimidade entre os autores, não existe uma fórmula matemática que dê uma resposta final para nossos problemas.

Com o conceito de “Política Pública” ocorre a mesma coisa, vamos encontrar os mais diferentes tipos de conceitos. Vamos dar uma olhada em alguns:

Dye: o que o governo escolhe fazer ou não fazer;

Lynn: um conjunto específico de ações do governo que irão produzir efeitos específicos.

Peters: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.

Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas.

Maria G. Rua: As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

Carvalho: Políticas públicas são construções participativas de uma coletividade, que visam à garantia dos direitos sociais dos cidadãos que compõem uma sociedade humana.

Percebemos nas quatro primeiras definições uma grande valorização do Estado como responsável pelas políticas públicas. Quando a Maria das Graças Rua fala em “alocação imperativa de recursos”, o que ela quer dizer é que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. Até certo ponto não podemos negar isso. Contudo, temos que tomar cuidado com a real importância do Estado e da sociedade nas políticas públicas.

Maria das Graças Rua afirma ainda que “as políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas”. Acho um tanto equivocado associar o termo “pública” ao caráter estatal. Vamos ver uma questão do CESPE.

1. (CESPE/PMRB/2007) O termo público, associado à política, não se refere exclusivamente à ação do Estado, mas, sim, à coisa pública,ou seja, àquilo que é de todos.

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A questão é CERTA. Segundo Potyara Pereira:

Política pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’, que acompanha a palavra ‘política’, não tem identificação exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer o controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões do governo e do mercado. É o que preferimos chamar de controle democrático exercido pelo cidadão comum, porque é controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliação da democracia e da cidadania

Portanto, política pública não é sinônimo de política estatal. Temos que entender que a presença do Estado é fundamental, assim como a participação da sociedade. Pereira conceitua política pública como:

Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.

Podemos perceber que Maria das Graças Rua afirma que as políticas públicas não são ações “apenas coletivas”. Já Pereira afirma que “são ações coletivas”. Esta divergência parece ser mais no tocante ao significado de “ação coletiva” do que se pode haver política pública sem o Estado, já que Potyara Pereira fala que “além do Estado, a sociedade se faz presente”. Na fala de Maria das Graças Rua, “ação coletiva” seria uma ação sem o Estado. Já para Potyara, seria o Estado mais a sociedade. Vamos ver outra questão do CESPE.

2. (CESPE/TJ-AP/2007) Política pública significa ação coletiva cuja função é concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis.

A questão é CERTA. Podemos perceber que ela é cópia da definição de Potyara Pereira. Assim, temos que entender que as políticas públicas são uma construção coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central. Segundo Raquel Raichelis:

Na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competência pela condução das políticas públicas. Esta primazia, contudo, não pode ser entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participação ativa da sociedade civil nos processos de formulação e controle social da execução.

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Segundo Celina Souza, debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço que cabe aos governos na definição e implementação de políticas públicas. Segundo a autora, não se defende que o Estado (ou os governos que decidem

Mas, aí fica a pergunta: existe política pública sem o Estado? Na visão de Maria das Graças não. Segundo a autora:

As Políticas Públicas envolvem atividade política e sua dimensão pública é dada pelo seu caráter imperativo, sendo uma de suas características centrais o fato de serem decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.

Mas para Francisco Heidemann existe. Segundo o autor:

A perspectiva da política pública vai além da perspectiva das políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover “políticas públicas”.

O autor cita o exemplo de uma associação de moradores que poderia realizar um “serviço público local”, movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de qualquer instância governamental. Seria o caso de uma comunidade em que as pessoas juntam esforços para construir moradias. Heidemann cita como agentes de políticas públicas entidades como as ONGs, as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade. Ele afirma que “Terceiro Setor” é o nome dado hoje para o esforço da produção de um bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial do mercado.

Essa argumentação do autor se aproxima muito da de Bresser Pereira a respeito do setor “público não-estatal”. Segundo Bresser:

O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por “terceiro setor”, “setor não-governamental”, ou “setor sem fins lucrativos”. Por outro lado, o espaço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. Neste trabalho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas” porque estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque não fazem parte do aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou porque não coincidem com os agentes políticos tradicionais.

Nestes casos, percebemos que o termo “público” – tanto em política “pública” quanto em setor “público” não-estatal – está relacionado ao interesse coletivo, e não ao que se refere ao Estado. Essa mudança na noção do termo

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“público” teria ocorrido no Brasil na década de 1970. Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é que as atenções se voltam para a sociedade e o público passa a ser entendido como “interesse público”. Essa mudança se deu principalmente com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, que, segundo Hélio Beltrão, propôs uma administração pública voltada para o cidadão e que foi por ele definido como uma proposta política visando, pela administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”.

Segundo Raquel Raichelis, o debate atual sobre os termos público, publicização, público-não estatal vem despertando polêmica e há atualmente uma luta teórica e político-ideológica pela apropriação do seu significado, que remete ao caráter das relações entre o Estado e a sociedade na constituição da chamada esfera pública.

A autora utiliza o conceito de publicização baseado numa visão ampliada de democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e pela incorporação de novos mecanismos e formas de atuação, dentro e fora do Estado, que dinamizem a participação social de modo que ela seja cada vez mais representativa dos segmentos organizados da sociedade, especialmente das classes dominadas.

A publicização como movimento de sujeitos sociais requer um locus para consolidar-se. Este locus é a esfera pública, entendida como parte integrante do processo de democratização, por meio do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, expressa pela inscrição dos interesses das maiorias nos processos de decisão política.

Inerente a esse movimento encontra-se o desafio de construir espaços de interlocução entre sujeitos sociais que imprimam níveis crescentes de publicização no âmbito da sociedade política e da sociedade civil, na direção da universalização dos direitos de cidadania.

A partir desta perspectiva, o processo de publicização pretende alterar a tendência histórica de subordinação da sociedade civil frente ao Estado, pela via do fortalecimento das formas democráticas de relação entre as esferas estatal e privada.

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Trata-se de uma dinâmica sociopolítica que envolve a organização e a representação de interesses coletivos na cena pública, que possam ser confrontados e negociados a partir do enfrentamento dos conflitos que regem as relações sociais na sociedade de classes.

Tendo como referencia autores como Habermas (1984), Hannah Arendt (1991) e Vera Telles (1990), a esfera pública constitui um espaço essencialmente político, de aparecimento e visibilidade, aonde tudo que vem a público pode ser visto e ouvido por todos. Nesta esfera, os sujeitos sociais estabelecem uma interlocução pública, que não é apenas discursiva, mas implica na ação e na deliberação sobre questões que dizem respeito a um destino comum/coletivo.

É neste sentido que se inscreve a dimensão propriamente política da esfera pública, baseada no reconhecimento do direito de todos à participação na vida pública. Mas falar em destino comum e interesses coletivos não significa ignorar a presença do conflito no processo de publicização. Ao contrário, o conflito social é inerente ao movimento de publicização, pois é direcionado pela correlação de forças políticas presentes na sociedade.

Contudo, para que esses conflitos sejam explicitados é necessário torná-los visíveis no espaço público, que é o lugar por excelência onde os projetos sociais podem se confrontar e se diferenciar, as pactuações podem ocorrer, as alianças estratégicas podem ser estabelecidas.

Nesses termos, a publicização é um processo construído por sujeitos sociais que passam a disputar lugares de reconhecimento social e político, e adquire assim um caráter de estratégia política. Por isso, quando falamos da construção da esfera pública nos referimos a uma nova arquitetura na relação entre o Estado e a sociedade civil que transcende as formas estatais e privadas, para constituir uma nova esfera, onde o público não pode ser associado automaticamente ao Estado, nem o privado se confunde com o mercado, ainda que transitem nesta esfera interesses de sujeitos privados.

Raichelis busca explicitar a concepção de esfera pública como totalidade dinâmica e articulada, indicamos alguns dos seus elementos constitutivos:

Visibilidade social, no sentido de que as ações dos sujeitos devem expressar-se com transparência, não apenas para os diretamente envolvidos, mas também para todos os implicados nas decisões políticas. A visibilidade social supõe publicidade e fidedignidade das informações que orientam as deliberações nos espaços públicos de representação;

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Controle social, que implica o acesso aos processos que informam decisões da sociedade política, viabilizando a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados;

Representação de interesses coletivos, que envolve a constituição de sujeitos políticos ativos, que se apresentam na cena pública a partir da qualificação de demandas coletivas, em relação às quais exercem papel de mediadores;

Democratização, que remete à ampliação dos fóruns de decisão política que, alargando os condutos tradicionais de representação, permita incorporar novos sujeitos sociais como portadores de direitos legítimos. Implica a dialética entre conflito e consenso, de modo que interesses divergentes possam ser qualificados e confrontados, derivando daí o embate público capaz de gerar adesão em torno das posições hegemônicas;

Cultura pública, que supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de apropriação do publico pelo privado, remetendo à construção de mediações sociopolíticas dos interesses a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visível da esfera pública.

Enrique Saravia define política pública como:

Um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influenciam na decisão.

Laswell simplifica a definição afirmando que elaborar políticas públicas é definir “quem ganha o quê, por quê e que diferença faz”. Assim, a política pública define os objetivos e as metas de uma ação para um determinado público-alvo, quais os resultados esperados com tal ação, mas, além disso, deve justificá-la.

Vamos ver agora uma questão do CESPE:

3. (CESPE/CHESF/2002) Política pública é uma ação coletiva que tem por função concretizar direitos sociais demandados

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pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas.

Esta questão foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definição de Potyara Pereira, que afirma:

Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e serviços.

Quando a autora afirma que “os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas”, na realidade ela está se referindo aos direitos sociais. Se pensarmos na classificação dos direitos fundamentais, os direitos de primeira geração se referem aos direitos de não intervenção do Estado na vida privada, direitos como o de liberdade, livre associação, livre manifestação do pensamento; os de segunda geração envolvem os direitos sociais, como educação, saúde, assistência social; e os de terceira são os direitos coletivos, como os ligados à proteção do meio-ambiente, do patrimônio histórico, etc. Os direitos de primeira geração, em que se prega a não-intervenção do Estado, não precisariam de políticas públicas para serem concretizados. As políticas públicas tornam-se necessárias com os direitos sociais, que exigem uma atuação positiva do Estado.

Alguns autores consideram que política pública também pode envolver a inação do Estado, a decisão de não fazer nada em relação a algum assunto. Vamos rever o conceito de Dye de Política Pública:

O que o governo escolhe fazer ou não fazer.

Para Dye, as políticas públicas são ações do governo que irão produzir efeitos na vida dos cidadãos, mas por tratar-se de um aspecto político, a decisão de não planejar ou nada fazer em relação a um problema social também pode ser considerado um componente de política pública. Colocando em outras palavras, pode-se definir a política pública como o posicionamento assumido pelo governo diante de uma questão relevante para a sociedade, ainda que esse posicionamento seja de omissão.

Percebam o que ele fala que o também é política pública o que o governo decide por NÃO fazer. Isso também esta em outra definição de Saravia. Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que:

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Poderíamos dizer que ela [política pública] é um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.

Perceberam quando ele fala em “ações ou omissões”. Um dos componentes comuns nas definições de política pública é o comportamental: “implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular”.

Já Heidemann afirma que “a definição de política pública inclui ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a ação e a intenção”. Para o autor, pode até haver uma política pública sem uma intenção manifestada formalmente, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. E completa: “portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye”.

Vimos que as políticas públicas são instrumentos de concretização dos direitos previstos e garantidos nas leis, ou seja, é somente com a existência de uma política pública que as pessoas poderão exercer seus direitos sociais. Por isso, é válida a intervenção do Poder Judiciário exigindo a implementação de políticas públicas. O Judiciário não pode elaborar políticas públicas, mas pode compelir o poder público a implementá-las, caso estejam previstas na Constituição e nas leis. Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o município de Santo André (SP) deveria garantir a matrícula de um menino de quatro anos na creche pública administrada pela prefeitura. O entendimento é o de que é obrigação do município garantir o acesso à creche a crianças de até seis anos de idade, independentemente da oportunidade e conveniência do poder público. Segundo Celso de Mello:

Quando a proposta da Constituição Federal impõe o implemento de políticas públicas, e o poder público se mantém inerte e omisso, é legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito à educação e atendimento em creches. O direito não pode se submeter a mero juízo de conveniência do Poder Executivo.

Embora inquestionável que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, ainda que em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, que sejam estas

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implementadas, sempre que os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.

Assim, se há um direito previsto na lei e é necessária uma política pública para que ele seja exercido, é um dever do Estado implementar tal política e cabe ao Judiciário exigir o cumprimento desta obrigação.

Também é importante distinguir política pública de decisão política. Segundo Maria das Graças Rua, uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo está na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.

Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um conceito mais genérico de política pública:

Conjunto de ações governamentais;

Distribuição de recursos ou bens públicos;

Atendimento às demandas da sociedade ou sistema político.

Participação da sociedade em todo o processo.

2 Análise de Políticas Públicas

Na ciência política, pode-se diferenciar três tipos abordagens, considerando os problemas de investigação que são levantados. No primeiro, o foco está sobre qual seria ordem política certa ou verdadeira: o que é um bom governo e qual é o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidadãos ou da sociedade. No segundo, analisam-se as forças políticas cruciais no processo decisório. Por fim, as investigações são centradas nos resultados que um dado sistema político vem produzindo. Já vimos uma definição de

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políticas públicas muito próxima desta última abordagem. Segundo Maria das Graças Rua:

As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

O termo "output" significa justamente os resultados, os produtos gerados por um sistema. Esses produtos são as políticas públicas. Nesta abordagem, temos análise de campos específicos de políticas públicas como as políticas econômicas, financeiras, tecnológicas, sociais ou ambientais. O interesse aqui não se restringe simplesmente ao aumento do conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas políticas setoriais; busca-se o maior entendimento das “leis e princípios próprios das políticas específicas”. A abordagem da "‘policy analysis" tem como objetivo analisar “a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política” com o “arcabouço dos questionamentos ‘tradicionais da ciência política”.

Trata-se de um referencial teórico e metodológico que permite entender a lógica de ação do Estado e os seus efeitos, compreendidos como todo comportamento ou estado que é resultado da influência de algum aspecto da política. Portanto, podemos dizer que a análise de políticas públicas constitui o estudo das mesmas, a "policy analisys" seria a ciência das políticas públicas. Segundo Marta Arretche:

Por análise de política pública entende-se o exame da engenharia institucional e dos traços constitutivos dos programas. Qualquer política pública pode ser formulada e implementada de diversos modos.

Devido à complexidade presente nas formas de interação entre os atores sociais envolvidos na formulação e na gestão das políticas públicas, os analistas dessas formas de ações coletivas têm procurado elaborar referenciais analíticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de decisão que levaram a sua institucionalização.

Thomas Dye apresentou uma tipologia de modelos de análise de políticas públicas bastante simples e mais voltada a dar uma visão global e didática. São modelos já conhecidos na literatura das ciências sociais aplicadas, mas que receberam de Dye uma roupagem necessária para sua aplicação no campo das políticas públicas. Tais modelos servem, principalmente, para orientar o policymaker no processo operacional de análise, formulação e avaliação de políticas públicas.

Vamos dar uma olhada nos modelos para analisar políticas públicas.

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Institucionalismo

As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas.

A relação entre instituições governamentais e políticas públicas é muito íntima. Uma política não se transforma em uma política pública antes que seja adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. Segundo Dye, as instituições governamentais dão às políticas públicas três características:

Legitimidade: o governo empresta legitimidade às políticas, que são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos;

Universalidade: somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade;

Coerção: somente o governo pode prender os violadores de suas políticas, são mais limitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar.

Contudo, a abordagem institucional não tem dado muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e o conteúdo das políticas públicas. Ela descreve geralmente instituições governamentais específicas, suas estruturas, atribuições e funções, sem indagar que impactos as características institucionais têm nos resultados das políticas.

Mesmo assim podemos dizer que esta abordagem não é necessariamente improdutiva. As instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento de indivíduos, em que os padrões de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo, podendo influenciar o teor das políticas públicas.

Modelo de Processo: política como atividade política

Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção central da ciência política por várias décadas. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis de atividades ou “processos”. Recentemente, alguns cientistas políticos tentaram agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. O resultado é um

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conjunto de processos político-administrativos que formam o “ciclo da política”:

Identificar problemas: tornar manifestas as demandas, para a ação governamental;

Montar a agenda para deliberação: escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados;

Formular propostas de políticas: desenvolver propostas de políticas para resolver as questões e os problemas;

Legitimar políticas: selecionar uma proposta, articular apoio político para ela e transformá-la em lei;

Implementar políticas: organizar burocracias, prestar serviços ou prover pagamentos e criar impostos;

Avaliar políticas: estudar os programas, relatar os outputs, avaliar os impactos, propor mudanças e ajustes.

Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem, em seus estudos sobre políticas públicas, se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. Mas não permite que eles comentem o conteúdo das políticas – quem ganha o que e por quê.

Apesar do enfoque estreito do modelo de processo, ainda assim se trata de um modelo útil para ajudar a entender as atividades envolvidas na formulação de políticas públicas. Pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa. Contudo, não podemos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas.

Teoria dos Grupos

Começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. Os indivíduos, com interesses comuns, unem-se, formal ou informalmente, para apresentar suas demandas ao governo.

Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. A política é, na verdade, a luta entre

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os grupos para influenciar as políticas públicas. Segundo David Truman um grupo de interesse é:

Um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade. Esse grupo torna-se político se e quando apresenta uma reivindicação por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais.

A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos mediante: o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos; a negociação de acordos e o equilíbrio de interesses; a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas; o cumprimento efetivo desses acordos.

Segundo os teóricos de grupo, a política pública é, em qualquer momento, o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de quaisquer dos grupos de interesse, o que representa que mudanças na influência de quaisquer dos grupos ocasione mudanças nas políticas públicas. Os formuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos.

Teoria da Elite

A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante. Ainda que frequentemente afirmemos que a política reflete as demandas do povo, isto parece refletir mais uma aspiração do que a realidade. Em todas as sociedades, desde as mais primitivas até as sociedades mais evoluídas, está presente a divisão entre classes dos governantes e dos governados. A primeira é sempre menos numerosa, cumpre todas as funções públicas, monopoliza o poder e goza as vantagens que a ela estão anexas. A segunda, mais numerosa, é dirigida e regulada pela primeira, de modo mais ou menos legal ou de modo mais ou menos arbitrário e violento, fornecendo a ela, ao menos aparentemente, os meios materiais de subsistência e os que são necessários à vitalidade do organismo político.

A teoria da elite sugere que o povo é apático e mal informado quanto às políticas e que a elite molda, na verdade, a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião das elites. Assim, as políticas públicas traduzem as preferências das elites. Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. As políticas fluem “de cima para baixo”, das elites para as massas, não se originam nas demandas da massa.

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Em razão do conservadorismo geral das elites, seu interesse pela preservação do sistema, as mudanças nas políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. As políticas públicas são modificadas com frequência, mas raramente substituídas.

O elitismo afirma ainda que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social, sobre as “regras do jogo”, bem como quanto à perpetuação do sistema social. Não significa que não haja competição entre as elites, mas sim que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há muito mais concordância do que discordância.

Racionalismo

Vamos dar uma olhada melhor no modelo racional daqui a pouco. Agora, vamos ver o que Dye resume sobre ele.

A política é vista como o máximo ganho social, isto é, governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor, ou seja, a alternativa que seja a mais eficiente. Os custos não podem superar os benefícios.

Para selecionar uma política racional, os formuladores das políticas devem:

Conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos;

Conhecer todas as propostas disponíveis de políticas;

Conhecer todas as consequências de cada proposta alternativa;

Calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta;

Selecionar a proposta política mais eficiente.

Assim, configura um método detalhado de análise, que busca se cercar do máximo de informações possível para que a decisão seja a mais racional. Há, entretanto, muitos obstáculos à formulação racional, há uma série de dificuldades que faz com que ela praticamente nunca aconteça no governo. Mas, o modelo ainda é importante, pois ajuda a identificar as barreiras à racionalidade.

Incrementalismo

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Vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais. Essa teoria surgiu inicialmente junto a uma crítica ao modelo racional, afirmando que os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas, nem identificam os objetivos da sociedade, nem pesquisam os custos e benefícios das propostas alternativas, nem escalonam as preferências em relação a cada alternativa política, em termos de máximos benefícios líquidos. Ao contrário, restrições de tempo, informação e de custos impedem que os formuladores de políticas públicas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas consequências.

O incrementalismo prevê um método mais conservador de tomada de decisões, no sentido de que os atuais programas, políticas e despesas são considerados como ponto de partida, e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos, decréscimos ou modificações nos programas em vigor. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores.

Os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às consequências de políticas completamente novas ou diferentes. É mais seguro manter os programas conhecidos quando as consequências de programas novos não podem ser previstas.

O incrementalismo é politicamente mais conveniente. É mais fácil chegar a um consenso quando o que está sendo discutido envolve apenas acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. Quando as mudanças são radicais, os conflitos tendem a ser maiores.

Teoria dos Jogos

Segundo Dye, é o estudo das decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. Nas políticas públicas, aplica-se quando não podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores irão fazer.

A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. Ele não busca descrever como as pessoas de fato tomam decisões, mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Trata-se de uma forma de racionalismo,

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mas que se aplica a situações competitivas, em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam.

Teoria da Opção Pública (public choice)

A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, a Escolha Pública refere-se às decisões coletivas sobre bens públicos, destacando o fato de que as decisões coletivas são resultado de decisões individuais, ou seja, a TEP se ocupa das decisões feitas por indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade.

Imaginava-se antes que o homo economicus pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais; enquanto o homo politicus seria um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar da coletividade. A TEP contesta esta noção de que as pessoas agiriam de forma diferente na política e no mercado. Todos os atores – sejam políticos, burocratas, contribuintes, partidos, grupos de interesse – procuram tornar máximos seus benefícios pessoais, seja na economia, seja na política.

Essa teoria explica porque os partidos políticos e candidatos em geral não apresentam propostas claras sobre políticas públicas em campanhas eleitorais: eles não estão interessados em promover princípios, mas em ganhar eleições. Assim, eles tentam se posicionar de modo a atrair o maior número possível de eleitores.

Teoria Sistêmica

A política é vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. As forças geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são conhecidas como inputs, ou “entradas”. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou saídas, do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema; essas alocações, por sua vez, constituem as políticas públicas.

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Podemos observar esta teoria na definição de política pública de Maria das Graças Rua. Vamos revê-la:

As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político).

Segundo a autora, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados, etc.

Exemplo de suporte ou apoio são a obediência e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como, por exemplo, o serviço militar, etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na implementação de determinados programas governamentais, a participação em manifestações públicas, etc.;

Assim, quando os empresários, por exemplo, deixam de pagar impostos, constata-se a ausência de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegação de impostos em geral, com a abstenção eleitoral, com as manifestações contra os governantes: estes fatos significam que falta apoio - seja ao governo, seja ao próprio sistema político.

2.1 MODELOS DE TOMADA DE DECISÃO

Segundo Maria das Graças Rua, quando um problema torna-se prioridade na agenda governamental, inicia-se o processo de formulação de alternativas.

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Existiriam diferentes formas de "pensar" a solução para as demandas da sociedade. A autora fala nos modelos incremental, racional e mixed-scanning.

a) Racionalismo

Quando estudamos os modelos teóricos de administração pública, vemos que a burocrática tem como base uma dominação racional-legal, ou seja, é legítima porque suas decisões são tomadas com base em leis racionalmente criadas. O caráter racional do modelo burocrático significa que devem ser usados os atos devem ser coerentes com os fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos.

Aplicando agora este aspecto do ato racional à formulação de políticas públicas, temos que o racionalismo defende que as decisões tomadas devem ser aquelas que escolham os meios mais adequados para se alcançar determinado objetivo, que apresente a melhor relação custo-benefício, ou seja, a alternativa mais eficiente.

Aqui já podemos observar um dos pressupostos do modelo racional: Os objetivos e valores estão estabelecidos e são conhecidos. Isso significa que, quando o agente irá tomar a decisão, ele já tem em mente de forma clara quais são objetivos que deve alcançar.

De olho nestes objetivos, ele irá escolher as ações que melhor atinjam o resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo é que: existe um leque de possíveis alternativas de ação e o agente tem um conhecimento perfeito das consequências de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que irá acontecer se escolher o caminho A ou B. Com base nesse conhecimento, ele poderá determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações; e poderá selecionar a melhor alternativa dentro do conjunto proposto.

Dentre outras coisas, o modelo racional exige do decisor um controle absoluto do ambiente de decisão, um sistema de preferências que se caracterize pela estabilidade e uma habilidade enorme para a realização dos cálculos necessários.

Esse modelo é chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o dicionário Houaiss, significa “pleno de entendimento ou consciência”, é aquele que compreende, que entende. É racional porque usa a razão. A escolha da

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alternativa é feita com base em critérios impessoais. Parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor poderão maximizá-los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqüências. A decisão é mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas para solucionar o problema.

O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional é a proposição de que o comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser grupos sociais de diversos tipos – como empresas, sindicatos, partidos políticos – e podem até mesmo ser Estados. O que importa é que tenham objetivos a atingir, interesses a realizar e que o façam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de meios adequados à consecução dos fins. Isso significa que a teoria da escolha racional não se detém no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, não cabendo a sua discussão em termos do exercício da racionalidade.

Segundo Maria das Graças Rua:

O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da política e maior proporção dos recursos alocados, como parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto.

Neste modelo a decisão é mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas para solucionar o problema, etc. Geralmente, pretende-se realizar grandes mudanças a partir de objetivos e cursos de ação previamente definidos a partir dos valores que orientam a decisão.

Podemos perceber que muitos dos pressupostos desse modelo racional são questionáveis, sem embasamento na realidade. Trata-se de um modelo de racionalidade, que não condiz com as limitações existentes tanto em termos de informações que não estão disponíveis como na própria capacidade do homem em processar essas informações. Charles Lindblom, uma dos maiores críticos dessa teoria e que privilegiou o modelo incrementalista, critica a abordagem racional, afirmando que:

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Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e dinheiro alocáveis para um problema em apreço são limitados.

H. Simon também critica o "racionalismo ilimitado", por isso trabalhou a idéia de racionalidade limitada, em que não se busca a melhor alternativa, a que maximize o resultado, mas sim aquela que seja satisfatória.

Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, autointeresse dos decisores, etc. Por isso, o modelo apresenta alguns elementos diferentes da racionalidade ilimitada:

um conjunto de alternativas de escolha ou de decisão;

um subconjunto de alternativas de decisão que a organização percebe, ou seja, a organização não leva em consideração todas as alternativas possíveis, mas apenas aquelas que ela identifica.

os possíveis resultados da escolha com a sua hierarquização com base no "valor" ou "utilidade", ou seja, o resultado "a" é preferível ao "b".

informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer, se for escolhida uma determinada alternativa, sendo que esta informação pode ser incompleta, ou seja, pode haver mais de um resultado possível para determinada alternativa.

informação sobre a probabilidade de ocorrer determinado resultado, se for escolhida determinada alternativa.

Segundo Simon, pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. Segundo Simon:

Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços, selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas, seu primo, a quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto é, busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom.

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Mas o que será um resultado satisfatório? Isso vai depender do nível de aspiração do agente. Supondo que uma pessoa deseja vender uma casa. Entre os inúmeros possíveis valores de venda, ela estabelece que R$ 50.000 é um preço "aceitável". Todos os preços acima disso serão satisfatórios, os abaixo serão insatisfatórios. No entanto, entre os preços acima de 50.000, há aqueles que são ainda mais satisfatórios, ou seja, 70.000 são preferíveis à 60.000. Como o vendedor não recebe todas as ofertas simultaneamente, ele deve rejeitar uma antes de receber a próxima. O nível de aspiração pode se alterar ao longo da sequência de alternativas. Ele pode se elevar na medida em que o indivíduo acha fácil descobrir alternativas satisfatórias, ou seja, quando são feitas várias ofertas acima de 50.000. Ou, no sentido oposto, pode se reduzir quando for difícil encontrar tais alternativas.

Um dos problemas da racionalidade limitada colocada pelo próprio Simon é que o modelo não tolera incompatibilidade entre "laranjas e maçãs", ou seja, os resultados das decisões devem ser tratados sobre uma mesma base (monetária, por exemplo), e isso afasta ainda mais os modelos de escolha racional da realidade das organizações.

Além disso, as decisões empresariais se apóiam em mais de um critério de avaliação, e muitas vezes pressupõem a existência de interesses conflitantes. Como exemplo, pode-se citar a compra de aeronaves militares. Pode-se enumerar seis critérios a serem avaliados: capacidade de destruição, velocidade, autonomia, facilidade de treinamento, confiabilidade e custo de aquisição. Frente a um número de alternativas de compra, qual a melhor opção? Percebe-se que a decisão torna-se complexa. Os objetivos não são redutíveis a uma mesma base (laranjas e maçãs) e os níveis de aspiração variam conforme o agente e o ambiente de decisão. Por exemplo, num momento de guerra, a escolha levaria muito mais em consideração a capacidade de destruição, mesmo que isso representasse um custo maior.

b) Incrementalismo

A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom, no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a ciência do incrementalismo". O autor questiona o racionalismo, afirmando que se trata de um modelo idealista, mas que é impossível de ser aplicado na prática.

Baseado em pesquisas empíricas, o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que

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desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas.

Lindblom questionou a ênfase no racionalismo argumentando que os diversos interesses presentes na sociedade não podem ser deixados de lado, inclusive sob pena de a política pública receber objeções intransponíveis. Ele propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório o que não teria necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.

Lindblom diferencia dois modelos de tomada de decisão: o modelo da raiz e o da ramescência. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os radicalistas tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao pensar nos "ramos", o autor defende o modelo que altera pouco as políticas existentes, podando a árvore aos poucos, ao invés de derrubá-la por inteiro. O modelo da raiz é o modelo racional, enquanto o da ramescência é o do incrementalismo. O primeiro pressupõe que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo, dos seus fundamentos; o segundo admite que a decisão deva ser construída continuamente a partir da situação presente, passo a passo, e em pequenas etapas.

Lindblom também denomina o modelo incrementalista de método das sucessivas comparações limitadas. Segundo o autor, no método da ramescência, as comparações, juntamente com a escolha da política, procedem em sequência cronológica. Não se decide uma política de uma vez por todas. Ela é formulada e reformulada indefinidamente. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados, em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado.

Segundo Maria das Graças Rua:

O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificações. Este modelo parte do pressuposto de que: a) a decisão envolve relações de poder; não é apenas uma questão técnica; b) os governos democráticos não possuem liberdade total para a alocação dos recursos públicos.

Os formuladores de políticas e os cientistas sociais não possuem um conhecimento suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas

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previsões das consequências das medidas tomadas. Será mais sábio o formulador que admitir que suas decisões alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. Além disso, as decisões podem resultar em consequências imprevistas e indesejáveis. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais, ele consegue evitar, de várias maneiras, erros sérios de consequências duradouras.

Ao invés de tentar saltos enormes em direção às metas, avanços que exigem do formulador previsões que ele não é capaz de fazer, deve-se procurar soluções que não se distanciem tanto do que já vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente, o formulador não precisa fazer uma análise detalhada e abrangente, ele poderá olhar apenas as consequências dos aspectos em que as políticas diferem umas das outras, ou seja, na margem.

Lindblom enumera algumas diferenças entre os dois modelos:

Racional-compreensivo Incrementalismo

A elucidação dos valores ou objetivos é feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para análise empírica das propostas alternativas de decisão.

A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária não são coisas distintas uma da outra e sim intimamente interligadas.

A formulação de políticas é abordada via análise de meios e fins: em primeiro lugar, isolam-se os fins e, depois se buscam os meios para escolher os fins.

Como os meios e fins não são dissociáveis uns dos outros, a análise dos meios e dos fins é, muitas vezes, inadequada ou limitada.

O teste de uma "boa" política consiste em ela revelar-se o meio mais apropriado para atingir os fins desejados.

O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas concordem diretamente com uma decisão política (mesmo que eles não concordem que essa política seja o meio mais apropriado para atingir os objetivos).

A análise é compreensiva, todo fator de relevância maior é tomado em conta.

A análise é drasticamente reduzida: - importantes resultados possíveis são deixados de lado; - importantes propostas potenciais de solução são ignoradas; - importantes valores afetados não são levados em conta.

Com frequência, é forte a dependência de teorias.

Uma sucessão de comparações reduz ou elimina em grande parte a dependência de teorias.

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Para o modelo racional, os fins da ação governamental estão claramente colocados. Devem-se escolher os meios para alcançar objetivos estabelecidos. No entanto, para a visão incremental, não há clareza na definição dos fins. Primeiro porque é difícil de chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Além disso, as preferências em relação a maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. Na realidade, em muitos casos as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado. Por não conseguirem agir de outra forma, os administradores muitas vezes têm de tomar as decisões antes de tornar claros seus objetivos.

Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e de, em seguida, escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução, os administradores têm de fazer sua escolha, diretamente, a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. As pessoas escolhem os valores e as políticas ao mesmo tempo, ou seja, simultaneamente é escolhida a política para alcançar certos objetivos e são escolhidos os objetivos.

Para o modelo racional, política boa é aquela que apresenta os melhores meios para se alcançar os fins. Já para o modelo incremental, o que importa é a concordância alcançada em torno da política em si, mesmo que não haja concordância em relação aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos diferentes, mas concordam com as políticas vigentes porque vêem nelas possibilidades diferentes.

Para o modelo racional, deve ser realizada uma análise detalhada e abrangente das alternativas. Já para o modelo incremental, devido às limitações de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições à capacidade de análise. Por isso, ninguém conseguiria aplicar o método racional-compreensivo a problemas realmente complexos, e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo deve encontrar modos de simplificá-lo. Uma forma de simplificar é limitar as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes.

Segundo Lindblom, as democracias mudam as suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais, as políticas não mudam a todo instante. O incrementalismo consiste em se ignorar, na prática, possíveis consequências importantes de diferentes opções políticas, bem como em se ignorar os valores associados a essas consequências. Etzioni enumerou os seis requisitos primários do modelo:

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1. Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes.

2. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política.

3. Em cada proposta ele examina apenas algumas consequências consideradas “importantes”.

4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins, o que, efetivamente, torna o problema mais administrável;

5. Assim, não há uma decisão ou solução “certa”, mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento, por meio de constantes análises e avaliações.

6. Como tal, a decisão incremental é descrita como corretiva, voltada para o alívio de imperfeições concretas e atuais, mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros.

Abordagens distintas de literatura descrevem a ideia incrementalista, a despeito de todas convergirem para o mesmo tema. São elas: o incrementalismo desarticulado, o incrementalismo lógico, o empreendimento estratégico e a compreensão retrospectiva.

Incrementalismo Desarticulado: Lindbloom descreve a geração de políticas como um processo serial, terapêutico e fragmentado, no qual as decisões são tomadas mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, considerando pouco as metas definitivas ou mesmo diferentes conexões.

Incrementalismo Lógico: Quinn concorda com Lindbloom sobre a natureza incremental do processo, mas não sobre sua desarticulação. Nesse sentido ocorre um direcionamento por parte dos gerentes na busca de estratégias conscientes.

Empreendedorismo Estratégico: Para Mintzberg, iniciativas estratégicas têm origem na base hierárquica das organizações, que então se difundem e ganham apoio. Uma vez que tenham conseguido difundir

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sua idéia à alta gerência, essas ações isoladas tendem a ganhar corpo de estratégias organizacionais.

Compreensão Retrospectiva: Weick descreve que toda compreensão origina-se no comportamento passado. Assim, os gerentes necessitam de uma ampla gama de experiências e de competências para criarem estratégias novas e vigorosas. Aprender não é possível sem agir.

c) Mixed-Scanning

O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um método extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o método no artigo “Muddling through: sciense or inertia?”. Lindblom rebateu as críticas de conservadorismo afirmando que no longo prazo seriam possíveis mudanças significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possíveis. No entanto, para Etzioni:

Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa, nada há nessa abordagem que oriente a acumulação; os passos podem ser circulares – levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão –, transportando simultaneamente a muitas direções, mas conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta que, de acordo com esta abordagem, “cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incremental desarticulado atrás do outro”.

Dentro do método dialético, da filosofia grega, temos a Tese, a Antítese e a Síntese. A tese é uma afirmação ou situação inicialmente dada. A antítese é uma oposição à tese. Do conflito entre tese e antítese surge a síntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui no nosso estudo, o racionalismo é a tese, o incrementalismo a antítese e o modelo mixed-scanning a síntese.

Ambos os modelos de tomada de decisão acima apresentam problemas. Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatível com as necessidades de mudança e pode apresentar um viés conservador. Já o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o peso das relações de poder na tomada de decisões.

Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composição das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepção defendida por Etzioni, do mixed-scanning, chamado também de rastreio combinado ou sondagem mista. Segundo o autor, esta terceira

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abordagem não é tão utópica em suas suposições quanto o modelo racional nem é tão conservadora quanto o incremental.

A idéia é, através da combinação das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a visão racional para bases mais realistas e exeqüíveis.

Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões fundamentais ou estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Para as decisões estruturantes seria usado o modelo racional; para as ordinárias o incremental.

O próprio método incremental admite que não se aplica a um conjunto de situações – decisões grandes ou fundamentais, como, por exemplo, uma declaração de guerra. O problema é que, se não são tomadas essas decisões, decidir incrementalmente significa “flutuar à deriva”, significa ação sem decisão.

Etzioni considera o mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o mixed-scanning requer que, nas decisões estruturantes, os tomadores de decisão se engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões estruturantes.

As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas. Enquanto as decisões estruturantes permitiriam ter uma visão ampla do contexto, as incrementais permitiriam um maior detalhismo em aspectos importantes.

Etzioni cita como exemplo a criação de um sistema mundial de observação meteorológica, utilizando satélites. Enquanto a abordagem racional faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas, usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão frequentemente quanto possível, proporcionando uma avalanche de informações, o incrementalismo se concentraria naquelas áreas em que se desenvolveram padrões similares e, talvez, umas poucas regiões vizinhas, ignorando todas as formações que poderiam merecer atenção, caso surgissem em áreas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos de ambas as abordagens, empregando duas câmeras: uma grande-angular, de

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alcance panorâmico, que cobriria todas as partes do céu, sem grandes detalhes, e uma segunda, que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade.

Segundo Maria das Graças Rua:

O mixed-scanning é uma composição de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distinção entre decisões fundamentais ou estruturantes e decisões ordinárias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permiti-se que decisões de longo prazo sejam analisadas e levem a decisões estruturantes, decorrendo destas as decisões incrementais que exigem uma análise mais detalhada de alternativas específicas.

3 Tipos de Políticas Públicas

A tipologia das arenas políticas públicas mais conhecida foi desenvolvida por Theodor Lowi. Essa classificação foi elaborada através de uma máxima: a política pública faz a política. Ela significa que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas.

Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos:

Distributivas;

Redistributivas;

Regulatórias;

Constitutivas.

Segundo Maria das Graças Rua:

Em função das preferências e das expectativas de resultados (vantagens e desvantagens) de cada alternativa na solução de um problema, os atores fazem alianças entre si e entram em disputa. Daí se formam as arenas políticas: distributivas, regulatórias e redistributivas.

A concepção da “policy arena” parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político. O modelo da “policy arena” refere-se, portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas

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áreas de política, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, regulatório ou constitutivo.

Klaus Frey conceitua os quatro tipos da seguinte forma:

1. Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para outros grupos. Essas “policy arenas” são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.

2. Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

3. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

4. Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras – Beck fala de “políticas modificadoras de regras” – determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.

3.1 POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS

Segundo Celina Souza, nas políticas distributivas, as decisões tomadas pelo governo desconsideram a questão da limitação dos recursos. Os impactos

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gerados são mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. Para Lowi:

As políticas distributivas são caracterizadas por não estarem constrangidas por limitações de recursos e pela facilidade com que podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem obediência a qualquer critério mais geral e universalista; estas políticas caracterizam, assim, ações pontuais, que não integram, de forma consistente, um conjunto de intervenções mais institucionalizado (que definiremos, para nosso uso, como “programas”), e ações de cunho marcadamente clientelista;

Em muitos casos, essas políticas são caracterizadas pelo clientelismo, em que o político fornece bens e serviços a uma comunidade específica em troca de apoio político e votos. Lowi chama essas políticas de “pork barrel”, que é definida como um programa governamental que rende benefícios localizados e que confere aos seus representantes políticos a oportunidade de conquistar apoio político, ou seja, são políticas clientelistas.

Os beneficiários normalmente são delimitados, pequenos grupos ou pessoas individuais de diferentes extratos sociais; no entanto, o financiamento é difuso, ou seja, feito por toda a sociedade por meio do orçamento público.

Inspirado na tipologia de Lowi e focalizando exclusivamente as políticas que interessam ao empresariado, Smith (2000) designou este tipo de política pública como política "particular" (particularistic issues). Políticas "particulares" provocam um alto grau de interesse no pequeno número de empresas beneficiadas e um baixo grau de interesse na maioria das outras empresas, pouco afetadas pelas decisões.

Tomem cuidado, pois tem muita coisa errada sendo

falada acerca dos tipos de políticas públicas. Lowi é claro

em descrever as políticas distributivas como restritas a

determinados grupos, mas muita gente se refere a elas como

políticas que atendem a muitos beneficiários, senão a todos, e

que não haveria conflito por causa disso.

Klaus Frey, que tem um texto importante, fala o seguinte:

“Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena”

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Portanto, fiquem de olho, pois determinadas questões podem

ser copiadas daí e seguir esse entendimento que considero

equivocado.

As políticas públicas distributivas atendem demandas pontuais de grupos sociais específicos. Como exemplos, podemos citar a pavimentação e a iluminação de ruas, ou a oferta de equipamentos para deficientes físicos (como cadeiras de rodas). Esse tipo de política não é universal, uma vez que não é garantida através de lei. Contudo, essas políticas são de fácil implantação, já que raramente há opositores ao atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes individuais.

Mas é preciso ter cuidado: nem toda política distributiva é uma política clientelista. Por exemplo, políticas de emergência e solidariedade às vítimas de enchentes e terremotos são distributivas, mas não são clientelistas. Mas, em geral, em um contexto de grandes desigualdades sociais, esse tipo de política pode ser usado como moeda de troca nas eleições. No entanto, é preciso sublinhar que as políticas distributivas podem ser implantadas sem clientelismo. A forma de processar as demandas pontuais pode ser regulada e controlada socialmente. Um exemplo é a LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social e a implantação dos Conselhos Municipais de Assistência Social, que permitem o atendimento dessas demandas com base em critérios mais justos.

3.2 POLÍTICAS REGULATÓRIAS

Já as políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. Segundo Lowi:

Políticas regulatórias são caracterizadas por apresentarem impactos específicos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões alocativas baseiam-se em leis e regulamentos e sejam estabelecidas em termos gerais.

As políticas regulatórias distinguem-se das distributivas pelo fato de, em curto prazo, envolverem uma escolha direta entre quem será favorecido e quem será desfavorecido. Estas decisões não têm como objetivo atender a demandas individuais, porque "as decisões para cada caso devem ser tomadas com base em regras gerais", e permanecem no nível setorial.

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Para a elaboração destas políticas, existe uma forte instabilidade entre os grupos de poder, impedindo a criação de uma elite organizadora no Congresso. A política regulatória sobre a qual Lowi mais se detém é a política tarifária do comércio externo nos Estados Unidos, a partir de 1962, que estabelece claramente os atores prejudicados (os antigos beneficiários da distribuição "fácil" de tarifas protecionistas) e os atores favorecidos (os novos beneficiários do comércio mais livre).

Segundo Klaus Frey:

Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

O seu objetivo é regular determinado setor, criando normas para o funcionamento dos serviços e a implementação de equipamentos urbanos. A política regulatória se refere à legislação e é um instrumento que permite normatizar a aplicação de políticas redistributivas e distributivas, como, por exemplo, a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor.

As políticas regulatórias são definidas globalmente para um setor, mas se caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivíduos ou pequenos grupos, e não enquanto membros de uma classe ou de um grande grupo social. Assim, as políticas regulatórias cortam transversalmente a sociedade, afetando de maneira diferenciada pessoas pertencentes a um mesmo segmento social. Isso dificulta a formação de alianças duradouras e bem definidas para defenderem essas políticas.

Embora distribua benefícios difusos para a maioria da população alvo, as políticas regulatórias acabam por redundar em perdas e limitações para indivíduos ou pequenos grupos. Isto incentiva a reação pontual daqueles que se sentem prejudicados. Quando estes pequenos grupos possuem grande "poder de fogo" – quase sempre representado pela disponibilidade de recursos econômicos e/ou pela capacidade de articulação política – podem ameaçar a viabilidade da política em questão.

Em geral, os cidadãos só percebem a existência das políticas regulatórias quando se sentem prejudicados. A dificuldade de conhecimento e entendimento das Políticas Regulatórias não está somente ligada à sua

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linguagem (na forma de lei), mas também ao fato dos cidadãos não conseguirem articular essas políticas com o seu cotidiano concreto.

3.3 POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS

Para Lowi, as políticas redistributivas,

envolvem relações entre amplas categorias de indivíduos, atingindo grandes agregados sociais; trata-se de políticas claramente definidas enquanto tais, através de programas de intervenção, e priorizando o investimento público em relação a grupos sociais específicos.

Assim, atingem maior número de pessoas e impõem perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros. Elas afetam a alocação da propriedade, da riqueza ou da renda. O efeito das políticas redistributivas pode atingir igualmente toda uma classe social – de um lado, a classe dos money providers; de outro lado, a classe dos service demanders.

São, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento. Para Lowi, assemelham-se às políticas regulatórias no aspecto de envolverem "relações entre amplas categorias de indivíduos e de que as decisões individuais precisam ser inter-relacionadas". Os recursos são sempre destinados aos maiores setores da sociedade.

O objetivo das políticas públicas redistributivas é redistribuir renda na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e serviços públicos. O financiamento parte dos extratos sociais de alta renda, enquanto que os beneficiários são os extratos de baixa renda.

A isenção ou diminuição do pagamento do IPTU para camadas sociais mais pobres na cidade com o aumento desse imposto para os setores de maior nível de renda que vivem em mansões ou apartamentos de luxo é um exemplo de política redistributiva. Com os recursos da cobrança do IPTU, o município passa a financiar as políticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos extratos de média e alta renda, promovendo uma redistribuição de renda através da maior tributação dos mais ricos e diminuição dos encargos dos mais pobres, sem diminuir sua arrecadação geral.

Esse tipo de política é popularmente chamada de “Política Robin Hood” (lembrando a lenda do herói que rouba dos ricos para dar aos pobres). Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, as

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políticas redistributivas são percebidas pelos beneficiários como direitos sociais e atingem, segundo critérios definidos, grandes grupos sociais.

Contudo, pode haver dificuldade na implantação de políticas redistributivas, pelo fato dos setores sociais penalizados pelo financiamento de tais políticas tenderem a se organizar com mais força do que a numerosa parcela social que vai ser beneficiada. Uma alternativa para evitar possíveis oposições, é a implantação de políticas redistributivas mitigadas (mais brandas), onde a redistribuição de renda para os extratos mais pobres não aparece na forma de recursos monetários ou financeiros, mas como serviços e equipamentos fornecidos pelo poder público.

Nesses casos, o financiamento pode ser garantido através dos recursos orçamentários, compostos majoritariamente pela contribuição dos extratos de média e alta renda. Um exemplo desse tipo de política é a realocação de recursos orçamentários para os setores mais pobres da população através de programas sociais, tais como programas habitacionais, de regularização fundiária, de educação infantil, programa do médico de família e de “renda mínima”, entre outros. Nos programas de renda mínima, a redistribuição de renda é realizada através do acesso direto a recursos monetários (a renda mínima ou básica), vinculado, ou não, a programas educacionais (programa bolsa-família,).

Esse tipo de política redistributiva mais branda (através da realocação de verbas orçamentárias) tem a vantagem de apresentar menor resistência dos extratos de média e alta renda da sociedade, uma vez que os recursos desses programas são provenientes do orçamento público já existente.

3.4 POLÍTICAS CONSTITUTIVAS

Por fim, as políticas constitutivas lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma também diferente.

A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes (“polity”) – refere-se à criação e modelação de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

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Ainda, segundo Lowi, as políticas de cunho regulatório ou redistributivo são aquelas que têm a capacidade de mobilizar os agentes sociais na defesa de seus interesses, facilitando o processo de participação. No entanto, as políticas regulatórias apresentam uma limitação, já que afetam diretamente alguns atores sociais (setores privados – empresas ou pessoas físicas – cuja atuação é regulada pelas ações governamentais) e indiretamente de forma difusa, outros setores (a população potencialmente atendida pela medida, que não recebe os benefícios de forma imediata e palpável).

4 Pontos Importantes da Aula

Segundo Maria das Graças Rua: As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

Segundo Potyara Pereira: políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e serviços.

O modelo racional-compreensivo entende que as escolhas nas políticas públicas devem ser as mais técnicas possíveis, considerando a eficiência. O incrementalismo afirma que é impossível ser totalmente racional e que é preciso considerar os aspectos políticos. As decisões devem ser marginais e não radicais. O mixed-scanning mistura os dois modelos, com a racionalidade nas decisões estruturantes e o incrementalismo nas decisões ordinárias.

Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para outros grupos. Essas “policy arenas” são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.

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Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras – Beck fala de “políticas modificadoras de regras” – determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.

5 Questões Comentadas

1. (ESAF/EPPGG/2008) Apesar das divergências existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. De acordo com esse consenso, não é um elemento característico das políticas públicas:

a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por instituições com competência para tal.

b) decisões ou formas de alocação de recursos.

c) um ou vários públicos-alvo.

d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões quanto às prioridades da agenda governamental.

e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em função de normas e valores.

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Essa questão foi copiada do texto de Enrique Saravia, “Introdução à teoria da política pública”, que faz parte da coletânea da ENAP de políticas públicas. É muito importante vocês lerem esse texto e outros que fazem parte dessa coletânea. Ela foi criada justamente para ser usada no curso de formação de EPPGG e a ESAF adora tirar questões de lá. Alguns dos textos podem ser encontrados no site da ENAP:

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=856

Enrique Saravia cita Thoenig, que considera que os elementos que podem caracterizar uma política são cinco:

Um conjunto de medidas concretas; decisões ou forma de alocação de recursos, que ela esteja inserida em um quadro geral de ação; tenha um público-alvo (ou vários públicos; apresente definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em função de normas e valores.

Podemos observar que não faz parte dos elementos o apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões quanto às prioridades da agenda governamental.

Gabarito: D.

2. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre políticas públicas, analise:

I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política.

II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a alocação imperativa de valores.

III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do poder público.

IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.

V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.

Estão corretas apenas as afirmativas:

A) I, II, III, IV, V

B) I, II, III

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C) I, III, IV

D) I, II, V

E) II, III, IV

Essa questão foi tirada do texto da Maria das Graças Rua, que está na leitura sugerida. Segundo a autora:

As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, [I] resultantes da atividades política (politics): [II] compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. [IV] Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.

Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão 'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo”. Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que [III] são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.

Como identificar os atores em uma política pública? Existem diversos critérios. Entretanto, [V] o mais simples e eficaz é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão.

Todas as afirmações estão certas.

Gabarito: A.

3. (FCC/SGP-SP/2009) Políticas públicas são

(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana.

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(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos soberanos.

(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um Estado soberano.

(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado soberano.

(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano.

Mais uma questão tirada do texto da Maria das Graças Rua, agora vocês devem estar entendendo porque ele está na leitura sugerida. Segundo a autora

Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão 'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo”. Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.

Portanto, o caráter imperativo é essencial. A letra “A” é certa.

A letra “B” é errada porque a legitimidade não é essencial, mesmo as políticas formuladas contra a vontade da maioria da população são políticas públicas. Imaginem o caso de uma política de legalização do aborto.

A letra “C” é errada. Não são apenas ações coletivas e podem afetar interesses de uma minoria. Por exemplo, a política voltada para os portadores de hemofilia, que são em torno de 11.000 pessoas.

A letra “D” é errada, não precisam atingir a todos.

A letra “E” é errada, não obrigam a todos.

Gabarito: A.

4. (FCC/SGP-SP/2009) Uma política pública

(A) não configura decisões ou ações que envolvem o consentimento de uma comunidade política soberana.

(B) é uma questão meramente técnica.

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(C) nem sempre depende de decisões e ações que se revestem de autoridade política.

(D) geralmente envolve mais do que uma decisão política e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.

(E) corresponde a uma escolha das autoridades políticas, após ouvir os empresários.

A letra “A” é errada porque o consentimento da comunidade política é importante. As políticas são inscritas em leis, e sem o consentimento essas leis não são aprovadas.

A letra “B” é errada, é muito mais do técnica, é principalmente política.

A letra “C” é errada, vimos que a autoridade política é essencial, para a Maria das Graças Rua.

A letra “D” é certa. Segundo Maria das Graças Rua:

Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.

A letra “E” é errada, não é preciso ouvir empresários.

Gabarito: D.

5. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação às três dimensões clássicas da policy analysis, considere:

I. A dimensão institucional da politics tem em vista os processos políticos de caráter conflituoso, dizendo respeito à imposição de objetivos e decisões que afetam a distribuição de poder numa comunidade.

II. Nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como é o caso da política ambiental, tende a inverter-se a relação de causalidade esperada entre polity, politics e policy.

III. No caso de políticas setoriais consolidadas com estruturas de decisão relativamente estáveis, espera-se que a policy seja a variável independente.

IV. Quanto mais conflituosa a dimensão da politics, maior a autonomia da policy community na definição dos rumos de determinada política pública.

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V. A prática comum da policy analysis de considerar a polity como variável independente e a policy como variável dependente tem-se mostrado inadequada para os casos de países em desenvolvimento.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e V.

(B) I, III e IV.

(C) II, III, IV e V.

(D) II, IV e V.

(E) III e IV.

Essa questão foi tirada do texto “Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil”, de Klaus Frey, que está na leitura sugerida.

Segundo o texto:

Policy - politics - polity

De acordo com os mencionados questionamentos da ciência política, a literatura sobre “policy analysis” diferencia três dimensões da política. Para a ilustração dessas dimensões tem-se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês de “polity” para – denominar as instituições políticas, “politics” para os processos políticos e, por fim, “policy” para os conteúdos da política:

a dimensão institucional “polity” se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo;

no quadro da dimensão processual “politics” tem-se em vista o processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição [I];

a dimensão material “policy” refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.

Todavia, não se deve deixar de reparar que na realidade política essas dimensões são entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem política concreta forma o quadro, dentro do qual se

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efetiva a política material por meio de estratégias políticas de conflito e de consenso.

Dessa maneira, a prática comum da ”policy analysis” de distinguir entre variáveis dependentes e independentes, tendo por finalidade a redução de complexidade, pode-se mostrar embaraçosa e inadequada para boa parte dos casos empíricos. Isto é particularmente óbvio nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da política ambiental [II]. É inquestionável que o descobrimento� da proteção ambiental como uma política setorial peculiar levou a transformações significativas dos arranjos institucionais em todos os níveis de ação estatal. Por outro lado, em consequência da tematização da questão ambiental, novos atores políticos (associações ambientais, institutos de pesquisa ambiental, repartições públicas encarregadas com a preservação ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo político.

No caso de políticas setoriais, consolidadas com estruturas de decisão relativamente estáveis pode até ser legítimo considerar o fator instituições�como variável independente [III]. Mas se esse não for o caso, ou seja, se os estudos empíricos preliminares mostram uma dinâmica expressiva das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existência de uma dependência, pelo menos parcial, entre as políticas a serem examinadas e a variável institucional.

A suposição de Lowi de que “policies” determine “politics” pode até ser válida para um campo específico de política ou um “policy issue”, sob condições particulares, mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas políticas setoriais, sobretudo as de caráter mais dinâmico e polêmico, não deixa dúvidas referentes à interdependência entre os processos e os resultados das políticas. A evolução histórica da política ambiental, por exemplo, mostra de forma nítida como ambas dimensões têm se influenciado de forma recíproca e permanente. As constelações de atores, as condições de interesse em cada situação e as orientações valorativas elementos que podem ser considerados condicionantes do grau de conflito [IV] reinante nos processos políticos - sofreram modificações significativas à medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da política. O incremento da consciência ambiental�reforçou os conflitos entre os interesses econômicos e ecológicos. Da mesma maneira como a dimensão material dos problemas ambientais tem conduzido à cristalização de

. É inquestionável que o descobrimento da

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constelações específicas de interesse, os programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de um processo político, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelações específicas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que prevê a transformação de zonas industriais ou rurais em zonas de proteção ambiental, sem dúvida alguma, provoca resistência por parte dos interesses econômicos afetados, o que representa uma modificação das condições de “politics”. Eventualmente, tais interesses econômicos conseguem exercer uma pressão bastante forte dentro do sistema político-administrativo, de modo que essas novas condições de “politics” podem levar à revisão do plano original.

Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padrões político-administrativos de países em desenvolvimento [V], caracterizados por democracias do tipo delegativo, como é o caso do Brasil, podemos concluir que nesses países, mais ainda do que em democracias consolidadas, a “policy analysis” deve enfocar os fatores condicionantes das políticas públicas – “polity” e “politics” dando ênfase na sua dimensão processual, a fim de poder fazer justiça à realidade empírica bastante complexa e em constante transformação.

A afirmação III é errada porque são as instituições a variável independente.

A afirmação IV é errada porque o conflito reduz a autonomia na formulação da política, há mais pressões dos grupos de interesse.

Gabarito: A.

6. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.

(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa intervenção.

(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da sociedade.

(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.

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(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimensão interna do Estado.

(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante da política.

A letra “A” é errada porque as políticas públicas são um instrumento de intervenção do

Estado na sociedade, e não o contrário.

A letra “B” é certa. Vimos que Maria das Graças Rua define políticas públicas como

“outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores”.

A letra “C” é errada. Ela também foi tirada da Maria das graças Rua (o texto está na leitura sugerida), que afirma que:

Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição bastante simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de conflitos. Entretanto, este conceito é demasiado amplo, restringe pouco. E' possível delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.

Portanto, a alternativa é errada porque traz a definição de política, e não de política pública.

A letra “D” é errada porque não é dimensão INTERNA do Estado, mas sim a sua

atuação junto à sociedade.

A letra “E” é errada. Segundo os modelos de Dye, a descrição é da Teoria dos Grupos. Já o modelo institucional entende que as atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas

Gabarito: B.

7. (ESAF/EPPGG/2008) O processo das políticas públicas mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto sócio-político nacional e internacional, que favoreceu uma concepção mais ágil da atividade governamental, na qual a

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ação baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às definições correntes de política pública, exceto:

a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforçar a convicção dos diversos atores quanto ao acerto das ações governamentais e à sua orientação para o bem de todos.

b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto sequencial de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades.

c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não somente uma decisão singular.

d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, provoca efeitos sobre o sistema político e social.

e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente constituídas no âmbito da sua competência e são coletivamente vinculantes.

Essa questão também foi tirada do texto do Saravia, que afirma que nas definições dos dicionários de ciência política encontram-se os seguintes componentes comuns na definição de política pública:

1. Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante;

2. Decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades;

3. Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular;

4. Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social.

Podemos perceber que o componente que não está presente é o ideológico.

Gabarito: A.

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8. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determinado município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar. Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantação e condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na situação hipotética acima.

(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.

(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de atividades políticas, de identificação de problemas e formulação, legitimação, implementação e avaliação de políticas.

(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferências e os valores das elites.

(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das atividades do governo anterior com apenas algumas modificações incrementais.

(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sistema político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.

Pelo enunciado, percebemos a importância da instituição secretaria executiva. Vimos

que o modelo institucional é aquele em que as atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas.

Gabarito: A.

9. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

(A) uma política efetivamente democrática se apóia em políticas redistributivas, pois são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma sociedade.

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(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.

(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.

(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.

(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

A letra “A” é certa. As políticas redistributivas são aquelas que buscam proporcionar maior equidade na sociedade, se utilizando da redistribuição da renda.

A letra “B” é errada. Lowi traz uma classificação das políticas numa categoria funcional. Assim, os quatro tipos de políticas são funcionais.

A letra “C” é errada, as políticas redistributivas se caracterizam pelo conflito.

A letra “D” é errada, a definição é das políticas regulatórias.

A letra “E” é errada. As políticas regulatórias podem ter conflito ou não, dependendo da forma como atuam. Não tem nada a ver com a redução do intervencionismo estatal.

Gabarito: A.

10. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas, considere:

I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo processo político de decisão e de implementação.

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III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão, dependem da configuração concreta das políticas.

IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político, visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros grupos.

V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e nações.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e III.

(B) III, IV e V.

(C) III e IV.

(D) II, III e V.

(E) I e V.

A questão foi copiada do texto de Klaus Frey, que está na leitura sugerida.

As políticas estruturadoras são as políticas constitutivas. A primeira afirmação é verdadeira, segundo o autor:

A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes (“polity”) – refere-se à criação e modelação de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

A segunda afirmação também é verdadeira. Ainda segundo o autor:

A concepção da “policy arena” foi originalmente introduzida no debate científico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político.

A terceira afirmação é verdadeira. Segundo o texto:

Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e

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equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

A quarta e a quinta afirmação são falsas, elas inverteram os conceitos. Segundo o autor:

Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para outros grupos. Essas “policy arenas” são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.

Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

Gabarito: A.

11. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificação canônica das políticas públicas, são características das políticas distributivas, exceto:

a) alianças específicas entre lideranças não antagônicas.

b) questões não adversárias, com baixo potencial de conflito.

c) questões passíveis de solução mediante a alocação de recursos públicos sempre divisíveis.

d) lideranças consolidadas pela contínua expansão do público beneficiado pelos recursos alocados.

e) lideranças que se constituem à base da sua capacidade de responder a demandas discretas.

Segundo Luis Villanueva, as políticas distributivas são arenas relativamente pacíficas, que se caracterizam por questões não rivais, susceptíveis de serem tratadas por recursos públicos sempre divisíveis. Nela, são feitos acordos particulares de apoio recíproco entre demandantes não antagônicos. As lideranças se afirmam por sua capacidade de gestão para responder a

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demandas soltas, mas são lideranças efêmeras, que duram apenas enquanto as necessidades são satisfeitas.

A resposta da questão é a letra “D”. As lideranças consolidadas pela contínua expansão do público beneficiado é uma característica das políticas redistributivas. Nestas, as lideranças tendem a ser permanentes e contam com associações civis e políticas poderosas para a defesa de seus interesses vitais.

Gabarito: D.

12. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de políticas públicas indicam que a partir dos interesses dos atores políticos as estruturas de poder, correlações de força ou “arenas” de políticas públicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a única característica comum entre as políticas regulatórias e redistributivas.

a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de uma mesma questão.

b) Arena de conflito e negociação, que obriga os atores a coalizões ou transações de concessão recíproca.

c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questões em disputa e os grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados.

d) Lideranças consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associações civis e políticas para a defesa de seus interesses.

e) Sanções de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que resistem aos seus imperativos.

Ainda segundo Luis Villanueva, a política regulatória é uma arena de conflito e negociação entre grupos de poder, que o pluralismo explica muito bem. Trata-se de uma arena relativamente turbulenta, de interesses exclusivos e contrapostos de grupo, que se movem em torno de uma mesma questão e que se vêem obrigados a formar coalizões e/ou realizar acordos de recíproca concessão, uma vez que a eventual solução não pode favorecer de igual maneira as partes envolvidas: existem afetados e beneficiados em razão de uma lei geral que regula determinado campo de ação. Aqui, a liderança se baseia na capacidade de somar forças que comportam e defendem os mesmos interesses, assim como efetuar acordos vantajosos para o grupo. Contudo, também é uma liderança passageira, ainda que menos efêmera que

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nas políticas distributivas, pois os conflitos de interesses aparecem e desaparecem conforme as questões em disputa.

Já a política redistributiva, a mais audaciosa e radical, que aborda questões polêmicas das relações de propriedade, poder e prestígio social estabelecidas, tende a ser a arena mais tensa e conflituosa, semelhante à tradicional luta de classes do marxismo. Os acordos são impossíveis ou com resultados pouco significativos, já que o desfecho destas questões radicais afetará inevitavelmente a numerosos setores da população em pontos cruciais de sua sobrevivência social.

Portanto, as letras “A” e “B” trazem características das políticas regulatórias. As letras “C” e “D” falam de características das políticas redistributivas. A letra “E” é que traz uma característica comum às duas.

Segundo Villanueva, num texto posterior, Lowi trouxe uma nova perspectiva, segundo a qual o tipo de política será determinado pelo tipo de coação que o governo poderia razoavelmente empregar no tratamento das questões. A coação pode ser “horizontal”, para denotar sua extensão e alcance: se abrange apenas as condutas, ou se chega também a envolver o contexto da ação. A coerção “vertical” denota sua intensidade e força: se comporta sanções imediatas e diretas ou apenas remotas.

Nesta nova perspectiva, as políticas distributivas e regulatórias coincidem no fato de que as suas sanções abrangem os comportamentos individuais, mas diferem pelo fato de as sanções serem remotas nas distributivas e imediatas nas regulatórias. Em oposição, as políticas constituintes e redistributivas coincidem no fato de que suas sanções possíveis se estendem para abranger os contextos de conduta, mas diferem na força de suas sanções, que são respectivamente remotas e imediatas.

Assim, as políticas regulatórias e redistributivas coincidem em que ambas implicam sanções diretas e imediatas contra eventuais resistentes, mas diferem no fato de as primeiras somente abrangerem comportamentos individuais, enquanto as segundas envolvem o contexto em que se desenvolve a ação, ao modificarem o contexto econômico e social.

Gabarito: E.

13. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível

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tomar essa decisão sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr. precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”

Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo

(A) historicista.

(B) sistêmica.

(C) conservadora.

(D) racionalista.

(E) incrementalista.

Podemos observar que o assessor utiliza a lógica incrementalista, de que nãoé possível fazer mudanças drásticas porque o passado condiciona o futuro.

Gabarito: E.

14. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de políticas públicas, assinale a opção INCORRETA.

A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública, garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.

B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.

C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.

D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro relativo a questões de caráter ordinário.

A letra “A” é errada. Como o modelo racional faz uma análise detalhada e abrangente, não é mais ágil, pelo contrário, é mais lento. Além disso, ele

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desconsidera potenciais conflitos de interesse, já que quer tomar a decisão mais racional, sem se preocupar com os atores e seus interesses.

A letra “B” é certa. O modelo incremental critica o racional por não levar em consideração os interesses e também porque nunca é possível ter todas as informações necessárias para tomar a decisão mais racional.

A letra “C” é certa. Como a ideia é mudar aos poucos, ele adota o conservadorismo.

A letra “D” é certa. O modelo mixed-scanning junto o racional e o incremental, diferenciando dois tipos de decisões: para as estruturantes, usa o racional; para as ordinárias, usa o incremental. Questão

Gabarito: A.

15. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decisões tem, entre vários outros, o seguinte pressuposto:

a) Existência de informações e livre acesso a elas, bem como análise de todas as possibilidades de ação nos seus aspectos positivos e negativos.

b) Análise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo.

c) Proposta de consecução simultânea de diversas linhas de ação até que uma delas se consolide como a mais eficiente.

d) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decisões, e a fragmentação das instituições nos diversos segmentos.

e) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos formais: as normas, como são formuladas, quem toma as decisões e os diversos níveis das normas existentes.

A letra “A” é correta porque no modelo racional parte-se do princípio de que o homem econômico fosse capaz de realizar as melhores escolhas, utilizando como critério de avaliação a lógica da maximização de valor.

A letra “B” é errada porque aspectos pessoais e culturais não entram em cena, já que a escolha deve ser a mais racional, que se preocupa apenas com a melhor resposta.

A letra “C” é errada porque o modelo racional não é baseado na tentativa e erro, mas sim na análise detalhada das alternativas.

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A letra “D” é errada porque a ênfase não é nos aspectos culturais e pessoais.

A letra “E” é errada, já que os aspectos formais não entram no modelo racional.

Gabarito: A.

5.1 QUESTÃO DISCURSIVA

Tomando como base a tipologia clássica dos modelos de políticas

públicas, responda os itens a seguir:

1 – Defina políticas públicas distributivas, redistributivas e regulatórias;

2 – Cite uma política publica de cada um dos tipos de políticas públicas

mencionados no item 1 e justifique as escolhas;

3 – Compare os três tipos de políticas em termos de conflitos políticos

em relação à alocação de recursos.

(mínimo de 45 linhas)

Vamos ver um modelo de resposta:

A tipologia clássica das políticas públicas propõe uma classificação com quatro modelos: distributivas, redistributivas e regulatórias. Essa diferenciação considera as expectativas dos atores e suas reações frente à política pública, se de apoio, rejeição, consenso, conflito. A partir daí vão ser formadas as arenas, em que os atores se dividem em grupos de interesses.

As políticas distributivas desconsideram as limitações de recursos. São ações pontuais, individualizadas e sem um caráter universal, sendo utilizadas mais como clientelismo do que como uma intervenção governamental voltada para mudar determinada realidade social. O seu financiamento ocorre por meio do orçamento público, por sociedade, mas os benefícios são destinados a grupos específicos.

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Um exemplo de política distributiva foi a distribuição lotes e a regularização de invasão de terras públicas durante o governo de Joaquim Roriz no Distrito Federal, durante a década de 1990. Constituiu-se numa prática claramente clientelista que beneficiou grupos específicos, não estando inserida num programa maior voltado para a resolução dos problemas habitacionais da população do estado.

As políticas redistributivas, por outro lado, possuem um caráter universalista. Uma vez que levam em consideração as limitações de recursos, caracterizam-se como um “jogo de soma-zero”, em que o benefício de alguns é compensado pela perda de outros. O objetivo dessas políticas normalmente é a redistribuição da renda, sendo financiadas pelas classes sociais mais altas, enquanto que os beneficiários são os extratos de baixa renda.

A reforma agrária é um exemplo de política redistributiva. São facilmente identificados os grupos que sofrerão perdas, uma vez que terão a propriedade de suas terras retirada em benefício da sua transferência para grupos mais carentes. Estes beneficiários não são grupos restritos, sendo escolhidos segundo critérios impessoais e mais amplos.

As políticas regulatórias são constituídas por meio de regras e definem o funcionamento e o marco legal de um determinado setor, atividade ou mercado. Os ganhos e as perdas não são conhecidos de antemão, podendo atingir de forma equilibrada os diversos grupos da sociedade ou gerar efeitos a grupos específicos e individualizados.

Um exemplo de política regulatória é o Plano Diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento do Município. Seu objetivo é orientar a atuação do poder público e da iniciativa privada na ocupação do território e na oferta dos serviços públicos essenciais, visando assegurar melhores condições de vida para a população.

As diferenças entre esses tipos de políticas irão ter efeitos sobre a forma como se dá o conflito entre os atores. As políticas distributivas apresentam baixo grau de conflito. Não é claramente identificado um grupo que esteja perdendo, pois o

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seu financiamento é feito de forma difusa. Já as políticas redistributivas, que tem como objetivo a redistribuição da renda e resultam em perdas para determinados estratos, são marcadas por mais disputas. Haverá atores tentando bloquear sua implementação, enquanto outros pressionarão por mais direitos. Nas políticas regulatórias o conflito irá depender da sua configuração, se elas irão impor perdas ou não.

5.2 LISTA DAS QUESTÕES

1. (ESAF/EPPGG/2008) Apesar das divergências existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. De acordo com esse consenso, não é um elemento característico das políticas públicas:

a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por instituições com competência para tal.

b) decisões ou formas de alocação de recursos.

c) um ou vários públicos-alvo.

d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões quanto às prioridades da agenda governamental.

e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em função de normas e valores.

2. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre políticas públicas, analise:

I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política.

II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a alocação imperativa de valores.

III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do poder público.

IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos,

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expressando em maior ou menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.

V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.

Estão corretas apenas as afirmativas:

A) I, II, III, IV, V

B) I, II, III

C) I, III, IV

D) I, II, V

E) II, III, IV

3. (FCC/SGP-SP/2009) Políticas públicas são

(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana.

(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos soberanos.

(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um Estado soberano.

(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado soberano.

(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano.

4. (FCC/SGP-SP/2009) Uma política pública

(A) não configura decisões ou ações que envolvem o consentimento de uma comunidade política soberana.

(B) é uma questão meramente técnica.

(C) nem sempre depende de decisões e ações que se revestem de autoridade política.

(D) geralmente envolve mais do que uma decisão política e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.

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(E) corresponde a uma escolha das autoridades políticas, após ouvir os empresários.

5. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação às três dimensões clássicas da policy analysis, considere:

I. A dimensão institucional da politics tem em vista os processos políticos de caráter conflituoso, dizendo respeito à imposição de objetivos e decisões que afetam a distribuição de poder numa comunidade.

II. Nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como é o caso da política ambiental, tende a inverter-se a relação de causalidade esperada entre polity, politics e policy.

III. No caso de políticas setoriais consolidadas com estruturas de decisão relativamente estáveis, espera-se que a policy seja a variável independente.

IV. Quanto mais conflituosa a dimensão da politics, maior a autonomia da policy community na definição dos rumos de determinada política pública.

V. A prática comum da policy analysis de considerar a polity como variável independente e a policy como variável dependente tem-se mostrado inadequada para os casos de países em desenvolvimento.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e V.

(B) I, III e IV.

(C) II, III, IV e V.

(D) II, IV e V.

(E) III e IV.

6. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.

(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa intervenção.

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(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da sociedade.

(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.

(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimensão interna do Estado.

(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante da política.

7. (ESAF/EPPGG/2008) O processo das políticas públicas mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto sócio-político nacional e internacional, que favoreceu uma concepção mais ágil da atividade governamental, na qual a ação baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às definições correntes de política pública, exceto:

a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforçar a convicção dos diversos atores quanto ao acerto das ações governamentais e à sua orientação para o bem de todos.

b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto sequencial de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades.

c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não somente uma decisão singular.

d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, provoca efeitos sobre o sistema político e social.

e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente constituídas no âmbito da sua competência e são coletivamente vinculantes.

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8. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determinado município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar. Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantação e condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na situação hipotética acima.

(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.

(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de atividades políticas, de identificação de problemas e formulação, legitimação, implementação e avaliação de políticas.

(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferências e os valores das elites.

(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das atividades do governo anterior com apenas algumas modificações incrementais.

(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sistema político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.

9. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

(A) uma política efetivamente democrática se apóia em políticas redistributivas, pois são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma sociedade.

(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.

(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.

(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.

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(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

10. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas, considere:

I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo processo político de decisão e de implementação.

III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão, dependem da configuração concreta das políticas.

IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político, visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros grupos.

V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e nações.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e III.

(B) III, IV e V.

(C) III e IV.

(D) II, III e V.

(E) I e V.

11. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificação canônica das políticas públicas, são características das políticas distributivas, exceto:

a) alianças específicas entre lideranças não antagônicas.

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b) questões não adversárias, com baixo potencial de conflito.

c) questões passíveis de solução mediante a alocação de recursos públicos sempre divisíveis.

d) lideranças consolidadas pela contínua expansão do público beneficiado pelos recursos alocados.

e) lideranças que se constituem à base da sua capacidade de responder a demandas discretas.

12. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de políticas públicas indicam que a partir dos interesses dos atores políticos as estruturas de poder, correlações de força ou “arenas” de políticas públicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a única característica comum entre as políticas regulatórias e redistributivas.

a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de uma mesma questão.

b) Arena de conflito e negociação, que obriga os atores a coalizões ou transações de concessão recíproca.

c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questões em disputa e os grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados.

d) Lideranças consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associações civis e políticas para a defesa de seus interesses.

e) Sanções de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que resistem aos seus imperativos.

13. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível tomar essa decisão sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr. precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”

Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo

(A) historicista.

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(B) sistêmica.

(C) conservadora.

(D) racionalista.

(E) incrementalista.

14. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de políticas públicas, assinale a opção INCORRETA.

A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública, garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.

B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.

C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.

D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro relativo a questões de caráter ordinário.

15. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decisões tem, entre vários outros, o seguinte pressuposto:

a) Existência de informações e livre acesso a elas, bem como análise de todas as possibilidades de ação nos seus aspectos positivos e negativos.

b) Análise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo.

c) Proposta de consecução simultânea de diversas linhas de ação até que uma delas se consolide como a mais eficiente.

d) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decisões, e a fragmentação das instituições nos diversos segmentos.

e) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos formais: as normas, como são formuladas, quem toma as decisões e os diversos níveis das normas existentes.

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Questão Discursiva

Tomando como base a tipologia clássica dos modelos de políticas públicas,

responda os itens a seguir:

1 – Defina políticas públicas distributivas, redistributivas e regulatórias;

2 – Cite uma política publica de cada um dos tipos de políticas públicas

mencionados no item 1 e justifique as escolhas;

3 – Compare os três tipos de políticas em termos de conflitos políticos em

relação à alocação de recursos.

(mínimo de 45 linhas)

5.3 GABARITO

1. D

2. A

3. A

4. D

5. A

6. B

7. A

8. A

9. A

10. A

11. D

12. E

13. E

14. A

15. A

6 Leitura Sugerida

“Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil”, de Klaus Frey, disponível em:

http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158

7 Bibliografia

AGUIAR, Alessandra T. e RUA, Maria das Graças. A política industrial no Brasil, 1985-1992: políticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006.

BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. 13ª Ed. Brasília Editora Unb, 2007.

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BRAVO, Maria Inês Souza e PEREIRA, Potyara A. P. (orgs.). Política Social e Democracia. São Paulo: Cortez, 2002.

DYE, Thomas. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. In: HEIDEMANN, Francisco G. e SALM, José Francisco. Políticas públicas e desenvolvimento. Brasília: Editora Unb, 2009.

LOBATO, Lenaura. Algumas considerações sobre a representação de interesses no processo de formulação de políticas públicas. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: Coltânea. Brasília: ENAP, 2006.

OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom. Dicionário do Pensamento Social do Século XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996.

PARADA, Eugenio Lahera. Política y políticas públicas. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: Coletânea. Brasília: ENAP, 2006.

RUA, Maria das Graças. Análise de políticas públicas: conceitos básicos. In: Rua, Maria das Graças e Carvalho, Maria Izabel Valladão (orgs.). O estudo da política: tópicos selecionados. Brasília: Paralelo 15, 1998.

SARAIVA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: Coltânea. Brasília: ENAP, 2006.

SUBIRATS, Joan. El papel de la burocracia en el proceso de determinación e implementación de lãs políticas publicas. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006.