aula 01 - administração publica - aula 01

CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ STN PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 01

Olá, Pessoal!

Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para a STN. Gostaria de agradecer a confiança que vocês depositaram em nosso trabalho e espero não desapontá-los. Temos um edital bem extenso pela frente, por isso é preciso se esforçar ao máximo. Nessa aula veremos os seguintes itens:

Aula 01 – 16/01: 5. O processo de modernização da Administração Pública. 6. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública. 11. Gestão Pública empreendedora. 7. Governabilida-de, governança e accountability.

Na aula demonstrativa vimos a evolução do Estado e sua crise no final do Sé-culo XX, com o surgimento do neoliberalismo. Veremos agora a evolução da administração pública, que está muito atrelada à evolução do Estado. Veremos também outros itens que têm uma relação bastante próxima com o processo de modernização da Administração Pública.

Boa Aula!

Sumário

1. MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA ........................................................................... 2

1.1. TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO LEGÍTIMA ...................................................................... 4

1.2. PATRIMONIALISMO ............................................................................................... 6

1.3. MODELO BUROCRÁTICO ......................................................................................... 9

1.4. DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA ..................................................................... 18

1.5. NOVA GESTÃO PÚBLICA ....................................................................................... 26

1.6. ACCOUNTABILITY ............................................................................................... 39

1.7. GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA ......................................................................... 45

1.8. GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA .......................................................................... 51

2. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 63

3. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 64

3.1. LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 129

3.2. GABARITO ...................................................................................................... 154



11.. MMooddeellooss ddee GGeessttããoo PPúúbblliiccaa Vamos estudar agora o processo de modernização da Administração Pública e a evolução dos modelos de gestão. Esta aula é bastante importante, traz vá-rios itens com grandes chances de caírem na prova e eles têm uma grande relação entre si, por isso que decidi tratá-los conjuntamente. Normalmente esse conteúdo é visto em três aulas, mas, como disse na aula demonstrativa, precisamos priorizar o que é mais importante.

O termo patrimonialismo vem de “patrimônio”, isso porque o governante ad-ministrava o patrimônio público como se fosse seu patrimônio privado. Era o modelo característico das monarquias europeias até o Século XIX, quando se desenvolve as ideias de legalidade e impessoalidade com o modelo burocrático.

Este surge como uma forma de proteger o patrimônio coletivo contra os inte-resses privados, estabelecendo procedimentos a serem seguidos. Contudo, exageraram nas regras, a administração pública ficou muito rígida e “burocra-cia” virou sinônimo de ineficiência.

Isso se torna um problema sério com a crise fiscal a partir da década de 1970, quando ganham força as ideias de uma administração gerencial. Esta busca adotar técnicas de gestão da administração privada e tem como principal ca-racterística a mudança na ênfase do controle dos processos para os resultados.

Patrimonialismo Burocrático Gerencial

– Tem origem nas socie-dades patriarcais, em que a comunidade vivia ao redor do senhor e servia a este em troca de proteção.

– Esteve presente nas monarquias europeias absolutistas.

– O patrimônio público é confundido com o particu-lar.

– Desenvolve-se com o sur-gimento do capitalismo e da democracia.

– Defende a separação do público e do privado, impon-do limites legais a atuação da administração pública.

– Entra em crise a partir da década de 1970, devido à crise fiscal que teve origem nas duas crises do petróleo.

– É aplicada inicialmente pelos governos Thatcher no Reino Unido e Reagan nos EUA, no início dos anos 1980.

– Prega a redução das ativi-dades estatais e a autono-mia do gestor público

– Defende a mudança no foco do controle, do proces-so para o resultado.

Até 1850 1850-1980 Depois de 1980

São três modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um preva-lecido em épocas diferentes, mas isso não significa que foram deixando de existir à medida que outro surgia. Tanto o patrimonialismo quanto a burocracia ainda estão presentes, apesar de prevalecer o gerencialismo. Aqui já temos um ponto, com o qual devemos tomar cuidado. Vamos ver uma questão:



1. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos teóricos de Administração Pública

em nosso país, o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocráti-

co incorporasse valores de eficiência, eficácia e competitividade.

A questão é errada. O erro NÃO está em dizer que o gerencialismo valoriza princípios como eficiência, eficácia e competitividade, isto está certo. Já vi alu-nos acharem que o erro está em falar em competitividade ao invés de efetivi-dade, já que esta última seria a terceira dimensão do desempenho, junto com a eficiência e a eficácia. Porém, o gerencialismo fala muito em competitividade.

O erro está em dizer que esses valores são incorporados ao modelo burocráti-co, quando,na realidade, este é substituído pelo gerencial. Não podemos dizer que o modelo burocrático foi melhorado ou aperfeiçoado pelo gerencial, pois há uma quebra de paradigma, em que um modelo é substituído pelo outro. TO-DAVIA, apesar desta quebra de paradigma, não são abandonados todos os princípios do modelo burocrático, muitos são mantidos. Isso é muito cobrado:

2. (CESPE/TCU/2008) Na administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre

na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração

da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio

abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito,

a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

A questão é errada, foi copiada do Plano Diretor, segundo o qual:

A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remu-neração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A dife-

rença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para con-centrar-se nos resultados, e não na rigorosa pro-fissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Plano diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

É um documento do Gover-no FHC, lançado em 1995, e que trazia a base da reforma gerencial que seria promovida. Veremo-lo na Aula 03, mas ele também é importante porque traz um histórico da administração pública no mundo e no Brasil, e as bancas copiam muitas questões de seu texto. É praticamente de leitura obrigatória. Está disponível no site:

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf



Vamos ver mais algumas questões sobre a relação entre os modelos:

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) A administração gerencial nega todos os princípios da

administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática.

4. (ESAF/SUSEP/2010) De certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo

convivem em nossa administração contemporânea.

5. (ESAF/APO-MPOG/2010) Com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestru-

tura, porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova

roupagem, continuam existindo.

6. (ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática foi comple-

tamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do século XX.

Gabarito: E, C, C, E.

11..11.. TTiippooss PPuurrooss ddee DDoommiinnaaççããoo LLeeggííttiimmaa

Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso que seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de dominação legítima, que constituem a base de cada um deles. Max Weber é muito importante porque toda a base do estudo do modelo burocrático está em seus escritos. Não foi ele que criou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analisá-lo, no início do Século XX, e seu trabalho teve grande repercussão. Segundo o autor:

Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A domi-nação precisa da obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra como alguém com o direito de lhe dar ordens, que tenha legitimidade. O con-ceito de legitimidade é muito importante dentro do conceito de dominação. Só há dominação se há legitimidade.

Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, que é um recurso metodológico que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno formado por um conjunto histórico ou uma sequência de acontecimentos. Estes tipos ideais não podem ser encontrados na realidade, eles não existem em seu “es-tado puro”, eles se situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo ideal é



uma abstração, através da qual as característi-cas extremas de um determinado fenômeno são definidas, de forma a fazer com que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é bom, mas sim que está no mundo das ideias. Como o tipo puro é uma abstração, um extremo, nenhuma organização correspon-de ao modelo puro de burocracia.

Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua legitimidade, ou seja, com base no porquê das pessoas aceita-rem as ordens. São três tipos: dominação tra-dicional, carismática e racional-legal.

Na Dominação Tradicional o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao lon-go de gerações. Existe legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc.

É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a do-minação tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “se-nhor”, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funcionários”, mas servidores. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado.

O senhor tem uma ampla liberdade para tomar decisões, de forma arbitrária. Porém, essa liberdade é limitada pela própria tradição, já que ele não pode infringir aquilo que lhe dá legitimidade.

Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. As pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma qualidade extraordinária. Weber define carisma como:

Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder.

Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo que não existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação extraordi-nária. A dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbi-trário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder en-

Tipos puros de Dominação

�� Racional-legal: baseada na crença na legitimidade das or-dens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação;

�� Tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daque-les que, em virtude dessas tradi-ções, representam a autoridade;

�� Carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do poder heroico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas.



quanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmen-te, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento.

Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua característica efê-mera, assumindo o caráter de uma relação permanente, a dominação carismá-tica tem de modificar substancialmente, se transformando numa dominação tradicional ou racional.

Fidel Castro é um exemplo disso. Ele foi um líder revolucionário, que com o carisma conseguiu uma série de seguidores na busca pela tomada do poder. Porém, pela sua longa permanência do poder, teve sua dominação carismática transformada em tradicional.

A dominação racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, “obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos supe-riores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposi-ções e dentro do âmbito de vigência destas”. A burocracia moderna, para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que pre-domina a dominação racional-legal.

11..22.. PPaattrriimmoonniiaalliissmmoo

O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é ain-da mais específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de domi-nação tradicional. Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas está sujeito às ordens do senhor, dentro de uma comunidade doméstica. Não se incluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade, que de alguma forma vive a seu redor e depende dele.

No momento em que há uma evolução dessas comunidades, aumentando a complexidade das tarefas que são desempenhadas, e tem início a descentrali-zação do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior respon-sabilidade e liberdade, surge a dominação patrimonial. Para Weber:

A este caso especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder domésti-co descentralizado mediante a cessão de terras e eventualmente de utensí-lios a filhos ou outros dependentes da comunidade doméstica, queremos chamar de dominação patrimonial.

Portanto, o patrimonialismo tem origem na comunidade doméstica. Quando o território governado pelo patriarca começa a aumentar, ele precisa designar pessoas para representá-lo em determinadas localidades. Aqui que surge o patrimonialismo, nessa descentralização.



A administração patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessi-dades pessoais do senhor. Não existe uma diferenciação entre o patrimônio público e o privado, sendo esta é a maior característica do patrimonialismo: a confusão entre as esferas pública e privada.

Desta forma, o príncipe administra os bens públicos como se fossem seus. Na realidade, naquela época pré-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolu-tistas, não havia patrimônio público. Havia o patrimônio real. Isso pode ser observado na atuação do quadro administrativo: o funcionário patrimonial mantinha uma relação puramente pessoal de submissão ao senhor, sua fideli-dade não é com o interesse público, mas sim com o senhor. Quando em conta-to com a população, o quadro administrativo pode agir arbitrariamente, da mesma forma que o senhor. O patrimonialismo consiste em administrar e pro-ferir sentenças caso por caso.

Weber cita algumas características que NÃO estavam presentes no quadro administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro:

Características AUSENTES no patrimonialismo

�� A competência fixa segundo regras objetivas;

�� A hierarquia racional fixa;

�� A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado;

�� A formação profissional (como norma);

�� (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em dinheiro.

Não havia um salário fixo. Os funcionários patrimoniais, no início, se alimenta-vam na mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Com o afastamento da comunidade doméstica, ocorria a criação das chamadas “prebendas”, cuja definição do dicionário é “ocupação rendosa de pouco tra-balho”. Pode-se dizer que constituem um privilégio dos servidores que, ao re-presentar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito de se apropriar de parte dos bens públicos como uma renda própria, como, por exemplo, ficar com parte dos tributos e pedágios cobrados.

Outro termo usado para descrever a atuação do quadro administrativo patri-monial é “sinecura”, que vem do latim e significa “sem cuidado“. Esse termo se refere àquelas funções, empregos ou cargos que asseguram uma remunera-ção ao seu ocupante sem que seja exigido trabalho ou responsabilidade real. É uma forma de rendimento sem a necessidade de esforços. Em muitos casos os cargos eram distribuídos como presentes, moeda de troca, em que seu ocu-pante teria uma fonte de renda sem ter que desempenhar as funções.



Com o surgimento do Estado, das constituições, e a formação de uma quadro administrativo profissional, o termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever a corrupção, o uso da máquina pública para benefício próprio. Se-gundo Luis Carlos Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.

Vamos ver uma questão que foi copiada desse trecho acima:

7. (ESAF/MPOG/2006) No modelo patrimonialista de administração pública existe

uma interpermeabilidade dos patrimônios público e privado

A questão é certa. A interpermeabilidade significa justamente que as duas esferas se comunicam, que não há uma separação rígida entre o patrimônio público e o privado.

Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídi-co, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, o apare-lho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, o qual utili-za os bens públicos da forma que achar conveniente, particularmente em seu próprio benefício.

O patrimonialismo vai ser predominante até os Estados Absolutistas, ganhando força o modelo burocrático com o início das democracias liberais. Contudo, por mais que prevaleça a racionalidade do modelo burocrático, o patrimonialismo ainda se mantém forte dentro da administração pública. Até hoje existem prá-ticas de apropriação dos bens públicos por interesses privados. Isso é bastante cobrado nos concursos. Segundo o Plano Diretor:

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de no-breza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é dife-renciada das res principis. Em conse quência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capita-lismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a admi-nistração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.



11..33.. MMooddeelloo BBuurrooccrrááttiiccoo

Quando o capitalismo se desenvolve é necessária uma administração mais racional, que não tome decisões “caso a caso”. As regras precisam ser está-veis, para reduzir os riscos dos investimentos de longo prazo. E a democracia também é contrária ao patrimonialismo, pois pressupõe que o Estado é a or-ganização coletiva da sociedade, e não a extensão do patrimônio de um mo-narca. Dessa forma, as decisões precisam seguir o interesse público, e não o interesse pessoal. Por isso que o desenvolvimento do capitalismo e da burocra-cia exige uma administração burocrática. Vamos ver uma questão:

8. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de admi-

nistração presente nas monarquias europeias do século XIX.

A questão é certa. Muitos se confundem nessa questão porque ela fala em “burocracia patrimonialista”, daí marcam errada, pois o modelo característico das monarquias europeias do Século XIX era o patrimonialismo, e não a buro-cracia. Essa confusão surge porque o termo burocracia possui diferentes signi-ficados. Podemos citar pelo menos quatro:

�� Forma de governo;

�� Conjunto de funcionários públicos;

�� Racionalidade;

�� Ineficiência.

O primeiro registro do uso do termo “burocracia” é atribuído a Seigneur de Gournay (1712-1759), na França, pela junção da palavra francesa “bureau”, que se refere a escritório, com a palavra grega “krátos”, que significa poder. O sufixo “cracia” é usado para designar as formas de governo. Aristóteles apre-sentou uma classificação com democracia (governo pelo povo), aristocracia (governo dos melhores) e monarquia (governo de um só).

E a burocracia? Se ela possui o sufixo “cracia”, então também é uma forma de governo? Isso mesmo. O termo “burocracia” se refere ao governo do escritó-rio, governo dos funcionários públicos. Gournay o usou como uma quarta for-ma de governo, na classificação de Aristóteles, de forma pejorativa, criticando o fato de estar ocorrendo na França um crescimento do quadro administrativo e da normatização, fazendo com que os funcionários públicos tomassem as decisões que deveriam ser da sociedade. Ao invés de um governo do povo, surgia um governo de escritório. A burocracia representava uma ameaça à própria democracia.



Outra acepção do termo burocracia é como o conjunto de agentes públicos, o aparelho do Estado, que age de forma racional. Assim, quando falamos em burocracia, estamos nos referindo aos funcionários públicos, aos órgãos gover-namentais, a estrutura do Estado.

A terceira visão da burocracia é como racionalidade. Weber associou a buro-cracia com a dominação racional-legal, ou seja, a burocracia seria a busca dos meios mais eficientes para se alcançar determinado objetivo. Vamos ver a definição de Bresser Pereira e Fernando Prestes Motta:

Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do tra-balho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

Essa definição já foi bastante cobrada em concursos. Muitos alunos se confun-dem com ela por causa do final “fins visados”, já que associam com o fato de a burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os “meios”, e não olhar para resultados. Porém, é preciso separar a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prática, ela é extremamente rígida com os procedimentos, esquecendo-se do resultado.

Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferen-cia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se che-gar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. Isso mesmo! Apesar de consi-derarmos o termo “burocrático” quase como um antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu com o objetivo de aumentar a eficiência. Segundo Weber:

A administração puramente burocrática é a forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendi-mento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilida-de – isto é, calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços e aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefaz.

Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, neces-sidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de “dis-funções” da burocracia. Por isso é muito importante vocês diferenciarem a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é eficiente, se preocupa com os fins da ação governamental. Na prática, é ineficiente e se preocupa apenas com o controle dos processos, esquecendo dos resultados.



Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas as áreas (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de interessados, união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o mesmo que o desenvolvimento e crescimento contínuos da administração bu-rocrática: o desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula germinati-va do moderno Estado ocidental. Para Weber:

A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto de vista técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as necessidades da administração de massas (de pessoas ou objetos).

Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram à conclu-são que a substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi uma con-dição não suficiente, porém necessária, para o desenvolvimento dos países no século XX. É possível dizer que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.

Quando pensamos na burocracia como organização racional, veremos que isso não é característica apenas do modelo burocrático de gestão, todas as organi-zações que se enquadrem na racionalidade poderiam ser consideradas buro-cráticas. Segundo Bresser Pereira e Prestes Motta:

Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema soci-al rígido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de bu-rocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se flexibilizasse para deixar de ser uma organização burocrática. Todo sistema social administrado segundo critérios racionais e hierárquicos é uma organiza-ção burocrática. Haverá organizações burocráticas mais flexíveis ou mais rígi-das, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritárias.

Portanto, a burocracia, enquanto racionalidade, estaria presente não só no modelo de administração burocrática, mas também no patrimonialismo, como na expressão “burocracia patrimonialista”, ou também na administração ge-rencial. Mesmo com maior flexibilidade, ainda seria uma burocracia.

Essas confusões com o conceito de burocracia ocorrem porque Weber estudou ele sob um enfoque de gestão, mas também – e principalmente – sob o enfo-que político, de dominação. Naquele, ele apontou as características da organi-zação burocrática (hierarquia, impessoalidade, carreira, centralização); neste, buscou analisar como ela representava uma forma de dominação, de poder.

Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. O termo “usurpação” pode parecer forte, mas é correto e já foi cobrado:



9. (CESPE/MCT/2004) Conforme a definição weberiana, a burocracia é, sobretudo,

uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o poder político.

A questão é certa. Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso, propôs um controle político sobre ela.

A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerro-gativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo, será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutu-ra. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo entre dominadores e dominados?

Weber foi pioneiro em apontar a problemática da desintegração entre política e administração. Ele temia que o poder político fosse usurpado pela capacidade de realização, impondo um “absolutismo burocrático” no qual os “problemas políticos tendem a ser transformados em problemas administrativos”.

Mas, essas questões são minoria. Normalmente burocracia se refere apenas ao aspecto administrativo. As questões normalmente associam burocracia com rigidez, ineficiência, impessoalidade, etc. Até aí tudo bem, a burocracia tam-bém é entendida sob esse aspecto, como modelo administrativo. O grande problema, em minha opinião, é que algumas vezes as bancas vão além do termo burocracia e associam esse aspecto administrativo de rigidez e ineficiên-cia com o modelo racional-legal como um todo. Vimos que, para Bresser, não basta uma maior flexibilidade para deixar de ser uma burocracia no sentido de racionalidade, no sentido racional-legal. Vamos ver algumas questões:

10. (CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racional-legal de administração pública confe-

re eficiência, qualidade e baixo custo aos serviços prestados pelo Estado aos cidadãos.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial,

é correto afirmar que é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.

12. (FCC/TRT-9/2010) Sobre as características da administração pública gerencial, tem

como princípios orientadores do seu desenvolvimento o poder racional-legal.

Gabaritos: E, E, E.



As questões são erradas. Se o modelo gerencial não é orientado pela domina-ção racional-legal, por qual seria então: pela tradicional ou pela carismática? Atualmente a legitimidade não tem origem nem na lei nem na razão?

Alguns autores associam a organização pós-burocrática à dominação carismá-tica, mas isso não significa que todo o modelo gerencial vai se basear no ca-risma. Segundo Vasconcelos:

No caso de um modelo pós-burocrático, qual o fundamento de legitimidade? A resposta mais plausível a esta questão é que o modelo pós-burocrático se baseia na recuperação da autoridade carismática e na sua inserção

limitada dentro de contextos burocráticos, visando dinamizá-los. Esta hipó-tese explicaria por que organizações puramente pós-burocráticas não exis-tem (por não ser possível construir duravelmente organizações de grande porte baseadas exclusivamente em padrões de autoridade carismática).

O autor afirma que a base dentro das organizações pós-burocráticas é a lide-rança carismática porque são organizações em que a liderança não é resultan-te de normas e estatutos, mas sim com base na capacidade de motivar os funcionários, de passar um sentido de visão de futuro, fazendo com que todos busquem o desenvolvimento próprio e da organização.

Porém, ele deixa claro que isso é uma “inserção limitada”, ou seja, é aplicada de forma específica dentro das organizações, em grupos flexíveis. Não se pode aplicar a dominação carismática na sociedade como um todo, pois a legitimi-dade ainda provém das leis. Portanto, em minha opinião, ainda entendo que a administração gerencial enquadra-se como uma dominação racional-legal, não deixou de ter legitimidade na lei e na razão. Mas o que importante é o que a banca pensa, por isso tomem cuidado.

a) Características das Organizações Burocráticas

Bresser e Motta afirmam que:

São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administrado-res profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

Formalidade

O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com pre-cisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua adminis-tração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos.



Em primeiro lugar, a autoridade deriva de normas racionais-legais, em vez de tradicionais. Sendo racionais, são válidas aos fins visados; sendo legais, confe-rem à pessoa investida de autoridade o poder de coação sobre os subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina.

Em segundo lugar, as normas são escritas. Não seria possível definir todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco mu-da, é aceita e obedecida através de gerações. Já a norma racional precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, já que busca alcançar os objetivos da forma mais eficiente possível.

A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tendem a ter. Elas procu-ram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e en-quadrá-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores subordinados, como também facilita o trabalho destes, que não precisam estar a cada momento medindo as consequências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir.

Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma autoridade superior.

Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é “monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o princípio da unidade de comando.

Impessoalidade

O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escri-tórios ou os cargos governam.

A impessoalidade da burocracia é definida por Weber quando ele diz que obe-dece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio ou paixão”.

A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, quanto mais completamente alcança as características específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo.



Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os admi-nistradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especia-lizado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui estamos entrando na terceira característica das organizações burocráticas.

Administradores Profissionais

As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que dis-tinguem o administrador profissional.

Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma caracte-rística fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de gran-des dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exer-cer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Partici-pando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo nível.

Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administração palaciana.

Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de adminis-tração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cida-dãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima.

Podemos ainda falar de outros traços. Vamos ver agora um trecho de Max Weber, bastante cobrado em provas:

O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são tam-bém competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à “colegialidade”), os quais:



�� são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;

�� são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;

�� têm competências funcionais fixas;

�� em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo

�� a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;

�� são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;

�� exercem seu cargo como profissão única ou principal;

�� têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores;

�� trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo;

�� estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

Segundo Weber, a nomeação por contrato, portanto, a livre seleção, é um elemento essencial da burocracia moderna. Quando trabalham funcionários não-livres (escravos, ministeriais) dentro de estruturas hierárquicas, com competências objetivas, portanto, de modo burocrático formal, falamos em “burocracia patrimonial”.

O salário fixo é o “normal” na dominação racional-legal, ao contrário do servi-dor patrimonial. Para a posição interna e externa dos funcionários, tudo isso tem as seguintes consequências:

1) O cargo é profissão. Isso se manifesta na exigência de uma formação fixamente prescrita, que na maioria dos casos requer o emprego da plena força de trabalho por um período prolongado. Além disso, manifesta-se no caráter de dever do cargo do funcionário, caráter que determina a estrutura interna das suas relações. A ocupação de um cargo não é considerada equivalente à posse de uma fonte de rendas ou emolumentos



explorável em troca do cumprimento de determinados deveres, como era na Idade Média, nem uma troca normal, remunerada, de determinados serviços, como ocorre no livro contrato de trabalho. Mas sim, ao contrário, a ocupação de um cargo é considerada equivalente à aceitação de um específico dever de fidelidade ao cargo.

2) A posição pessoal do funcionário assume a seguinte forma:

a. Também o funcionário moderno, seja o público, seja o privado, aspira sempre à estima social “estamental”, especificamente alta, por parte dos dominados, e quase sempre desfruta dela. Os funcionários encontram uma posição social mais alta nos países de cultura antiga, em que há grande necessidade de uma administração especificamente instruída, havendo, ao mesmo tempo, uma diferenciação social forte e estável, recrutando-se a maioria dos funcionários das camadas social e economicamente privilegiadas.

b. O tipo puro de funcionário burocrático é nomeado por uma instância superior. O funcionário eleito pelos dominados deixa de ser uma figura puramente burocrática.

c. Existe, em geral, a vitaliciedade do cargo, que é considerada a regra efetiva mesmo onde há demissões ou reconfirmações periódicas. Mas esta vitaliciedade não constitui um “direito de posse” do funcionário em relação ao cargo, busca oferecer uma garantia do cumprimento rigorosamente objetivo, isenta de considerações pessoais, dos deveres específicos do cargo.

d. O funcionário costuma receber uma remuneração, em forma de um salário quase sempre fixo, e assistência para a velhice, em forma de uma pensão. O salário não se calcula, em princípio, segundo o rendimento, mas segundo considerações “estamentais”, isto é, de natureza de funções e, além disso, eventualmente, segundo o tempo de serviço.

e. O funcionário, de acordo com a ordem hierárquica das autoridades, percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes e menos bem pagos, até os superiores. A média dos funcionários aspira a uma fixação relativamente mecânica das condições de ascensão, se não nos próprios cargos, pelo menos nos níveis salariais, segundo o tempo de serviço. Eventualmente, num sistema muito desenvolvido de exames específicos, toma-se em consideração a nota deste exame



11..44.. DDiissffuunnççõõeess ee CCrriissee ddaa BBuurrooccrraacciiaa

A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à admi-nistração patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mé-rito, a profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de pro-problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, entre elas a rigidez e a lentidão.

O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal origem das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção popu-lar de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” e por funcionários de mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e pensar por conta própria.

Os problemas da burocracia estão normalmente relacionados com o fato dela se valer principalmente da racionalidade instrumental.

Uma das discussões mais importantes ao longo da evolução da administração pública foi a separação entre política e burocracia, ou entre política e adminis-tração. Os políticos seriam responsáveis pelas decisões relativas aos fins, aos objetivos finais que uma sociedade deseja perseguir. Já os burocratas seriam responsáveis pelas decisões sobre os meios, sobre como alcançar tais fins.

Deve existir essa separação porque a definição dos fins é feita principalmente por meio da racionalidade substantiva (ética da convicção), enquanto a escolha dos meios segue a racionalidade instrumental (ética da responsabilidade).

A ética da responsabilidade tem como princípio a escolha dos meios mais ade-quados para se alcançar determinado fim. Assim, as escolhas que são feitas são sempre orientadas para a obtenção de um resultado. Já a ética da convic-ção tem como princípio o valor absoluto, não se preocupa com o resultado da ação. Para Weber:

Age de maneira puramente racional referente a valores quem, sem conside-rar as consequências previsíveis, age a serviço de sua convicção sobre o que parecem ordenar-lhe o dever, a dignidade, a beleza, as diretivas religiosas.

Assim, as escolhas são feitas com base num valor supremo. Chamada também de “ética das últimas finalidades”, está alicerçada em valores inegociáveis, coerentes com princípios que devem ser seguidos cegamente pelos atores. Normalmente, são valores religiosos ou políticos.

A ética da convicção é aquela que adota determinados valores como absolutos, por isso que ela recebe o nome de “ética do valor absoluto”. Por exemplo, se não comer carne humana é um valor absoluto, não poderemos fazê-lo em ne-nhum momento. Assim, caso um grupo fique perdido na selva e seja necessá-rio comer a carne de um dos integrantes que tenha falecido para que os outros sobrevivam, isto iria contra a ética da convicção.



Weber afirma que os agentes, além de acreditarem firmemente em seus valo-res, estão convencidos de que suas funções, atividades e trabalho devem sus-tentar a validade e continuidade deles. O fim da ação (o valor) coincide com o meio utilizado para alcançá-lo: “isto é, em termos religiosos, o cristão faz o bem e deixa os resultados ao senhor”. Dessa forma, na ação orientada racional referente a valores, o agente não se responsabiliza pelas consequências de suas ações, já que está apenas obedecendo a um valor absoluto.

Podemos dizer que, na ética da convicção, os fins não justificam os meios, ou seja, quando formos adotar determinada ação, devemos considerar os atos de acordo com os valores que aceitamos como corretos.

Já na ética da responsabilidade, os fins passam a justificar os meios. Por isso que ela é chamada por muitos de ética da conveniência. Consiste em uma éti-ca pela qual os agentes atuam de acordo com os desejos e fins almejados, independentemente dos meios que devem utilizar para alcançá-los. A máxima da ética da responsabilidade é “dos males o menor” ou “fazer o melhor possí-vel para o maior número de pessoas”.

No livro “A Escolha de Sofia”, a personagem está presa em um campo de con-centração com os dois filhos e é forçada a fazer uma escolha um pouco maca-bra: escolher um dos filhos para ser mandado para a câmara de gás. Se não escolhesse nenhum, iriam todos. Ela escolhe salvar o filho mais forte, que teria mais chances de sobreviver. Sua decisão foi baseada numa ética da responsa-bilidade, pois permitiu que um filho morresse para que o outro sobrevivesse. Ele foi contra um valor que na maioria das vezes seria absoluto para nós pais: não enviar o filho para a morte.

São famosos os casos em que Testemunhas de Jeová não aceitam realizar transfusão de sangue em seus filhos, mesmo que isso resulte em sua morte. Eles estão seguindo os valores da religião, que são valores absolutos. Uma vez que é absoluto, não seria uma escolha sua, ou seja, eles não teriam responsa-bilidade pelas consequências.

Carlos Vasconcelos diferencia as duas éticas da seguinte forma:

Racionalidade Instrumental: processo que acima de tudo visa resultados, fins específicos. Em última análise, esta racionalidade se resume em um cálculo de adequação meios-fins, onde os fins são dados a priori e a dinâmica do ra-ciocínio se dirige à instrumentalização dos recursos para atingir esses fins;

Racionalidade Substantiva: um processo diverso da adequação meio-fim e voltado, primordialmente, à elaboração de referências que servem de base para expectativas de valores, ao menos em tese, independentes das expec-tativas de sucesso imediato, gerando ações que se orientam para as proprie-dades intrínsecas dos atos.



Segundo o autor, a razão instrumental é o próprio substrato das burocracias organizadas e, no domínio da teoria organizacional. O compromisso com a racionalidade instrumental leva a um falso pragmatismo - a busca desenfreada pelas soluções dos problemas organizacionais acaba por ocultar a essência dos mesmos, isto é, a sua razão de ser.

A racionalidade substantiva consiste em processos de associação que permi-tem elaborar quadros de referências que acabam por resultar nos fins, objeti-vos e metas que serão operacionalizados pela racionalidade instrumental. Como afirma Vasconcelos, a racionalidade substantiva é voltada para a “elabo-ração de referências que servem de base para expectativas de valores”, ou seja, é a partir dela que são definidos os objetivos, as referências que irão guiar a ações da administração pública. Essa racionalidade é típica dos políti-cos, a quem cabe definir os fins, pois foram escolhidos como representantes da sociedade e possuem legitimidade para isso.

Já a burocracia parte da racionalidade instrumental, pois cabe a ela escolher os meios mais eficientes para alcançar os objetivos. Enquanto a escolha dos fins deve ser política, originada da disputa por parte dos grupos de interesse da sociedade, a escolha dos meios deve ser técnica, voltada para a eficiência.

A partir do momento que a burocracia usurpa o poder político e passa a tomar decisões relativas a fins, há uma distorção. Ela estará utilizando uma racionali-dade instrumental para definir os quadros de referência, por isso que muito colocam como uma disfunção da burocracia o fato dela ser “auto-referida”, ou seja, ela mesma estaria definindo os objetivos a serem perseguidos. Segundo Humberto Falcão Martins:

A implementação burocrática do estado moderno, segundo um enfoque we-beriano, deu-se no domínio preponderante da racionalidade funcional, ins-trumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na arena política. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser uma instância microsocial fundada exclusivamente na racionalidade funcional, que lida com fatos, não valores, e meios, não fins. Os políticos estabelecem valores na arena política enquanto que os burocratas, em contrapartida, são “agentes neutros” cuja tarefa é executar, com precisão técnica e imparciali-dade, as deliberações que emergem daquela barganha. Política e adminis-tração, fins e meios, valor e fato, são radicalmente separados nesta perspectiva porque os sistemas burocráticos seriam incapazes de processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras opera-cionais às finalidades, numa frontal descaracterização da política.

O modelo burocrático de administração é criticado por muitas teorias do século XX devido a esse caráter de interferência burocrática nas decisões políticas. E por isso que se fala que o modelo gerencial tentaria retomar a racionalidade substantiva, retirando dos burocratas a escolha dos fins. Eles teriam ampla



autonomia, mas na escolha dos meios. Os objetivos devem estar muito clara-mente definidos. Ainda segundo Martins:

A disfunção estrutural mais comumente atribuída ao contexto da crise da administração pública consiste na inversão dialética da racionalidade buro-crática. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar mei-os, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. Segundo, como consequência, passou a deliberar segundo sua ótica exclu-sivamente instrumental, sobrepondo-se à política e à sociedade.

Vamos ver um quadro resumo dos dois tipos de racionalidade:

Racionalidade Substantiva

Ética da Convicção

Racionalidade Instrumental

Ética da Responsabilidade

�� Ética do valor absoluto; das últimas finalidades;

�� Os fins não justificam os meios;

�� Analisa as propriedades intrínsecas dos atos;

�� Não se preocupa com as consequências;

�� Típica dos políticos – definição dos fins

�� Racionalidade funcional, do meio mais eficiente para certo objetivo;

�� Os fins justificam os meios;

�� Foca no como, sem questionar o porquê;

�� Olha para as consequências: fazer o melhor para mais pessoas;

�� Típica dos burocratas – definição dos meios.

A racionalidade instrumental, ou ética da responsabilidade, preocupa-se com o “como”, sem questionar o porquê, ou seja, não analisa a validade do objetivo que está sendo perseguido, que saber apenas a forma mais eficiente de chegar até ele. Como a burocracia utiliza exclusivamente a racionalidade instrumental, ela passaria a priorizar os meios para se alcançar os fins, sem analisar a vali-dade desses fins. Por conseguinte, a burocracia acaba por se preocupar demais com os processos, os meios, esquecendo-se dos resultados. Essa é a maior disfunção da burocracia.

O modelo pós-burocrático tentará fazer um resgate da racionalidade substanti-va. Ao invés de serem estabelecidos os meios que o gestor deve utilizar para alcançar os resultados, típico da racionalidade instrumental, confere-se maior autonomia a ele, que deve agir de acordo com determinados princípios. Se-gundo Vasconcelos:

Mas nesse caso cabe uma pergunta de fundamental importância. No início deste artigo mostramos como a autoridade racional-legal fornece o funda-mento de legitimidade da burocracia. No caso de um modelo pós-burocrático, qual o fundamento de legitimidade? A resposta mais plausível a esta questão é que o modelo pós-burocrático se baseia na recupera-

ção da autoridade carismática e na sua inserção limitada dentro de con-textos burocráticos, visando dinamizá-los.



O autor faz uma interessante relação do modelo pós-burocrático com a domi-nação carismática. Isso porque a liderança nãos e baseia mais em regras, a liderança deixou de ser vista como a imposição do controle para ser entendida como um atributo relacional, a “habilidade de influenciar pessoas no sentido da realização das metas organizacionais”.

As mudanças na gestão de pessoas privilegiam cada vez mais o papel de líder dentro das organizações. Se antes a preocupação era com os princípios do comando e controle, a partir da clara definição de papéis entre chefes e subor-dinados, atualmente os estudos se concentram na liderança, nas questões de seguir inteligentemente os líderes (followership), da delegação de poderes e da acessibilidade do líder.

Teorias contemporâneas da liderança, como a Transformacional e a Carismáti-ca, enfocam a capacidade do líder em transmitir um sentido de visão e veem-no como um indivíduo que influencia os funcionários por meio de palavras, ideias e comportamentos. Esse líder “inspira seus seguidores a transcender seus próprios interesses para o bem da organização e é capaz de causar um efeito profundo e extraordinário sobre seus liderados”.

Vamos ver agora as disfunções da burocracia mais citadas:

a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos

As normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A primeira consequência desse processo de formalização, especialmente quando levado a extremos, é tornar o simples emaranhado de normas uma especiali-dade. O funcionário burocrático torna-se um especialista, não por possuir co-nhecimentos profissionais em determinado setor que interesse diretamente à consecução dos objetivos da organização, mas simplesmente porque conhece perfeitamente todas as normas que dizem respeito à sua função. O conheci-mento dessas normas torna-se algo muito importante, e, daí, para se trans-formar tais normas, de meios que são, em objetivos, há apenas um passo.

b) Desenvolvimento de um nível mínimo de desempenho

O respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se secundário. Quando os funcionários subordinados percebem que seu superior preocupa-se exclusivamente com a observância das normas estabelecidas, eles verificam também que existe certa margem de tolerância e que, desde que se mantenham dentro dessa margem, poderão reduzir seu desempenho ao míni-mo, permanecendo, ainda assim, seguros.



c) Excesso de formalismo e de papelório

há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princípio de que tudo o que ocorre em uma organização deve ser documentado. O problema consiste em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser necessário e transforma-se em “papelada”.

d) Resistência a mudanças

O funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, com isso sen-te-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças. Victor A. Thompson defende a tese de que nas organizações existe um forte desequilíbrio entre o direito de decidir (que é a autoridade) e o poder de realizar (que é a habilidade e a especialização). Habilidade, especialização e competência são aspectos que entram continuamente em choque com autoridade, generalização e hierarquia.

É um jogo do conhecimento e da inovação dentro do processo burocrático, agindo como forças dinâmicas de autoatualização da organização, em oposição às forças conservadoras que procuram manter o status quo. É o conflito entre conhecimento (inovação) e hierarquia (conservação). Desse conflito entre for-ças inovadoras e forças conservadoras, conclui-se que a hierarquia monocráti-ca está em decadência em face do crescente poder dos especialistas, que detêm maior competência técnica. O conflito gera insegurança na autoridade das organizações, enfraquecendo o controle pelos administradores.

e) Despersonalização do relacionamento

A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. O pro-blema é que as pessoas passam a se relacionar de forma impessoal, pois co-meçam a olhar os colegas como membros da organização. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros, sem levar em considera-ção as especificidades de cada um, como cada funcionário irá reagir.

f) Categorização como base do processo decisorial

A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas distantes da realidade, que muitas vezes não têm o conhecimento suficiente da situação. Além disso, o processo decisório torna-se lento, já que as demandas da sociedade têm sempre que passar por um superior.



g) Superconformidade às rotinas e procedimentos

Na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função das regras e procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, com isso, perde-se a flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação.

h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público

Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos. Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os funcionários atendem os clientes num padrão, fazendo com que as pessoas fiquem insatisfeitas com os serviços.

Estes seriam fatores endógenos à burocracia (de dentro dela) que contribuíram para sua crise. No entanto, também podemos falar em fatores exógenos (vin-dos de fora), que foram ainda mais preponderantes, principalmente aos novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a década de 1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e à democratização.

A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alter-nativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.

Quando o Estado era pequeno, estas deficiências da burocracia não eram tão relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal só eram necessários quatro ministérios: Justiça; Defesa; Fazenda; e Relações Exteriores. O problema da eficiência não era, na verdade, essencial. Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços sociais e de papeis econômi-cos, o problema da eficiência tornou-se essencial. Vamos ver uma questão:

13. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado pelo

modelo de administração pública burocrática.



A questão é correta. Uma vez que os países desenvolvidos entraram em crise fiscal, não havia mais recursos para financiar as políticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos e havia uma demanda muito grande por bens e serviços. Essa relação entre recursos e produtos é o que chamamos de eficiência, ou seja, numa situação em que é preciso gerar muitos produtos com poucos re-cursos é preciso ser eficiente. E a burocracia estava longe disso. O resultado é que a população foi ficando cada vez mais insatisfeita porque não via no go-verno o retorno dos recursos pagos na forma de tributos.

Além da falta de eficiência, outro problema da burocracia era que ela não con-seguia proteger o patrimônio público, que era a razão pela qual ela havia insti-tuído uma série de regras. Segundo Bresser Pereira:

A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste sécu-lo, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente dis-seminada, em relação à administração pública burocrática.

Ele coloca que, além da ineficiência, há uma razão mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem despertado: “a importância sempre crescente que se tem dado à proteção do patrimônio público ou da coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua ‘privatização’ ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking”.

Bresser Pereira usa o termo “rent-seeking”, que surgiu na década de 1970 para descrever a atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar van-tagem do Estado, por isso é chamado também de parasitismo político. Tradu-zindo literalmente, é o ato de “buscar rendas”, ou seja, de tentar se apropriar do patrimônio público sem contribuir na mesma medida. Bresser Pereira con-ceitua rent-seeking da seguinte forma:

Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio do con-trole do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que um dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de “privatização do Estado” que os brasileiros vêm usando.

Podemos citar como exemplos os subornos direcionados à venda ou concessão de subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabele-cimentos de cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de ele-vados salários ou pagamentos de adicionais.



Humberto Falcão Martins também relaciona a crise da burocracia a dois aspec-tos: no conteúdo e na forma.

No conteúdo, relacionada a limitações no cumprimento de seu papel essenci-al em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal aspecto crítico é a captura da burocracia por interesses particularísticos (de dentro ou de fo-ra) ou a usurpação política (a subtração do poder político pelo poder burocrá-tico), desbalanceando as relações entre política e administração (em parte devido a características estruturais internas dos sistemas burocráticos, em parte devido a características externas dos sistemas sociais e políticos).

Na forma, a crise da burocracia ortodoxa está relacionada a limitações como aparato de geração de resultado, principalmente devido a sua morfologia se-gregatória (a separação acentuada entre mãos e cérebros a partir da qual uns pensam, outros executam), procedimental, excessivamente hierarquiza-da (muitos níveis e unidades que reproduzem uma cadeia de comando muito verticalizada), tendencialmente auto-orientada (os burocratas definem as fi-nalidades em função de suas perspectivas e interesses) e insulada (arredia ao controle e “interferências” externas estranhas à sua lógica).

Portanto, no conteúdo, a burocracia entrava em crise porque não conseguia se manter impessoal; na forma, porque era ineficiente.

A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrático. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais déficits. O corte de custos virou prio-ridade. No que tange à administração pública, isto teve dois efeitos: a redução dos gastos com pessoal, que era vista como uma saída necessária; e a neces-sidade de aumentar a eficiência governamental, o que implicava numa modifi-cação profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas.

No meio a esta insatisfação crescente com a burocracia que começam a serem feitas as primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma administração gerencial.

11..55.. NNoovvaa GGeessttããoo PPúúbblliiccaa

As reformas que buscavam implantar a administração gerencial ficaram conhe-cidas como a Nova Gestão Pública. Segundo Humberto Falcão Martins:

O NPM é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão públi-ca a partir da emergência dos temas crise e reforma do estado nos anos 80. O termo foi originalmente lançado como recurso estruturador da discussão acadêmica sobre as transformações transcorridas na gestão e organização executiva de governos a partir dos anos 80.



As reformas gerenciais estiveram longe de constituir um corpo homogêneo, existiram os mais diversos tipos de reformas, com diferenças significativas em cada país. Porém, podemos dividir as reformas em dois modelos principais:

�� Westminster: teve origem na Nova Zelândia na década de 1970 e rapi-damente se espalhou por outras democracias parlamentaristas como Aus-trália, Canadá e, principalmente, o Reino Unido.

�� Reinventando o Governo: próprio dos EUA, surge com o empreendedo-rismo governamental, outro item do edital e que estudaremos nesta aula.

Os dois modelos compartilham de uma mesma filosofia básica, voltada para a gestão por resultados, aumento da eficiência, descentralização, utilização de técnicas da iniciativa privada e aumento da accountability, que estudaremos mais a frente. São as diferenças institucionais e políticas entre o parlamenta-rismo do modelo Westminster e o sistema federativo nos EUA que dão as vari-ações entre os modelos. Vamos ver uma questão da ESAF:

14. (ESAF/APO-MPOG/2005) O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA –

“berço das grandes inovações da administração privada”, obteve maior sucesso na

Grã-Bretanha, onde encontrou um sistema político mais favorável a sua aplicação.

Essa questão foi tirada do texto do Fernando Luiz Abrucio: "O impacto do mo-delo gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente". Disponível em:

www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1614

Segundo Fernando Luiz Abrúcio:

O presidente Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa Margareth Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito parecido, inclusive no que se refere à reforma administrativa. Ambos propunham, inicialmente, a implan-tação de um modelo gerencial puro, com ênfase no corte de custos e no au-mento da eficiência. Thatcher foi, em grande medida, bem sucedida em seu programa de reformular o aparato burocrático. Reagan não. Por quê?

O autor aponta duas razões para a menor força do gerencialismo nos EUA:

�� Tensão existente entre aumentar a flexibilidade e, ao mesmo tempo, procurar manter as salvaguardas políticas contra a patronagem;

�� O governo nos Estados Unidos é extremamente descentralizado



Nos Estados Unidos sempre houve uma maior preocupação com o uso da má-quina pública para interesses pessoais, ou seja, patrimonialismo. Eles ficaram mais preocupados em aumentar a autonomia dos gestores, pois acreditavam que poderia resultar em perda de controle.

De outro lado, o fato de os EUA ser uma federação dificultou a implementação da reforma nos diversos níveis de governo, pois os estados e municípios con-tam com autonomia e não precisam obedecer às determinações do governo federal. Já na Inglaterra, a centralização é muito maior, tanto que Thatcher ficou conhecida como a “Dama de Ferro”. Assim, ela conseguiu empurrar a reforma “goela abaixo” no país. Ainda segundo Abrúcio:

Isto não quer dizer que o managerialism não tenha força nos EUA. Aliás, foi lá que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou hegemô-nico, mas algumas das suas técnicas gerenciais estão sendo utilizadas prag-maticamente há muito tempo, quando servem aos interesses da comunidade.

Portanto, o autor afirma que o managerialism, ou gerencialismo, teve origem nos EUA. Só tomem cuidado, pois o modelo deles era diferente dos demais países. Segundo George Frederickson e Kevin Smith:

Nenhuma dúvida de que a moderna administração pública é em grande par-te um produto Americano do Século XX. Mas especialistas em administração comparada há muito tempo argumentam contra a exportabilidade da admi-nistração pública Americana. Muito do ímpeto por trás da chamada Nova Gestão Pública, ou New Managerialism, vem da Europa Ocidental, Austrália e Nova Zelândia.

Vamos estudar agora os princípios da administração gerencial, que fazem par-te dos dois modelos, depois estudaremos a evolução da Nova Gestão Pública, primeiro pelo modelo Westminster e as suas três fases: gerencialismo puro, consumerismo e Public Service Orientation, que ocorreram basicamente no Reino Unido; então veremos o empreendedorismo governamental dos EUA.

a) Princípios da Administração Gerencial

Bresser Pereira enumera algumas características da administração gerencial:

É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão.

Podemos observar alguns princípios básicos que foram sendo adotados por esta nova filosofia:



Princípios da Administração Gerencial

�� Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos;

�� Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais.

�� Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal,

�� Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

�� Controle por resultados ao invés do controle rígido dos processos;

�� Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de autorreferida.

Vamos ver os princípios:

Descentralização

Nos princípios acima, temos dois tipos de descentralização: a política e a ad-ministrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas de descentralização da seguinte forma:

�� Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina.

�� Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. A titularidade do serviço continua com o ente central.

Podemos falar ainda numa terceira dimensão de descentralização – a social, que corresponde a maior participação da sociedade na gestão pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da administra-ção pública para a sociedade civil.

A descentralização é entendida como a transferência do poder decisório. Na política, é transferido para os entes federados, como estados e municípios; na administrativa, é transferido para os níveis hierárquicos inferiores; na social, é transferido para a população. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é sinônimo de descentralização. Esta forma de descentralização também estava presente nas reformas gerenciais.



A descentralização política permite que haja uma maior descentralização soci-al. É nas comunidades que as pessoas podem participar das decisões do Esta-do. As pessoas não irão se deslocar para Brasília para participar. E a descentralização política faz com que as decisões estejam no próprio municí-pio, mais próximas das pessoas, que podem controlar tais decisões de forma mais eficaz. Um exemplo disso é o orçamento participativo, que é uma experi-ência bem sucedida justamente nos municípios, já que permite uma maior participação das pessoas.

No entanto, há um ponto polêmico aqui. Alguns autores consideram que a maior participação social seria um movimento contrário as reformas gerenciais, principalmente autores que associam estas reformas ao neoliberalismo.

Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando re-formar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o inte-resse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços pú-blicos. Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos políticos em desenvolvimento e disputa.

Segundo a autora, a administração gerencial é participativa no nível do discur-so, mas centralizadora no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

Nas questões, se falarem que a administração gerencial tem como princípio a participação popular, será correto. Contudo, se mencionarem a administração societal, significa que estão adotando uma linha mais à esquerda, que conside-ra a administração gerencial fechada. E isso já foi cobrado pelo CESPE:

15. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos mo-

delos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a re-

lação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas

e o orçamento participativo.

Questão certa. A ESAF também já cobrou a administração societal, como ve-remos nas questões. Algumas vezes as bancas cobram a Administração Socie-tal, em outros falam que a gerencial é participativa. Tomem cuidado.

Confiança Limitada e Controle por resultados, a posteriori

A administração burocrática concentrava-se no processo legalmente definido, buscava definir procedimentos para contratação de pessoal, para compra de bens e serviços; a administração pública gerencial orienta-se pelos resultados.



A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficiência envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepo-tismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, além disso, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais.

A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedi-mentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição universal a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergi-ram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. Rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias. Segundo Bresser Pereira:

Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, ao invés de fixar metas e procedimentos em lei. Na administração burocrá-tica, esta confiança não existe.

A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. Bres-ser fala em "confiança limitada" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração burocrática. A administração confia no servidor, deixa escolher os meios, mas controla os resultados. Não é uma con-fiança ilimitada. Vamos ver uma questão:

16. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na admi-

nistração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos,

que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de compe-

tência suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas

prefixadas.

A questão é certa. A gestão por resultados caracteriza-se pela maior autono-mia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. A questão fala em "confiança limitada nos agentes públicos" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administra-ção burocrática pela confiança limitada. A administração confia no servidor, deixa que ele escolha os meios, mas controla os resultados.



Administração voltada para o atendimento do cidadão

Enquanto a administração pública burocrática é autorreferida, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay:

Uma agência burocrática se concentra em suas próprias necessidades e perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor.

A burocracia moderna surgiu no século XIX, quando ainda era preciso afirmar o poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais. O Estado Nacio-nal nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia pa-trimonialista desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas modernas são uma evolução da burocracia patrimonialista, que se auto-diferenciaram ao fazerem uma distinção clara entre patrimônio público e pa-trimônio privado, mas que, ainda assim, se mantiveram próximas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito à afirmação do poder do Estado.

Além de promover seus próprios interesses, interessam-se, primariamente, em afirmar o poder do Estado sobre os cidadãos. Em contraste, o gerencialismo assume que o poder não está sob ameaça grave, e o serviço público não preci-sa ser autorreferido, mas se orientar pela ideia de "serviço ao cidadão".

Caio Marini também enumera alguns princípios da Nova Gestão Pública.

Focalização da ação do Estado no cidadão:

Significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidada-nia. O Estado deve ser entendido como o fórum onde o cidadão exerce a cida-dania; todo e qualquer esforço de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretação mais radical deste princípio fez com que as relações entre Estado e sociedade fos-sem reduzidas à relação entre fornecedor e cliente.

Nem sempre o cidadão é cliente. Há várias relações entre Estado e cidadão. A exploração pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. Já os prisioneiros não podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade é o cliente. Na cobrança de impostos, a relação com o cidadão não é de cliente, é de súdito, pois vale aí o exercício do poder extroverso, o poder de coerção que o Estado tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidadão a pagá-los. Pode até haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a visão extremada nessa relação cliente/fornecedor pode desvirtuar o papel do Estado.



Reorientação dos mecanismos de controle por resultados:

Significa evoluir de uma lógica baseada tão somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrática atual, representam um entrave à ação eficiente e inovadora; em vez de aju-dar, representam um obstáculo à ação. Na medida do possível, deverá aconte-cer uma evolução natural dos controles a priori para controles a posteriori baseados em indicadores de resultados.

Flexibilidade administrativa

Não se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessária para o alcance dos resultados. Isto exigirá a delimitação dos espa-ços de atuação da administração pública, a partir do fortalecimento dos papéis de formulação de políticas e regulação, gerando, como consequência, um tra-tamento sob medida da questão, já que o grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida.

Hoje, notadamente na administração indireta, ocorre uma realidade no mínimo curiosa, a da autonomia invertida: as instituições são bastante autônomas para decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. Veremos na próxima aula a evolução da administração pública no Brasil, e dentro dela o Decreto-Lei n.º 200 de 1967. Embora houvesse uma nítida e bem intencionada preocupação com a flexibilidade – autonomia para os órgãos da administração indireta –, era como se a flexibilidade fosse um fim em si mesmo. A premissa era: autarquias, fundações e empresas públicas gozando de maior autonomia seriam mais eficazes. Porém, do ponto de vista prático, como não houve uma preocupação com o controle dos resultados, a flexibilida-de teve seu uso desvirtuado.

É certo que muitas instituições conseguiram melhorar seu desempenho, mas houve, em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para contratação de pessoal e para compras de bens e serviços para órgãos da ad-ministração direta). A flexibilidade não pode ser de uso extensivo e generaliza-do, deve ser “sob medida”. Nem todos os órgãos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao alcance dos resultados. O con-trato de gestão pode ser um útil instrumento de vinculação da flexibilidade a resultados. A flexibilidade não deve ser colocada nos fins, deixando que as organizações estabeleçam seus objetivos, mas sim nos meios.



Controle social

Significa desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados, este controle não pode se limitar apenas à di-mensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem que ser na perspec-tiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos. O controle social se trata de um controle por parte da população sobre as deci-sões governamentais. Ele significa fiscalização, mas principalmente participa-ção nas decisões do Estado. Este controle pode ocorrer por meio de instrumentos institucionalizados, como os conselhos gestores e as ações popu-lares; ou não institucionalizados, como sites na internet que divulguem os can-didatos com problemas na justiça, ONGs de defesa do consumidor, etc.

Valorização do servidor

Este princípio representa a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova gestão pública não significa mudar sistemas, organizações e legislação; muito mais do que isso, significa criar as condições objetivas de desenvolvimento das pessoas que conduzirão e realiza-rão as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o espírito público de sua missão e o seu comportamento ético. Vamos ver uma questão:

17. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se pa-

ra a definição dos objetivos que o administrador público deve atingir em sua unidade,

para a garantia da autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros

e para o controle e a cobrança a posteriori de resultados.

Esta questão foi tirada do Plano Diretor. Pessoal, é muito importante vocês lerem o Plano Diretor, não só porque a reforma de 1995 é cobrada, mas tam-bém porque ele traça um grande histórico da administração pública no Brasil e no mundo, e muitas questões são tiradas do seu texto. Vamos ver o que ele diz sobre a administração gerencial:

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à dispo-sição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a com-petição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilida-



de de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estru-tura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública de-ve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das orga-nizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

Se a administração gerencial muda o foco do controle para o resultado, primei-ro é preciso ter os objetivos, as metas que devem ser alcançadas. Por isso que deve haver uma definição clara dos objetivos. Não dá para cobrar o que não está definido. Além disso, para que o administrador seja cobrado, é preciso que ele tenha liberdade de ação, por isso é importante a autonomia.

b) Evolução da Nova Gestão Pública

A Nova Administração Pública evoluiu por meio de três modelos: o gerencia-lismo puro, o consumerism e o public service orientation. Fernando Luiz Abrú-cio elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparação quanto aos principais objetivos de cada visão e quanto a sua relação com a sociedade, ou melhor, com seu “público-alvo”.

Gerencialismo Puro Consumerism Public Service Orientation

Economia / eficiência Efetividade / qualidade Accountability / equidade

Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos

As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológi-ca de criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. Na reali-dade, há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas últimas.

Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação propor-ciona duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança subs-tancial ao longo do tempo, desde o managerialism até o PSO. A constatação mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre as teorias, elas não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode haver uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria.

Esses modelos puderam ser observados de forma mais clara principalmente na Inglaterra. Nos demais países não foram observadas essas três fases de forma tão clara. O gerencialismo nos EUA avançou bem menos que no Reino Unido, e lá ganhou mais força o movimento do empreendedorismo governamental, que veremos ainda nesta aula.



Gerencialismo Puro

O Managerialism inglês teve como primeiro momento o “gerencialismo puro”. Como vimos antes, no início, as reformas gerenciais eram bastante próximas das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquina governamental a um número menor de atividades.

Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo gerencial puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o con-ceito de produtividade. Segundo Caio Marini:

O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira eta-pa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais com menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.

Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de go-vernabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir atender às demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta crise, vem defender que o Estado considere o cidadão como contribuinte e gaste seus recursos com eficiência, com consciência de custos.

Segundo Ewan Ferlie, a experiência britânica pós-1979 é dominada por uma série de iniciativas de reforma, observadas em várias unidades operacionais diferentes, conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por um longo período de tempo. Há várias importantes mudanças visíveis, algumas contradi-tórias, mas que incluem as seguintes e abrangentes características:

�� Privatização em larga escala na esfera econômica;

�� Utilização de padrões de gestão semelhantes aos adotados pelas empresas privadas;

�� Ênfase no “fazer mais com menos”, na eficiência;

�� Ênfase na “administração para a mudança”, buscando mudar a cultura do setor público.



O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicio-nal é definida como uma organização com estrutura rígida e extremamente centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e procedimentos, além de avaliar o desempenho apenas com base na observância de normas. Em oposição a essa visão, o governo Thatcher propunha:

�� Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências governamentais;

�� Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua substância, e não como processo administrativo;

�� Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value Money), procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados, incorporando o valor da eficiência.

Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa. O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores im-portantes na atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar ape-nas a eficiência governamental, não se atribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida importância.

O gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficiência sem se pre-ocupar com a efetividade, olhava apenas para a relação custo e produção, sem olhar para o real impacto da ação governamental na sociedade.

Consumerism

As maiores críticas ao gerencialismo puro não buscavam o retorno ao modelo burocrático, mas sim a incorporação de novos significados. Primeiro, introdu-zindo o conceito de qualidade no serviço público. O consumerism focou numa estratégia voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, incentivo à competição en-tre organizações públicas e adoção de um modelo contratual. Para Marini:

O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na prio-ridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, en-quanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente.



A estratégia voltada à satisfação dos consumidores foi ocorreu pela adoção de três medidas com o objetivo de tornar o poder público mais leve, ágil e compe-titivo, desmontando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas me-didas é a descentralização, com significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de que quanto mais próximo estiver o serviço do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será.

A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do consumi-dor. É preciso que haja opções caso determinada política pública não esteja funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competição entre as organizações do setor público, a segunda medida. Quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha.

A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos. A contratualização é uma forma de gestão por resultados, em que é concedida maior autonomia para os administradores públicos em troca de res-ponsabilização por resultados.

Embora tenha avançado muito com relação ao gerencialismo puro, o consume-rism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais trans-formou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população. A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. O cliente no mercado privado é muito diferente do “cliente” dos serviços públicos, que, acima de tudo, é um cidadão.

Public Service Orientation (PSO)

O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cida-dão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública.

Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republica-nismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, trans-parência, participação política, equidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.

Segundo Caio Marini:

O PSO, está baseado na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountabi-lity). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de



vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo mo-delo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fun-damental é “fazer o que deve ser feito”.

O conceito de consumidor deveria ser substituído pelo de cidadão, pois este é mais amplo do que o de cliente. A cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos. Na verdade, a cidadania está relaci-onada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo. A Accountability está no item 7 do edital de vocês, vamos estudá-la a seguir.

O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema da equidade, valor fundamental na administração pública. A equidade difere da igualdade porque defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, além do tratamento igualitário perante a lei. Desse princípio que sur-gem as cotas em universidades públicas, por exemplo. Em algumas políticas, é preciso priorizar aqueles que mais precisam, ou então arcar com serviços com custo elevado em relação aos benefícios, mas que são essenciais.

11..66.. AAccccoouunnttaabbiilliittyy

Vimos na aula demonstrativa a Teoria da Agência, que estuda as relações con-tratuais em que se observa o principal, que contrata, e o agente, contratado. Podemos observar três tipos de relações agente-principal no setor público:

�� Cidadãos e políticos:

�� Políticos e burocratas;

�� Estado (burocracia e sistema político) e agentes econômicos;

Os primeiros são os principais, os segundos os agentes. A sociedade é o princi-pal que delega a responsabilidade pela gestão de seu patrimônio para o Esta-do. Este é o agente que deve atuar de acordo com o interesse público, ou seja, o interesse da sociedade.

O termo accountability vem do latim:

ad + computare: contar para, prestar contas a, dar satisfação a, correspon-der à expectativa de.



O termo que mais se aproxima de accountability é responsabilidade. Frederich Mosher, inclusive, trata-a como sinônimo de responsabilidade objetiva:

Acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho

Assim, a accountability abrange a responsabilidade para com um terceiro, o principal. Porém, o termo vai além da responsabilidade. Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro definem accountability democrática como:

A construção de mecanismos institucionais por meio dos quais os governantes são constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos e omissões perante os governados.

Não há tradução de accountability para o português. Alguns afirmam que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia. Anna Maria Campos, no texto “Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português?”, afirma que:

Quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accoun-tability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade.

Alguns autores traduzem o termo como responsabilização, outros como dever de prestar contas, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os sen-tidos presentes na accountability. Ela abrange pelo menos três aspectos:

Elementos do Conceito de Accountability

�� Obrigação em prestar contas

�� Responsabilização pelos atos e resultados

�� Responsividade

O agente administra bens pertencentes ao principal, por isso deve prestar contas desta administração, deve dar transparência aos seus atos.

O segundo aspecto é a responsabilização. O agente deve responder pelos seus atos, tanto em termos de legalidade quanto de resultados. A administra-ção gerencial mudou o foco do controle a priori sobre os processos para ser a posteriori de resultados, por isso o administrador público responde não só em termos de legalidade, mas também em eficiência, eficácia e efetividade.

A responsividade refere-se à sensibilidade do agente em relação à vontade do principal. O agente deve tomar suas decisões de forma a maximizar os inte-resses do principal, e não os seus próprios interesses. Assim, na administração pública, as decisões do governo devem ter como finalidade sempre o interesse público, seguindo o princípio da impessoalidade.



Essas mesmas três dimensões estão nas Normas de Auditoria do TCU:

Esse conceito de accountability é fundamental para a compreensão da práti-ca da boa governança e da auditoria governamental. Ele envolve, no con-texto das relações que se estabelecem entre os administradores públicos, o Parlamento e a sociedade, pelo menos três dimensões – informação, jus-

tificação e sanção – como formas básicas pelas quais se pode prevenir o abuso de poder.

O documento apresenta uma definição da Intosai, instituição que congrega as instituições fiscalizadoras superiores:

As normas de auditoria da Intosai conceituam a accountability pública como a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado recursos, incluídas as empresas e corporações públicas, de assumir as res-ponsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. E, ainda, como obrigação imposta, a uma pessoa ou entidade auditada de de-monstrar que administrou ou controlou os recursos que lhe foram confiados em conformidade com os termos segundo os quais lhe foram entregues.

A accountability é um conceito que vem recebendo novas interpretações, prin-cipalmente após as reformas ocorridas no final do Século passado. Arlindo Carvalho Rocha traça a evolução do conceito.

�� Em resumo, a visão de accountability no modelo da velha administração pública explica a nossa tão conhecida atuação dos tribunais de contas focada nos padrões tradicionais de controle e restritos à verificação da conformidade/legalidade da ação dos gestores públicos, restringindo as possibilidades de accountability a esse tipo de controle;

�� Já nos anos de 1980, surgem pressões por mudanças para superar as suas deficiências. Como resposta surge o modelo da nova gestão pública. Há uma mudança de perspectiva da accountability, de uma perspectiva pública para uma perspectiva essencialmente privada, na qual a ênfase está na prestação dos serviços desejados pelos clientes da forma mais rentável possível;

�� O terceiro modelo de administração pública, batizada por seus autores de “O Novo Serviço Público” (que podemos associar ao PSO), constitui-se em uma nova proposta. A sua concepção de accountability reconhece, também, que medidas de eficiência e resultados são importantes, mas não são suficientes para abranger outras expectativas que a sociedade projeta em relação aos administradores públicos, tais como agir eticamente e em conformidade com os princípios democráticos.



Podemos resumir assim: na administração burocrática, valorizava-se apenas o controle de conformidade e legalidade; com a NGP, valoriza-se o controle de resultados, em termos de eficiência e efetividade; com o PSO, valoriza-se a participação da sociedade e o caráter democrático. O problema é que os tribu-nais de contas se concentram ainda muito na legalidade, tendo avançado pou-co em termos e resultado e nada no caráter democrático.

Segundo Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro:

Normalmente, a literatura sobre a accountability trata do controle dos atos dos governantes em relação ao programa de governo, à corrupção ou à preserva-ção de direitos fundamentais dos cidadãos. Mais recentemente, esse tema tem sido estudado em sua intersecção com a reforma do Estado, analisando como o aperfeiçoamento das instituições estatais pode contemplar, ao mesmo tem-po, a melhoria do desempenho dos programas governamentais e sua maior transparência e responsabilização do poder público frente à sociedade.

a) Divergências em relação ao conceito

Scott Mainwaring identifica algumas áreas de divergência e disputa conceitual em torno da accountability:

Escopo e abrangência do conceito:

1º Grupo: apenas os mecanismos de controle formais e institucionalizados devem ser compreendidos sob a noção de accountability, não compreende em seus limites as relações informais de fiscalização e controle, não considerando como agentes de accountability, a imprensa e organizações da sociedade civil;

2º Grupo: embora não restrinjam as relações de fiscalização e controle tão somente às formas institucionalizadas e, portanto, admitam um rol de relações bem mais abrangente, estipulam que tais relações devem necessariamente incluir a capacidade de sanção aos agentes públicos.

3º Grupo: admite toda e qualquer atividade ou relação de controle, fiscalização e monitoramento sobre agentes e organizações públicas como constituintes do conjunto de mecanismos de responsabilização.

Objeto dos mecanismos de accountability:

1º Grupo: limitam-se ao controle e à fiscalização de violações legais por parte de autoridades e agências públicas;

2º Grupo: os mecanismos de accountability também compreendem o monito-ramento, o controle e a sanção de divergências políticas que não necessaria-mente envolvam delitos ou infrações legais.



Capacidade de sanção:

1º Grupo: uma atividade ou mecanismo de controle e fiscalização só pode ser considerado instrumento de accountability se for capaz de impor sanções aos governantes ou burocratas sujeitos a seu escrutínio

2º Grupo: alguns mecanismos de accountability sustentam-se apenas pela capacidade de demandar justificação ou prestação de contas dos agentes pú-blicos por seus atos e omissões – limitam-se à exigência de “answerability”;

Restrição dos mecanismos de accountability à relação agente-principal:

1º Grupo: a noção de accountability se restringe às relações de agência, isto é, às relações em que um principal encarrega um agente para executar uma ação. Apenas nos casos em que o principal tem a capacidade de responsabili-zar e punir diretamente o agente – através de algum tipo de punição, do desli-gamento automático ou da não-renovação de sua condição de agente – poder-se-ia caracterizar tal relação como uma relação de accountability;

2º Grupo: a limitação dos mecanismos de accountability às relações principal – agente torna o conceito excessivamente restrito, e deixa de considerar algu-mas relações institucionalizadas de fiscalização e controle entre agências públi-cas ou órgãos estatais. Os controles judiciais, o Ministério Público e mesmo os Tribunais de Contas permaneceriam excluídos da noção de accountability.

b) Classificação

A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificação mais tradicional é a de Guillhermo O’Donnell, que diferencia a accountability hori-zontal da vertical. Segundo este autor, a responsabilização democrática procu-ra aliar dois mecanismos: de um lado, os relacionados à accountability vertical, na qual os cidadãos controlam de forma ascendente os governantes (mediante o voto), com formas de democracia semidireta (como plebiscitos) ou ainda pela utilização do controle social; de outro, os vinculados à accountability hori-zontal, que se efetivam mediante a fiscalização mútua entre os Poderes ou por meio de outras agências governamentais, tais como os tribunais de contas.

O autor define a accountability horizontal como:

a existência de agências estatais que estão legalmente capacitadas e auto-rizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que ultrapassem da vigilância rotineira a sanção criminal ou impedimento em relação às ações ou omissões por outros agentes ou agências do estado que podem ser qua-lificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo pre-cisa ter agências que são autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir ações ilegais de outras agências estatais.



Já a accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo). A accountability vertical é, princi-palmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. No entanto, ela abrange tam-bém o controle exercido por instituições de hierarquia superior.

Ela diz respeito à vigilância e sanções que eleitores, imprensa, ONGs, e outras organizações da sociedade civil exercem sobre funcionários públicos. É o meio disponível para que cidadãos comuns possam atuar na fiscalização da atividade pública dos seus representantes. Embora as eleições sejam a principal fase da accountability vertical, este conceito abrange ações da sociedade civil e im-prensa para fiscalização e exposição dos atos das autoridades públicas.

Muitos colocam o controle exercido pelos conselhos gestores, o orçamento participativo, ou seja, os instrumentos de participação da sociedade, dentro da accountability vertical. Outros já preferem diferenciá-los do controle eleitoral, classificando-os como uma accountability societal. Este conceito surgiu da in-satisfação em relação às duas outras formas de accountability – a vertical e a horizontal –, que não estariam permitindo uma participação real da sociedade nas decisões governamentais. Era preciso separar tais instrumentos do contro-le eleitoral. A accountability societal pode ser definida como:

um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institu-cionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de mo-nitoramento, denúncias na mídia etc.), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influen-ciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos.

A noção de accountability societal incorpora novos atores, tais como associa-ções, ONG's, movimentos sociais, mídia. Diferentemente da accountability horizontal e vertical, os agentes da accountability societal apresentam diferen-ças quanto aos recursos que dispõem, uma vez que não possuem, segundo essa definição, mandato para sanções legais, mas apenas simbólicas, ainda que algumas ações dessa forma de controle possam gerar sanções legais. Po-demos dizer que accountability societal é controle social.

Classificação da Accountability

Vertical Horizontal Societal

�� Controle exercido pelo processo eleitoral, por meio do voto.

�� Controle exercido por agências governamentais

�� Controle exercido pela sociedade – institucional ou não



11..77.. GGeessttããoo PPúúbblliiccaa EEmmpprreeeennddeeddoorraa

David Osborne e Ted Gaebler lançaram em 1989 o livro “Reinventando o Go-verno: Como o espírito empreendedor está transformando o setor público”. Nele os autores analisam diversas iniciativas de administrações públicas, prin-cipalmente municipais, dos EUA que demonstraram que o Estado poderia eli-minar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo.

Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra em-preendedor é bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada inicialmente por volta do ano 1800, para se referir àquele que “movimenta recursos econômicos de um setor de menor produtividade para um outro de maior pro-dutividade e melhor rendimento”. Em outras palavras, o empreendedor em-prega recursos de novas formas, para maximizar a produtividade e a eficiência. A partir desta noção de que empreendedor não é a mesma coisa que empresário, eles defendem que não se pode “governar como se administra uma empresa”.

Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas america-nas, os autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços. A partir deles, enumeraram os 10 princípios do governo empreendedor.

Princípios do Governo Empreendedor

1. Preferência às alternativas de produção externa de bens e serviços: terceirização, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.;

2. Gestão participativa de programas e projetos com clientes;

3. Estímulo à competição interna e externa;

4. Desregulamentação interna, simplificação organizacional e clarificação de papeis e missões;

5. Avaliação e financiamentos baseados em resultados;

6. Imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferências e atitudes, treinamento de atendimento e formulários de sugestões;

7. Criação de centros de resultados financeiros, promovendo ação pública rentável;

8. Antevisão estratégica de serviços;

9. Descentralização e desconcentração: controle hierárquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gestão participativa, cooperação trabalhadores-gerentes, círculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e

10. Atingimento das finalidades governamentais através da reestruturação



do mercado.

I. Governo catalisador: navegando em vez de remar

Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa:

Desencadear pela própria presença ou existência (um processo); estimular, incentivar; Diz-se de ou o que estimula ou dinamiza.

Os autores afirmavam que os governos deveriam navegar, que significa dar rumo ao navio. Os governos não seriam bons remadores, ou seja, a execução dos serviços deveria ficar com a iniciativa privada. Ao Estado caberia regular e incentivar os atores privados, direcionando seus investimentos para as áreas mais necessárias e rentáveis – empreendedorismo.

Cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular e cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o go-verno amplia sua ação. Isso não significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava ausente quando queria fazer tudo sozinho.

No entanto, o fato dos autores defenderem que o Estado não deve remar, isso não quer dizer que eles se enquadrem no managerialism. Em vez de propor o “rolling back the state” thatcheriano, os autores propõem uma redefinição da atividade governamental.

Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de gover-no. Não necessitamos de mais ou menos governo, mas de melhor governo.

II. Dando responsabilidade ao cidadão, em vez de servi-lo

Segundo os autores, a transferência de responsabilidades da burocracia para as comunidades deve ser incentivada, pois estas são mais flexíveis e estão mais próximas dos problemas. Os cidadãos não devem apenas ser bem atendi-dos, devem também ser chamados a participar do governo, definindo os desti-nos de suas comunidades.

A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a par-ticipar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços. A modernização do setor público deve caminhar pari passu com o aumento da accountability.

Quando a reciclagem de materiais se tornou uma prioridade, Seattle, a cidade com a melhor experiência nessa atividade, creditava parte de seu sucesso ao



trabalho de voluntários de quarteirão, que ajudavam os vizinhos a ver como essa tarefa podia ser mais bem executada. A maior parte das iniciativas no campo da habitação popular recorria a companhias de desenvolvimento comu-nitário, cooperativas de moradores, etc.

III. Governo Competitivo: competição na prestação de serviços

A competição seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem validade no contexto do setor priva-do. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no privado — e encorajar a inovação organizacional.

O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não apenas entre os setores público e privado, como, por exemplo, entre uma empresa estatal e uma concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois setores que operam na jurisdição de um dado gover-no. A questão não é público versus privado, mas competição versus monopó-lio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de competição:

�� Público versus privado;

�� Privado versus privado;

�� Público versus público.

IV. Governo orientado por missões

Segundo Osborne e Gaebler:

Nunca diga as pessoas como fazer as coisas. Diga-lhes apenas o que elas façam e ficará surpreso com sua engenhosidade.

A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas regras e sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que eventualmente possa sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de gastos em cada unidade, de cada departamento. É como se uma cola poderosa unisse todas as burocracias públicas. É como uma superco-la: vem em duas bisnagas diferentes. Em uma bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. Misture tudo e o resultado será cimento.

O que acontece no setor público é um esforço concentrado no sentido de des-motivar o funcionário, impedindo-o de usar seu intelecto e dizendo-lhe exata-mente o que fazer, quando fazer e como fazer.



Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Li-vram-se do velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, só então, estabelecem um orçamento e conjunto de critérios que deixem os funcionários livres para perseguir a missão proposta.

V. Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursos

Governos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as entradas, os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Financiam esco-las com base no número de alunos matriculados; a assistência social em fun-ção do número de atendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas próprias de pessoal necessário para combater o crime.

Presta-se muito pouca atenção aos resultados. Pouco importa como as crianças se saem nas escolas, ou quantas pessoas finalmente conseguem se empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, ou em quanto tenham baixado os índices de criminalidade. Na realidade, os órgãos públicos ganham mais dinhei-ro à medida que fracassam, ou seja, quando as crianças vão mal, o desempre-go aumenta e a criminalidade sobe.

A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetivi-dade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira,

Quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso in-vestimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito.

VI. Atendendo às necessidades do cliente e não da burocracia

Para os autores, “a qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes”. Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públi-cas nem mesmo sabe quem são seus clientes. Por que é assim? Para os auto-res é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm seus recursos diretamente dos clientes; eles recebem a maior parte dos seus recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas alternativas para os serviços oferecidos por seus governos.

Como os ocupantes de cargos eletivos são governados por seu eleitorado – na maioria das vezes grupos de interesse, financiadores de campanhas – os ór-gãos do governo fazem o possível para agradar os grupos de interesse.



Segundo os autores, a única e melhor maneira de fazer com que os prestado-res de serviços públicos respondam às necessidades de seus clientes é colocar os recursos nas mãos dos clientes e deixá-los escolher. Se não for dada aos clientes a oportunidade de escolher entre diferentes prestadores de serviços – escolas, programas de treinamento, concessionárias de veículos – permanece-rão eternamente dependentes da boa-vontade de terceiros.

VII. Gerando receitas ao invés de despesas

Segundo os autores:

A crise dos impostos chegou para ficar. Para garantir receitas futuras, preci-samos criar novas fontes de receitas.

Nos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar dinheiro, sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos go-vernos, poucas pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com o lucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um verdadeiro pecado.

Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de 1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passa-ram a mensurar o nível de retorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos serviços públicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços beneficiam indivíduos isolados.

Talvez a forma mais segura de se arrecadar recursos sem cobrar impostos seja simplesmente cobrar taxas daqueles que se utilizam de serviços públicos. As taxas sobre a utilização de serviços nem sempre são apropriadas, logicamente. Para funcionarem, são necessárias três condições: o serviço deve ser, funda-mentalmente, “um bem privado”, prestando benefício individual a seus benefi-ciários; deve ser possível excluir dos beneficiários aqueles que não pagam pelos serviços; e deve ser possível recolher as taxas de maneira eficiente. Os bens coletivos que beneficiam a sociedade de maneira geral não podem ter seus custos totalmente repassados aos seus beneficiários.

VIII. Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura

Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médi-cos; e para combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros de bombeiros.

Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores pas-



saram a atuar de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração.

Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como tam-bém tentar antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisas acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que está acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na terceira categoria.

IX. Governo descentralizado

Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão de obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia alternativa, senão a de juntar todos os profissionais em uma mesma organiza-ção. Havia tempo de sobra para que a informação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois descesse, pelo mesmo percurso, sob a forma de decisões.

Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comuni-cação entre as mais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa formação acadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode desperdiçar tempo com o lento fluxo de informações hierar-quia acima, ou de ordens hierárquicas abaixo.

X. Governo orientado para o mercado

Nos EUA, os governos sempre usaram, em algumas medidas, os mecanismos do mercado para alcançar seus objetivos, como, por exemplo, facilitando de-terminados empréstimos pelos bancos, isentando de impostos determinados setores, etc. Mas, ao serem confrontados com um problema, os funcionários governamentais reagem, instintivamente, procurando um programa adminis-trativo. Acreditam que sua função é administrar e não estruturar o mercado.

Os governos precisam aprender a navegar, e estruturar o mercado talvez seja o melhor método de navegação, criando incentivos para que, com suas pró-prias decisões, as pessoas se movimentem na direção escolhida pela comuni-dade. Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem mesmo uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes privados como uma forma de alavancagem na presta-ção de serviços, de modo a alcançar metas coletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental empreendedora: implica um governo ati-vo, mas não burocrático.



Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens coletivos fornecidos pelo governo – de parques à segurança pública – não são negociados no mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, os mecanismos de mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas administrativos: os mercados são descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados, e vinculam os recursos dire-tamente aos resultados. Os mercados também reagem com velocidade às mu-danças rápidas e sua reestruturação permite aos governos alcançar a escala necessária para resolver os problemas mais sérios.

11..88.. GGoovveerrnnaabbiilliiddaaddee ee GGoovveerrnnaannççaa

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado fala em “Reforma do Apare-lho do Estado”, ao invés de “Reforma do Estado”, não sem motivo. A maior parte dos autores associa a reforma do Estado à busca de maior governabili-dade e a reforma do aparelho do Estado à busca de maior governança. Segun-do o próprio PDRAE:

O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder pa-ra governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na me-dida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.

Portanto, não havia um problema de governabilidade, mas sim de governança. A principal diferença entre os dois conceitos reside na dimensão que eles abor-dam: a governabilidade se refere a uma dimensão política; a governança a uma dimensão de gestão.

A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas.

Podemos dizer que a governabilidade está associada às condições de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. Já a governança pode ser en-tendida capacidade que um determinado governo tem para formular e imple-mentar as suas políticas, capacidade esta que pode ser dividida em financeira, gerencial e técnica.

O termo legitimidade é muito importante no conceito de governabilidade. Um governo só consegue governar caso as pessoas aceitem sua ordens, aceitem suas leis, somente se ele tiver legitimidade. Vamos ver um pouco melhor esse



Atributo do Estado que consiste na presença, em uma parcela significativa da população, de um grau de consenso capaz de assegurar a obediência sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em casos esporádicos.

Normalmente, quando as questões falarem em legitimidade, devemos associar com governabilidade. Porém, daqui a pouco eu vou mostrar que é preciso ter um pouco de cuidado, pois os conceitos estão passando por reformulações.

A governabilidade trabalha na dimensão política. Um exemplo no Brasil é o presidencialismo de coalizão. Como nosso sistema partidário é muito fragmen-tado, nenhum partido sozinho consegue formar maioria. Para aprovar suas leis no Congresso, o Executivo precisa fazer acordos com outros partidos, trazendo eles para a chamada “base aliada”, formando as ditas coalizões.

Um conceito bastante cobrado é de Eli Diniz, para quem a governabilidade refere-se às “condições sistêmicas de exercício do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade”. Seria uma “somatória dos instrumentos ins-titucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas defi-nidas”. A autora aponta as principais características da governabilidade:

Características da Governabilidade

�� A forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro;

�� A relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou para outro podem surgir dificuldades de coordenação política e institucional, vitais para a governabilidade plena;

�� A composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com poucos ou muitos partidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e Estado-sociedade;

�� O sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade (corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e

�� Todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dos movimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no sentido de ampliar a sua participação no processo de formulação/implementação de políticas das quais sejam beneficiários.

A autora fala em “formas de governo”, mas o correto é “sistemas de governo”, já que ela está falando do presidencialismo e do parlamentarismo. Portanto, estaria na esfera da governabilidade a relação do Executivo com o Legislativo e



também com a sociedade. A forma como o Estado busca o apoio dos cidadãos se insere na governabilidade.

Segundo Vinícius de Carvalho, a fonte da governabilidade são os cidadãos e a cidadania organizada, é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em partidos, associações e demais instituições representativas) que surgem e se desenvolvem as condições necessárias para a governabilidade. Já a governan-ça tem como origem os agentes públicos ou servidores do Estado, que possibi-litam a formulação/implementação correta das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

As definições de governabilidade e governança do Vinicius de Carvalho tam-bém são muito cobradas em provas, vale à pena dar uma olhada.

Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de legitimi-dade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da socieda-de civil e do mercado (em um regime democrático, claro). Pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e longo prazos.

Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo proces-so, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado go-verno tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade po-de ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas.

Outra definição importante de governança é a do Banco Mundial, segundo o qual governança é:

O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a ma-neira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções.

Eles falam em poder, que nos remeteria a governabilidade, mas é o poder no gerenciamento dos recursos, por isso está relacionado à governança.

a) Confusões entre os conceitos

Até agora estávamos vendo que a governabilidade se refere mais a um aspec-to político, enquanto a governança se situa na dimensão da gestão. Porém, essa distinção não é muito clara, não existe um ponto exato que separa os dois conceitos, mas sim uma área nebulosa em que eles se confundem.



Como vimos na definição do Vinícius de Carvalho, a governança corresponde aos “aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade”, ou seja, é um ins-trumento para que o governo consiga governar. Assim, uma boa governança aumenta a governabilidade, ou seja, há uma relação estreita entre os dois conceitos. Uma má governança também pode diminuir a governabilidade.

Há uma área em que os dois conceitos se confundem e há divergência entre os autores. Por exemplo, vamos rever os conceitos do Bresser Pereira, da Eli Diniz e do Vinícius de Carvalho:

A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas.

A governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade”. Seria uma “somatória dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas definidas.

Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determina-do governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capaci-dade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas.

Podemos ver que Bresser e Carvalho colocam a capacidade financeira no con-ceito de governança, enquanto Eli Diniz associa os recursos financeiros com o conceito de governabilidade. Eu daria preferência pelos dois autores, pois a maior parte dos conceitos coloca capacidade financeira em governança. Porém, o conceito da Eli Diniz já foi usado várias e várias vezes pela ESAF, por isso tem que ficar de olho.

Outra confusão entre os conceitos refere-se à legitimidade. Vimos que ela está associada com a governabilidade, mas o conceito de governança vem passan-do por reformulações. Segundo Bresser Pereira:

No conceito de governança pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a capa-cidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim, mais uma ponte entre governança e governabilidade. Uma boa governança, con-forme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, portanto, a governabilidade do país.

Vimos acima a definição de Vinícius de Carvalho, que afirma que a governabili-dade pode ser entendida



como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os cur-to, médio e longo prazos.

E então: a capacidade de agregar interesses é governança ou governabilidade? É gestão ou política?

É preciso saber que os conceitos em ciências sociais são reformulados ao longo do tempo, não são verdades estanques, apesar de os concursos cobrarem co-mo se fossem. Assim, o conceito de governança vem passando por uma trans-formação, deixando de se restringir aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, para abranger aspectos ligados à cooperação entre os diversos ato-res e a capacidade destes em trabalharem juntos.

Vamos ver agora a evolução do conceito de governança.

b) Nova Governança Pública

O termo Governança não é recente. A literatura tem apontado três usos na literatura: governança corporativa, a boa governança e a governança pública.

1) A governança corporativa está preocupada com os sistemas internos e processos que proveem direção e accountability para as organizações. Vamos ver duas definições de governança corporativa:

Conjunto de práticas pelas quais o conselho de administração garante o con-trole dos atos dos gestores em face do interesse dos acionistas.

Governança Corporativa são as práticas e os relacionamentos entre os Acionis-tas/Cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e fa-cilitar o acesso ao capital.

A governança corporativa em muitos casos parece estar mais próxima da ac-countability do que da governança pública. Ela aborda aspectos de transparên-cia da administração das empresas (prestação de contas), mecanismos que façam com que os administradores sigam os interesses dos acionistas (respon-sividade) e instrumentos de responsabilização dos administradores.

O termo é usado no mesmo sentido na chamada “Governança de Tecnologia da Informação”. Neste caso, a governança é definida como:

Modelo que define direitos e responsabilidades pelas decisões que encorajam comportamentos desejáveis no uso de TI.

Processo pelo qual decisões são tomadas sobre os investimentos em TI, o que envolve: como as decisões são tomadas, quem toma as decisões, quem é res-ponsabilizado e como os resultados são medidos e monitorados.



2) A boa governança está preocupada com o estabelecimento de modelos normativos de caráter social, político e administrativo por instituições como o Banco Mundial. Ou seja, tais instituições procuram dizer para os países em desenvolvimento como eles deveriam organizar e promover suas políticas. O Banco Mundial define governança como:

O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a ma-neira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções.

3) Já a governança pública busca analisar como diferentes atores intera-gem na formulação e implementação de políticas públicas, como que o Esta-do, o mercado e o terceiro setor atuam de forma coordenada, formando as chamadas redes de políticas públicas.

Dentro da disciplina de Administração Pública, a governança é normalmente cobrada nesses dois últimos sentidos, e muita confusão acaba sendo feita em torno deles. Vamos ver um pouco disso agora.

O termo governança foi introduzido no debate público internacional pelo Banco Mundial, como uma forma de aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente. Essa preocupação alterou o foco das implica-ções estritamente econômicas da ação do Estado para contemplar outros as-pectos como as dimensões sociais e políticas da gestão pública. A capacidade governativa não seria mais avaliada apenas em termos dos resultados das políticas governamentais, mas na forma como o governo exerce seu poder, implicando na “capacidade do governo para desenhar, formular e implementar políticas e atribuir funções”.

Apesar de no início a reforma gerencial surgir muito próxima do neoliberalis-mo, ao longo do tempo ela se distancia dele. É errado dizer que o gerencialis-mo defende um Estado Mínimo.

O crescimento econômico, que segundo o neoliberalismo, seriam uma tendên-cia natural, não veio. As sociedades estavam insatisfeitas com as perdas em termos de políticas sociais, que resultou numa perda de bem-estar, ao mesmo tempo em que aumentava o desemprego, a criminalidade.

Na década de 1990 novos grupos políticos assumem o poder, dando novos rumos para as mudanças no pa-pel do Estado. O neoliberalismo foi aplicado pelo go-verno do Partido Conservador de Margareth Thatcher e pelo governo do Partido Republicano de Ronald Re-agan. Em 1993 assume o presidente democrata Bill



Clinton nos EUA e em 1997 o partido trabalhista de Tony Blair assume o go-verno na Inglaterra.

Bill Clinton e Tony Blair irão formar, juntamente com Fernando Henrique Car-doso e outros líderes de Estado, a chamada Terceira Via. Podemos colocá-los como um movimento de centro.

Em linhas gerais, o grupo da Terceira Via procurava manter a disciplina eco-nômica obtida com as reformas estruturais e “democratizar a globalização”, conjugando os benefícios do mercado com um estilo de governo mais focado nas questões sociais, que passaram a ser demandadas no final da década de 1990. Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005):

Verificamos assim que os governos de orientação social-liberal adotaram uma posição mais conformista, pois se renderam às reformas neoliberais realizadas e tentaram se adequar a elas, incluindo questões sociais.

Na visão do grupo, trata-se de rejeitar não apenas o estatismo burocrático da velha esquerda, mas também os postulados neoliberais do "Estado mínimo". Busca-se, com a governança progressiva, redesenhar a administração pública para livrá-la de distorções seculares, para torná-la mais transparente e, por-tanto, mais forte e mais capaz de implementar políticas públicas. Buscam-se os ideais clássicos da solidariedade e coesão social, aplicados segundo as exi-gências de hoje, o que requer um novo Estado capaz de assegurar o bem-estar a todos. Eles buscam aplicar uma política econômica conservadora e de uma política social progressista.

Analisando essa mudança na condução das reformas, Humberto Falcão Martins e Caio Marini dividem as reformas em duas gerações:

As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação es-sencialmente econômica e fiscal. A crise do Estado era um elemento central das reformas de primeira geração.

A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século XXI é a promoção do desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios soci-ais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza, não podem ser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro se-tor. Por um lado, a forte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, suge-rindo que a consolidação institucional é o fator primordial de desenvolvi-mento.

Portanto, a segunda geração está voltada para o pluralismo institucional, a governança em rede, a atuação conjunta de Estado, mercado e terceiro setor como forma de impulsionar o desenvolvimento.



É nesse momento que o termo governança passa a ganhar novas interpreta-ções. Ao invés de ser visto como uma capacidade gerencial e financeira de implementar políticas públicas, ele passa a ser visto como uma capacidade de diferente atores agirem de forma coordenada na busca de objetivos comuns, é a capacidade do Estado, do mercado e do terceiro setor atuarem juntos na implementação das políticas públicas. A própria Terceira Via altera seu nome para Governança Progressista. Segundo Ana Paula Paes de Paula:

A administração pública progressista também vem abrangendo o termo go-vernança, que é bastante impreciso e abriga vários significados, mas está sendo frequentemente utilizado no âmbito da nova administração pública e do Banco Mundial para designar a administração eficiente dos negócios pú-blicos. Alguns autores tentam propor um conceito mais abrangente de go-vernança, que interpreta o Estado como um sistema político mediado por redes auto-organizadoras, cujos resultados são produto da interação do go-verno local, do setor privado e do setor voluntário.

Nesta nova visão, ao abandonar funções empresariais, relacionadas à produção de bens e serviços, o Estado estaria se capacitando para ter uma atuação mais seletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatório do Estado faz parte do resultado de um programa de reformas que, a despeito de ser orientado para o mercado, objetiva a recuperação da capacidade de intervenção estatal. Surge dentro dessa lógica a ideia de Estado Regulador.

A aplicação prática da teoria resultou numa série de medidas com o objetivo de retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da produ-ção e prestação de serviços, ao Estado caberia proteger, de forma instituciona-lizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistema regulatório estável e previsível para que o processo de acumulação de capital da companhia possa se materializar; consumidores desejam ser protegidos da prática de preços abusivos, em setores onde existem monopólios naturais. Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de revisão e controle do preço justo dos serviços monopolistas é a grande questão.

O New Public Management passou a ser cada vez mais contestado. Segundo Stephen Osborne, o NPM constituiu, na realidade, um estágio de transição entre a administração pública tradicional e aquilo que ele chama de Nova Go-vernança Pública.

Aqui temos um ponto polêmico que foi objeto de questão da ESAF no último concurso da CGU e que ainda está no gabarito preliminar.

18. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de políticas públicas, não é correto afirmar que sur-

gem no âmbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inova-



ções na administração pública que promovessem a eficácia e a eficiência das ações go-

vernamentais.

Essa questão foi dada como certa, ou seja, que as redes não teriam surgido nas reformas gerenciais. Mas esse é um tema polêmico. Segundo Sônia Maria Fleury Teixeira, no texto “O desafio da gestão das redes de políticas”:

A proliferação de redes de gestão é explicada por uma multiplicidade de fatores que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrati-va. A globalização econômica alterou os processos produtivos e administrativos em direção à maior flexibilização, integração e interdependência.

Por outro lado, as transformações recentes no papel do estado e em suas rela-ções com a sociedade, impõem novos modelos de gestão que comportem a in-teração de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizações empresariais ou sociais.

Como vocês podem ver, uma série de fatores contribuiu para a formação de redes, entre eles o fato de o Estado ter se retirado da condição de único im-plementador de políticas públicas e ter transferido uma série de atividades para o setor privado e o terceiro setor.

Segundo Peter Bogason e Juliet A. Musso:

Este simpósio considera o caráter democrático das redes de governança. O conceito tem suas origens no crescimento e maior complexidade do Estado de Bem-Estar e na descentralização, devolução e reformas do New Public Management nos anos 1980 e 1990.

Podemos observar que os autores associam as redes de governança direta-mente com as reformas gerenciais das décadas de 1980 e 1990. Porém, outros autores abordam o tema das redes dentro de um modelo de gestão diferente do NPM. Vimos que falam em Nova Governança Pública. Assim, na visão de alguns, as redes não teriam se originado nas reformas gerenciais, mas num segundo momento, com a busca da atuação conjunta do Estado com a socie-dade. Segundo Erik-Hans Klijn:

Pode-se dizer que, de certa forma, a “narrativa” da governança constitui uma alternativa à “narrativa” do NPM. Esta “narrativa”, especialmente nas suas primeiras versões, focou fortemente nas mudanças organizacionais e institucionais dentro do setor público buscando a ampliação da eficiência e da efetividade por meio de medidas como terceirização e o crescente uso de mecanismos do mercado nos serviços púbicos. Na medida em que a narrati-va da governança cresceu em popularidade nos últimos 10 anos, não é sur-preendente que a teoria das redes também tenha crescido em popularidade.

A discussão mais recente do conceito de governança “ultrapassa o marco ope-racional para incorporar questões relativas a padrões de articulação e coopera-



ção entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema econômico”. Com a ampliação do conceito de governança fica cada vez mais imprecisa sua distinção daquele de governabilidade.

As teorias da governança estão se voltando cada vez mais para a análise das redes de políticas públicas, buscando analisar qual o papel do governo frente às mudanças que estão ocorrendo na prestação de serviços públicos.

Segundo Löffer:

A governança pode ser entendida como uma nova geração de reformas ad-ministrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos pro-blemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes.

Milward e Provan utilizaram o conceito de “Hollow State”, ou “Estado Esvazia-do”, para descrever este novo Estado em que ele transfere a execução de ser-viços para entidades sem fins lucrativos. Segundo os autores:

No uso comum, governo se refere às instituições formais do Estado – Execu-tivo, Legislativo e Judiciário – e seu monopólio do uso legítimo do poder co-ercitivo. Governança é um termo mais inclusivo, preocupado em criar as condições para uma ação coletiva ordenada, geralmente incluindo agentes do setor privado e não-lucrativo dentro do setor público. A essência da gover-nança é seu foco nos mecanismos de governo – acordos, contratos e garanti-as – que não se baseiam somente na autoridade e sanções governamentais.

O conceito de governança deixa de estar restrito ao campo da gestão, para ganhar contornos políticos. E o conceito de legitimidade deixa de ser algo ine-rente apenas à governabilidade. Para Edmilson de Oliveira:

Esse esforço teórico mostrou que a principal diferença entre governabilidade e governança está na forma como a legitimidade das ações dos governos é entendida. Enquanto no conceito de governabilidade a legitimidade vem da capacidade do governo de representar os interesses de suas próprias institui-ções. No conceito de governança, parte de sua legitimidade vem do processo, do entendimento de que, quando grupos específicos da população quando participam da elaboração e implantação de uma política pública, ela tem mais chances de ser bem sucedida em seus objetivos.

Podemos ver aqui que a legitimidade não é mais associada apenas ao conceito de governabilidade, ela passa a integrar também o conceito de governança. Portanto, temos que tomar MUITO CUIDADO. Na governabilidade, a legitimi-dade está relacionada com a representação de interesses, se a sociedade per-cebe o governo como um legítimo intermediário na disputa de interesses entre os diversos grupos da sociedade ou se ele é visto como direcionado para de-



terminado grupo. Na governança, a legitimidade está relacionada com a parti-cipação da sociedade nas decisões, se as políticas são formadas e implementa-das junto com a sociedade.

As bancas de concursos normalmente não tratam desses nuances, elas ficam em torno de pontos que são mais consensuais e superficiais. Porém, algumas vezes elas passam a incorporar mudanças mais recentes nos conceitos, e a ESAF já fez isso uma vez com esse conceito de governança:

19. (ESAF/CGU/2008) Durante a crise do Estado dos anos 1980 e 1990, palavras e ex-

pressões foram forjadas para possibilitar o entendimento de suas diferentes dimen-

sões e propiciar a busca de soluções. Neste contexto, quando um governo está

preocupado em legitimar decisões e ações se diz que ele está buscando maior ...........

Complete a frase com a opção correta.

a) governabilidade.

b) efetividade.

c) governança.

d) accountability.

e) eficiência.

A questão fala em legitimidade, por isso a tendência é marcarmos governabili-dade. Só que ela fala em legitimidade das “decisões e ações”, ou seja, abrange um aspecto mais da gestão, não da política. Portanto, podemos perceber que eles estavam trazendo as tendências mais recentes do conceito de governança. Tanto que a resposta da questão era a letra “C”. Todavia, como choveu recur-sos de pessoas que associaram a legitimidade com a governabilidade, a ESAF anulou a questão. Mas, vejam que ela não quis alterar o gabarito para a letra “A”, ou seja, ela voltou a trás, mas nem tanto.

No concurso do TCDF, o CESPE deu como certa no gabarito preliminar a se-guinte questão:

20. (CESPE/TCDF/2012) O fato de o governador de uma unidade federativa, incluso o

DF, perder sua legitimidade democrática lhe acarreta a perda da governança.

Porém, no gabarito definitivo eles anularam com a seguinte justificativa.

Há divergência na literatura em relação ao assunto tratado no item. Desse modo, opta-se por sua anulação.



Mais uma vez eles cobraram a legitimidade relacionada com a governança, mas não tiveram coragem de manter o gabarito. Vejam como eles apontam o fato de haver divergência na literatura.

A teoria da governança continua avançando, hoje já se fala em metagovernan-ça, que seria a “governança da governança”. Tanto as reformas do NPM quanto as da Nova Governança Pública resultaram numa redução da intervenção dire-ta do Estado, privilegiando a participação da sociedade, seja por meio de pri-vatizações ou fomento ao terceiro setor. Porém, estas reformas, apesar de diversos benefícios que propiciaram em termos de eficiência e flexibilidade, também geraram uma série de consequências negativas. Para Guy Peters, “ambos os estilos de reforma criaram problemas de incoerência e enfraqueci-mento da coordenação no setor público e, além disso, criaram extensos pro-blemas de accountability”.

Diante de tais problemas, muitos países estariam promovendo uma recentrali-zação do controle nos governos. Uma resposta que Peters e outros autores propõem é a Metagovernança, definida como a “coordenação de diferentes formas de governança, a garantia de uma coerência mínima entre elas, a or-ganização das condições para a governança”.

Vamos ver as principais características da governança e da governabilidade.

Governabilidade Governança

�� Capacidade de governar, legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade;

�� Condições sistêmicas de exercício do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Somatória dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas definidas;

�� Está relacionada com: a forma de governo, a relação Executivo-Legislativo, a composição, formação e dinâmica do sistema partidário, o sistema de intermediação de interesses, todo o conjunto das relações Estado-sociedade;

�� Condições substantivas/materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da

�� Capacidade financeira e administrativa de uma organização de implementar políticas públicas;

�� Aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade.

�� Capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica;

�� O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e



sua postura diante da sociedade civil e do mercado.

�� Autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e longo prazos.

�� Sua fonte são os cidadãos e a sociedade civil;

cumprir funções.

�� Parte de sua legitimidade vem do processo, do entendimento de que, quando grupos específicos da população quando participam da elaboração e implantação de uma política pública, ela tem mais chances de ser bem sucedida

�� Sua fonte são os servidores públicos e agentes do Estado;

22.. PPoonnttooss IImmppoorrttaanntteess ddaa AAuullaa �� Tipos puros de dominação legítima: Weber descreve três formas de se con-seguir à obediência, de ter legitimidade: com base na tradição, com base no carisma e com base na lei racionalmente criada.

�� O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional, em que o poder patriarcal foi descentralizado. Sua grande característica é a confusão entre o patrimônio público e privado. Não há separação dos meios de administra-ção do quadro administrativo, que atua de forma arbitrária e caso a caso, sem obediência ao princípio do universalismo de procedimentos. Não há salários fixos, mas sim prebendas e sinecuras.

�� O modelo burocrático se desenvolve em função do fortalecimento do capita-lismo e da democracia, que exigem uma administração racional. Obedece aos princípios da impessoalidade e formalidade, com administradores profissi-onais, que tendem a ampliar cada vez mais o controle das organizações.

�� A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um ajuste estrutural para combater o déficit fiscal. Contudo, a administração gerencial não é defensora do Estado Mínimo. Defende um Estado menor, que não executa os serviços públicos, mas mantém o a sua regulação e fomento.

�� A administração gerencial representa um rompimento com a administração burocrática, mas não nega todos os seus princípios, mantendo a racionalidade, a impessoalidade, a divisão do trabalho, o sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.



�� O gerencialismo puro representa o primeiro momento da Nova Gestão pública, caracterizado pela visão de que o Estado lida com contribuintes que querem ver seus recursos gastos com eficiência. Já no consumerism, o Estado vê as pessoas também como clientes, que querem qualidade nos serviços públicos. Por fim o Public Service Orientation acrescenta a noção de cidadão, que exigem accountability e equidade.

�� Governo catalisador é aquele que navega ao invés de remar, ou seja, aquele que regula, que direciona o país para as diretrizes desejadas, e que transfere a execução para a iniciativa privada.

�� por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatória dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas definidas. Refere-se à capacidade de governar, situando-se no plano político. Está diretamente ligada ao conceito de legitimidade.

�� A governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas. Situa-se no plano administrativo, de gestão. É a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções.

�� O conceito de governança tem se alterado ao longo do tempo, da capacidade de gestão para implementação de políticas públicas para abranger a atuação coordenada de diferentes atores.

�� Accountability é um conceito muito importante para a Administração Públi-ca. Esse termo abrange pelo menos três aspectos: obrigação em prestar con-tas; responsabilização pelos atos e resultados; e responsividade.

�� A accountability é classificada em três tipos: na vertical, há o controle prin-cipalmente eleitoral por parte da sociedade; na horizontal, o controle é realiza-do por agências governamentais como o TCU ou a CGU; na societal, há controle e participação da sociedade civil.

33.. QQuueessttõõeess CCoommeennttaaddaass

1. (ESAF/AFRFB/2012) Sobre o modelo de Administração Pública Burocrá-tica, é correto afirmar que:



a) pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideo-lógicas.

b) assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.

c) prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e res-ponsabilidades para os escalões inferiores.

d) preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige for-mas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de funções.

e) o administrador público prega o formalismo, o rigor técnico e preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas.

Segundo José Matias-Pereira:

�� Enquanto a administração pública burocrática é auto-referente, a admi-nistração pública gerencial é orientada para o cidadão. A administração burocrática concentra-se no processo, em suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envolvida. Administração gerencial, voltada para o consumidor, concentra-se nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o cliente-cidadão. No gerencialismo, o administrador público preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas [e]; preocupa-se em atender aos cidadãos e não às necessi-dades da burocracia.

�� Enquanto a administração pública burocrática acredita em uma racionali-dade absoluta, que a burocracia está encarregada de garantir, a adminis-tração pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas [a].

�� A administração pública burocrática acredita que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção seja pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos [b]. A administração pública gerencial parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos, e sim por outros meios: indicadores de desempenho, controle de resultados etc.

�� Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a de-



legação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. Na admi-nistração burocrática essa confiança não existe.

�� A administração burocrática é centralizadora, autoritária. A administra-ção gerencial prega a descentralização, com delegação de poderes, atri-buições e responsabilidades para os escalões inferiores [c];

�� Enfim, a administração gerencial preza pelos princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizonta-lização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criativi-dade e inovação [d]. Em contraposição, a administração burocrática prega o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

Gabarito: B.

2. (ESAF/CGU/2012) No marco da vertente societal da administração pú-blica, conforme Ana Paes de Paula, a ampliação da participação dos atores sociais na definição da agenda política orienta-se por uma série de caracte-rísticas. Das relacionadas abaixo, indique a incorreta.

a) Nessa vertente, trabalha-se com instrumentos para exercer um maior controle social sobre as ações estatais e a diminuição do monopólio do Esta-do na definição e implementação das ações públicas.

b) De acordo com essa vertente, a reforma de Estado não é somente uma questão administrativa e gerencial, mas também um projeto político.

c) Nessa vertente, distingue-se o que pertence ao domínio da gestão e ao domínio da política.

d) Nessa vertente, as decisões são políticas, mas precisam levar em conta variáveis técnicas.

e) Essa vertente busca assegurar a democracia através da prestação de serviços públicos orientados para o “cidadão-cliente” e controlados pela sociedade.

Segundo Ana Paula Paes de Paula, acerca da administração pública societal:

Uma concepção começou a se tornar predominante no âmbito desse campo, a saber: a implementação de um projeto político que procura ampliar a par-ticipação dos atores sociais na definição da agenda política, criando instru-mentos para possibilitar um maior controle social sobre as ações estatais e desmonopolizando a formulação e a implementação das ações públicas. A letra “A” é certa.



Essa visão alternativa tenta ir além dos problemas administrativos e geren-ciais, pois considera a reforma um projeto político e de desenvolvimento nacional. A letra “B” é certa.

Uma vez que há uma tradição de delegar à burocracia estatal a decisão e a implementação das políticas públicas, quando se insere a participação popu-lar é fundamental discutir o que pertence ao domínio da gestão e ao domí-nio da política: as decisões são políticas, mas precisam levar em consideração variáveis técnicas; a implementação é gerencial, mas envolve administração de conflitos e interesses que pertencem à esfera política. As letras “C” e “D” são certas.

A letra “E” é errada, traz um aspecto da administração gerencial.

Gabarito: E.

3. (ESAF/APO-MPOG/2010) O século XX assistiu ao crescimento sem pre-cedente dos aparelhos burocráticos. Assinale a opção que não é correta acerca da burocracia na perspectiva weberiana.

a) A burocracia é o tipo tecnicamente mais puro de poder legal.

b) O funcionalismo por turnos, por sorte e por escolha, a administração par-lamentar e por comissões e todas as espécies de corpos colegiais de governo e administração não podem ser considerados um tipo legal, ainda que a sua competência se baseie em regras estatutárias e o exercício do direito gover-nativo correspondente.

c) As cúpulas mais altas das associações políticas são ou “monarcas” (go-vernantes carismáticos por herança) ou “presidentes” eleitos pelo povo (por-tanto, senhores carismáticos plebiscitários) ou eleitos por uma corporação parlamentar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os líderes, mais carismáticos ou mais notáveis dos seus partidos predominantes, são os senhores efetivos.

d) A história da evolução do Estado moderno se identifica, em especial, com a história do funcionalismo moderno e da empresa burocrática, tal como to-da a evolução do moderno capitalismo avançado se identifica com a crescen-te burocratização da empresa econômica.

e) Na época da emergência do Estado moderno, as corporações colegiais contribuíram de modo muito essencial para o desenvolvimento da forma legal de poder, e a elas deve o seu aparecimento, sobretudo o conceito de “autoridade”.



Segundo Weber, em “Os três tipos puros de poder legítimo”:

http://www.lusosofia.net/textos/weber_3_tipos_poder_morao.pdf

[a] A burocracia é o tipo tecnicamente mais puro de poder legal. Mas nenhum poder é só burocrático, isto é, gerido apenas mediante funcionários contratu-almente recrutados e nomeados. Tal não é possível. [c] As cúpulas mais altas das associações políticas são ou “monarcas” (governantes carismáticos por herança, cf. adiante) ou “presidentes” eleitos pelo povo (portanto, senhores carismáticos plebiscitários, cf. adiante) ou eleitos por uma corporação parla-mentar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os líderes, mais ca-rismáticos ou mais notáveis (cf. adiante), dos seus partidos predominantes, são os senhores efectivos. Também quase em nenhum lado é, de facto, o cor-po administrativo puramente burocrático, mas nas mais variadas formas, em parte os notáveis, em parte os representantes de interesses costumam partici-par na administração (sobretudo, na chamada auto-administração). Decisivo é, porém, que o trabalho contínuo assente de modo preponderante e crescente nas forças burocráticas. [d] Toda a história da evolução do Estado moderno se identifica, em especial, com a história do funcionalismo moderno e da empresa burocrática (cf. adiante), tal como toda a evolução do moderno capitalismo avançado se identifica com a crescente burocratização da empresa econômica. A participação das formas burocráticas do governo aumenta em toda a parte.

[b] A burocracia não é o único tipo de poder legal. O funcionalismo por turnos, por sorte e por escolha, a administração parlamentar e por comissões e todas as espécies de corpos colegiais de governo e administração aqui se inscrevem, na suposição de que a sua competência se baseia em regras estatutárias e o exercício do direito governativo corresponde ao tipo da administração legal. [e] Na época da emergência do Estado moderno, as corporações colegiais contribuíram de modo muito essencial para o desenvolvimento da forma legal de poder, e a elas deve o seu aparecimento sobretudo o conceito de “autorida-de”. Por outro lado, o funcionalismo por eleição desempenha um grande papel na pré-história da moderna administração por funcionários (e também hoje nas democracias).

Gabarito: B.

4. (ESAF/ISS-RJ/2010) Em um contexto de gestão empreendedora, é in-correto afirmar que a administração fiscal deve:

a) coletar tributos visando atender, com maior eficácia, o bem comum.



b) adotar princípios de gestão de negócios, como a proatividade e o controle por objetivos e metas.

c) ser gerenciada como uma empresa que visa maximizar o lucro, aqui me-dido sob a forma de arrecadação.

d) submeter seus resultados a avaliações feitas pela sociedade.

e) incorporar novas tecnologias, facilitando e estimulando a troca de informações com o cidadão-cliente.

A letra “A” é certa, o empreendedorismo governamental defende a maior eficácia na gestão pública. Eles dão atenção principalmente para a efetividade. A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetivi-dade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira,

Quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso in-vestimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito.

Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem:

Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo.

A letra “B” é certa. Os autores defendem que a gestão pública é diferente da gestão privada, mas isto não significa que as técnicas desta não sejam aplicá-veis naquela, pelo contrário, em muitos casos devem ser adotadas. A pró-atividade é outro princípio do governo empreendedor.

Segundo os autores, os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros de bombeiros. O modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com a prestação do ser-viço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis tratando os sin-tomas, atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, enquanto faltam estratégias para a prevenção desses problemas.

Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores pas-



saram a atuar de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração.

A letra “C” é errada, os governos não podem ser gerenciados como uma empresa. Segundo os autores:

O governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os empresários são movidos pela busca do lucro; as autoridades governamen-tais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são custeados pelos contribuintes. As empresas normalmente trabalham em regime de competi-ção; os governos usam habitualmente o sistema do monopólio.

A letra “D” é certa, o empreendedorismo adota a perspectiva do cliente na administração pública. Segundo os autores:

A qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes.

Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públi-cas nem mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha para servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos governos é absolutamente cega aos clientes, ao pas-so que o McDonald's está totalmente voltado para eles.

Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz seus clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos rece-bem a maior parte dos seus recursos do Legislativo e a maioria de seus “clien-tes” é cativa e tem poucas alternativas para os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores públicos passam a ignorá-los. Os clien-tes-alvo, a quem o administrador público tenta satisfazer, são o Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos.

A letra “E” é certa, o setor público deve sim adotar novas tecnologias, tra-zendo técnicas da gestão privada e utilizar a tecnologia da informação em be-nefício da sociedade.

Gabarito: C.

5. (ESAF/AFT/2010) As seguintes afirmações espelham entendimentos corretos sobre a Nova Gestão Pública (NGP), exceto:

a) a NGP é um movimento cuja origem remonta às mudanças havidas nas administrações públicas de alguns países a partir da década de 1970, princi-palmente nos Estados Unidos e na Inglaterra.



b) o consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das necessidades dos cidadãos, consumidores de serviços públicos.

c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspira-da nas reformas minimalistas e na proposta de aplicação da tecnologia de gestão empresarial ao Estado.

d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de trans-parência, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça, introduzindo novas ideias ao modelo gerencial puro.

e) desde o início, a experiência brasileira em NGP aponta para uma forte retomada do estado do bem-estar social e do desenvolvimentismo burocrático, ideal reforçado pela recente crise do mercado financeiro internacional.

Essa é uma das tantas questões “Ctrl+C & Ctrl+V” da ESAF. Dessa vez dos textos: “Desempenho Global da Fundação Oswaldo Cruz; um instrumento de auto-avaliação”, de Gerson Rosenberg; e “Administração para o desenvolvi-mento: a relevância em busca da disciplina”, de Humberto Falcão Martins, disponíveis em:

http://aplicativos.planejamento.gov.br/pq-me-nu.nsf/79511ede8ce1c61783256c05006db100/6c36a6ec011e1fc183256c0900631e64/$FILE/capateserru.doc

http://hfmartins.sites.uol.com.br/Publicacoes/admparaodesenvolvimento.pdf

O consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das neces-sidades dos cidadãos, consumidores de serviços públicos. A ênfase do mo-delo é a estratégia de qualidade, cujos resultados dependem de medidas tais como: a descentralização, o estímulo à competitividade, a flexibilização dos modelos contratuais e seu direcionamento para a qualidade. (Letra “B” certa).

A NGP nasceu gerencialista nos anos 80, fortemente inspirada nas reformas minimalistas, e propondo a aplicação de tecnologia de gestão empresarial ao Estado, a partir das experiências paradigmáticas. (Letra “C” certa).

Por último, aparece nos anos 90 o “Public Service Oriented” resgatando os conceitos: transparência, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça. Essa nova visão introduz novas ideias ao mode-lo gerencial puro, que são: valorização da descentralização como meio de implementação de políticas públicas; mudança do conceito de cidadão pas-



sando de mero consumidor para uma conotação mais coletiva de cidadania que inclui direitos e deveres; e competição entre agências públicas como princípio de cooperação para obter um melhor resultado global. (Letra “D” certa).

A letra “A” é certa porque os precursores da Nova Gestão Pública foram re-almente os EUA e a Inglaterra. A letra “E” é errada porque a NGP é contrário do que se afirma: ela critica o Estado de Bem-Estar e a burocracia.

Gabarito: E.

6. (ESAF/AFT/2010) A aplicação do empreendedorismo, no âmbito da Ad-ministração Pública, implica saber que:

a) normas rígidas e exaustivas são o melhor suporte para a tomada de deci-são em ambientes complexos sob constante mudança.

b) não se deve estimular a competição entre entidades prestadoras de servi-ços públicos semelhantes.

c) a administração por resultados perde espaço para a supervisão hierárqui-ca e para a realização de auditorias de gestão.

d) quanto maior a autonomia conferida a servidores públicos, novas formas de controle ou responsabilização devem ser adotadas.

e) tal como ocorre na iniciativa privada, incentivos econômicos são o principal fator motivacional de gerentes e chefes.

O empreendedorismo governamental possui 10 princípios:

1. Preferência às alternativas de produção externa de bens e serviços: ter-ceirização, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.;

2. Gestão participativa de programas e projetos com clientes;

3. Estímulo à competição interna e externa; (Letra “B” errada).

4. Desregulamentação interna, simplificação organizacional e clarificação de papéis e missões; (Letra “A” errada)

5. Avaliação e financiamentos baseados em resultados; (Letra “C” errada).

6. Imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferências e atitudes, treinamento de atendimento e formulários de sugestões;



7. Criação de centros de resultados financeiros, promovendo ação pública rentável;

8. Antevisão estratégica de serviços;

9. Descentralização e desconcentração: controle hierárquico versus autorida-de, desenvolvimento de equipes (team building), gestão participativa, co-operação trabalhadores-gerentes, círculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e (Letra “D” certa)

10. Atingimento das finalidades governamentais através da reestruturação do mercado.

Segundo Osborne e Gaebler, criadores do conceito, o governo é uma institui-ção fundamentalmente diferente da empresa:

�� Os empresários são motivados pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas (Letra “E” errada).

�� As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são custeados pelos contribuintes.

�� As empresas trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema de monopólio.

Gabarito: D.

7. (ESAF/AFT/2010) Assinale a opção correta.

a) As eleições e o voto são mecanismos de accountability horizontal.

b) Uma alta demanda social por accountability afeta, negativamente, a ca-pacidade de governança.

c) Sem legitimidade, não há como se falar em governabilidade.

d) Instâncias responsáveis pela fiscalização das prestações de contas contri-buem para o desempenho da accountability vertical.

e) Uma boa governabilidade garante uma boa governança.

A accountability pode ser classificada em horizontal, vertical e societal. Vamos ver as definições.

Accountability horizontal:

a existência de agências estatais que estão legalmente capacitadas e auto-rizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que ultrapassem da



vigilância rotineira a sanção criminal ou impedimento em relação às ações ou omissões por outros agentes ou agências do estado que podem ser qua-lificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo pre-cisa ter agências que são autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir ações ilegais de outras agências estatais.

Já a accountability vertical: pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo).

Accountability Societal:

um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institu-cionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de mo-nitoramento, denúncias na mídia etc), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influen-ciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos

A letra “A” é errada porque as eleições são uma forma de accountability vertical. A letra “D” é errada porque é horizontal.

Vamos ver agora os conceitos de governança e governabilidade de Bresser Pereira:

Governabilidade e governança são conceitos mal definidos, frequentemente confundidos. A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, en-quanto que governança é a capacidade financeira e administrativa em sen-tido amplo de uma organização de implementar suas políticas.

Portanto, a governabilidade está ligada diretamente à legitimidade. A letra “C” é certa. A letra “E” é errada porque nem a governabilidade garante uma boa governança, nem a governança garante a governabilidade. Se não houver governabilidade, a governança fica prejudicada. O mesmo ocorre com o inverso: sem governança, a governabilidade é pior. Mas, havendo uma, não significa que a outra está garantida.

A letra “B” foi dada como errada, mas é discutível. Eles consideraram erra-da porque uma alta demanda por accountability prejudica a governabilidade. Contudo, entendo que também pode prejudicar a governança. Se as pessoas exigem cada vez mais controles e prestação de contas, o gestor vai ter uma gestão menos flexível.

Gabarito: C.



8. (ESAF/SEFAZ-SP/2010) Considerado fundamental à governança no se-tor público, o processo pelo qual as entidades públicas e seus responsáveis devem prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilida-des que lhes foram atribuídas por delegação de poder, denomina-se:

a) Transparência.

b) Integridade.

c) Equidade.

d) Responsabilidade Fiscal.

e) Accountability.

Temos no enunciado um dos aspectos da accountability, que é a prestação de contas.

Gabarito: E.

9. (ESAF/AFRFB/2009) No âmbito da administração pública, o empreende-dorismo pressupõe a incorporação dos seguintes comportamentos, exceto:

a) participação dos cidadãos nos momentos de tomada de decisão.

b) substituição do foco no controle dos inputs pelo controle dos outputs e seus impactos.

c) criação de mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas.

d) adoção de uma postura reativa, em detrimento da proativa, e elaboração de planejamento estratégico, de modo a antever problemas potenciais.

e) aumento de ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços remunerados.

Olhando novamente os 10 princípios do empreendedorismo governamental, a letra “A” é certa, está no princípio 2.

A letra “B” é certa, está no princípio 5. Inputs são entradas e outputs são saídas. Assim, deixa de haver um controle sobre as entradas, os meios, para se controlar os resultados.

A letra “C” é certa, está no princípio 3. Vimos que podemos ter os seguintes tipos de competição:

� Público versus privado;



� Privado versus privado;

� Público versus público.

A letra “D” é errada, está no princípio 8. Vimos que Osborne e Gaebler de-fendem o governo preventivo, a prevenção no lugar da cura.

A letra “E” é certa, está no princípio 7.

Gabarito: D.

10. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre o tema ‘governabilidade, governança e ac-countability’, assinale a opção incorreta.

a) A accountability visa a fortalecer o controle social e político, em detrimen-to do controle burocrático.

b) Governança pode ser entendida como um modelo horizontal de relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas pú-blicas.

c) O conceito de governança possui um caráter mais amplo que o conceito de governabilidade.

d) As parcerias público-privadas (PPPs) constituem um exemplo de coorde-nação de atores estatais e não estatais, típico da governança.

e) A governabilidade refere-se mais à dimensão estatal do exercício do po-der.

A letra “A” é errada. A accountability busca fortalecer o controle social e político, mas sem detrimento do burocrático, que está na accountability hori-zontal.

A letra “B” é certa. Segundo Leonardo Secchi:

A interpretação de governança adotada neste artigo é a derivada das ciên-cias políticas e administração pública, como um modelo horizontal de rela-ção entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas

A letra “C” foi considerada correta. Segundo Alcindo Gonçalves:

Já a governança tem um caráter mais amplo. Pode englobar dimensões pre-sentes na governabilidade, mas vai além. Veja-se, por exemplo, a definição de Melo: “refere-se ao modus operandi das políticas governamentais – que inclui, dentre outras, questões ligadas ao formato político-institucional do processo decisório, à definição do mix apropriado de financiamento de polí-



ticas e ao alcance geral dos programas”. Como bem salienta Santos “o con-ceito (de governança) não se restringe, contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado”.

A letra “D” é correta. A governança envolve o relacionamento entre atores públicos e privados, típico da governança.

A letra “E” é certa. Segundo Alcindo Gonçalves:

A governabilidade refere-se mais à dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito às “condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses”. Ainda segundo Luciano Martins, o termo governabilidade refere-se à arquitetura institucional, distinto, portanto de governança, basicamente ligada à performance dos atores e sua capacidade no exercício da autorida-de política.

Gabarito: A.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial, é correto afirmar que:

a) admite o nepotismo como forma alternativa de captação de recursos hu-manos.

b) sua principal diferença em relação à administração burocrática reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados.

c) nega todos os princípios da administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática.

d) é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.

e) caracteriza-se pela profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.

A letra “A” é errada porque a administração gerencial não admite o nepotis-mo.

A letra “B” é certa porque a principal diferença da administração gerencial para a burocracia é o foco do controle: resultados, a posteriori, ao invés de processos, a priori.



A letra “C” é errada. Vimos que, apesar de representar um rompimento em relação ao modelo burocrático, a administração gerencial não nega todos os seus princípios, como a impessoalidade, a divisão do trabalho, etc.

A letra “D” foi dada como errada, mas discordo. Entendo que a administra-ção gerencial também se insere na dominação racional-legal. Ou então não vivemos mais em um mundo em que a legitimidade tem origem nas leis, em que os governantes são escolhidos com base em procedimentos legais racio-nalmente estabelecidos? Seria então que tipo de dominação: carismática ou tradicional? Mas eles deram a alternativa como errada.

A letra “E” é errada. Segundo o Plano Diretor:

Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu de-senvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcio-nal, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal.

São características da administração burocrática.

Gabarito: B.

12. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Podendo ser identificada como uma pers-pectiva inovadora de compreensão, análise e abordagem dos problemas da administração pública, com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia e eficiência em seu funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe um modelo administrativo dotado das seguintes características, exceto:

a) direcionamento estratégico.

b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de empre-go.

c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados.

d) desempenho crescente e pagamento por desempenho-produtividade.

e) transparência e cobrança de resultados (accountability).

Essa questão tirada do texto: “Gestão de recursos públicos: orientação para resultados e accountability”, de Humberto Falcão Martins. Disponível em:

http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-3-SETEMBRO-2005-HUMBERTO%20MARTINS.pdf

Segundo o autor, de maneira geral, propõe uma gestão pública dotada das seguintes características:



�� Caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório;

�� Descentralização;

�� Flexibilidade;

�� Desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade;

�� Competitividade interna e externa;

�� Direcionamento estratégico;

�� Transparência e cobrança de resultados (accountability);

�� Padrões diferenciados de delegação e discricionariedade decisória;

�� Separação da política de sua gestão;

�� Desenvolvimento de habilidades gerenciais;

�� Terceirização;

�� Limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego;

�� Estruturas diferenciadas.

A resposta é a letra “C”, pois o NPM defende justamente o inverso: maior foco nos resultados.

Gabarito: C.

13. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao identificar três tipos puros de dominação legítima, Max Weber afirmou que o tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. A seguir, são relacionadas algumas características da administração burocráti-ca weberiana. Identifique a opção falsa.

a) A totalidade dos integrantes do quadro administrativo é composta por funcionários escolhidos de forma impessoal.

b) Existe uma hierarquia administrativa rigorosa.

c) A remuneração é em dinheiro, com salários fixos e em geral com direito a pensão.

d) As condições de trabalho são definidas mediante convenção coletiva entre os funcionários e a administração.

e) Os funcionários estão submetidos a disciplina rigorosa e a vigilância administrativa.



Segundo Weber: O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são tam-bém competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à “colegialidade”), os quais:

1. são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;

2. são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;

3. têm competências funcionais fixas;

4. em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo

5. a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;

6. são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;

7. exercem seu cargo como profissão única ou principal;

8. têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores;

9. trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo;

10. estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

A letra “A” está na característica 04; a “B” na 02; a “C” na 06; a “E” na 10.

A letra “D” é errada porque as condições são estabelecidas na lei, e não em convenção coletiva.



Gabarito: D.

14. (ESAF/ANA/2009) Como forma de organização baseada na racionalida-de, a Burocracia acarreta algumas consequências não previstas. Nesse con-texto, nos casos em que, devido à rígida hierarquização da autoridade, quem toma decisões é o indivíduo de cargo mais alto na hierarquia, temos a seguinte disfunção:

a) categorização como base do processo decisório.

b) despersonalização do relacionamento.

c) exibição de sinais de autoridade.

d) internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos.

e) superconformidade às rotinas e procedimentos.

Na aula, vimos as que as disfunções da burocracia mais citadas pela doutrina são as seguintes:

a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos: as normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos.

b) Desenvolvimento, entre os funcionários, de um nível mínimo de desempenho: O respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se secundário.

c) Excesso de formalismo e de papelório: há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito.

d) Resistência a mudanças: o funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, ou seja, conforme rotinas, com isso, sente-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças.

e) Despersonalização do relacionamento: a administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”;

f) Categorização como base do processo decisorial: a burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas distantes da realidade;



g) Superconformidade às rotinas e procedimentos: na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para os funcionários;

h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos;

A centralização das decisões nos níveis hierárquicos mais altos está na “cate-gorização do processo decisorial”.

Gabarito: A.

15. (ESAF/ANA/2009) Em nosso país, sobre o modelo composto pelos pro-cessos participativos de gestão pública, também conhecido por ‘administra-ção pública societal’, é correto afirmar:

a) enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experiências ingle-sa e estadunidense.

c) é participativo no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

d) enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor pú-blico.

e) não apresenta uma proposta para a organização do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organização e de gestão pública.

Vimos que há uma polêmica acerca do fato de a administração gerencial ser participativa ou não. Segundo algumas questões, a administração gerencial é participativa. Contudo, há uma corrente que afirma que é participativa apenas no discurso. Vimos que eles falam da administração pública societal.

Essa questão foi tirada de Ana Paula Paes de Paula, do livro “Por uma nova gestão pública”. A autora elaborou uma tabela comparativa entre os modelos.



Variável Gerencial Societal

Origem

Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia princi-palmente nos modelos inglês e estadunidense.

Movimentos sociais brasilei-ros que tiveram início nos anos 1960 e desdobramen-tos nas três décadas seguin-tes.

Projeto Político

Enfatiza a eficiência administrati-va e se baseia no ajuste estrutu-ral, nas recomendações dos organismos multilaterais interna-cionais e no movimento gerencia-lista.

Enfatiza a participação popu-lar e procura estruturar um projeto político que repense o modelo de desenvolvimen-to brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gestão.

Dimensões estruturais enfatizadas na gestão

Dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa.

Dimensão sócio-política.

Organização adminis-trativa do aparelho do Estado

Separação entre as atividades exclusivas e não-exclusivas do Estado nos três níveis governa-mentais.

Não tem uma proposta para a organização do aparelho do Estado e enfatiza iniciati-vas locais de organização e gestão pública.

Abertura das institui-ções políticas à partici-pação popular

Participativa no nível do discurso, mas centralizador no que se refe-re ao processo decisório, à orga-nização das instituições políticas e à construção de canais de partici-pação popular.

Participativo no nível das instituições, enfatizando a elaboração de estruturas e canais que viabilizem a participação popular.

Abordagem de gestão Gerencialismo: enfatiza a adapta-ção das recomendações gerencia-listas para o setor público.

Gestão social: enfatiza a elaboração de experiências de gestão focalizadas nas demandas do público-alvo, incluindo questões culturais e participativas.

As quatro primeiras alternativas se referem à administração gerencial. A letra “E” está na variável “Organização administrativa do aparelho do Estado”.

Gabarito: E.



16. (ESAF/ANA/2009) Sobre accountability, analise as afirmações que se seguem e selecione a opção que melhor representa o resultado de sua análi-se:

( ) A accountability diz respeito à capacidade que os constituintes têm de impor sanções aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aque-les que se desincumbem bem de sua missão e destituindo os que possuem desempenho insatisfatório;

( ) A accountability inclui a prestação de contas dos detentores de mandato e o veredicto popular sobre essa prestação de contas;

( ) A accountability depende de mecanismos institucionais, sobretudo da existência de eleições competitivas periódicas.

a) C, C, C

b) C, C, E

c) C, E, E

d) E, E, E

e) E, C, E

Vimos que o conceito de accountability abrange três aspectos:

� Obrigação em prestar contas

� Responsabilização pelos atos e resultados

� Responsividade

A primeira afirmação é certa. A capacidade de impor sanções está na respon-sabilização. As eleições representam o principal instrumento da accountability vertical, quando a sociedade pode punir o governante que não tenha tido um desempenho satisfatório retirando ele do cargo.

A segunda afirmação é certa. Outro aspecto da accountability é a prestação de contas, a transparência.

A terceira afirmação é certa. As eleições são uma forma de accountability ver-tical, ainda existe a accountability horizontal e a societal. Esta última é definida como:

um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institu-cionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de mo-nitoramento, denúncias na mídia etc), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influen-ciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos.



Portanto, o controle pode ser feito tanto por mecanismos institucionais como não institucionais. A questão fala que a accountability depende de mecanismos institucionais, como as eleições. A interpretação aqui é que só podemos falar de uma sociedade com accountability quando existem mecanismos formais, ou seja, quando há institucionalização do controle. A sociedade até pode criar mecanismos não formalizados, mas não haverá uma verdadeira accountability.

Gabarito: A.

17. (ESAF/CGU/2008) Considerando a diferenciação conceitual para fins di-dáticos dos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial da administra-ção pública no Brasil, selecione a opção que conceitua corretamente o modelo burocrático de gestão.

a) Estado centralizador, onipotente, intervencionista e espoliado por uma elite que enriquece e garante privilégios por meio de exclusão da maior par-te da sociedade.

b) Estado centralizador, profissional e impessoal que busca a incorporação de atores sociais emergentes e estabelece normas e regras de funcionamen-to.

c) Estado desconcentrado que privilegia a delegação de competências para os municípios e foca o controle social de suas ações.

d) Estado coordenador de políticas públicas nas três esferas da federação, visando à desburocratização dos processos governamentais.

e) Estado descentralizado que tem como foco de suas ações o contribuinte, que é visto como cliente dos serviços públicos.

Na primeira alternativa temos o Estado Absolutista patrimonialista, e não o modelo burocrático, já que ela fala em uma elite que enriquece retirando sua renda do Estado. Assim, a letra “A é errada.

No entanto, isto não quer dizer que, no modelo burocrático, o Estado não seja centralizador. A administração pública burocrática é auto-referida porque ela se interessa, primariamente, em afirmar o poder do Estado — o “poder extro-verso” — sobre os cidadãos. Portanto, a letra “B” é certa, é a resposta da questão, já que no modelo burocrático o Estado é centralizador, profissional e impessoal. As decisões são tomadas apenas nos níveis mais altos das organi-zações, restringindo a autonomia dos níveis mais baixos. Como o estado é centralizado, ele não será desconcentrado, o que torna a letra “C” errada.



Se o modelo é burocrático, ele não vai buscar a desburocratização, mas sim a burocratização, ou seja, o estabelecimento de regras e controles. Por isso que a letra “D” é errada.

Por fim, a letra “E” é errada porque descentralização e foco no contribuinte, que é visto como cliente, são características da administração gerencial e não da burocrática.

Gabarito: B.

18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Entre os pressupostos das novas aborda-gens sobre governança no setor público, destacam-se:

I. o crescimento da complexidade nas relações entre governo e sociedade;

II. a expansão da influência dos organismos internacionais e das comunida-des locais nos processos de formação, implementação e avaliação de políti-cas públicas;

III. a possibilidade de existência de múltiplos modelos de governança no se-tor público, ao invés de um sistema burocrático único e centralizado;

IV. a importância da teoria dos sistemas, especialmente a cibernética, como fundamento conceitual para formulação de políticas públicas;

V. a crescente importância do papel das redes inter-organizacionais.

Estão corretas:

a) As afirmativas I, II, III, IV e V.

b) Apenas as afirmativas I, II, III e V.

c) Apenas as afirmativas I, II e III.

d) Apenas as afirmativas II, III e V.

e) Apenas as afirmativas I, II e IV.

A governança pode ser interna ou externa. Internamente, refere-se a gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros. Externamente, envolve a atua-ção conjunta com outros órgãos e as entidades sem fins lucrativos na imple-mentação das políticas públicas. A afirmação I é certa porque as relações do Estado com a sociedade são cada vez mais complexas. Formam-se as redes de políticas públicas, que são também chamadas de redes de governança.

A afirmação II é certa porque há uma participação maior tanto de organis-mos internacionais, muitas vezes como financiadores de políticas públicas e projetos sociais, e das comunidades locais.



A afirmação III é certa. A gestão deve ser adaptativa. Não existe um único modelo ideal para todas as situações.

A afirmação IV é errada. É correto que há importância da teoria de siste-mas, mas essa não se refere a sistemas de informática. Segundo Richard Daft:

Um sistema é um conjunto de partes inter-relacionadas que funcionam co-mo um todo para alcançar um propósito comum.

Quando analisamos a organização sob o ponto de vista da Teoria dos Siste-mas, devemos dar atenção não somente aos seus elementos, como também a interação entre eles. Nenhuma parte da organização pode ser compreendida se não olharmos para a relação desta parte com as outras.

Os sistemas funcionam a partir da aquisição de entradas (inputs) no ambiente externo. Após transformá-las de alguma maneira, elas são liberadas novamen-te para o ambiente externo na forma de saídas (outputs), como, por exemplo, os produtos, ou as políticas públicas no caso do setor público.

Alguns conceitos dessa teoria foram importantes para o pensamento adminis-trativo. Um deles é a diferença entre os sistemas abertos e os fechados. En-quanto os primeiros precisam do ambiente para sobreviverem, os últimos não. Na perspectiva clássica, as organizações eram vistas como sistemas fechados. Contudo, todas as organizações são sistemas abertos. Ao ignorar o ambiente, podemos chegar ao fracasso.

A afirmação V é certa. As redes entre organizações são cada vez mais im-portantes. O Estado não atua mais isoladamente, é preciso coordenação com outros atores.

Gabarito: B.

19. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Os tipos primários de dominação tradicional são os casos em que falta um quadro administrativo pessoal do senhor. Quando esse quadro administrativo puramente pessoal do senhor surge, a dominação tradicional tende ao patrimonialismo, a partir de cujas caracterís-ticas formulou-se o modelo de administração patrimonialista. Examine os enunciados a seguir, sobre tal modelo de administração, e marque a respos-ta correta.

1. O modelo de administração patrimonialista caracteriza-se pela ausência de salários ou prebendas, vivendo os “servidores” em camaradagem com o senhor a partir de meios obtidos de fontes mecânicas.



2. Entre as fontes de sustento dos “servidores” no modelo de administração patrimonialista incluem-se tanto a apropriação individual privada de bens e oportunidades quanto a degeneração do direito a taxas não regulamentado.

3. O modelo caracteriza-se pela ausência de uma clara demarcação entre as esferas pública e privada e entre política e administração; e pelo amplo es-paço à arbitrariedade material e vontade puramente pessoal do senhor.

4. Os “servidores” não possuem formação profissional especializada, mas, por serem selecionados segundo critérios de dependência doméstica e pes-soal, obedecem a formas específicas de hierarquia patrimonial.

a) Estão corretos os enunciados 2, 3 e 4.

b) Estão corretos os enunciados 1, 2 e 3.

c) Estão corretos somente os enunciados 2 e 3.

d) Estão corretos somente os enunciados 1 e 3.

e) Todos os enunciados estão corretos.

O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autorida-de. A Base de sua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individual do governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em critérios pessoais, exerce o poder políti-co sob um determinado território

Segundo Weber, ao quadro administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro, faltam:

� A competência fixa segundo regras objetivas;

� A hierarquia racional fixa;

� A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado;

� A formação profissional (como norma);

� (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em dinheiro.

Esse quadro administrativo não possui um salário fixo, mas recebe “sinecuras” e “prebendas”. “Sinecura” significa “sem cuidado”, ou seja, “sem esforço”. “Prebenda” significa “ocupação rendosa de pouco trabalho”. Portanto, a pri-meira afirmação é errada, já que existem sim prebendas. O restante da alternativa está certo. Segundo Weber, o salário fixo é o “normal” na domina-ção racional-legal, ao contrário do servidor patrimonial, que obtém seu susten-to por:



a) alimentação na mesa do senhor;

b) emolumentos, na maioria das vezes em espécie, provenientes de bens e dinheiros do senhor;

c) terras funcionais;

d) oportunidades apropriadas de rendas, taxas ou impostos;

e) Feudos.

A segunda afirmação fala em “degeneração do direito a taxas não regulamen-tado”. Isso significa que os servidores se apropriam dos próprios tributos que são coletados junto à sociedade. Por exemplo, em Portugal, eram nomeados representantes da Coroa nas cidades, que ainda não contavam com prefeitu-ras. Esses representantes desempenhavam as funções estatais e podiam ficar com determinada percentagem da arrecadação de taxas. A segunda afirma-ção é certa.

A principal característica do patrimonialismo é a confusão entre o patrimônio público e o privado. A administração política é tratada pelo senhor como as-sunto puramente pessoal. Os bens adquiridos por meio dos tributos não se diferenciam dos bens privados do senhor, tudo faz parte do mesmo patrimô-nio. Por tal razão, o príncipe lida com os assuntos da corte – que seriam consi-derados públicos na acepção atual – de forma eminentemente privada, posto que o patrimônio pessoal do governante e a coisa pública são misturados como se fossem apenas uma esfera. A terceira afirmação é correta.

A quarta afirmação fala em “dependência doméstica e pessoal”. Isso é correto. Segundo Weber:

A este caso especial de estrutura de dominação patriarcal: o poder domésti-co descentralizado mediante a cessão de terras e eventualmente de utensí-lios a filhos ou outros dependentes da comunidade doméstica queremos chamar de dominação patrimonial.

Contudo, vimos acima que, para Weber, na dominação tradicional falta “a hie-rarquia racional fixa”. Já a questão fala que “obedecem a formas específicas de hierarquia patrimonial”. A quarta afirmação é errada, não haveria hierar-quia no patrimonialismo. O conceito de hierarquia supõe vários níveis hierár-quicos, um controlando o outro. Uma das definições de “hierarquia” do dicionário Houaiss é a seguinte:

organização social em que se estabelecem relações de subordinação e graus sucessivos de poderes, de situação e de responsabilidades

É o modelo burocrático que trará o princípio da hierarquia.

Gabarito: C.



20. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Qual dos itens abaixo não representa ade-quadamente as características do movimento conhecido como New Public Management - NPM.

a) Foco no incremento da produtividade – propondo mecanismos para que o governo faça “mais com menos”.

b) Reafirmação do papel do estado como o principal facilitador das soluções referentes aos problemas decorrentes da globalização, mudanças tecnológi-cas e climáticas, transformações demográficas.

c) Analogia com os mercados – incentivo à competição como forma de con-trolar as patologias da burocracia no setor público.

d) Defesa da descentralização do poder decisório.

e) Foco na satisfação do cliente, entendido como sendo o usuário do serviço público.

Essa ficou fácil. O que não se coaduna com o NPM é a reafirmação do papel do Estado como facilitador das soluções dos problemas. De acordo com o princípio da subsidiariedade, sempre que possível é a própria sociedade que deve ter o papel de encontrar as soluções, o Estado só atua quando a sociedade não tem capacidade, com um caráter subsidiário.

Gabarito: B.

21. (ESAF/APO-MPOG/2008) A partir da década de 1980 teve início, em pa-íses da Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a reforma administrativa gerencial, apoiada nos princípios da nova gestão pública, que depois se estendeu a vários outros países, inclusive o Brasil. Desde então, constituiu-se um quadro teórico e um conjunto de ins-trumentos de gestão que, dentro do contexto democrático, visam moderni-zar o Estado e implantar o modelo gerencial de administração pública, tendo como característica central a orientação para o cidadão. Assinale, entre os enunciados abaixo, o único que não é um pressuposto da administração pú-blica gerencial, voltada para o cidadão.

a) Fortalecimento e multiplicação dos mecanismos de controle interno, ex-terno e societal, a fim de proporcionar aos gestores o feedback essencial ao aprendizado institucional e ao aprimoramento dos serviços públicos.



b) Fomento às condições e instrumentos de gestão necessários à mudança: instrumentos de troca de experiências, de difusão da informação, de evolu-ção cultural e de capacitação, avaliações dos resultados, dos processos e da opinião do público, etc.

c) Prevalência do diálogo e da transparência e o engajamento: o modelo re-quer uma relação de responsabilidade, apoiada na transparência e acordo entre os atores para resolver os problemas que se impõem.

d) As missões e objetivos das organizações passam a se basear em “contra-tos” negociados com a sociedade, de modo que os serviços públicos tornam seus critérios de gestão mais claros e precisos, atrelando os recursos huma-nos, financeiros e logísticos às demandas dos cidadãos.

e) Admissão das especificidades dos serviços públicos, como a participação, a influência do processo político, a legitimidade das decisões e a defesa do interesse público.

Essa questão foi tirada do texto: “Administração pública voltada para o cida-dão: quadro teórico-conceitual”, de Marcelo James Vasconcelos Coutinho, dis-ponível em:

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/Terceiros-Papers/00-Coutinho51(3).pdf

Na administração gerencial não há multiplicação e fortalecimento dos meca-nismos de controle. Ocorre justamente o contrário. Por isso a letra “A” é er-rada.

Segue o trecho do texto de onde eles tiraram as alternativas:

Em primeiro lugar, a nova administração voltada para o cidadão admite as especificidades dos serviços públicos, como a participação, a influência do processo político, a legitimidade das decisões e a defesa do interesse públi-co. As discussões levaram ao reconhecimento dos méritos tanto da adminis-tração privada quanto da pública, mesmo que as qualidades de eficiência e eficácia na gestão não tenham sido ainda completamente alcançadas no se-tor público (A letra “E” é certa).

Em segundo lugar, a nova administração pública torna as missões e objeti-vos das organizações baseados em contratos, colocando o cidadão-usuário no centro das preocupações das agências e departamentos do Estado. Isso significa que é a partir de “contratos” negociados com a sociedade que os serviços públicos tornam seus critérios de gestão mais claros e precisos, atrelando os recursos humanos, financeiros e logísticos às demandas dos cidadãos (A letra “D” é certa).



Outro pressuposto da administração pública voltada para o cidadão é o de fomentar as condições e instrumentos de gestão necessários à mudança. Instrumentos de troca de experiências, de difusão da informação, de evolu-ção cultural e de capacitação, entre outros, são fundamentais para pôr em prática os conceitos adotados pelo novo modelo administrativo. As avalia-ções dos resultados, dos processos e da opinião do público também são im-prescindíveis para saber se os serviços estão satisfazendo os usuários (A letra “B” é certa).

Finalmente, o quarto pressuposto da nova administração pública voltada para o cidadão é fazer prevalecer o diálogo, a transparência e o engajamen-to. Assim, esse modelo, para dar certo, supõe que seja adotada uma rela-ção de responsabilidade, apoiada na transparência e acordo entre os atores para resolver os problemas que se impõem. Para isso, é preciso coragem, comprometimento e muita vontade de transformar o estado de coisas, em favor da melhoria dos serviços públicos (A letra “C” é certa).

Gabarito: A.

22. (ESAF/APO-MPOG/2008) O modelo de gestão pública burocrático, com base nos postulados weberianos, é constituído de funcionários individuais, cujas características não incluem:

a) liberdade pessoal e obediência estrita às obrigações objetivas do seu car-go, estando submetidos a um sistema homogêneo de disciplina e controle do serviço.

b) exercício do cargo como profissão única ou principal, com perspectiva de carreira: progressão por tempo de serviço ou mérito, ou ambas.

c) competências funcionais fixas em contrato e segundo qualificações profis-sionais verificadas em provas e certificadas por diplomas.

d) apropriação dos poderes de mando inerentes ao cargo (exercício da auto-ridade), mas não dos meios materiais de administração, nem do próprio car-go.

e) nomeação, numa hierarquia rigorosa dos cargos, sendo remunerados com salários fixos em dinheiro.

A letra “A” desta questão gerou muita polêmica nesse concurso do MPOG. Isso porque ela fala em liberdade pessoal. Muitos pensaram que no modelo buro-crático o funcionário não tem liberdade pessoal, já que deve seguir procedi-mentos rígidos. Contudo, esta liberdade pessoal não é liberdade de procedimentos, mas uma liberdade em relação aos superiores, uma liberdade



de não interferência em sua vida privada. Estas características dos funcionários individuais foram tiradas de Weber, que afirma que:







6. são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;





A letra “A” é correta, pois traz as características 1 e 10. A letra “B” é correta, pois traz a característica 7. A letra “C” é correta, pois traz as características 3,



4 e 5. A letra “D” é incorreta, já que contraria a característica 9. A letra “E” é correta, traz as características 2 e 6. A resposta da questão é a letra “D”.

Gabarito: D.

23. (ESAF/PSS/2008) O movimento denominado New Public Management (NPM), que vem sendo traduzido como Nova Gestão Pública, Nova Gerência Pública (NGP) ou, ainda, Nova Administração Pública (NAP), segundo Barze-lay, é, antes de tudo, (...) um diálogo profissional sobre a estrutura, a ges-tão e o controle da administração pública envolvendo a comunidade acadêmica e funcionários. Sobre as diversas visões da administração pública gerencial, são corretos todos os enunciados, exceto:

a) o modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na econo-mia e na eficiência: é o “fazer mais com menos”, ou seja, a maximização dos resultados a serem obtidos com a aplicação dos recursos públicos.

b) o modelo gerencial público implica o fortalecimento do conceito de cons-ciência de custos, já que o cidadão, como contribuinte, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.

c) o “Public Service Oriented” (PSO) está baseado na noção de equidade e cidadania, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability).

d) o “consumerism” introduziu uma importante inovação no campo da ges-tão: a descentralização, valorizada como meio de implementação de políticas públicas com qualidade.

e) o “consumerism” tem como foco a flexibilidade de gestão, a qualidade dos serviços e a prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”, olhando o cidadão como cliente.

Esta questão foi tirada de texto Caio Marini. Vimos que o gerencialismo puro privilegiava a eficiência, que tinha como principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. A letra “A” é certa.

A letra “B” é certa. Segundo Caio Marini:

O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira eta-pa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais com menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.



A letra “C” é certa, pois já vimos que o PSO está ligado à ideia de accounta-bility, equidade, justiça, cidadania. Segundo Caio Marini:

O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de equi-dade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever so-cial de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas im-portantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a co-mo meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais co-letiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.

Podemos ver neste trecho também que a letra “D” está errada, já que é o PSO que vê a descentralização como meio de implementação de políticas pú-blicas com qualidade.

A letra “E” é certa. Segundo Caio Marini:

O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na pri-oridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, en-quanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão co-mo cliente.

Gabarito: D.

24. (ESAF/PSS/2008) A despeito do debate sobre a nova gestão pública não estar encerrado, a análise permite identificar algumas características co-muns. Entre elas não se inclui:

a) flexibilidade administrativa, que permita às instituições e às pessoas defi-nirem seus objetivos e assim se tornarem responsáveis por produzir os re-sultados pactuados.

b) reorientação dos mecanismos de controle para resultados, evoluindo do controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos.

c) controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação soci-al de contas e avaliação de desempenho próximos da ação.



d) valorização do servidor, que representa a âncora do processo de constru-ção coletiva do novo paradigma realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa.

e) focalização da ação do Estado no cidadão, o que significa superar o Estado auto-referido e resgatar da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania.

Esta questão também foi tirada do texto de Caio Marini. Vimos na parte teóri-ca, que o autor afirma a Nova Gestão Pública pode ser analisada a partir do exame de alguns de seus princípios básicos, entre eles:

1. Focalização da ação do Estado no cidadão: O Estado deve ser entendi-do como o fórum onde o cidadão exerce a cidadania; todo e qualquer es-forço de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A letra “E” é correta.

2. Reorientação dos mecanismos de controle por resultados: Significa evoluir de uma lógica baseada tão somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no al-cance de objetivos. A letra “B” está correta.

3. Flexibilidade administrativa que permita a instituições e pessoas alcançarem seus objetivos: A flexibilidade não deve ser colocada nos fins, deixando que as organizações estabeleçam seus objetivos, mas sim nos meios. A letra “A” é errada.

4. Controle social: O que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação. Se o objeti-vo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados, este controle não pode se limitar apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem que ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos. A letra “C” é correta.

5. Valorização do servidor: Este princípio representa, na verdade, a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o espírito público de sua mis-são e o seu comportamento ético, visando ao resgate da autoestima e ao estabelecimento de relações profissionais de trabalho. A letra “D” é certa.



Gabarito: A.

25. (ESAF/PSS/2008) Desde a década de 1960 até o final dos anos 1990, os temas da governabilidade e governança comparecem, recorrentemente, às discussões sobre o contexto político institucional da gestão pública nas sociedades democráticas. Indique, entre as opções abaixo, aquela que não menciona variáveis próprias desse debate.

a) A eficiência da máquina administrativa, as formas de gestão pública, os mecanismos de regulação e controle e de financiamento do Estado.

b) A estrutura de oportunidades, a cultura política, as instituições associati-vas e os padrões assumidos pelos processos de formação de capital social.

c) A capacidade de liderança e coordenação do governo, as características das coalizões de oposição e de sustentação governamental e regras do pro-cesso decisório.

d) As características do sistema de intermediação de interesses, o grau de interação do público com o privado na definição e condução das políticas go-vernamentais e de inclusão de grupos sociais afetados.

e) A forma de governo, o sistema partidário e eleitoral, as relações entre as instâncias governamentais do sistema federativo e o papel do poder Judiciário.

Questão tirada do texto: “Governabilidade, Governança e Democracia”, de Maria Helena de Castro Santos, disponível em:

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52581997000300003

Essa definição geral de capacidade governativa serve bem aos nossos pro-pósitos. Por um lado, engloba tanto características operacionais do Estado – analisando-se aí a eficiência de sua máquina administrativa, novas formas de gestão pública, mecanismos de regulação e controle –, como sua dimen-são político-institucional, as investigações podendo incluir, neste caso, des-de as características das coalizões de sustentação do governo, do processo decisório, das formas mais ou menos tradicionais de representação de inte-resses, das relações Executivo-Legislativo, do sistema partidário e eleitoral, passando pelas relações entre os três níveis de governo e a forma e o grau de interação do público com o privado na definição e condução das políticas governamentais, até a pouca analisada atuação do Judiciário como ator po-lítico e a capacidade de liderança e coordenação do governo.



Por outro lado, a construção da capacidade governativa de forma mais ou menos democrática fica caracterizada pelos mecanismos e formas que as-sumem as instâncias da política na interação do Estado com a sociedade, identificados a partir do exame de vários dos aspectos referidos acima, com especial destaque para a maior ou menor inclusão de grupos sociais afeta-dos pelas políticas governamentais.

Podemos observar aí as letras “A”, “C”, “D” e “E”.

O artigo da autora é de 1993. Estrutura de oportunidades, cultura política e capital social são temas que foram incorporados na discussão da governabili-dade e governança mais recentemente.

Gabarito: B.

26. (ESAF/CGU/2008) O movimento que incorporou à gestão pública carac-terísticas como a competição na prestação de serviços, a perspectiva em-preendedora, a descentralização, o foco em resultados e a orientação para o mercado é denominado:

a) Patrimonialista.

b) Governança Corporativa.

c) Reinventando o Governo.

d) Administração Pública Societal.

e) Pós-Burocrático.

O livro “Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está trans-formando o setor público”, de David Osborne e Ted Gaebler, é a base dos es-tudos acerca do empreendedorismo governamental. Os autores analisaram como algumas iniciativas inovadoras de administrações públicas municipais americanas estavam contribuindo para que estas cidades superassem a crise fiscal do Estado.

Gabarito: C.

27. (ESAF/CGU/2008) No debate sobre a accountability, diversos autores reconhecem a existência, nas poliarquias contemporâneas, de mecanismos de controle externos aos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. Exa-mine os enunciados a seguir sobre a accountability societal e depois marque a resposta correta.



1- A accountability societal é um mecanismo de controle não eleitoral que emprega ferramentas institucionais e não institucionais.

2- A accountability societal se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos sociais ou mídia.

3- O objetivo da accountability societal é expor erros e falhas dos governos, trazer novas questões para a agenda pública e influenciar decisões políticas a serem implementadas por órgãos públicos.

4- Os agentes da accountability societal têm o direito e o poder legal, além da capacidade institucional para aplicar sanções legais contra as transgres-sões dos agentes públicos.

a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Todos os enunciados estão incorretos.

c) Somente o enunciado de número 1 está incorreto.

d) Somente o enunciado de número 4 está incorreto.

e) Somente os enunciados 2 e 3 estão incorretos.

Muitos autores criticam as eleições como mecanismo efetivo de controle por parte da sociedade. Afirmam que a massa é facilmente manipulável, e as elei-ções não estariam desempenhando seu papel de responsabilização do gover-nante.

Surgiu então o conceito de accountability societal, que é definido como:

um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institu-cionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de mo-nitoramento, denúncias na mídia etc), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influen-ciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos.

A ESAF adora cobrar essa definição. Da definição, percebemos que eles não copiaram apenas a quarta afirmação. Ela é falsa porque as entidades da socie-dade que realizam a accountability societal não tem esse poder de punição. Este está presente na accountability horizontal.

Ferramentas institucionais são aquelas que foram criadas por uma lei, que estão institucionalizadas. É o caso da ação popular, da ação civil pública, man-dado de segurança coletivo, as ouvidorias. São instrumentos de controle social previstos em lei. Mas a sociedade também pode utilizar mecanismos criados por ela e que não estão em lei. Um exemplo é o site da Transparência Brasil, que divulga os gastos do governo.



Na primeira questão, podemos observar que a terceira afirmação também foi tirada desse conceito. Ela fala em “capacidade de colocar tópicos na agenda pública, controlar seu desenvolvimento e monitorar sua implementação”. Po-demos ver que “trazer novas questões para a agenda” está no conceito.

Gabarito: D.

28. (ESAF/CGU/2008) A noção de accountability política pressupõe o exercí-cio do poder político e a necessidade de que este seja controlado. Examine os enunciados abaixo, referentes ao debate contemporâneo sobre a accoun-tability política e assinale a resposta certa.

1- Os pressupostos da democracia liberal representativa dão ênfase à ac-countability vertical, referente às relações entre o Estado e os cidadãos.

2- A accountability horizontal tem três dimensões, a saber: informação, san-ção e prestação de contas.

3- O exercício da accountability requer mecanismos de aplicação de sanções formais.

4- A accountability horizontal é exercida dentro do Estado, por diferentes agências ou órgãos.





e) Somente os enunciados 1 e 4 estão corretos.

Essa questão foi anulada, mas acho interessante trabalharmos ela mesmo as-sim. O gabarito preliminar foi a letra “E”.

A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificação mais tradicional é a de Guillhermo O’Donnell, que diferencia a accountability hori-zontal da vertical. Segundo este autor, a responsabilização democrática procu-ra aliar dois mecanismos: de um lado, os relacionados à accountability vertical, na qual os cidadãos controlam de forma ascendente os governantes (mediante o voto em representantes), com formas de democracia semi direta (como ple-biscitos) ou ainda pela utilização do controle social, exemplificado pelos conse-lhos de políticas públicas; de outro, os vinculados à accountability horizontal, que se efetivam mediante a fiscalização mútua entre os Poderes (checks and balances) ou por meio de outras agências governamentais que monitoram o poder público, tais como os tribunais de contas.



A primeira afirmação é verdadeira, porque as eleições são uma forma de accountability vertical. Esta pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo). A accountability vertical é, princi-palmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. No entanto, ela abrange tam-bém o controle exercido por instituições de hierarquia superior.

A segunda afirmação foi dada como errada. Ela fala que a accountability horizontal tem três dimensões: informação, sanção e prestação de contas. Esta afirmação é uma provável razão para a anulação da questão. Essas três di-mensões são da accountability de forma geral, não só horizontal. Mas a hori-zontal também apresenta essas três dimensões. Não está errado dizer isso.

Outro problema dessa afirmação é que as três dimensões não são as mais corretas. Ela fala em informação, sanção e prestação de contas. O termo “in-formação” é muito amplo, pode ser considerado como sinônimo de prestação de contas. Seria mais correto justificação, responsividade.

Guillhermo O’Donnell define a accountability horizontal como:

a existência de agências estatais que estão legalmente capacitadas e auto-rizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que ultrapassem da vigilância rotineira a sanção criminal ou impedimento em relação às ações ou omissões por outros agentes ou agências do estado que podem ser qua-lificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo pre-cisa ter agências que são autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir ações ilegais de outras agências estatais.

Em suma, seriam agências estatais funcionando rotineiramente com poderes de supervisão, punindo ações ou omissões do Estado, consideradas ilegais. É o controle exercido por instituições como o TCU, CGU, entre outras. A quarta afirmação é certa.

A terceira afirmação é errada. Contudo, aqui também temos outro proble-ma que pode ter ocasionado a anulação da questão. Eles falam que a accoun-tability requer mecanismos de aplicação de sanções formais. Podemos interpretar isso de duas formas. A primeira é que a afirmação está dizendo que só existe accountability quando existem mecanismos de sanções formais. Isso é errado, porque também existe accountability exercida pela sociedade, com mecanismos sem essa formalidade. A segunda interpretação é a de que só podemos falar de uma sociedade com accountability quando existem mecanis-mos formais, ou seja, quando há institucionalização do controle. A sociedade até pode criar mecanismos não formalizados, mas não haverá uma verdadeira accountability. Nesse segundo caso a afirmação seria correta. Eu tendo a achar que eles usaram a primeira interpretação.



Gabarito: Anulada (E).

29. (ESAF/CGU/2008) Examine os enunciados abaixo sobre a governabili-dade e assinale a resposta correta.

1- A crise de governabilidade é o produto conjunto de uma crise de gestão administrativa do sistema e de uma crise de apoio político da sociedade às autoridades e ao governo.

2- As variáveis fundamentais à governabilidade de uma democracia são a autoridade de suas instituições de governo e a força das suas instituições de oposição.

3- A crise de governabilidade expressa um conjunto de problemas de acu-mulação, de distribuição e redistribuição de recursos, bens e serviços aos cidadãos, associados a uma crise fiscal.

4- A governabilidade depende da capacidade do Estado de controlar e ge-renciar o seu quadro administrativo e seus recursos financeiros.



c) Somente os enunciados 1 e 2 estão corretos.

d) Somente os enunciados 2 e 3 estão corretos.


Nesta questão temos as hipóteses da crise de governabilidade colocadas pelo Norberto Bobbio.

A primeira afirmação é certa, ela trata da terceira hipótese, que, como vi-mos, junta as duas anteriores, falando que é tanto um problema de outputs, ou seja, crise de gestão, quanto de inputs, crise de apoio político.

A segunda afirmação é certa. Como vimos, a governabilidade está relacio-nada ao aspecto político, capacidade de governar. A autoridade das instituições de governo e a força da oposição são variáveis que influenciam diretamente a governabilidade, que vão definir se um governo consegue empreender suas mudanças.

A terceira afirmação é errada. Como vimos, a segunda hipótese afirma que:

A não-governabilidade não é somente, nem principalmente, um problema de acumulação, de distribuição e de redistribuição de recursos, bens e ser-viços aos cidadãos, mas é, de preferência, um problema de natureza políti-ca: autonomia, complexidade, coesão e legitimidade das instituições. A



governabilidade depende do relacionamento entre a autoridade e suas insti-tuições de Governo e da força das suas instituições de oposição.

Portanto, não podemos considerar a primeira hipótese isoladamente. Apenas a sobrecarga de demandas não é suficiente, é preciso agregar a falta de apoio político. Assim, a hipótese que seria mais adequada é a terceira, já que junta as duas. A ESAF geralmente trabalha dessa forma: se ela restringe a realidade a um aspecto, mas o que acontece envolve também outros fatores, na grande maioria das vezes a questão estará errada.

A quarta afirmação é errada. A capacidade de gerenciar os recursos é ges-tão, é governança.

Gabarito: C.

30. (ESAF/ENAP/2006) Assinale a opção incorreta.

a) No modelo patrimonialista de administração pública existe uma interper-meabilidade dos patrimônios público e privado.

b) Um dos princípios do modelo burocrático de administração pública é um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

c) Um dos princípios do modelo patrimonialista de administração pública é o acesso por concurso ao serviço público.

d) O modelo gerencial de administração pública tem como um dos seus ob-jetivos garantir a propriedade e o contrato.

e) O modelo burocrático de administração pública se baseia no serviço público profissional.

Essa questão foi copiada do texto “A administração pública gerencial: estraté-gia e estrutura para um novo Estado”, de Luiz Carlos Bresser Pereira, disponí-vel em:

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2751

A letra “A” é certa. Segundo Luis Carlos Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.

As letras “B” e “E” são certas. Segundo Bresser:



Burocracia é a instituição administrativa que usa como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção — dois traços inerentes à administra-ção patrimonialista —, os princípios de um serviço público profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal, legal e racional.

A letra “C” é errada porque no patrimonialismo não havia concurso, esse é um instrumento impessoal da burocracia.

A letra “D” foi dada como certa, mas discordo da ESAF. A administração gerencial garante sim a propriedade e os contratos, mas falar que esse é um objetivo dela é um pouco equivocado. Temos que tomar cuidado um ponto do texto do Bresser, que diferencia a administração gerencial do neoliberalismo. Segundo o autor:

Aqui, o Estado não é visto como produtor — como prega o burocratismo —, nem como simples regulador que garanta os contratos e os direitos de pro-priedade —, como reza o “credo” neoliberal —, mas, além disto, como “fi-nanciador” ou (“subsidiador”) dos serviços não-exclusivos.

Bresser gosta de deixar muito clara a distinção entre o neoliberalismo e o ge-rencialismo. No setor de serviços não exclusivos, o neoliberalismo realizaria a privatização, enquanto a administração gerencial faz a publicização, transfor-ma em entidades públicas não estatais, como as organizações sociais.

O que estou querendo dizer não significa que a administração gerencial vá contra a propriedade e os contratos, pelo contrário, ela os garante sim. O que eu questiono na questão é afirmar que esse é um objetivo da administração gerencial, quando na realidade o Bresser defende que ela vai muito além disso, que essa é uma ótica neoliberal, e não gerencial.

Gabarito: D.

31. (ESAF/CGU/2006) Assinale se as frases a seguir são verdadeiras (V) ou falsas (F).

( ) Os conceitos de governabilidade e governança estão intimamente relaci-onados entre si e com a reforma do Estado.

( ) Os conceitos de governabilidade e governança não estão relacionados entre si e nem com a reforma do Estado.

( ) Por governança se entende a capacidade de governar derivada da legiti-midade do Estado e do seu governo com a sociedade civil.

( ) Por governabilidade se entende a legitimidade de um determinado gover-no junto à sociedade para empreender mudanças.



( ) Por governança se entende a capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar políticas públicas.

( ) Por accountability se entende a capacidade do Estado em formular e im-plementar políticas públicas e atingir metas. Escolha a opção correta.

a) F, V, V, V, F, F

b) V, F, V, F, F, V

c) F, V, F, F, V, V

d) V, F, F, V, V, F

e) F, V, F, V, V, V

Vimos que a maior parte dos autores associa a reforma do Estado à busca de maior governabilidade e a reforma do aparelho do Estado à busca de maior governança. Contudo, apesar desta distinção entre reforma de estado e gover-nabilidade de um lado, e reforma do aparelho e governança do outro, podemos dizer que ambos os conceitos estejam relacionados com a reforma do Estado, tanto que a primeira afirmação é verdadeira. Creio que a ESAF não tenha dado muita atenção a esta diferenciação. Se a primeira afirmação é verdadei-ra, a segunda afirmação é falsa, já que fala o contrário da primeira.

A terceira afirmação é falsa porque relaciona governança com legitimidade e com capacidade de governar, quando isto se refere à governabilidade. Já a quarta afirmação é verdadeira justamente porque associa legitimidade com governabilidade.

A quinta afirmação é verdadeira porque associa governança com capacida-de técnica, financeira e gerencial de implementar políticas públicas.

A última afirmação é falsa porque trocou. Fala de accountability, quando a descrição é de governança.

Gabarito: D.

32. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Com base no pensamento de Max Weber, julgue as sentenças sobre a burocracia atribuindo (V) para a afirmativa ver-dadeira e (F) para a afirmativa falsa, assinalando ao final a opção correta.

( ) A constituição prévia de uma economia monetária é condição sine qua non para o surgimento da organização burocrática.



( ) O Estado moderno depende completamente da organização burocrática para continuar a existir.

( ) A burocracia é elemento exclusivo do Estado moderno capitalista, não sendo verificável em outros momentos da história.

( ) O modelo burocrático é a única forma de organização apta a desempe-nhar as tarefas necessárias para o bom funcionamento do capitalismo.

a) V, F, F, V

b) V, V, F, F

c) F, F, V, V

d) F, V, F, V

e) F, F, F, V

“Sine qua non” significa “sem o qual não pode ser”, ou seja, trata-se de uma condição indispensável e essencial. Segundo Weber, o desenvolvimento da economia monetária é um dos pressupostos da forma moderna de cargo, exer-cido com profissionalismo e que tem direito a uma remuneração, mas Weber afirma que:

Esta é de grande importância para os hábitos gerais da burocracia, mas de modo algum é o único fator decisivo para sua existência. Os exemplos his-tóricos quantitativamente mais importantes de um burocratismo claramente desenvolvido até certo grau são os seguintes: o Egito da época do Novo Império, porém com tendências fortemente patrimoniais, o principado ro-mano tardio, a Igreja Católica Romana, a China, desde os tempos de Shi Hoang Ti até o presente, o Estado europeu moderno, a grande empresa ca-pitalista moderna.

Portanto, a economia monetária não é indispensável para o aparecimento das organizações burocráticas, ou seja, a primeira afirmação é falsa. Contudo, apesar de ser dispensável, Weber afirma que certo grau de desenvolvimento de uma economia monetária é o pressuposto normal, senão para sua criação, pelo menos para a subsistência inalterada das administrações puramente bu-rocráticas, pois sem ela dificilmente pode ser evitado que a estrutura burocrá-tica mude fortemente em sua natureza interna ou até seja substituída por outra.

Por esta citação, já podemos ver que a terceira afirmação também é falsa, já que em épocas anteriores ao Estado moderno capitalista existiram organiza-ções burocráticas.

Weber afirma que:



É óbvio que o Estado Moderno depende tecnicamente, com o decorrer do tempo, cada vez mais, de uma base burocrática, e isto tanto mais quanto maior é sua extensão, particularmente quando é uma grande potência ou está a caminho de sê-lo.

A ESAF vai um pouco além, dizendo que depende completamente, mas ainda assim a segunda afirmação é verdadeira. O Estado moderno, devido a sua complexidade, precisa da racionalidade e da impessoalidade. Na visão de We-ber, não há como o Estado crescer sem manter uma base burocrática, isso por que o modelo burocrático é a única forma de organização apta a desempenhar as tarefas necessárias para o bom funcionamento do capitalismo. Por isso a segunda e a quarta afirmações são corretas.

Gabarito: D.

33. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Entre os dilemas do modelo pós-burocrático, marque com (V) a assertiva verdadeira e com (F) a assertiva falsa e ao final assinale a opção correta.

( ) A relação entre a lógica fiscal e a lógica gerencial pode ser conflitante, visto que existe um trade off entre autonomia gerencial, exercida por meca-nismos contratuais, e o controle fiscal rígido que inibe a administração por objetivos.

( ) A descentralização, apesar de possibilitar a melhora da democratização e da eficiência do sistema, pode agravar as diferenças regionais produzindo uma segregação entre regiões pobres e ricas, prejudicando a equidade dos serviços públicos.

( ) A separação entre formulação de políticas públicas e sua implementação pode prejudicar o accountability, pois fica mais difícil identificar o responsá-vel pela prestação global dos serviços públicos.

Indique a alternativa correta.

a) V, F, V

b) F, V, V

c) V, V, F

d) F, F, V

e) V, V, V

Abrucio afirma que, na atual era de escassez de recursos por que passa o Es-tado, duas lógicas antagônicas aparecem como alternativas. Uma é a fiscal, preocupada em controlar os inputs do sistema para evitar o aumento dos cus-



tos. Outra é a gerencial, que busca aumentar a eficiência e a efetividade, de tal forma que sua lógica se baseia em atingir os objetivos, ou seja, obter me-lhores outputs. A primeira lógica praticamente só se preocupa com o quanto se gasta nos serviços públicos, atuando apenas no curto prazo, enquanto a se-gunda pretende tornar mais produtiva a ação da burocracia, o que implica pro-fissionalização dos funcionários, processo cujo retorno, sobretudo financeiro, somente ocorre no médio e longo prazos. A primeira afirmação é certa.

A descentralização de autonomia e poder para os governos locais pode apre-sentar certos riscos. Quando o processo de descentralização é conduzido de forma desordenada, pode acarretar o agravamento das desigualdades regio-nais, uma vez que as localidades menos desenvolvidas, atuando de forma mais autônoma, sem auxílio externo, encontrarão sérias dificuldades para solucionar os problemas já existentes. Enquanto localidades em estágio de desenvolvi-mento mais avançado poderão se tornar ainda mais dinâmicas. A segunda afirmação é certa.

A centralização das atribuições e especialmente das receitas favorece a adoção de políticas redistributivas. A tentativa de implementar políticas redistributivas em termos individuais por governos locais podem acabar se tornando ineficien-te em função da mobilidade de pessoas e recursos, esta mobilidade é bem menor se considerarmos um âmbito mais amplo para a política.

A última afirmação fala de accountability. Muitos alunos se confundem nesta questão com a segregação de funções, que é um princípio que proporciona um maior controle, por isso aumentaria a accountability. O que acontece é que a separação das atividades de formulação e implementação das políticas públicas torna maior a necessidade de controle. Quando apenas um órgão formula e executa, a accountability é maior, já as responsabilidades estão concentradas na mão de um número menor de pessoas. Já a descentralização dilui as res-ponsabilidades na mão de um número maior de pessoas, o que reduz a ac-countability, a capacidade de se responsabilizar os diversos agentes envolvidos. Além disso, o governo tem que controlar recursos que são transfe-ridos para diversas entidades da iniciativa privada, o que é mais difícil do que o controle sobre órgãos subordinados. A terceira afirmação é certa.

Gabarito: E.

34. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A descentralização foi tema presente nas reformas britânica e norte-americana, que buscaram estruturar um modelo pós-burocrático de administração pública. Julgue as sentenças relativas aos objetivos da descentralização nos diferentes modelos.



I. O objetivo da descentralização no public service orientation estava em es-tabelecer uma interface entre os cidadãos e a administração pública de mo-do a fazer valer os direitos democráticos de participação, equidade e justiça.

II. O consumerism fazia uso da descentralização não só administrativa, mas também política, que tinha entre seus objetivos a delegação de autoridade, para aproximar os usuários dos serviços públicos de modo a facilitar sua fis-calização.

III. A descentralização não fazia parte do escopo de reforma do gerencialis-mo puro, visto que sua principal preocupação estava na diminuição de cus-tos do setor público e, sendo a descentralização um processo dispendioso, não foi utilizada nesse modelo.

IV. A tradição de descentralização em estados federativos, nos EUA, favore-ceu a implementação do managerialism, resultando em um sucesso maior que no governo centralizado de Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha.

Estão corretas:

a) As afirmativas I, III e IV.

b) As afirmativas I e II.

c) As afirmativas I e IV.

d) As afirmativas II e IV.

e) As afirmativas III e IV.

O PSO incorporou aos modelos anteriores a noção de que o Estado não traba-lha apenas com consumidores, mas com cidadãos, por isso fortaleceu princí-pios como accountability, equidade, participação. A afirmação I é correta.

A afirmação II é correta, pois o consumerism tinha como estratégia tanto a descentralização administrativa quanto política, apesar de o Abrucio colocar que não houve uma verdadeira descentralização política.

A afirmação III é errada porque o gerencialismo puro também fazia uso da descentralização. Comentando o managerialism na Inglaterra, Abrucio afirma que:

A descentralização administrativa constituiu-se em uma outra opção organi-zacional importante. Seu objetivo precípuo foi aumentar a autonomia das agências e dos departamentos. É importante notar que a descentralização era concebida a partir de uma definição clara dos objetivos de cada agência, os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilância e controle do Poder Cen-tral. Desta forma, apesar da propaganda governamental favorável à des-centralização, o que acontecia era uma desconcentração de poderes.



A afirmação IV é errada porque o gerencialismo foi implantado de forma mais exitosa na Inglaterra, devido à centralização de seu governo, enquanto a autonomia dos entes federados nos EUA dificultou sua implantação.

Gabarito: B.

35. (ESAF/APO-MPOG/2005) Julgue as sentenças a respeito de certos mo-delos da administração pública gerencial:

I. O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA – “berço das grandes inovações da administração privada”, obteve maior sucesso na Grã-Bretanha, onde encontrou um sistema político mais favorável a sua aplica-ção.

II. O public service orientation procurou incorporar temas do republicanismo e da democracia, expressos principalmente em um ideal de participação polí-tica, transparência, justiça e accountabillity – elementos quase inexistentes no mangerialism e consumerism.

III. Um dos objetivos do consumerism era o de introduzir a perspectiva de qualidade na administração pública, utilizando-se de uma delegação e des-centralização política com o objetivo de possibilitar a fiscalização dos servi-ços públicos pela sociedade.

IV.O programa Citizen’s Chart, desenvolvido na Inglaterra, tinha como estra-tégia seu direcionamento às necessidades do público demandante, podendo ser considerado um modelo puro de gerencialismo britânico.

Estão corretas:

a) apenas as afirmativas I e II.

b) apenas as afirmativas I, II e III.

c) apenas as afirmativas II, III e IV.

d) apenas as afirmativas II e IV.

e) apenas as afirmativas III e IV.

A afirmação I é correta. Já a vimos na aula. Segundo Bresser:

O enfoque gerencial sobre a administração pública emergiu com vigor na Grã-Bretanha e nos EUA depois de Governos conservadores terem assumido o poder em 1979 (Governo Thatcher) e em 1980 (Governo Reagan), o que levou alguns analistas a verem, neste enfoque, uma visão intrinsecamente conservadora. Na verdade, só na Grã-Bretanha o gerencialismo foi aplicado ao serviço público imediatamente após a posse do novo Governo, e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida.



A afirmação II é correta. Segundo Abrucio:

Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republi-canismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política equidade e justiça, questões pratica-mente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.

Vimos que no consumerism uma das estratégias é a descentralização. Na Grã-Bretanha ocorreu uma descentralização administrativa (desconcentração) e não uma verdadeira descentralização política. Não obstante, tem ocorrido uma significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela popula-ção ele o será. A afirmação III é correta, mesmo não tendo ocorrido uma verdadeira descentralização política, já que um dos objetivos era sim permitir que o cidadão tivesse uma maior participação.

Segundo Abrucio:

O programa do governo inglês mais importante no sentido de priorizar o consumidor é, sem dúvida, o Citizen’s Charter. Baseado no princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às necessidades defini-das pelo público diretamente afetado, o Citizen’s Charter consiste na im-plantação de programas de avaliação de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores. A importância do programa aumenta na medida em que ele tem sido uma das referências da atual gestão do primeiro-ministro John Major, que, na defesa do Citizen’s Charter, disse que os “serviços públicos têm o dever especial de responder às necessidades dos seus consumidores e clientes”.

A afirmação IV é errada porque o Citizen’s Chart não era um programa de gerencialismo puro, mas sim do consumerism.

Gabarito: B.

36. (ESAF/CGU/2004) Ao longo de sua história, a administração pública as-sume formatos diferentes, sendo os mais característicos o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assinale a opção que indica corretamente a descri-ção das características da administração pública feita no texto a seguir.

O governo caracteriza-se pela interpermeabilidade dos patrimônios público e privado, o nepotismo e o clientelismo. A partir dos processos de democrati-zação, institui-se uma administração que usa, como instrumentos, os princí-pios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

a) Patrimonialista e gerencial



b) Patrimonialista e burocrático

c) Burocrático e gerencial

d) Patrimonialista, burocrático e gerencial

e) Burocrático

Segundo Luis Carlos Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma adminis-tração patrimonialista.

Burocracia é a instituição administrativa que usa como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção — dois traços inerentes à administra-ção patrimonialista —, os princípios de um serviço público profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal, legal e racional.

Gabarito: B.

37. (ESAF/CGU/2004) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as defini-ções sobre a Governabilidade, relacionadas a seguir:

( ) A governabilidade refere-se às próprias condições substantivas / materi-ais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo, de-rivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado.

( ) A governabilidade é a autoridade política do Estado em si, entendida co-mo a habilidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum.

( ) A fonte e a origem da governabilidade são as leis e o poder legislativo, pois é ele que garante a estabilidade política do Estado, por representar to-das as unidades da Federação e os diversos segmentos da sociedade.

( ) A fonte da governabilidade são os agentes públicos ou servidores do Es-tado que possibilitam a formulação / implementação correta das políticas públicas.

( ) A governabilidade é o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coalizões para viabilizar o projeto de Esta-do e sociedade a ser implementado.

Escolha a opção correta.



a) V, F, V, V, F

b) F, V, F, V, V

c) V, V, F, F, V

d) V, F, V, F, F

e) F, F, V, F, V

Essa questão foi copiada do texto “A conceituação de governabilidade e gover-nança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho”, de Vinícius de Carvalho Araújo, disponível em: www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1649

Segundo o autor:

Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime democrático, claro).

Pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dis-persos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e longo prazos.

Estas condições podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coali-

zões/pactos entre os diferentes grupos sócio-políticos para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a ser implementado.

Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo pro-cesso, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da gover-

nabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, geren-cial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas de-finidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas.

A primeira, a segunda e a quinta afirmações são verdadeiras, estão na defini-ção de governabilidade. Ainda segundo o autor:

É importante lembrar também, como mais um elemento distintivo com a governança, que a fonte ou origem principal da governabilidade são

os cidadãos e a cidadania organizada, ou seja, é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em partidos, associações e demais instituições



representativas) que surgem e se desenvolvem as condições citadas acima como imperativas para a governabilidade plena.

Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou ser-vidores do Estado que possibilitam a formulação/implementação correta das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

A terceira afirmação é errada porque a fonte da governabilidade são os cida-dãos e a cidadania organizada. A quarta afirmação é errada porque os agentes públicos são a fonte da governança, e não da governabilidade.

Gabarito: C.

38. (ESAF/CGU/2004) O desafio do Estado brasileiro pressupõe uma tarefa de transformação que exige a redefinição de seus papeis, funções e meca-nismos de funcionamento interno. Este processo impõe novas exigências à sociedade como um todo. Assinale a opção correta entre as seguintes afir-mações sobre governança.

a) A governança consiste na própria autoridade política ou legitimidade pos-suída pelo Estado para apresentar à sociedade civil e ao mercado um amplo projeto para determinada nação.

b) A governança é composta das condições sistêmicas nas quais se edifica um projeto de Estado e sociedade.

c) A governança visa não apenas superar a crise do Estado e do seu apare-lho, mas também cooperar na superação do atual quadro social persistente em nosso país.

d) As principais fontes e origens da governança são os cidadãos e a cidada-nia organizada.

e) A governança é a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas, ou seja, os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade.

Esta questão foi tirada de Vinícius de Carvalho Araújo.

A letra “A” é errada porque quando falamos em autoridade política, legitimi-dade do Estado, estamos nos referindo à governabilidade, e não governança. Segundo Vinícius de Carvalho:



Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de le-gitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime democrático, claro).

Pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dis-persos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e longo prazos.

Estas condições podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coalizões/pactos entre os diferentes grupos sócio-políticos para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a ser implementado.

A letra “B” é errada porque fala em condições sistêmicas, que se encontra também no âmbito da governabilidade, que está no conceito de governabilida-de da Eli Diniz, conforme a tabela da questão anterior. Analisando a conceitua-ção de Eli Diniz, Vinícius afirma que:

Eli Diniz, embora dê maior ênfase à governabilidade, entendida como as condições sistêmicas nas quais se edifica um projeto de Estado e sociedade, confere o devido valor à governança, dizendo ser esta imperativa para a re-forma e construção de um Estado sadio e sustentável.

O conceito da Eli Diniz de governabilidade, que fala de condições sistêmicas, é muito importante, ele é bastante cobrado pela ESAF. Veremo-lo melhor daqui a pouco.

A letra “C” é errada porque trocou governabilidade por governança. Segundo Araújo:

O autor [Marini] destaca também que a reforma do Estado é um processo maior de redefinição de papeis correspondentes ao Estado, sociedade civil, mercado, cidadania organizada etc. A relação entre a governabilidade e a governança nesta tipologia assemelha-se em um ponto com as anteriores, ou seja, ambas seriam dimensões diferentes de uma mesma realidade. Des-taca-se, contudo, a governabilidade com um sentido mais pró-ativo como a capacidade de realizar as reformas necessárias não apenas para consolidar o regime democrático no Brasil e na América Latina, mas também para su-perar ou reduzir o quadro social presente nestes países que ainda traz con-sigo condições péssimas de convivência humana como a miséria, fome, violência, prostituição, dentre outras.

A letra “D” é errada por que os cidadãos e a cidadania organizada são a fon-te da governabilidade, e não da governança, que tem como origem os agentes públicos ou servidores do Estado. Segundo o autor:

É importante lembrar também, como mais um elemento distintivo com a governança, que a fonte ou origem principal da governabilidade são os ci-



dadãos e a cidadania organizada, ou seja, é a partir deles (e da sua capaci-dade de articulação em partidos, associações e demais instituições repre-sentativas) que surgem e se desenvolvem as condições citadas acima como imperativas para a governabilidade plena.

Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servido-res do Estado que possibilitam a formulação/implementação correta das po-líticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

A letra “E” é correta porque traz a definição de governança. Segundo Viní-cius:

Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo pro-cesso, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilida-de. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, geren-cial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas de-finidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas.

Gabarito: E.

39. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) O século XIX marca o surgimento de uma administração pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado. O chamado “patrimonialismo” significa a incapaci-dade ou relutância do governante em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. Assinale a opção que indica corretamente as caracterís-ticas da administração pública burocrática.

a) Serviço público profissional, flexibilidade organizacional e nepotismo.

b) Serviço público profissional e um sistema administrativo fruto de um ar-ranjo político, formal e racional.

c) Serviço público profissional e um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

d) Serviço público fruto de um arranjo entre as forças políticas e um sistema administrativo seletivo de acordo com os diversos grupos de sustentação da base de governo.

e) Serviço público orientado para o consumidor, ênfase nos resultados em detrimento dos métodos e flexibilidade organizacional.



Vimos que Bresser Pereira enumera três características do modelo racional-legal:


É o que temos na letra “C”, a resposta da questão. Na letra “A” os erros são a flexibilidade e o nepotismo. Nas letras “B” e “D”, o erro é o arranjo político, quando na realidade é racional. Além disso o serviço público não é seletivo, mas baseado no universalismo de procedimentos. A letra “E” traz característi-cas do modelo gerencial.

Gabarito: C.

40. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) A administração burocrática clássica, base-ada nos princípios da administração do Exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século XIX. Ela foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Esta-do. Quais das seguintes características básicas pertencem ao conceito de burocracia de Weber?

I. Ligação entre os patrimônios público e privado.

II. Autoridade funcional baseada no estatuto.

III. Gestão voltada para resultados.

IV. Caráter hierárquico das relações de trabalho.

V. Caráter impessoal das relações profissionais, sem ódios ou paixões.

VI. Critérios de mérito para atribuição de responsabilidades e evolução na carreira.

VII. Autoridade derivada de normas racionais-legais.

Estão corretos apenas os itens:

a) III, VII

b) II, VI, VII

c) II, IV,V,VI, VII

d) II, III, VII

e) II , VI

A ligação entre os patrimônios público e privado é uma característica do patri-monialismo, e não da burocracia, que defende justamente o contrário, a sepa-ração da res publica dos interesses privados. A afirmação I é incorreta.



A autoridade nas burocracias segue o princípio das competências oficiais fixas, ordenadas mediante regras. O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exa-ustivas, que definem com precisão as relações de mando e subordinação, dis-tribuindo as atividades a serem executadas. Portanto, a afirmação II é correta.

A afirmação III fala que a burocracia apresenta uma gestão voltada para resul-tado. Vimos que Bresser define burocracia como um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. O critério que diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Portanto, na minha opinião, a afirmação III estaria correta.

Contudo, a afirmação III foi dada como incorreta. O que ocorreu foi que a ESAF pensou nas disfunções da burocracia, e uma delas é que o modelo buro-crático enfatiza demais o processo, esquecendo-se do resultado. A administra-ção gerencial é que vem focar no resultado. Contudo, como a questão cobra o conceito de Weber, não poderíamos pensar em suas disfunções. Weber afirma que:

A administração puramente burocrática, portanto, a administração burocrá-tica-monocrática mediante documentação, considerada do ponto de vista formal, é, segundo toda a experiência, a forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade, in-tensidade e esxtensibilidade dos serviços e aplicabilidade formalmente uni-versal a todas as espécies de tarefas.

Vimos que outro princípio que rege o modelo burocrático é o da hierarquia de cargos e da seqüência de instâncias. Este configura um sistema fixamente regulamentado de mando e subordinação das autoridades, com fiscalização das inferiores pelas superiores. Quando o tipo está plenamente desenvolvido, essa hierarquia de cargos está monocraticamente organizada, em uma se-qüência de instâncias hierárquica. A afirmação IV é correta.

Já vimos que Weber afirma que o caráter impessoal da burocracia obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. A afirmação V é correta.

O funcionário, no modelo burocrático, de acordo com a ordem hierárquica das autoridades, percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes e menos bem pagos, até os superiores. Os critérios de mérito são decorrência do caráter impessoal. A afirmação VI é correta.

Por fim, a afirmação VI é correta, pois traz novamente a autoridade basea-da no estatuto, no caráter racional-legal.

Gabarito: C.



41. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Weber, na década de 20, na Alemanha, pu-blicou estudos sobre as organizações formais identificando-lhes característi-cas comuns que passaram a constituir o “tipo ideal de burocracia”. Com o passar do tempo, evidenciou-se que as características desejáveis ao funcio-namento racional das organizações e ao alcance de sua eficiência se trans-formavam em disfunções. Assinale a opção que descreve corretamente uma das disfunções da burocracia.

a) A burocracia tem normas e regulamentos escritos que regem seu funcio-namento, definindo direitos e deveres dos ocupantes de cargos.

b) Numa burocracia os cargos são estabelecidos segundo o princípio da hie-rarquia, onde a distribuição de autoridade serve para reduzir ao mínimo o atrito.

c) Na burocracia a divisão de trabalho leva cada participante a ter funções específicas e uma esfera de competência e responsabilidade.

d) A burocracia tem normas e regulamentos que se transformam de meios em objetivos, tornando o funcionário um conhecedor de procedimentos.

e) A burocracia se caracteriza pela impessoalidade, pois o poder de cada pessoa, como a obediência do subordinado ao seu superior, deriva do cargo que ocupa.

Das alternativas, a única que traz uma disfunção da burocracia é a letra “D”, que traz a disfunção da internalização das regras e apego aos regulamentos. Portanto a letra “D” é correta.

A letra “A” é incorreta porque traz o formalismo, uma das características da burocracia, mas que não necessariamente é algo ruim. O excesso de formalis-mo, de papelório é que é uma disfunção. O formalismo, o caráter legal, são características indispensáveis ao bom andamento da administração pública.

A letra “B” é incorreta porque a especialização vertical, a hierarquia, trouxe racionalidade para as organizações. Novamente, o problema é o excesso, as estruturas muito verticalizadas.

A letra “C” é incorreta, pois traz o princípio da divisão do trabalho, a especi-alização horizontal, ou departamentalização. Esta característica também não é uma disfunção.

A letra “E” é incorreta porque a impessoalidade não é uma disfunção, pelo contrário, trouxe grandes ganhos para a administração, tanto que permanece na administração gerencial.



Gabarito: D.

42. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Segundo Weber, há três formas de domina-ção/legitimidade do poder. Assinale a resposta que identifica corretamente uma dessas formas.

a) A dominação burocrática baseia-se no poder que emana do patriarca, do direito natural e das relações pessoais entre senhor e subordinado.

b) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto esta-belecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece às ordens.

c) A dominação carismática baseia-se no poder que emana do indivíduo seja pelo seu conhecimento ou feitos heroicos.

d) A dominação carismática baseia-se no poder que emana das normas es-tabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova regulamentação.

e) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento e reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com o indivíduo.

As letras “A” e “B” estão invertidas: na primeira o correto seria dominação tradicional e na segunda burocrática. A letra “C” é correta, pois enfatiza o cri-tério de dominação como sendo o carisma. Na letra “D” o correto seria domi-nação burocrática e na “E” dominação carismática.

Gabarito: C.

43. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) A administração pública burocrática surgiu no século XIX em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado. Indique qual das informações a seguir define as diferenças entre es-tas duas abordagens.

a) No patrimonialismo não existe uma definição clara entre patrimônio públi-co e bens privados, com a proliferação do nepotismo e da corrupção enquan-to a burocracia é uma instituição administrativa que usa os princípios da racionalidade, impessoalidade e formalidade em um serviço público profissi-onal.

b) No patrimonialismo os governantes consideram-se donos do Estado e o administram como sua propriedade, sendo Weber um dos seus defensores. A administração pública burocrática surgiu como uma resposta ao aumento



da complexidade do Estado e à necessidade de organização das forças ar-madas.

c) No patrimonialismo a administração pública era um instrumento para ga-rantir os direitos de propriedade, já a administração pública burocrática es-tabeleceu uma definição clara entre res publica e bens privados.

d) No patrimonialismo a administração pública é governada pela preservação e desenvolvimento do patrimônio do Estado, sem se preocupar com a defesa dos direitos civis e sociais. A administração burocrática está ligada ao con-ceito do Estado de Bem-Estar Social, combatendo o nepotismo e a corrup-ção.

e) No patrimonialismo a autoridade é exclusivamente hereditária, gerando corrupção e ineficiência, enquanto a estratégia adotada pela administração pública burocrática – o controle formalista dos procedimentos – garante uma melhor utilização dos recursos públicos.

A letra “A” é correta, é a resposta da questão. O patrimonialismo se caracte-riza pela confusão entre o público e o privado. A segunda parte da alternativa traz alguns princípios da burocracia que vimos na definição de Bresser:


A letra “B” é errada porque Weber não era um dos defensores do patrimoni-alismo. Na realidade, ele destacou com muita ênfase a superioridade da auto-ridade racional-legal sobre o poder patrimonialista.

A letra “C” fala que, no patrimonialismo, a administração pública era um ins-trumento de garantia do direito de propriedade. Segundo Bresser Pereira:

Se, no século XIX, a administração pública do Estado Liberal era um instru-mento para garantir os direitos de propriedade — garantindo a apropriação dos excedentes da economia pela classe capitalista emergente —, no Estado Desenvolvimentista, a administração burocrática era uma forma de apropri-ação dos excedentes por uma nova classe média de burocratas e tecnobu-rocratas.

A administração burocrática é característica das democracias liberais. Portanto, é no modelo burocrático, dentro do Estado Liberal, que a administração pública era usada para garantir o direito de propriedade. Assim a letra “C” é errada. A segunda parte da alternativa é correta. O modelo burocrático se diferencia do patrimonialismo por fazer a distinção entre o patrimônio público e o priva-do.



A letra “D” é errada porque fala que o patrimonialismo preserva o patrimô-nio público, quando na realidade ataca. A segunda parte fala que a administra-ção burocrática está ligada ao conceito do Estado de Bem-Estar Social, combatendo o nepotismo e a corrupção. Aqui está correto, pois o Estado de Bem-Estar social foi marcado e prejudicado pela administração burocrática.

A letra “E” está errada porque a autoridade, no patrimonialismo, não é ex-clusivamente hereditária. Ela pode se dar de outras formas, inclusive revoluci-onária, no caso da dominação carismática. Na segunda parte, quando se fala que a administração burocrática garante uma melhor utilização dos recursos públicos, temos que saber com o que se está comparando. A alternativa com-para com a administração patrimonial. Nesse caso, a administração burocrática apresenta uma melhor utilização dos recursos. No início, o modelo burocrático estava ligado à ideia de eficiência, já que se dizia racional, orientado a fins. Foi após a sua aplicação que percebemos que ele na realidade era ineficiente, em função das suas chamadas disfunções.

Gabarito: A.

44. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) A administração burocrática moderna, raci-onal legal, foi implantada nos principais países europeus no final do século XIX e no Brasil em 1936, com a reforma administrativa promovida por Mau-rício Nabuco e Luiz Simões Lopes. Assinale a opção que não caracteriza cor-retamente este tipo de administração.

a) A administração burocrática distingue entre o público e o privado, sepa-rando o político do administrador público, sendo essencial ao bom funciona-mento do capitalismo.

b) A administração pública burocrática é uma alternativa superior à adminis-tração patrimonialista do Estado, é baseada no princípio do mérito profissio-nal e compatível com o capitalismo industrial e a democracia parlamentar.

c) A administração pública burocrática tem como princípios o mérito e a formalidade, o que torna difícil a sua aplicação nas democracias parlamenta-res, onde os interesses dos vários grupos políticos impedem uma unidade de ação.

d) A administração pública burocrática concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades e em controlar a adequação do serviço público a estes procedimentos.



e) A administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco orientada para atender às demandas dos cidadãos, não garantindo nem rapidez, nem qualidade, nem custos baixos para os serviços prestados ao público.

A letra “A” é correta, pois a administração burocrática surge como oposição ao patrimonialismo, separando o público do privado. É estranho pensar que o capitalismo depende da burocracia, mas ela surgiu justamente porque a maior complexidade trazida pelo capitalismo exigia um modelo burocrático de admi-nistração, impessoal, racional, com divisão do trabalho, etc. Tanto que esses princípios permanecem até hoje.

A letra “B” é correta, pois a administração burocrática é superior ao patri-monialismo, já que se utiliza de uma administração racional e impessoal, com-batendo a corrupção e o patrimonialismo. Além disso, vimos que ela surgiu em decorrência da maior complexidade da sociedade e do desenvolvimento do capitalismo e da democracia, que exigiam uma administração burocrática.

A letra “C” é incorreta justamente porque o modelo burocrático é sim apli-cável nas democracias parlamentares. Bresser afirma que:

É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado e a democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cida-dãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla. Tornou-se assim necessário desenvolver um tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da sepa-ração entre o político e o administrador público. Surge assim a administra-ção burocrática moderna, racional-legal.

A letra “D” é correta. Ela trata do excessivo controle empregado pelo modelo burocrático. Vimos que as regras são exaustivas, ou seja, há criação de proce-dimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades. O foco do con-trole acabou concentrando-se no processo, e não no resultado, buscando controlar os procedimentos dos administradores.

A letra “E” é correta. Segundo Bresser Pereira:

A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma al-ternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entre-tanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definiti-vamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.



Gabarito: C.

45. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as frases que indicam os elementos da crise do modelo burocrático de adminis-tração pública.

( ) Como provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura, de in-fra-estrutura, de seguridade social e de proteção ao meio ambiente o mode-lo burocrático não atendeu à expansão das funções do Estado.

( ) O modelo burocrático não dá ênfase a resultados e sim a processos e controles.

( ) Com o modelo burocrático aumentou a corrupção e o nepotismo.

( ) Com o fim da guerra fria e da corrida armamentista, diminuiu a necessi-dade de estruturas organizacionais rígidas.

( ) A administração burocrática foi ineficiente em administrar o Estado de Bem-Estar Social.


a) V, F, V, V, F

b) F, V, F, V, V

c) V, V, F, F, V

d) V, F, V, F, V

e) F, F, V, V, F

Já vimos que o Estado de Bem-Estar Social foi marcado e prejudicado pelo modelo burocrático. O Estado cresceu, passou a desempenhar um enorme gama de funções, mas a burocracia não conseguiu dar conta de todas essas responsabilidades como eficiência e qualidade. A primeira afirmação é ver-dadeira.

Vimos também que, apesar de o modelo burocrático ser racional porque orien-tado a fins, ele acabou se concentrando em demasia no processo, aumentando o controle de procedimentos em detrimento do controle de resultados. A se-gunda afirmação é verdadeira.

A corrupção e o nepotismo não aumentaram no modelo burocrático, já que ele veio combater estas práticas no patrimonialismo. Por isso a terceira afirma-ção é falsa. Contudo, não devemos esquecer que a administração burocrática não conseguiu proteger o patrimônio público, surgindo novas formas de patri-



monialismo, como o rent seeking, sendo esta uma das insatisfações da socie-dade que fortaleceram o desenvolvimento da administração gerencial.

Não foi o fim da Guerra Fria que diminuiu a necessidade de estruturas rígidas. Foi com a crise do petróleo em 1973 que entrou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise econô-mica, resultando na crise fiscal dos Estados. A quarta afirmação é falsa.

A última afirmação repete o fato de o Estado de Bem-Estar ter sido marcado e prejudicado pelo modelo burocrático, ou seja, a quinta afirmação é verda-deira.

Gabarito: C.

46. (ESAF/AFC/2002) Julgue as sentenças relativas às diferenças entre ad-ministração patrimonial e administração burocrática.

I. A administração burocrática é impessoal no sentido de que há uma sepa-ração entre o ocupante e o cargo.

II. Patrimonialismo baseia-se na salvaguarda do patrimônio público em rela-ção aos interesses privados.

III. Clientelismo é uma prática patrimonial na medida em que implica a apropriação privada do cargo.

IV. Caráter racional-legal está diretamente relacionado à ética da convicção ou do valor absoluto.

V. Prebendas e sinecuras são formas patrimonialistas de ocupação.

A quantidade de itens corretos é igual a

a) 1

b) 2

c) 3

d) 4

e) 5

A primeira afirmação é certa, a burocracia separa o cargo de seu ocupante, não há apropriação do cargo para fins pessoais.

A segunda afirmação é errada, o patrimonialismo não salvaguarda o patri-mônio público, ele o ataca.

A terceira afirmação é certa, o clientelismo ocorre na forma de uma troca, em que uma pessoa que detém um poder entrega um produto ou serviço em



troca do apoio política da pessoa que precisa desse bem ou serviço. Por exem-plo, ocorre quando os deputados enviam recursos mediante emendas parla-mentares para determinadas localidades, em que eles têm sua base política.

A quarta afirmação é errada, o modelo racional-legal está ligado à ética da responsabilidade, ou racionalidade instrumental.

A quinta afirmação é certa, vimos que no patrimonialismo existem as pre-bendas e sinecuras.

Gabarito: C.

47. (ESAF/SUSEP/2002) A Administração Pública tem assumido ao longo do tempo diferentes modelos: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. As-sinale a opção que apresenta corretamente as características de um desses modelos.

a) O modelo patrimonialista caracteriza-se pela preponderância do formalis-mo e lealdade à autoridade. Há uma clara distinção entre res publica e bens privados.

b) O modelo gerencial caracteriza-se pela preponderância da hierarquia, da impessoalidade e busca de resultados, não havendo distinção entre res pu-blica e bens privados.

c) O modelo burocrático caracteriza-se pela preponderância da autoridade racional e legal, formalismo e controle hierárquico. O controle é sobre os processos administrativos.

d) O modelo gerencial caracteriza-se pela preponderância do nepotismo, descentralização administrativa e lealdade à autoridade. O controle é sobre os resultados.

e) O modelo burocrático caracteriza-se pela preponderância das relações pessoais, busca de eficiência no uso dos recursos e controle hierárquico. Não há clara distinção entre res publica e bens privados.

A letra “A” é errada, são características da burocracia.

A letra “B” é errada, traz características da burocracia. Já a falta de distinção entre res publica e bens privados é característica do patrimonialismo.

A letra “C” é certa, traz as características da burocracia.

A letra “D” é errada, traz características do patrimonialismo, exceto o con-trole sobre resultados, que é sim da administração gerencial.



A letra “E” é errada. Na burocracia não há preponderância das relações pes-soais, ela se caracteriza pela impessoalidade, e há clara distinção entre res publica e bens privados.

Gabarito: C.

48. (ESAF/TCE-ES/2001) O tipo de aparato administrativo característico das dominações racionais-legais, descrito por Max Weber no início do século XX, denominado burocracia, surgiu como um modelo capaz de combater as ma-zelas da administração patrimonial. A partir da descrição de Weber sobre a burocracia, assinale entre as opções abaixo aquela que reúne características descritas pelo autor para este tipo de aparato administrativo.

a) disciplina; formalismo; hierarquia; mérito.

b) lealdade; disciplina; formalismo; hierarquia.

c) disciplina; mérito; impessoalidade; descentralização.

d) integração; hierarquia; mérito; formalismo.

e) impessoalidade; descentralização; disciplina; integração.

A letra “A” é certa, traz características da burocracia.

A letra “B” é errada. A lealdade não é uma característica da burocracia por-que ela insere um aspecto pessoal, a lealdade a uma pessoa. Na burocracia, as pessoas não são leais umas as outras, há a impessoalidade, obedece-se às leis e não às pessoas.

A letra “C” é errada porque a burocracia é centralizadora, há quase nada de autonomia das unidades organizacionais.

A letra “D” é errada porque na burocracia as unidades são separadas de acordo com as funções exercidas, e esse tipo de estrutura gera isolamento. A especialização dos funcionários faz com que eles se dediquem a determinada função e não haja integração com as demais unidades.

A letra “E” é errada por causa da descentralização e da integração.

Gabarito: A.

49. (ESAF/AFC/2001) Entre as características listadas abaixo, marque a única que não se aplica à burocracia weberiana:

a) existência de regras abstratas às quais estão vinculadas o detentor do poder, o aparelho administrativo e os dominados.



b) relações de autoridade entre posições ordenadas de modo hierárquico.

c) obediência impessoal às obrigações objetivas do cargo exercido como obrigação única ou principal.

d) divisão de trabalho flexível (multifuncionalidade), orientada para a busca de resultados.

e) recompensa por meio de salário fixo em dinheiro e perspectiva de progressão por tempo de serviço, por mérito ou por ambos.

A letra “A” é errada, a burocracia tem como maior premissa justamente o caráter racional-legal, a submissão à lei de todos, dominadores e dominados.

A letra “B” é errada, a hierarquia é outro princípio importante da burocracia, a unidade de comando, ou autoridade monocrática.

As letras “C” e “E” são erradas, é sim uma característica da burocracia. Segundo Weber:







6. são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além



disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;





A letra “D” é a resposta, não há flexibilidade na burocracia, nem orientação para resultados.

Gabarito: D.

50. (ESAF/AFC/2001) Segundo Max Weber, a autoridade ou dominação ba-seia-se na legitimidade que, por sua vez, pode ser de três tipos. Um deles, a dominação legal de caráter racional, típica do Estado contemporâneo, não apresenta a característica de:

a) impessoalidade das normas e de sua aplicação

b) hierarquia oficial

c) direito consuetudinário

d) exercício contínuo de funções segundo competências fixas

e) regras técnicas e normas aplicadas por profissionais especializados

O direito consuetudinário é direito que surge dos costumes, da tradição, ou seja, refere-se à dominação tradicional e não à racional-legal, que exigem normas escritas.

Gabarito: C.

33..11.. LLiissttaa ddaass QQuueessttõõeess

1. (ESAF/AFRFB/2012) Sobre o modelo de Administração Pública Burocrática, é correto afirmar que:



a) pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológi-cas.

b) assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.

c) prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e respon-sabilidades para os escalões inferiores.

d) preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de fun-ções.

e) o administrador público prega o formalismo, o rigor técnico e preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas.

2. (ESAF/CGU/2012) No marco da vertente societal da administração públi-ca, conforme Ana Paes de Paula, a ampliação da participação dos atores sociais na definição da agenda política orienta-se por uma série de características. Das relacionadas abaixo, indique a incorreta.

a) Nessa vertente, trabalha-se com instrumentos para exercer um maior con-trole social sobre as ações estatais e a diminuição do monopólio do Estado na definição e implementação das ações públicas.

b) De acordo com essa vertente, a reforma de Estado não é somente uma questão administrativa e gerencial, mas também um projeto político.

c) Nessa vertente, distingue-se o que pertence ao domínio da gestão e ao do-mínio da política.

d) Nessa vertente, as decisões são políticas, mas precisam levar em conta variáveis técnicas.

e) Essa vertente busca assegurar a democracia através da prestação de servi-ços públicos orientados para o “cidadão-cliente” e controlados pela sociedade.

3. (ESAF/APO-MPOG/2010) O século XX assistiu ao crescimento sem prece-dente dos aparelhos burocráticos. Assinale a opção que não é correta acerca da burocracia na perspectiva weberiana.

a) A burocracia é o tipo tecnicamente mais puro de poder legal.

b) O funcionalismo por turnos, por sorte e por escolha, a administração parla-mentar e por comissões e todas as espécies de corpos colegiais de governo e administração não podem ser considerados um tipo legal, ainda que a sua



competência se baseie em regras estatutárias e o exercício do direito governa-tivo correspondente.

c) As cúpulas mais altas das associações políticas são ou “monarcas” (gover-nantes carismáticos por herança) ou “presidentes” eleitos pelo povo (portanto, senhores carismáticos plebiscitários) ou eleitos por uma corporação parlamen-tar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os líderes, mais carismá-ticos ou mais notáveis dos seus partidos predominantes, são os senhores efeti-efetivos.

d) A história da evolução do Estado moderno se identifica, em especial, com a história do funcionalismo moderno e da empresa burocrática, tal como toda a evolução do moderno capitalismo avançado se identifica com a crescente buro-cratização da empresa econômica.

e) Na época da emergência do Estado moderno, as corporações colegiais con-tribuíram de modo muito essencial para o desenvolvimento da forma legal de poder, e a elas deve o seu aparecimento, sobretudo o conceito de “autorida-de”.

4. (ESAF/ISS-RJ/2010) Em um contexto de gestão empreendedora, é incor-reto afirmar que a administração fiscal deve:

a) coletar tributos visando atender, com maior eficácia, o bem comum.

b) adotar princípios de gestão de negócios, como a proatividade e o controle por objetivos e metas.

c) ser gerenciada como uma empresa que visa maximizar o lucro, aqui medido sob a forma de arrecadação.

d) submeter seus resultados a avaliações feitas pela sociedade.

e) incorporar novas tecnologias, facilitando e estimulando a troca de informa-ções com o cidadão-cliente.

5. (ESAF/AFT/2010) As seguintes afirmações espelham entendimentos corre-tos sobre a Nova Gestão Pública (NGP), exceto:

a) a NGP é um movimento cuja origem remonta às mudanças havidas nas administrações públicas de alguns países a partir da década de 1970, princi-palmente nos Estados Unidos e na Inglaterra.

b) o consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das necessi-dades dos cidadãos, consumidores de serviços públicos.



c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspirada nas reformas minimalistas e na proposta de aplicação da tecnologia de gestão empresarial ao Estado.

d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de transpa-rência, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça, introduzindo novas ideias ao modelo gerencial puro.

e) desde o início, a experiência brasileira em NGP aponta para uma forte reto-mada do estado do bem-estar social e do desenvolvimentismo burocrático, ideal reforçado pela recente crise do mercado financeiro internacional.

6. (ESAF/AFT/2010) A aplicação do empreendedorismo, no âmbito da Admi-nistração Pública, implica saber que:

a) normas rígidas e exaustivas são o melhor suporte para a tomada de decisão em ambientes complexos sob constante mudança.

b) não se deve estimular a competição entre entidades prestadoras de serviços públicos semelhantes.

c) a administração por resultados perde espaço para a supervisão hierárquica e para a realização de auditorias de gestão.

d) quanto maior a autonomia conferida a servidores públicos, novas formas de controle ou responsabilização devem ser adotadas.

e) tal como ocorre na iniciativa privada, incentivos econômicos são o principal fator motivacional de gerentes e chefes.

7. (ESAF/AFT/2010) Assinale a opção correta.

a) As eleições e o voto são mecanismos de accountability horizontal.

b) Uma alta demanda social por accountability afeta, negativamente, a capaci-dade de governança.

c) Sem legitimidade, não há como se falar em governabilidade.

d) Instâncias responsáveis pela fiscalização das prestações de contas contribu-em para o desempenho da accountability vertical.

e) Uma boa governabilidade garante uma boa governança.

8. (ESAF/SEFAZ-SP/2010) Considerado fundamental à governança no setor público, o processo pelo qual as entidades públicas e seus responsáveis devem



prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que lhes foram atribuídas por delegação de poder, denomina-se:

a) Transparência.

b) Integridade.

c) Equidade.

d) Responsabilidade Fiscal.

e) Accountability.

9. (ESAF/AFRFB/2009) No âmbito da administração pública, o empreendedo-rismo pressupõe a incorporação dos seguintes comportamentos, exceto:

a) participação dos cidadãos nos momentos de tomada de decisão.

b) substituição do foco no controle dos inputs pelo controle dos outputs e seus impactos.

c) criação de mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas.

d) adoção de uma postura reativa, em detrimento da proativa, e elaboração de planejamento estratégico, de modo a antever problemas potenciais.

e) aumento de ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da pres-tação de serviços remunerados.

10. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre o tema ‘governabilidade, governança e accoun-tability’, assinale a opção incorreta.

a) A accountability visa a fortalecer o controle social e político, em detrimento do controle burocrático.

b) Governança pode ser entendida como um modelo horizontal de relação en-tre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas.

c) O conceito de governança possui um caráter mais amplo que o conceito de governabilidade.

d) As parcerias público-privadas (PPPs) constituem um exemplo de coordena-ção de atores estatais e não estatais, típico da governança.

e) A governabilidade refere-se mais à dimensão estatal do exercício do poder.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial, é correto afirmar que:



a) admite o nepotismo como forma alternativa de captação de recursos huma-nos.

b) sua principal diferença em relação à administração burocrática reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados.

c) nega todos os princípios da administração pública patrimonialista e da ad-ministração pública burocrática.

d) é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.

e) caracteriza-se pela profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.

12. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Podendo ser identificada como uma perspecti-va inovadora de compreensão, análise e abordagem dos problemas da admi-nistração pública, com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia e eficiência em seu funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe um modelo administrativo dotado das seguintes características, exceto:

a) direcionamento estratégico.

b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego.

c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados.

d) desempenho crescente e pagamento por desempenho-produtividade.

e) transparência e cobrança de resultados (accountability).

13. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao identificar três tipos puros de dominação legítima, Max Weber afirmou que o tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. A seguir, são relacionadas algumas características da administração burocrática weberiana. Identifique a opção falsa.

a) A totalidade dos integrantes do quadro administrativo é composta por funci-onários escolhidos de forma impessoal.

b) Existe uma hierarquia administrativa rigorosa.

c) A remuneração é em dinheiro, com salários fixos e em geral com direito a pensão.

d) As condições de trabalho são definidas mediante convenção coletiva entre os funcionários e a administração.



e) Os funcionários estão submetidos a disciplina rigorosa e a vigilância admi-nistrativa.

14. (ESAF/ANA/2009) Como forma de organização baseada na racionalidade, a Burocracia acarreta algumas consequências não previstas. Nesse contexto, nos casos em que, devido à rígida hierarquização da autoridade, quem toma decisões é o indivíduo de cargo mais alto na hierarquia, temos a seguinte dis-função:

a) categorização como base do processo decisório.

b) despersonalização do relacionamento.

c) exibição de sinais de autoridade.

d) internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos.

e) superconformidade às rotinas e procedimentos.

15. (ESAF/ANA/2009) Em nosso país, sobre o modelo composto pelos proces-sos participativos de gestão pública, também conhecido por ‘administração pública societal’, é correto afirmar:

a) enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experiências inglesa e estadunidense.

c) é participativo no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

d) enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor público.

e) não apresenta uma proposta para a organização do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organização e de gestão pública.

16. (ESAF/ANA/2009) Sobre accountability, analise as afirmações que se se-guem e selecione a opção que melhor representa o resultado de sua análise:

( ) A accountability diz respeito à capacidade que os constituintes têm de im-por sanções aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles



que se desincumbem bem de sua missão e destituindo os que possuem de-sempenho insatisfatório;

( ) A accountability inclui a prestação de contas dos detentores de mandato e o veredicto popular sobre essa prestação de contas;

( ) A accountability depende de mecanismos institucionais, sobretudo da exis-tência de eleições competitivas periódicas.

a) C, C, C

b) C, C, E

c) C, E, E

d) E, E, E

e) E, C, E

17. (ESAF/CGU/2008) Considerando a diferenciação conceitual para fins didá-ticos dos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial da administração pública no Brasil, selecione a opção que conceitua corretamente o modelo bu-rocrático de gestão.

a) Estado centralizador, onipotente, intervencionista e espoliado por uma elite que enriquece e garante privilégios por meio de exclusão da maior parte da sociedade.

b) Estado centralizador, profissional e impessoal que busca a incorporação de atores sociais emergentes e estabelece normas e regras de funcionamento.

c) Estado desconcentrado que privilegia a delegação de competências para os municípios e foca o controle social de suas ações.

d) Estado coordenador de políticas públicas nas três esferas da federação, vi-sando à desburocratização dos processos governamentais.

e) Estado descentralizado que tem como foco de suas ações o contribuinte, que é visto como cliente dos serviços públicos.

18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Entre os pressupostos das novas abordagens sobre governança no setor público, destacam-se:

I. o crescimento da complexidade nas relações entre governo e sociedade;

II. a expansão da influência dos organismos internacionais e das comunidades locais nos processos de formação, implementação e avaliação de políticas pú-blicas;



III. a possibilidade de existência de múltiplos modelos de governança no setor público, ao invés de um sistema burocrático único e centralizado;

IV. a importância da teoria dos sistemas, especialmente a cibernética, como fundamento conceitual para formulação de políticas públicas;

V. a crescente importância do papel das redes inter-organizacionais.

Estão corretas:

a) As afirmativas I, II, III, IV e V.

b) Apenas as afirmativas I, II, III e V.

c) Apenas as afirmativas I, II e III.

d) Apenas as afirmativas II, III e V.

e) Apenas as afirmativas I, II e IV.

19. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Os tipos primários de dominação tradicional são os casos em que falta um quadro administrativo pessoal do senhor. Quan-do esse quadro administrativo puramente pessoal do senhor surge, a domina-ção tradicional tende ao patrimonialismo, a partir de cujas características formulou-se o modelo de administração patrimonialista. Examine os enuncia-dos a seguir, sobre tal modelo de administração, e marque a resposta correta.

1. O modelo de administração patrimonialista caracteriza-se pela ausência de salários ou prebendas, vivendo os “servidores” em camaradagem com o senhor a partir de meios obtidos de fontes mecânicas.

2. Entre as fontes de sustento dos “servidores” no modelo de administração patrimonialista incluem-se tanto a apropriação individual privada de bens e oportunidades quanto a degeneração do direito a taxas não regulamentado.

3. O modelo caracteriza-se pela ausência de uma clara demarcação entre as esferas pública e privada e entre política e administração; e pelo amplo espaço à arbitrariedade material e vontade puramente pessoal do senhor.

4. Os “servidores” não possuem formação profissional especializada, mas, por serem selecionados segundo critérios de dependência doméstica e pessoal, obedecem a formas específicas de hierarquia patrimonial.

a) Estão corretos os enunciados 2, 3 e 4.

b) Estão corretos os enunciados 1, 2 e 3.

c) Estão corretos somente os enunciados 2 e 3.

d) Estão corretos somente os enunciados 1 e 3.

e) Todos os enunciados estão corretos.



20. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Qual dos itens abaixo não representa adequa-damente as características do movimento conhecido como New Public Mana-gement - NPM.

a) Foco no incremento da produtividade – propondo mecanismos para que o governo faça “mais com menos”.

b) Reafirmação do papel do estado como o principal facilitador das soluções referentes aos problemas decorrentes da globalização, mudanças tecnológicas e climáticas, transformações demográficas.

c) Analogia com os mercados – incentivo à competição como forma de contro-lar as patologias da burocracia no setor público.

d) Defesa da descentralização do poder decisório.

e) Foco na satisfação do cliente, entendido como sendo o usuário do serviço público.

21. (ESAF/APO-MPOG/2008) A partir da década de 1980 teve início, em países da Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a reforma administrativa gerencial, apoiada nos princípios da nova gestão públi-ca, que depois se estendeu a vários outros países, inclusive o Brasil. Desde então, constituiu-se um quadro teórico e um conjunto de instrumentos de ges-tão que, dentro do contexto democrático, visam modernizar o Estado e implan-tar o modelo gerencial de administração pública, tendo como característica central a orientação para o cidadão. Assinale, entre os enunciados abaixo, o único que não é um pressuposto da administração pública gerencial, voltada para o cidadão.

a) Fortalecimento e multiplicação dos mecanismos de controle interno, externo e societal, a fim de proporcionar aos gestores o feedback essencial ao aprendi-zado institucional e ao aprimoramento dos serviços públicos.

b) Fomento às condições e instrumentos de gestão necessários à mudança: instrumentos de troca de experiências, de difusão da informação, de evolução cultural e de capacitação, avaliações dos resultados, dos processos e da opini-ão do público, etc.

c) Prevalência do diálogo e da transparência e o engajamento: o modelo re-quer uma relação de responsabilidade, apoiada na transparência e acordo en-tre os atores para resolver os problemas que se impõem.

d) As missões e objetivos das organizações passam a se basear em “contratos” negociados com a sociedade, de modo que os serviços públicos tornam seus critérios de gestão mais claros e precisos, atrelando os recursos humanos, financeiros e logísticos às demandas dos cidadãos.



e) Admissão das especificidades dos serviços públicos, como a participação, a influência do processo político, a legitimidade das decisões e a defesa do inte-resse público.

22. (ESAF/APO-MPOG/2008) O modelo de gestão pública burocrático, com base nos postulados weberianos, é constituído de funcionários individuais, cu-jas características não incluem:

a) liberdade pessoal e obediência estrita às obrigações objetivas do seu cargo, estando submetidos a um sistema homogêneo de disciplina e controle do ser-viço.

b) exercício do cargo como profissão única ou principal, com perspectiva de carreira: progressão por tempo de serviço ou mérito, ou ambas.

c) competências funcionais fixas em contrato e segundo qualificações profissi-onais verificadas em provas e certificadas por diplomas.

d) apropriação dos poderes de mando inerentes ao cargo (exercício da autori-dade), mas não dos meios materiais de administração, nem do próprio cargo.

e) nomeação, numa hierarquia rigorosa dos cargos, sendo remunerados com salários fixos em dinheiro.

23. (ESAF/PSS/2008) O movimento denominado New Public Management (NPM), que vem sendo traduzido como Nova Gestão Pública, Nova Gerência Pública (NGP) ou, ainda, Nova Administração Pública (NAP), segundo Barzelay, é, antes de tudo, (...) um diálogo profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da administração pública envolvendo a comunidade acadêmica e fun-cionários. Sobre as diversas visões da administração pública gerencial, são corretos todos os enunciados, exceto:

a) o modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na economia e na eficiência: é o “fazer mais com menos”, ou seja, a maximização dos resul-tados a serem obtidos com a aplicação dos recursos públicos.

b) o modelo gerencial público implica o fortalecimento do conceito de consciên-cia de custos, já que o cidadão, como contribuinte, quer ver o recurso arreca-dado ser aplicado eficientemente.

c) o “Public Service Oriented” (PSO) está baseado na noção de equidade e cidadania, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability).



d) o “consumerism” introduziu uma importante inovação no campo da gestão: a descentralização, valorizada como meio de implementação de políticas públi-cas com qualidade.

e) o “consumerism” tem como foco a flexibilidade de gestão, a qualidade dos serviços e a prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”, olhando o cidadão como cliente.

24. (ESAF/PSS/2008) A despeito do debate sobre a nova gestão pública não estar encerrado, a análise permite identificar algumas características comuns. Entre elas não se inclui:

a) flexibilidade administrativa, que permita às instituições e às pessoas defini-rem seus objetivos e assim se tornarem responsáveis por produzir os resulta-dos pactuados.

b) reorientação dos mecanismos de controle para resultados, evoluindo do controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos.

c) controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação.

d) valorização do servidor, que representa a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa.

e) focalização da ação do Estado no cidadão, o que significa superar o Estado auto-referido e resgatar da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania.

25. (ESAF/PSS/2008) Desde a década de 1960 até o final dos anos 1990, os temas da governabilidade e governança comparecem, recorrentemente, às discussões sobre o contexto político institucional da gestão pública nas socie-dades democráticas. Indique, entre as opções abaixo, aquela que não mencio-na variáveis próprias desse debate.

a) A eficiência da máquina administrativa, as formas de gestão pública, os mecanismos de regulação e controle e de financiamento do Estado.

b) A estrutura de oportunidades, a cultura política, as instituições associativas e os padrões assumidos pelos processos de formação de capital social.

c) A capacidade de liderança e coordenação do governo, as características das coalizões de oposição e de sustentação governamental e regras do processo decisório.



d) As características do sistema de intermediação de interesses, o grau de interação do público com o privado na definição e condução das políticas go-vernamentais e de inclusão de grupos sociais afetados.

e) A forma de governo, o sistema partidário e eleitoral, as relações entre as instâncias governamentais do sistema federativo e o papel do poder Judiciário.

26. (ESAF/CGU/2008) O movimento que incorporou à gestão pública caracte-rísticas como a competição na prestação de serviços, a perspectiva empreen-dedora, a descentralização, o foco em resultados e a orientação para o mercado é denominado:

a) Patrimonialista.

b) Governança Corporativa.

c) Reinventando o Governo.

d) Administração Pública Societal.

e) Pós-Burocrático.

27. (ESAF/CGU/2008) No debate sobre a accountability, diversos autores re-conhecem a existência, nas poliarquias contemporâneas, de mecanismos de controle externos aos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. Examine os enunciados a seguir sobre a accountability societal e depois marque a resposta correta.

1- A accountability societal é um mecanismo de controle não eleitoral que em-prega ferramentas institucionais e não institucionais.

2- A accountability societal se baseia na ação de múltiplas associações de cida-dãos, movimentos sociais ou mídia.

3- O objetivo da accountability societal é expor erros e falhas dos governos, trazer novas questões para a agenda pública e influenciar decisões políticas a serem implementadas por órgãos públicos.

4- Os agentes da accountability societal têm o direito e o poder legal, além da capacidade institucional para aplicar sanções legais contra as transgressões dos agentes públicos.







e) Somente os enunciados 2 e 3 estão incorretos.

28. (ESAF/CGU/2008) A noção de accountability política pressupõe o exercício do poder político e a necessidade de que este seja controlado. Examine os enunciados abaixo, referentes ao debate contemporâneo sobre a accountability política e assinale a resposta certa.

1- Os pressupostos da democracia liberal representativa dão ênfase à accoun-tability vertical, referente às relações entre o Estado e os cidadãos.

2- A accountability horizontal tem três dimensões, a saber: informação, sanção e prestação de contas.

3- O exercício da accountability requer mecanismos de aplicação de sanções formais.

4- A accountability horizontal é exercida dentro do Estado, por diferentes agências ou órgãos.






29. (ESAF/CGU/2008) Examine os enunciados abaixo sobre a governabilidade e assinale a resposta correta.

1- A crise de governabilidade é o produto conjunto de uma crise de gestão administrativa do sistema e de uma crise de apoio político da sociedade às autoridades e ao governo.

2- As variáveis fundamentais à governabilidade de uma democracia são a au-toridade de suas instituições de governo e a força das suas instituições de opo-sição.

3- A crise de governabilidade expressa um conjunto de problemas de acumula-ção, de distribuição e redistribuição de recursos, bens e serviços aos cidadãos, associados a uma crise fiscal.

4- A governabilidade depende da capacidade do Estado de controlar e gerenci-ar o seu quadro administrativo e seus recursos financeiros.





c) Somente os enunciados 1 e 2 estão corretos.

d) Somente os enunciados 2 e 3 estão corretos.


30. (ESAF/ENAP/2006) Assinale a opção incorreta.

a) No modelo patrimonialista de administração pública existe uma interperme-abilidade dos patrimônios público e privado.

b) Um dos princípios do modelo burocrático de administração pública é um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

c) Um dos princípios do modelo patrimonialista de administração pública é o acesso por concurso ao serviço público.

d) O modelo gerencial de administração pública tem como um dos seus objeti-vos garantir a propriedade e o contrato.

e) O modelo burocrático de administração pública se baseia no serviço público profissional.

31. (ESAF/CGU/2006) Assinale se as frases a seguir são verdadeiras (V) ou falsas (F).

( ) Os conceitos de governabilidade e governança estão intimamente relacio-nados entre si e com a reforma do Estado.

( ) Os conceitos de governabilidade e governança não estão relacionados entre si e nem com a reforma do Estado.

( ) Por governança se entende a capacidade de governar derivada da legitimi-dade do Estado e do seu governo com a sociedade civil.

( ) Por governabilidade se entende a legitimidade de um determinado governo junto à sociedade para empreender mudanças.

( ) Por governança se entende a capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar políticas públicas.

( ) Por accountability se entende a capacidade do Estado em formular e im-plementar políticas públicas e atingir metas. Escolha a opção correta.

a) F, V, V, V, F, F

b) V, F, V, F, F, V

c) F, V, F, F, V, V

d) V, F, F, V, V, F



e) F, V, F, V, V, V

32. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Com base no pensamento de Max Weber, julgue as sentenças sobre a burocracia atribuindo (V) para a afirmativa verda-deira e (F) para a afirmativa falsa, assinalando ao final a opção correta.

( ) A constituição prévia de uma economia monetária é condição sine qua non para o surgimento da organização burocrática.

( ) O Estado moderno depende completamente da organização burocrática para continuar a existir.

( ) A burocracia é elemento exclusivo do Estado moderno capitalista, não sen-do verificável em outros momentos da história.

( ) O modelo burocrático é a única forma de organização apta a desempenhar as tarefas necessárias para o bom funcionamento do capitalismo.

a) V, F, F, V

b) V, V, F, F

c) F, F, V, V

d) F, V, F, V

e) F, F, F, V

33. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Entre os dilemas do modelo pós-burocrático, marque com (V) a assertiva verdadeira e com (F) a assertiva falsa e ao final assinale a opção correta.

( ) A relação entre a lógica fiscal e a lógica gerencial pode ser conflitante, visto que existe um trade off entre autonomia gerencial, exercida por mecanismos contratuais, e o controle fiscal rígido que inibe a administração por objetivos.

( ) A descentralização, apesar de possibilitar a melhora da democratização e da eficiência do sistema, pode agravar as diferenças regionais produzindo uma segregação entre regiões pobres e ricas, prejudicando a equidade dos serviços públicos.

( ) A separação entre formulação de políticas públicas e sua implementação pode prejudicar o accountability, pois fica mais difícil identificar o responsável pela prestação global dos serviços públicos.

Indique a alternativa correta.

a) V, F, V

b) F, V, V



c) V, V, F

d) F, F, V

e) V, V, V

34. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A descentralização foi tema presente nas re-formas britânica e norte-americana, que buscaram estruturar um modelo pós-burocrático de administração pública. Julgue as sentenças relativas aos objeti-vos da descentralização nos diferentes modelos.

I. O objetivo da descentralização no public service orientation estava em esta-belecer uma interface entre os cidadãos e a administração pública de modo a fazer valer os direitos democráticos de participação, equidade e justiça.

II. O consumerism fazia uso da descentralização não só administrativa, mas também política, que tinha entre seus objetivos a delegação de autoridade, para aproximar os usuários dos serviços públicos de modo a facilitar sua fisca-lização.

III. A descentralização não fazia parte do escopo de reforma do gerencialismo puro, visto que sua principal preocupação estava na diminuição de custos do setor público e, sendo a descentralização um processo dispendioso, não foi utilizada nesse modelo.

IV. A tradição de descentralização em estados federativos, nos EUA, favoreceu a implementação do managerialism, resultando em um sucesso maior que no governo centralizado de Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha.

Estão corretas:

a) As afirmativas I, III e IV.

b) As afirmativas I e II.

c) As afirmativas I e IV.

d) As afirmativas II e IV.

e) As afirmativas III e IV.

35. (ESAF/APO-MPOG/2005) Julgue as sentenças a respeito de certos modelos da administração pública gerencial:

I. O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA – “berço das grandes inovações da administração privada”, obteve maior sucesso na Grã-Bretanha, onde encontrou um sistema político mais favorável a sua aplicação.



II. O public service orientation procurou incorporar temas do republicanismo e da democracia, expressos principalmente em um ideal de participação política, transparência, justiça e accountabillity – elementos quase inexistentes no mangerialism e consumerism.

III. Um dos objetivos do consumerism era o de introduzir a perspectiva de qualidade na administração pública, utilizando-se de uma delegação e descen-tralização política com o objetivo de possibilitar a fiscalização dos serviços pú-blicos pela sociedade.

IV.O programa Citizen’s Chart, desenvolvido na Inglaterra, tinha como estraté-gia seu direcionamento às necessidades do público demandante, podendo ser considerado um modelo puro de gerencialismo britânico.

Estão corretas:

a) apenas as afirmativas I e II.

b) apenas as afirmativas I, II e III.

c) apenas as afirmativas II, III e IV.

d) apenas as afirmativas II e IV.

e) apenas as afirmativas III e IV.

36. (ESAF/CGU/2004) Ao longo de sua história, a administração pública as-sume formatos diferentes, sendo os mais característicos o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assinale a opção que indica corretamente a descrição das características da administração pública feita no texto a seguir.

O governo caracteriza-se pela interpermeabilidade dos patrimônios público e privado, o nepotismo e o clientelismo. A partir dos processos de democratiza-ção, institui-se uma administração que usa, como instrumentos, os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

a) Patrimonialista e gerencial

b) Patrimonialista e burocrático

c) Burocrático e gerencial

d) Patrimonialista, burocrático e gerencial

e) Burocrático

37. (ESAF/CGU/2004) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as definições sobre a Governabilidade, relacionadas a seguir:



( ) A governabilidade refere-se às próprias condições substantivas / materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo, derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado.

( ) A governabilidade é a autoridade política do Estado em si, entendida como a habilidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum.

( ) A fonte e a origem da governabilidade são as leis e o poder legislativo, pois é ele que garante a estabilidade política do Estado, por representar todas as unidades da Federação e os diversos segmentos da sociedade.

( ) A fonte da governabilidade são os agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulação / implementação correta das políticas públicas.

( ) A governabilidade é o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coalizões para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a ser implementado.


a) V, F, V, V, F

b) F, V, F, V, V

c) V, V, F, F, V

d) V, F, V, F, F

e) F, F, V, F, V

38. (ESAF/CGU/2004) O desafio do Estado brasileiro pressupõe uma tarefa de transformação que exige a redefinição de seus papeis, funções e mecanismos de funcionamento interno. Este processo impõe novas exigências à sociedade como um todo. Assinale a opção correta entre as seguintes afirmações sobre governança.

a) A governança consiste na própria autoridade política ou legitimidade possuí-da pelo Estado para apresentar à sociedade civil e ao mercado um amplo pro-jeto para determinada nação.

b) A governança é composta das condições sistêmicas nas quais se edifica um projeto de Estado e sociedade.

c) A governança visa não apenas superar a crise do Estado e do seu aparelho, mas também cooperar na superação do atual quadro social persistente em nosso país.

d) As principais fontes e origens da governança são os cidadãos e a cidadania organizada.



e) A governança é a capacidade que um determinado governo tem para formu-lar e implementar as suas políticas, ou seja, os aspectos adjeti-vos/instrumentais da governabilidade.

39. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) O século XIX marca o surgimento de uma administração pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado. O chamado “patrimonialismo” significa a incapacidade ou relutância do governante em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. Assinale a opção que indica corretamente as características da administração pública burocrática.

a) Serviço público profissional, flexibilidade organizacional e nepotismo.

b) Serviço público profissional e um sistema administrativo fruto de um arranjo político, formal e racional.

c) Serviço público profissional e um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

d) Serviço público fruto de um arranjo entre as forças políticas e um sistema administrativo seletivo de acordo com os diversos grupos de sustentação da base de governo.

e) Serviço público orientado para o consumidor, ênfase nos resultados em de-trimento dos métodos e flexibilidade organizacional.

40. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da administração do Exército prussiano, foi implantada nos prin-cipais países europeus no final do século XIX. Ela foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Quais das seguintes características básicas pertencem ao conceito de burocracia de Weber?

I. Ligação entre os patrimônios público e privado.

II. Autoridade funcional baseada no estatuto.

III. Gestão voltada para resultados.

IV. Caráter hierárquico das relações de trabalho.

V. Caráter impessoal das relações profissionais, sem ódios ou paixões.

VI. Critérios de mérito para atribuição de responsabilidades e evolução na car-reira.

VII. Autoridade derivada de normas racionais-legais.

Estão corretos apenas os itens:



a) III, VII

b) II, VI, VII

c) II, IV,V,VI, VII

d) II, III, VII

e) II , VI

41. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Weber, na década de 20, na Alemanha, publi-cou estudos sobre as organizações formais identificando-lhes características comuns que passaram a constituir o “tipo ideal de burocracia”. Com o passar do tempo, evidenciou-se que as características desejáveis ao funcionamento racional das organizações e ao alcance de sua eficiência se transformavam em disfunções. Assinale a opção que descreve corretamente uma das disfunções da burocracia.

a) A burocracia tem normas e regulamentos escritos que regem seu funciona-mento, definindo direitos e deveres dos ocupantes de cargos.

b) Numa burocracia os cargos são estabelecidos segundo o princípio da hierar-quia, onde a distribuição de autoridade serve para reduzir ao mínimo o atrito.

c) Na burocracia a divisão de trabalho leva cada participante a ter funções específicas e uma esfera de competência e responsabilidade.

d) A burocracia tem normas e regulamentos que se transformam de meios em objetivos, tornando o funcionário um conhecedor de procedimentos.

e) A burocracia se caracteriza pela impessoalidade, pois o poder de cada pes-soa, como a obediência do subordinado ao seu superior, deriva do cargo que ocupa.

42. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Segundo Weber, há três formas de domina-ção/legitimidade do poder. Assinale a resposta que identifica corretamente uma dessas formas.

a) A dominação burocrática baseia-se no poder que emana do patriarca, do direito natural e das relações pessoais entre senhor e subordinado.

b) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto estabe-lecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece às ordens.

c) A dominação carismática baseia-se no poder que emana do indivíduo seja pelo seu conhecimento ou feitos heroicos.

d) A dominação carismática baseia-se no poder que emana das normas esta-belecidas, podendo ser alteradas por uma nova regulamentação.



e) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento e reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com o indivíduo.

43. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) A administração pública burocrática surgiu no século XIX em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado. Indique qual das informações a seguir define as diferenças entre estas duas abordagens.

a) No patrimonialismo não existe uma definição clara entre patrimônio público e bens privados, com a proliferação do nepotismo e da corrupção enquanto a burocracia é uma instituição administrativa que usa os princípios da racionali-dade, impessoalidade e formalidade em um serviço público profissional.

b) No patrimonialismo os governantes consideram-se donos do Estado e o administram como sua propriedade, sendo Weber um dos seus defensores. A administração pública burocrática surgiu como uma resposta ao aumento da complexidade do Estado e à necessidade de organização das forças armadas.

c) No patrimonialismo a administração pública era um instrumento para garan-tir os direitos de propriedade, já a administração pública burocrática estabele-ceu uma definição clara entre res publica e bens privados.

d) No patrimonialismo a administração pública é governada pela preservação e desenvolvimento do patrimônio do Estado, sem se preocupar com a defesa dos direitos civis e sociais. A administração burocrática está ligada ao conceito do Estado de Bem-Estar Social, combatendo o nepotismo e a corrupção.

e) No patrimonialismo a autoridade é exclusivamente hereditária, gerando corrupção e ineficiência, enquanto a estratégia adotada pela administração pública burocrática – o controle formalista dos procedimentos – garante uma melhor utilização dos recursos públicos.

44. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) A administração burocrática moderna, racional legal, foi implantada nos principais países europeus no final do século XIX e no Brasil em 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes. Assinale a opção que não caracteriza corretamente este tipo de administração.

a) A administração burocrática distingue entre o público e o privado, separan-do o político do administrador público, sendo essencial ao bom funcionamento do capitalismo.

b) A administração pública burocrática é uma alternativa superior à adminis-tração patrimonialista do Estado, é baseada no princípio do mérito profissional e compatível com o capitalismo industrial e a democracia parlamentar.



c) A administração pública burocrática tem como princípios o mérito e a forma-lidade, o que torna difícil a sua aplicação nas democracias parlamentares, onde os interesses dos vários grupos políticos impedem uma unidade de ação.

d) A administração pública burocrática concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades e em con-trolar a adequação do serviço público a estes procedimentos.

e) A administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco orientada para atender às demandas dos cidadãos, não garantindo nem rapidez, nem qualidade, nem custos baixos para os serviços prestados ao público.

45. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as frases que indicam os elementos da crise do modelo burocrático de administra-ção pública.

( ) Como provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura, de infra-estrutura, de seguridade social e de proteção ao meio ambiente o modelo bu-rocrático não atendeu à expansão das funções do Estado.

( ) O modelo burocrático não dá ênfase a resultados e sim a processos e con-troles.

( ) Com o modelo burocrático aumentou a corrupção e o nepotismo.

( ) Com o fim da guerra fria e da corrida armamentista, diminuiu a necessida-de de estruturas organizacionais rígidas.

( ) A administração burocrática foi ineficiente em administrar o Estado de Bem-Estar Social.


a) V, F, V, V, F

b) F, V, F, V, V

c) V, V, F, F, V

d) V, F, V, F, V

e) F, F, V, V, F

46. (ESAF/AFC/2002) Julgue as sentenças relativas às diferenças entre admi-nistração patrimonial e administração burocrática.

I. A administração burocrática é impessoal no sentido de que há uma separa-ção entre o ocupante e o cargo.



II. Patrimonialismo baseia-se na salvaguarda do patrimônio público em relação aos interesses privados.

III. Clientelismo é uma prática patrimonial na medida em que implica a apro-priação privada do cargo.

IV. Caráter racional-legal está diretamente relacionado à ética da convicção ou do valor absoluto.

V. Prebendas e sinecuras são formas patrimonialistas de ocupação.

A quantidade de itens corretos é igual a

a) 1

b) 2

c) 3

d) 4

e) 5

47. (ESAF/SUSEP/2002) A Administração Pública tem assumido ao longo do tempo diferentes modelos: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assi-nale a opção que apresenta corretamente as características de um desses mo-delos.

a) O modelo patrimonialista caracteriza-se pela preponderância do formalismo e lealdade à autoridade. Há uma clara distinção entre res publica e bens pri-vados.

b) O modelo gerencial caracteriza-se pela preponderância da hierarquia, da impessoalidade e busca de resultados, não havendo distinção entre res publica e bens privados.

c) O modelo burocrático caracteriza-se pela preponderância da autoridade ra-cional e legal, formalismo e controle hierárquico. O controle é sobre os proces-sos administrativos.

d) O modelo gerencial caracteriza-se pela preponderância do nepotismo, des-centralização administrativa e lealdade à autoridade. O controle é sobre os resultados.

e) O modelo burocrático caracteriza-se pela preponderância das relações pes-soais, busca de eficiência no uso dos recursos e controle hierárquico. Não há clara distinção entre res publica e bens privados.



48. (ESAF/TCE-ES/2001) O tipo de aparato administrativo característico das dominações racionais-legais, descrito por Max Weber no início do século XX, denominado burocracia, surgiu como um modelo capaz de combater as maze-las da administração patrimonial. A partir da descrição de Weber sobre a buro-cracia, assinale entre as opções abaixo aquela que reúne características descri-descritas pelo autor para este tipo de aparato administrativo.

a) disciplina; formalismo; hierarquia; mérito.

b) lealdade; disciplina; formalismo; hierarquia.

c) disciplina; mérito; impessoalidade; descentralização.

d) integração; hierarquia; mérito; formalismo.

e) impessoalidade; descentralização; disciplina; integração.

49. (ESAF/AFC/2001) Entre as características listadas abaixo, marque a única que não se aplica à burocracia weberiana:

a) existência de regras abstratas às quais estão vinculadas o detentor do po-der, o aparelho administrativo e os dominados.

b) relações de autoridade entre posições ordenadas de modo hierárquico.

c) obediência impessoal às obrigações objetivas do cargo exercido como obri-gação única ou principal.

d) divisão de trabalho flexível (multifuncionalidade), orientada para a busca de resultados.

e) recompensa por meio de salário fixo em dinheiro e perspectiva de progres-são por tempo de serviço, por mérito ou por ambos.

50. (ESAF/AFC/2001) Segundo Max Weber, a autoridade ou dominação ba-seia-se na legitimidade que, por sua vez, pode ser de três tipos. Um deles, a dominação legal de caráter racional, típica do Estado contemporâneo, não apresenta a característica de:

a) impessoalidade das normas e de sua aplicação

b) hierarquia oficial

c) direito consuetudinário

d) exercício contínuo de funções segundo competências fixas

e) regras técnicas e normas aplicadas por profissionais especializados



33..22.. GGaabbaarriittoo

1. B

2. E

3. B

4. C

5. E

6. D

7. C

8. E

9. D

10. A

11. B

12. C

13. D

14. A

15. E

16. A

17. B

18. B

19. C

20. B

21. A

22. D

23. D

24. A

25. B

26. C

27. D

28. X (E)

29. C

30. D

31. D

32. D

33. E

34. B

35. B

36. B

37. C

38. E

39. C

40. C

41. D

42. C

43. A

44. C

45. C

46. C

47. C

48. A

49. D

50. C