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ANALISIS COMPARATIVO Y CONCLUSIONES ____________________________________________________________ ATM Autoritat del Transport Metropolità ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS DE FINANCIACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN DIFERENTES ÁREAS METROPOLITANAS DE EUROPA O Oc c t t u u b b r r e e 2 2 0 0 0 0 1 1 ATM Autoritat del Transport Metropolità Con la colaboración de: Barcelona Madrid Lyon München Wien Copenhagen Manchester Stockholm Amsterdam Milano

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ANALISIS COMPARATIVO Y CONCLUSIONES ____________________________________________________________

ATM Autoritat del Transport Metropolità

EESSTTUUDDIIOO CCOOMMPPAARRAATTIIVVOO DDEE LLOOSS SSIISSTTEEMMAASS DDEE FFIINNAANNCCIIAACCIIÓÓNN DDEELL

TTRRAANNSSPPOORRTTEE PPÚÚBBLLIICCOO EENN DDIIFFEERREENNTTEESS ÁÁRREEAASS

MMEETTRROOPPOOLLIITTAANNAASS DDEE EEUURROOPPAA

OOccttuubbrree 22000011

ATM Autoritat del Transport Metropolità

Con la colaboración de:

Barcelona

Madrid

Lyon

München

Wien

Copenhagen

Manchester

Stockholm

Amsterdam

Milano

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ANALISIS COMPARATIVO Y CONCLUSIONES ____________________________________________________________

ATM Autoritat del Transport Metropolità

CONTENIDO

Página

1. INTRODUCCION ...........................................................................1

1.1. Metodología ....................................................................................2

1.2. Consideraciones previas...................................................................3

2. ANALISIS COMPARATIVO DE LA INFORMACION RECOPILADA........5

2.1. Marco Organizativo y Autoridad del Sistema de Transporte ................5

2.2. Financiación de la Explotación ........................................................12

2.3. Financiación de las Inversiones ......................................................20

3. CONCLUSIONES.......................................................................... 25

3.1. Marco competencial y sistema organizativo .....................................25

3.2. Sistema de Financiación.................................................................28

3.3. Conclusiones .................................................................................32

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ANALISIS COMPARATIVO Y CONCLUSIONES ____________________________________________________________

INTRODUCCIÓN Página 1

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PRESENTACIÓN La presente Memoria Resumen, tiene como objetivo recoger los aspectos más relevantes del ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS DE FINANCIACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN DIFERENTES ÁREAS METROPOLITANAS DE EUROPA, por lo tanto, la información contenida es consecuencia de los análisis y evaluaciones en él realizados.

1. INTRODUCCION El objetivo fundamental del estudio radica en la obtención de información y análisis de la misma en relación con los ESQUEMAS DE FINANCIACIÓN existentes en los sistemas de transporte urbano de las principales áreas metropolitanas de Europa, con el objeto de realizar un análisis comparativo y extraer conclusiones acerca de las tendencias actuales y las perspectivas inmediatas. Para la realización del trabajo se han seleccionado, de acuerdo con la dirección del estudio y con el fin de obtener una visión lo más amplia posible de la situación en Europa, las siguientes Áreas Metropolitanas: • Amsterdam • Copenhague

• Estocolmo • Lyon

• Manchester • Milan

• Munich • Zurich

• Madrid • Barcelona

El presente documento se estructura en tres epígrafes; en el primero de los cuales se recoge, a modo de introducción, la metodología empleada en el estudio y algunas consideraciones previas que han servido de base para plantear la recogida de información. En el segundo epígrafe se presentan los resultados del análisis comparado para terminar en el epígrafe tercero, como conclusión general del estudio, con las conclusiones principales.

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Metodología Página 2

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1.1. Metodología La metodología empleada en el estudio se ha desarrollado en las etapas siguientes: Fase I. Estudio de fuentes documentales: � Análisis de la documentación disponible para cada una de las Áreas

Metropolitanas seleccionadas. � Elaboración y envío de cuestionarios específicos para recabar información

concreta, para cada uno de los casos analizados, de las administraciones competentes y los operadores.

� Entrevistas personales con los responsables de la gestión del transporte metropolitano de Amsterdam, Munich, Milán y Estocolmo.

Como producto de esta fase del estudio se elaboraron las monografías descriptivas de cada una de las Áreas Metropolitanas. Fase II. Análisis comparado de los sistemas de financiación: Análisis de la Financiación Actual del Sistema del Transporte en Europa. En el que se describen: � El Contexto Institucional y Marco Legislativo en cada Área Metropolitana. � Organización del Sistema del Transporte, con mención expresa de las

Autoridades existentes, sus funciones y responsabilidades, los operadores con sus principales indicadores de oferta y demanda, y las relaciones entre Autoridad y Operadores.

� Análisis Económico de los Sistemas, con sus principales indicadores y fuentes de financiación. Analizando, tanto para el apartado de Resultados de Explotación, como para el capitulo de Inversiones, las magnitudes económicas en cada Área Metropolitana y los agentes, públicos y privados, que participan en la financiación del Sistema. Los datos utilizados corresponden al ejercicio de 1998, a pesar de que en algunos casos se dispusiera de información más actualizada.

� Análisis Comparativo, recogiendo, en forma de cuadros resumen, los elementos más significativos del sistema de transporte de cada Área Metropolitana, y en particular del sistema de financiación, con el fin de ofrecer una visión global del sistema en el marco europeo. A partir de estos cuadros se comentan y analizan tanto los elementos comunes como los singulares del mismo.

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Consideraciones previas Página 3

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Fase III. Conclusiones: Una vez realizado el anterior análisis critico se está en disposición de obtener las principales conclusiones del estudio realizado.

1.2. Consideraciones previas Las empresas operadoras del transporte público urbano cuentan con dos grandes grupos de fuentes financieras: � Ingresos Comerciales:

Procedentes de la aplicación de tarifas a los usuarios, y de otras actividades comerciales derivados de la actividad de la empresa (publicidad en vehículos o instalaciones de la empresa, venta de productos o servicios en las mismas dependencias, ingresos por intereses financieros, venta de activos, alquiler de inmuebles y otros tipos de operaciones mercantiles). En el cálculo de los coeficientes de cobertura operativos se incluyen todos los conceptos de ingresos y gastos con excepción de: Subvenciones a la explotación no compensatorias del precio, los ingresos financieros, imputación a resultados de las subvenciones de capital y resultados extraordinarios de las empresas operadoras, así como las amortizaciones y gastos financieros. � Aportaciones Públicas:

Subvenciones: La administración pública, con el fin de fomentar el uso de los transportes colectivos aporta recursos a los operadores de manera que los precios para el ciudadano resulten más atractivos. La determinación de la subvención puede hacerse ya sea sobre una base anual o dentro de un contrato-programa de mayor duración y, por otra parte, definirse a priori, en función de determinadas variables de oferta y condicionada al cumplimiento de determinados objetivos impuestos a los operadores, o establecerse a posteriori, haciéndose cargo la Administración Pública del déficit residual. Compensaciones: aportaciones asociadas a la aplicación de tarifas reducidas para determinados colectivos socialmente desfavorecidos (estudiantes, tercera edad, minusválidos) así como a los menores ingresos derivados de la utilización de títulos multimodales en sistemas tarifarios integrados. Aportaciones Indirectas: En algunos países las empresas de transporte urbano tienen una serie de exenciones fiscales como ayuda financiera indirecta. Un ejemplo de este tipo sería la exención del impuesto sobre carburantes en Inglaterra y Alemania.

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Consideraciones previas Página 4

ATM Autoritat del Transport Metropolità

Por otro lado, el origen de los fondos que conforman las aportaciones de las administraciones públicas, en forma de subvenciones o compensaciones, a la financiación de transportes públicos es básicamente de dos tipos: ¬ Fiscalidad general: Subvenciones o compensaciones con origen en partidas

generales de los presupuestos de las administraciones que las aportan. Estas aportaciones estarían justificadas por los beneficios que el transporte público aporta a la colectividad.

¬ Fiscalidad específica: En algunos países, rompiendo el principio hacendístico de desafectación impositiva, existen impuestos o tasas dirigidas específicamente a la dotación de esas subvenciones o compensaciones. La justificación de estas medidas está en la aceptación de la existencia de colectivos de no usuarios especialmente beneficiados por la red de transporte público, o de la mejora qe para la sociedad supone un reparto modal más favorable al transporte colectivo.

Ejemplos de esta última serían: Aportaciones de los empleadores: “Versement Transport” Impuesto de carácter local aplicado sobre la masa salarial de las empresas con más de nueve trabajadores en casi todas las ciudades francesas con una población superior a 20.000 habitantes. Aunque puede tener efectos marginales sobre la redistribución de la renta y la asignación de recursos, la justificación de su empleo se basa en la contribución decisiva del sistema de transporte público a la construcción de un efectivo mercado de trabajo en una aglomeración. Tributos que gravan la actividad del transporte: Estos impuestos son específicos en tanto en cuanto gravan esta actividad, pero los recursos de estas fuentes de ingresos no están directamente afectados, en la mayoría de las haciendas europeas, a la financiación del sistema de transporte. Estos impuestos son:

- Tasas sobre Carburantes - Multas por infracciones de tráfico - Impuestos sobre vehículos: matriculación, transmisión, etc.

Los gravámenes sobre el uso del vehículo privado provocan además un efecto indirecto beneficioso sobre la utilización del mismo y sobre el reparto modal entre transporte público y privado.

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ANALISIS COMPARATIVO Página 5

ATM Autoritat del Transport Metropolità

2. ANALISIS COMPARATIVO DE LA INFORMACION RECOPILADA

2.1 Marco Organizativo y Autoridad del Sistema de Transporte Público El análisis realizado pone de manifiesto que existe un amplio abanico de situaciones, consecuencia a su vez de la diversidad de los marcos territoriales y su organización política y administrativa. Existen sin embargo características comunes y tendencias destacables respecto a la responsabilidad institucional en la toma de decisiones y la planificación del transporte público. A pesar de que no puede afirmarse que exista un sistema de organización del transporte público metropolitano representativo del modelo europeo; las ciudades analizadas cuentan con una Autoridad Coordinadora independiente y sus sistemas de transporte se benefician de fondos públicos procedentes de los distintos niveles de la administración. En la totalidad de las áreas estudiadas, existe una Autoridad de Transporte, descentralizada en mayor o menor medida con respecto al Estado Nacional y con dependencias mayores o menores de las administraciones departamentales o locales; que es responsable de las competencias relativas a la planificación, organización, coordinación y, en la mayoría de los casos, de la tarificación y gestión de la financiación de los transportes públicos metropolitanos bajo su tutela. Las competencias atribuidas a las Autoridades de Transporte y su grado de dependencia de cada nivel de las administraciones públicas se explica por el proceso seguido para su creación y su posterior desarrollo y consolidación. Así mientras en algunas ciudades, las administraciones locales han otorgado estas competencias a las que fueron empresas municipales de transporte, en otros casos, son los departamentos de transporte de las administraciones competentes quienes se han constituido como entidades independientes con este objetivo. � Las Autoridades de Transporte de todas las áreas analizadas son responsables

directas de la gestión de los modos clásicos de transporte urbano (autobús, tranvía y metros) y, aunque con menos atribuciones, de las gestiones relativas a la coordinación e integración de los modos de transporte interurbano (trenes de cercanías y autobuses periféricos). � En la mayoría de casos analizados, los servicios ferroviarios de cercanías tienen un

tratamiento específico. La Autoridad de Transporte es, generalmente, la encargada de la coordinación de los servicios de cercanías con el resto de modos complementarios, e incluso existe la integración tarifaria, pero la administración y gestión, y en muchos casos la financiación de las infraestructuras, depende de la Administración ferroviaria nacional.

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ANALISIS COMPARATIVO Página 6

ATM Autoritat del Transport Metropolità

AUTORIDADES DE TRANSPORTE, MARCO COMPETENCIAL CCoommppeetteenncciiaass

Autoridad de Transporte Metropolitano Administraciones Consorciadas

Planificación d

e los

servicios

Explo

tación

de la

red

TARIF

AS

Financiación d

e la

explotación

Planificación d

e Inf

raestruct

ura

Invers

iones en

infrae

struct

ura

Invers

iones en

material

móvil MODOS

X X X X X X ATOBÚS URBANO X X X X X X METRO X X X X X X TRANVÍA

GVBA (Gemeentevervoerbedrijf

Amsterdam)

- Ayuntamiento de Amsterdam

X X X X FERRY X X X X X AUTOBÚS INTER. AM

STERDAM

ROA (Regional Organ) - Consejo regional X FERROCARIL C.

X X X X X AUTOBÚS

COPE

NH

AGUE

HT (Copenhague Transport)

- Condados de Frederisksborg Roskilde y Copenhague

- Ayuntamientos de Frederisksborg Copenhague X X FERRICARRIL C.

X X X X X X AUTOBÚS X X X X X X METRO X X X X X X TRANVÍA X X X FERROCARRIL C.

ESTO

COLM

O

SL (AB Storstockholms Lokaltrafik)

- Condado de Estocolmo (administración regional)

X X X X X X FERRY X X X X X X AUTOBÚS-TROLEB. X X X X X X METRO X X X X X X FUNICULAR LY

ON SYTRAL

(Syndicat Mixte des Transports pour le Rhône et L’Aglomeration

Lyonnaise) - Consejo Regional de Rhône - Ayuntamiento de Lyon

X X X FERROCARRIL C. X X X X AUTOBÚS X X X X X X METROLINK

MAN

CHES

TER GMPTA/GMPTE

(G. Manchester Passenger Transport Authority/Executive)

- Autoridades municipales de los municipios del “Gran Mánchester”

X X FERROCARRIL C. X X X X X X X AUTOBÚS-TROLEB. X X X X X X X METRO X X X X X X X TRANVÍA MI

LÁN ATM

(Azienda di Transporti Milanesi) - Ayuntamiento de Milán FERROCARRIL C. X X X X X AUTOBÚS URBANO X X X X X METRO X X X X X TRANVÍA X X X AUTOBÚS INTER. MU

NICH MVV

(Münchener Verkehrs-und Tarifverbund GmbH)

- Estado de Baviera - Administraciones locales de

Munich y los 8 distritos alrededor de la ciudad X X X X X FERROCARIL C.

X X X X X X MODOS URBANOS X X X X AUTOBÚS INTER.

ZURI

CH

ZVV (Zurcher Verkhrsverbund)

- Cantón de Zurich - Municipios del Cantón

X X X X X FERROCARIL C. X X X X X X AUTOBÚS URBANO X X X X X X METRO X X X X X X AUTOBÚS INTER.

MAD

RID CRTM

(Consorcio Regional de Transportes de Madrid)

- Comunidad de Madrid - Ayuntamiento de Madrid y

de los municipios adheridos X X X FERROCARRIL C. X X X X X X AUTOBÚS URBANO X X X X X X METRO X X X X X AUTOBÚS INTER.

BARC

ELON

A ATM (Autoritat del Transport

Metropolitá)

- Generalitat de Catalunya - Ayuntamiento de Barcelona

y Entidad metropolitana del transporte (18 municipios)

X X X X X X FERROCARRIL C.

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ANALISIS COMPARATIVO Página 7

ATM Autoritat del Transport Metropolità

RED DE TRANSPORTE PÚBLICO: CARACTERIZACIÓN DE LOS OPERADORES (I)

CIUDAD Autoridad de Transporte Metropolitano MODOS

Nº DE EMPRESAS

OPERADORAS PRIVADAS PÚBLICAS

AUTOBÚS URBANO 1 1 METRO 1 1 TRANVÍA 1 1

GVBA (Gemeentevervoerbedrijf Amsterdam)

FERRY 1 1 AUTOBÚS INTER. 1 1

AMSTERDAM ROA

(Regional Organ) FERROCARRIL C. 1 1 AUTOBÚS 7 6 1

FERROCARRIL C. 6 5 1 COPENHAGUE HT (Copenhague Transport)

FERRY 1 1 AUTOBÚS 3 3 METRO 1 1 TRANVÍA 1 1

FERROCARRIL C. 2 2 ESTOCOLMO SL

(AB Storstockholms Lokaltrafik)

FERRY 1 1 AUTOBÚS-TROLEB. 1 1

METRO 1 1 FUNICULAR 1 1 LYON

SYTRAL (Syndicat Mixte des Transport pour le

Rhône et L’Agflomeration Lyonnaise)

FERROCARRIL C. 1 1

AUTOBÚS Más de 50 operadores X METROLINK 1 1 MANCHESTER

GMPTA/GMPTE (G. Manchester Passenger Transport

Authority/Executive) FERROCARRIL C. 5 5

AUTOBÚS-TROLEB. 1 1 METRO 1 1 TRANVÍA 1 1 MILÁN ATM

(Azienda di Transporti Milanesi) FERROCARRIL C. 2 2

AUTOBÚS URBANO 1 1 METRO 1 1 TRANVÍA 1 1

AUTOBÚS INTER. 51 50 1 MUNICH

MVV (Münchener Verkehrs-und Tarifverbund

GmbH) FERROCARRIL C. 2 1 1 MODOS URBANOS 6 1 5 AUTOBÚS INTER. 6 1 5 FERROCARRIL C. 2 1 1 ZURICH

ZVV (Zurcher

Verkhrsverbund GmbH) 26 operadores: 3 Ferrocarril, 1 Barcos, 19 Autobús,

1 Ferrocarril Cremallera, 1 Funicular, 1 Teleférico Más del 50% son privadas AUTOBÚS URBANO 1 1

METRO 2 1 1 AUTOBÚS INTER. 33 33 MADRID

CRTM (Consorcio Regional de Transportes de

Madrid) FERROCARRIL C. 1 1 AUTOBÚS 1 1 METRO 1 1

FERROCARRIL 2 2 BARCELONA ATM

(Autoritat del Transport Metropolitá) AUTOBÚS INTER. 40 40

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ANALISIS COMPARATIVO Página 8

ATM Autoritat del Transport Metropolità

TITULARIDAD MMOODDOOSS

CIUDAD EMPRESAS OPERADORAS

Públi

ca

Priva

da

Autob

ús

Metro

Tranvía

Ferroc

arril C

.

Ferry/

Barco

Autob

ús interu

rbano

Funicula

r

GVBA Gemeentevervoerbedrijf X X X X X Connexxion X X AMSTERDAM NS, Netherland Spoorwegwn X X Combus A/S X X Arriva Danmark A/S X X City-Trafik A/S X X De Hvide Busser AS X X Fjord-bus A/S X X Linjebus A/S X X Partner Bus AS X X DSB (Dansish State Railways), X X Arriva Danmark X X

COPENHAGUE

5 Ferrocarriles X Busslink AB X X Swebus AB X X Linjebuss AB (CGEA Trabsport S.A) X X X Connex Tunnelbana AB (CGEA Transport S.A) X X X Waxholms Angfartygs X X

ESTOCOLMO City pendeln X X SLTC: “Société Lyonnaise de Transport en Commun” (VIA GTI) X X X X LYON SNCF X X First Manchester X X Stagecoach Manchester X X Arriva Manchester Limited X X Más 47 Operadores de autobús x x Serco Metrolink X X FirstNorth Wester (es la más importante) X X Nortern Spirit X X Central Trains X X Virgin Trains X X

MANCHESTER

Wales & West Trains X X ATM X X X X Ferrovie Nord Milano Esercizio Spa X X MILÁN FS, ferrocarriles estatales X X Stadtwerke München GmbH (SWM) X X X X Regionalverkehr Oberbayern GmbH (RVO) X X 50 Operadores X X Bayerische Oberlandbahn GmbH X X

MUNICH DB Regio AG X X Postauto Zurich X X X Sihltal Zürich Uetliberg Bahn (SZU) X X X X Verkehrsbetriebe Glatttal (VBG) X X X Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) X X X X Verkehrsbetriebe Zürichsee und Oberland (VZO) X X X Winterthurer Verkehrsbetriebe (WV) X X X S-Bahn-Zürich X X Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft (ZSG) X X

ZURICH

32 Operadores Más del 50% son privados 23 5 2 2 EMT X X Metro de Madrid, S.A X X RENFE X X Transportes Ferroviarios de Madrid X X

MADRID 33 Empresas X X Operadores privados de autobús: EMT y autobuses de la Generalitat X X X TMB: FMB y TB X X X X Cercanías de RENFE (ferrocarriles estatales) de Barcelona X X BARCELONA Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya (FGC) X X X

RED DE TRANSPORTE PÚBLICO: CARACTERIZACIÓN DE LOS OPERADORES (II)

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ANALISIS COMPARATIVO Página 9

ATM Autoritat del Transport Metropolità

En Amsterdam, todos los servicios de transporte urbano son ofrecidos por una única empresa operadora de carácter municipal (GVBA) que asume algunas de las atribuciones como autoridad de transporte urbano, mientras que los servicios de ferrocarril suburbanos son operados por NS (Ferrocarriles Holandeses). El consejo regional (ROA) es la autoridad de transporte a nivel regional, responsable de los servicios de autobús regional y la coordinación de los servicios de cercanías. Desde 1970, el Ministerio de Transporte ha sido responsable de cubrir los déficits de explotación, a la vez que se hacía responsable del establecimiento de tarifas, definición de niveles de calidad y servicio, y elaboración de los programas y planes de desarrollo. En el caso opuesto se encuentra Manchester, donde como consecuencia del proceso desregularizador llevado a cabo a partir de 1980, se ilegaliza la concesión de subvenciones generales para financiar los costes de explotación de los sistemas de transporte. En lugar de ello, las autoridades locales están autorizadas solamente a subsidiar servicios específicos que no pueden ser explotados comercialmente. Para el resto de servicios no subvencionados, los operadores pueden definir libremente sus rutas, paradas, horarios, períodos de operación, tarifas y tipo de vehículos, con la única obligación de comunicar al Departamento de Transportes cualquier modificación con el plazo suficiente. Estos operadores deben soportar las pérdidas en que incurran, ya que no pueden recibir subsidios públicos. En Milán, al igual que en Amsterdam, es también la empresa municipal de transportes quien recibió las competencias para la planificación, coordinación y gestión de todos los servicios. El proceso de regionalización de los transportes metropolitanos, por el que se trasladan a la región y entidades locales las competencias sobre el transporte público en su ámbito (incluidos los ferrocarriles regionales), atribuye a estos niveles de la administración competencias como la planificación de los servicios, trasladando las responsabilidades para la cobertura de su coste al balance regional tras la previsión un coste mínimo programado a cargo de la entidad local. Como compensación, además el Estado transfiere a la región un porcentaje del impuesto estatal de carburantes. En Copenhague y Estocolmo la participación del gobierno central en la financiación de los sistemas de transporte urbano es completamente marginal o inexistente, siendo las administraciones locales las responsables de sus déficits de explotación y de sus necesidades de inversión, exceptuando los referentes a las empresas estatales de ferrocarril. En Copenhague se adoptó en 1990 la modalidad de adjudicación de la prestación del servicio mediante concursos públicos (ley de transporte de Copenhague), y durante los siguientes 4 años el 45 % de los servicios fueron ofrecidos por operadores privados. Desde 1995 HT, la que fue la empresa operadora más importante, independiente de la administración desde 1990, es la autoridad de transporte público. A partir del año 2002

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ANALISIS COMPARATIVO Página 10

ATM Autoritat del Transport Metropolità

está previsto que toda la red se opere a través de contratos de concesión adjudicados mediante oferta pública. Un caso similar el de Estocolmo donde la empresa Storstockholms Lokaltrafik (SL), propiedad del Condado de Estocolmo, como Autoridad de Transporte, es responsable del transporte colectivo en el área, incluyendo la financiación de los déficits de explotación y de las necesidades de inversión. En el caso de las inversiones, SL cuenta también con la participación financiera del Estado. La relación entre SL y los operadores se establece mediante contratos de coste bruto, resultantes de concursos públicos. En el caso de Lyon, la Ley de Orientación del Transporte Interior de 1982 establece que la financiación de los servicios de transporte público regular debe realizarse en base a las aportaciones de los usuarios, de las Autoridades Públicas Locales y por otros beneficiarios públicos o privados que se beneficien directa o indirectamente del sistema de transporte. En la misma ley se especifica también que estos beneficiarios pueden contribuir, en caso necesario, a la financiación de los costes de infraestructura. De esta forma se autoriza a las Administraciones Locales a establecer un impuesto dedicado a la financiación del transporte público (Versement Transport) que encuentra su justificación en la aceptación de que existen beneficios diferenciados para los no usuarios. Aunque el Estado es el responsable de fijar límites a esta tasa, los porcentajes son definidos por decreto por las administraciones locales. La Ley de desarrollo regional de 4 de Febrero de 1995 supone la descentralización del transporte, siendo el consejo regional el encargado de presupuestos, establecimiento de contratos y demás tareas en su área. En lo que respecta la organización del sistema, la Autoridad de Transporte (SYTRAL) en la que participan el consejo regional y las autoridades locales es responsable de la planificación de los servicios, financiación de la explotación, política tarifaria empleada planificación y financiación de las inversiones y administración de los contratos con los operadores. La responsabilidad sobre la operación recae sobre las empresas operadoras (públicas o privadas) a través de los contratos de delegación. Referente a los ferrocarriles, en Diciembre de 1996 el Consejo regional de Rhône-Alpes firmó el acuerdo contractual con SNCF y con el Estado. El Consejo regional define y controla la calidad de los servicios y las tarifas regionales. En Munich, a partir del 1 de Enero de 1996 entro en vigor la ley de regionalización del sistema de transporte público (RegG). En esta se reconoce la responsabilidad pública sobre los sistemas de transporte metropolitanos transfiriéndose a los Länder (Estados federales), incluidos los servicios de ferrocarril urbano y regional. La mayoría de los Länder han delegado esta responsabilidad a las comunas y Kreise (ciudades a nivel intermedio e inferior a los Länder). Algunos Länder, como Baviera, se

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ANALISIS COMPARATIVO Página 11

ATM Autoritat del Transport Metropolità

han reservado gracias a su libertad legislativa, la responsabilidad sobre los ferrocarriles. En el modelo alemán, la descentralización de las competencias sobre el transporte público regional ha supuso además la descentralización de los fondos asignados a la red al mismo tiempo que ésta. La autoridad de transporte público cantonal de Zurich (ZVV) está influenciada por los tres niveles del sistema político suizo (federal, cantonal y comunal). Sin embargo, el gobierno federal tiene poca importancia en esta relación. La influencia del gobierno regional está limitada a sus asientos en el consejo y a la necesidad de la aprobación de sus decisiones. Con relación al detalle de las operaciones, ZVV depende directamente de los gobiernos locales. Estos planifican las rutas en su ámbito geográfico. Existen ocho operadores principales de la red (MVU) que funcionan como sub-autoridades en el sentido de que están autorizadas a subcontratar, a su vez, parte de las líneas a pequeños operadores. La relación entre estos MVU y ZVV se establece mediante contratos de coste bruto con incentivos. La administración federal no realiza aportaciones para el sostenimiento de los servicios urbanos (únicamente subvenciona los servicios de autobús interurbano y ferrocarril). La administración regional y local se distribuyen al 50% los costes no cubiertos por los ingresos comerciales (y en su caso, la aportación de la administración del Estado). A su vez, la ordenanza cantonal de reparto de costes regula exactamente la magnitud de las aportaciones de los municipios a ZVV. En Madrid y Barcelona existe una Autoridad organizada como un “Consorcio Administrativo”, con personalidad jurídica propia. Formada por la administración autonómica y municipal. La financiación pública del transporte urbano está regulada en gran parte por la Ley de Haciendas locales de 1988, previéndose también en esta ley la inclusión en los presupuestos generales del Estado de créditos a favor de las entidades locales a cargo del servicio de transporte colectivo urbano, este crédito se distribuye de dos maneras: • Contratos - Programas para la financiación del servicio de transporte. • Subvenciones para la financiación de infraestructuras de transporte, otorgadas en

función de la demanda de los servicios y de las características específicas del ámbito territorial.

Actualmente la participación del Estado en la financiación del transporte urbano y metropolitano abarca una amplia serie de convenios y contratos - programa con ciertas autonomías y entes locales, así como subvenciones y compensaciones a empresas públicas (RENFE).

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ATM Autoritat del Transport Metropolità

2.2 Financiación de la explotación

Para la financiación de la explotación de servicios de transporte metropolitanos deficitarios, las administraciones competentes tienen únicamente dos vías: • Financiación con fondos públicos: con origen en los presupuestos generales de

cada administración o en impuestos específicos afectados a la financiación del sistema. Los esquemas de financiación pueden instrumentarse mediante: - Convenios de financiación o Contratos Programa plurianuales de gastos

garantizados. En los que la garantía por parte de la administración de la cobertura total de los déficits va acompañada de una descripción contractual de los compromisos y obligaciones por parte del operador y la entidad contratante.

- Contratos de concesión de la operación: coste bruto y coste neto, que pueden además incluir esquemas de incentivos con el objeto de que los operadores participen del riesgo comercial.

• Concesión de la explotación a empresas privadas mediante contratos de “riesgo y ventura”. Esto sólo es posible en el caso de líneas para las que es posible definir concesiones zonales de manera que su explotación sea comercialmente rentable.

Los esquemas de financiación de la explotación en las áreas europeas analizadas presentan características comunes y peculiaridades dignas de mención. En este epígrafe se exponen de manera resumida las notas características de cada sistema y se presentan los porcentajes de cobertura y de aportación de cada nivel de la administración. Se describen para cada país: � La distribución de las aportaciones de las administraciones central, regional y

locales � La tipología de las relaciones contractuales a través de las que se articulan � Los orígenes de los fondos de estas aportaciones Holanda En el caso de Amsterdam, el gobierno central fija las tarifas para toda la nación y la recaudación se distribuye a partir de la estimación de pasajeros transportados al igual que sucede con las aportaciones del Estado.

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La autoridad de transporte regional ROA recibe del gobierno central aproximadamente el 140% de los ingresos que le corresponderían por la recaudación tarifaria en calidad de compensación y aportación para la cobertura de los déficits de explotación. Este organismo la distribuye a su vez entre GVBA (autoridad de transporte y operador de los servicios urbanos) y Connexion (operador de autobús interurbano). El Estado asume directamente los déficits de explotación de la compañía nacional de ferrocarriles holandeses, único operador de Cercanías. De esta forma, tanto los servicios urbanos (tranvía autobús y metro) y de autobús interurbano como los servicios ferroviarios de cercanías, cubren sus déficits de operación con los presupuestos generales de la administración central (únicamente los déficits de la unidad de Ferries son cubiertos por los presupuestos del ayuntamiento de Amsterdam). Todos los operadores son empresas públicas y su relación con la administración se establece mediante contratos plurianuales que concretan la oferta de servicios y la aportaciones necesarias. Dinamarca En el área de Copenhague, la aportación de las administraciones tampoco proviene de la afectación de ninguna fuente específica, articulándose mediante contratos de coste bruto con incentivos entre la autoridad de transporte (HT) y los operadores de autobús y ferrocarril de cercanías. HT recibe aportaciones de las cinco administraciones locales que en ella participan. Únicamente la unidad de cercanías de DSB (ferrocarriles del Estado de Dinamarca) recibía subvenciones de la administración central hasta 1999, pasando desde ese momento a establecer su relación con la administración central por medio de contratos de coste bruto semejantes a los empleados por HT con los operadores privados. Suecia De manera similar, en el área de Estocolmo, la relación entre la autoridad de transporte (SL) y los operadores se establece mediante contratos plurianuales de coste bruto para la prestación del servicio, resultado de un concurso público. Los contratos contemplan penalizaciones por incumplimiento de los servicios pactados. Las subvenciones, articuladas de este modo, tienen su origen en los presupuestos generales de la administración regional (Stockholm County Council). Francia Los contratos de “delegación” entre la autoridad de transporte de Lyon (SYTRAL) y los operadores urbanos, son también plurianuales y de “coste bruto con incentivos”. Estipulan la aportación anual de la autoridad, contemplando un incentivo en función de la consecución de un objetivo de ingresos.

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La peculiaridad del sistema Francés, está en la afectación del impuesto específico: “Versement transport” el cual constituye la mayor fuente de recursos de SYTRAL, suponiendo más de un tercio del presupuesto de explotación de esta autoridad. Necesita sin embargo complementar su cuenta de ingresos con aportaciones de la administración local y regional (la aportación de estas administraciones es de aproximadamente el 14% de los costes de explotación de los modos urbanos). Los servicios de cercanías y regionales son operados por la empresa ferroviaria nacional (SNCF) en el marco de un contrato con la administración regional. Los costes de operación de estos servicios, en función de los cuales se calcula la aportación de la administración, se estiman de forma independiente de los ratios de costes operativos de la empresa y los riesgos sobre los ingresos son compartidos con la región. (El objetivo de ingresos se negocia cada año y la desviación respecto al objetivo acordado en común, se comparte). Además, el contrato incorpora un sistema de incentivos por la puntualidad y calidad de los servicios. Las aportaciones de la administración regional y estatal para la operación de este modo, suponen en conjunto alrededor del 57% de los costes. Reino Unido El caso de Manchester presenta características bien distintas. La liberalización de los servicios de autobús comercialmente rentables, supone además el empleo de contratos de coste neto con los operadores para la operación de las líneas consideradas “socialmente necesarias” y no rentables comercialmente. Estos contratos estipulan una cantidad estimada por el operador como la diferencia entre costes e ingresos comerciales, demandada por los operadores en la oferta pública de concesión, corriendo el concesionario con los riesgos comerciales (demanda real/demanda prevista) al recibir directa o indirectamente los ingresos por venta de títulos. Las líneas de autobús comerciales no reciben por tanto, ningún tipo de aportación, mientras que las líneas no comerciales reciben la suma fijada en el contrato de concesión con origen en los presupuestos generales de las administraciones locales. Para los servicios ferroviarios y Metrolink, las empresas firman contratos de concesión similares; aunque los fondos para su subvención incluyen las aportaciones del gobierno central para el sostenimiento del sistema metropolitano de transportes ferroviarios. Italia En Milán, toda la red de transporte a excepción de los servicios ferroviarios (y algunas líneas de autobús interurbano) es operada directamente por la autoridad (ATM) a través de un contrato con la región y el ayuntamiento. Entre las subvenciones que recibe de la región de Lombardia, se incluye el porcentaje que corresponde a ésta región del impuesto estatal sobre hidrocarburos. Las subvenciones de la región son función de los vehículos-km operados, prefijados por la administración regional y

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certificados por ésta. También recibe aportaciones del ayuntamiento que contribuyen principalmente a la financiación de la operación de la autoridad de transporte. ATM obtiene además ingresos por la gestión de las áreas de aparcamiento de pago en el viario urbano y los aparcamientos de disuasión. Los servicios de cercanías operados por FS se rigen por el Contrato-Programa entre la empresa y el Estado Italiano, en el que se definen los mecanismos de participación financiera de éste en los costes de explotación de la empresa. El segundo operador ferroviario, FNM (propiedad de la Región de Lombardia) opera en régimen de concesión los trenes locales en la zona norte de Milán recibiendo de la región las aportaciones necesarias. Alemania En el caso de Munich, los servicios urbanos tienen una tasa de cobertura aproximada del 60%. Las únicas aportaciones de la administración son las compensaciones por títulos de precio reducido (estudiantes, jubilados y minusválidos) y provienen de los presupuestos generales del Estado de Baviera. La empresa operadora compensa sus déficits de explotación con los resultados positivos en otras ramas de actividad (distribución de electricidad y gas). Los autobuses regionales son el único modo que recibe aportaciones directas para cubrir el déficit de explotación. Por la ley de la regionalización (RegG) y la ley de transporte público en Baviera (BayÖPNVG), las administraciones locales son responsables de la financiación de los autobuses regionales. Su relación con los operadores se establece por medio de contratos de coste bruto que concretan los niveles de calidad de la oferta. La principal peculiaridad del sistema alemán es sin embargo la fórmula empleada para la financiación de los servicios ferroviarios de cercanías. La transferencia de las competencias sobre el transporte regional a este nivel de la administración, se produjo de forma simultanea a la transferencia de los fondos que la Administración Federal asignaba a su financiación. De este modo, el Estado de Baviera, según la ley de la Regionalización del Transporte Público (RegG) aporta los fondos que recibe de la Administración Federal provenientes de los impuestos federales sobre carburantes para subvencionar el transporte público, especialmente el ferroviario. Estas aportaciones suponen el 40% de los costes de operación de los servicios ferroviarios de cercanías en el Estado de Baviera. Suiza El caso de Zurich, si bien presenta peculiaridades organizativas, no implica grandes diferencias en cuanto al esquema de financiación. Existen dos tipos de operadores: los concesionarios principales de la red, cuya relación se establece directamente con la autoridad (ZVV) y el resto de operadores privados sub-contratados por éstos.

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Los contratos de concesión que utiliza ZVV, son contratos de coste bruto con incentivos, basados en la calidad percibida por los usuarios y función del cumplimiento de los objetivos globales de la autoridad. Por otro lado, las aportaciones de los distintos niveles de la administración no tienen su origen en la afectación de ninguna fuente de ingresos específica. • La Federación no realiza aportación alguna para los servicios urbanos,

contribuyendo al sostenimiento de los servicios interurbanos con aportaciones que cubren el 57% de sus déficits.

• Los ayuntamientos del Cantón de Zurich y la administración regional del cantón contribuyen al 50% a la financiación de los déficits no cubiertos por la aportación de la administración central. La distribución de esta carga para las comunas se calcula según la “Ordenanza cantonal de reparto de costes” en función de la oferta de transporte que reciben y su fuerza contributiva legal.

España En Barcelona y Madrid, tanto ATM como el Consorcio Regional de Transporte de Madrid (CRTM) definen las necesidades de financiación de las empresas públicas bajo la titularidad de las administraciones consorciadas, así como las compensaciones a las empresas privadas y Cercanías RENFE. La relación entre la autoridad de transportes de ambas ciudades y el Estado se define a través de Contratos Programa, mientras que la relación con las administraciones consorciadas se instrumenta por medio de convenios. Las relaciones con los operadores públicos se instrumentan también por medio de Contratos Programa, mientras que los contratos con empresas privadas son en su mayoría contratos a riesgo y ventura y en algún caso contratos de gestión interesada. En el caso de los modos urbanos (autobús urbano y metro), la financiación de los déficits de explotación se realiza por la aportación del Estado en un 45% repartiéndose, prácticamente, a partes iguales la administración regional y local la cobertura de los déficits descontada la aportación estatal. Fuera del área municipal de Madrid y Barcelona, los gobiernos regionales aportan la totalidad de los fondos necesarios para la subvención de los servicios de transporte público, descontado el 45% de aportación del Estado; tanto para empresas públicas (como FGC en Barcelona), como para los operadores privados de autobús interurbano con contratos de gestión interesada en Madrid. En el caso de Barcelona, la titularidad de las líneas de autobús interurbano de EMT y la Generalitat, hace que la aportación regional sea únicamente del 20%, descontada la aportación del Estado en las líneas de EMT. En cuanto a los servicios ferroviarios de cercanías ofertados por RENFE, existen convenios entre el CRTM y Cercanías en Madrid para la compensación por el empleo de

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los abonos multimodales y los servicios en algunas líneas. En el caso de Barcelona, están en proceso los acuerdos que permitan alcanzar una situación semejante. En la tabla siguiente se presentan los porcentajes de cobertura de las redes analizadas y la distribución porcentual de las aportaciones de los distintos niveles de la administración.

Ingresos de explotación Distribución de las aportaciones Cifras en Millones de Euros

(referentes al ejercicio de 1998)

Ingres

os po

r ven

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título

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Pago

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n

Otros

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Coste

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Cobe

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l

Regio

nal

Local

TOTA

L

AMSTERDAM METRO, TRANVÍA, AUTOBÚS, TROLEBÚS 91,7 37,7 306,5 30% 100% - - 100%

COPENHAGUE MODOS OPERADOS POR HT: AUTOBÚSES URBANOS 143,5 3,9 2,8 265 54% - - 100% 100%

ESTOCOLMO MODOS OPERADOS POR SL: CERCANÍAS, METRO, METRO LIGERO, TRANVÍA Y AUTOBÚS

310,7 76,2 746,3 42% - 100% - 100% METRO, FUNICULAR, AUTOBÚS Y TROLEBÚS 97,8 13,1 227 43% 6% 47% 47% 100% LYON FERROC. DE CERCANÍAS 103 ND 238,3 43% 100% - 100%

MANCHESTER AUTOBÚS, METROLINK Y CERCANÍAS ND 68,7 ND ND ND 86% - 14% 100%

MILAN METRO, TRANVÍA, AUTOBÚS, TROLEBÚS 210,1 48,9 537,2 39% - 99,4% 0,6% 100% METRO, TRANVÍA, AUTOBÚS URBANO 234,4 40% ND 60% - - - - FERROCARRIL DE CERCANÍAS 153,7 ND ND 60% 100% - 100% MUNICH

AUTOBÚS REGIONAL 15,6 ND 44,5 35% - - 100% 100% ZURICH AUTOBUSES URBANOS 153,9 39,3 405,2 38% 12% 44% 44% 100%

METRO 133,8 10,7 229,4 58% 45% 27,5% 27,5% 100% AUTOBUSES URBANOS (EMT) 165 9,7 205,3 80% 45% 27,5% 27,5% 100% MADRID

CERCANÍAS RENFE 108,1 12 115,9 66% 100% - - 100%

TMB: METRO Y AUTOBUSES URBANOS 186 15,5 253,2 73% 45% 28% 27% 100% FGC 35,1 2,6 56,7 62% 45% 55% - 100% BARCELONA CERCANÍAS

RENFE 70,7 6,8 115,9 61% 100% - - 100%

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De la observación de los datos presentados en la tabla pueden extraerse las conclusiones siguientes: � La cobertura de los costes de operación de los servicios de transporte, por los

ingresos por venta de títulos (incluidas las compensaciones por tarifas sociales) oscila entre el 30 y el 70% en las áreas analizadas. Así, el operador de todos los modos urbanos en Amsterdam y Milán, los autobuses urbanos de Zurich y los autobuses interurbanos en Munich tienen coeficientes de cobertura por debajo del 40%. La mayoría de las redes presentan sin embargo coeficientes de cobertura entre el 40 y el 60%. Este es el caso del conjunto de la red de transporte público del área de Estocolmo, los modos urbanos en Copenhague y Lyon, así como los servicios ferroviarios de cercanías en esta ciudad. Está entorno al 60% tanto para los modos urbanos como para los servicios ferroviarios de cercanías en Munich. En el caso de Madrid y Barcelona los servicios ferroviarios de cercanías presentan también coberturas en torno al 60%. Los modos urbanos (metro y autobuses urbanos) presentan coberturas superiores, situándose en torno al 70% si se consideran las cuentas de explotación de los operadores de ambas redes conjuntamente. � Las aportaciones de los distintos niveles de la administración para la cobertura de

los déficits de explotación presentan también distribuciones porcentuales diversas. La participación de las administraciones centrales es más importante para los servicios ferroviarios de cercanías que para los modos urbanos, a excepción del caso Holandés, donde la práctica totalidad de las aportaciones para el sistema de transporte provienen del Estado, y del caso de Manchester, donde las aportaciones del Estado para la subvención del transporte ferroviario incluyen la subvención de los servicios del tranvía (Metrolink). Las aportaciones para los servicios de autobús interurbano proceden sin embargo en su mayoría de las administraciones regionales a excepción de Copenhague y Munich, donde las aportaciones locales son mayoritarias. Los modos urbanos son subvencionados por las administraciones locales y regionales en la mayoría de los casos, siendo la distribución entre ambas diferente en cada área. Así, las corporaciones locales realizan la mayoría de las aportaciones en Copenhague, mientras en Estocolmo y Milán, es la administración regional. En el caso de Zurich y Lyon, la administración regional y local aportan cada una el 50% de los fondos necesarios, descontada la aportación de la administración central. � Del mismo modo sucede en Madrid y Barcelona. Las aportaciones de la

administración local y regional suponen cada una el 50% de los fondos, deducida la aportación del Estado. En nuestro país, la aportación del Estado es sin embargo superior; mientras en Lyon es aproximadamente del 6% y en Zurich del 12%, en Madrid y Barcelona el Estado aporta un 45% para la cobertura de los déficits de explotación de los modos urbanos.

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2.3 Financiación de las inversiones Los modo de financiación, atendiendo al origen de los fondos, se pueden clasificar en una primera aproximación en presupuestarios y extrapresupuestarios. Financiación presupuestaria Los modelos de financiación presupuestaria serían el conjunto de esquemas de participación de las administraciones estatales, regionales o locales a través de la consignación de partidas de gasto por cuenta de capital o de inversiones de sus presupuestos generales. En los esquemas de financiación presupuestarios es posible diferenciar: • Fondos de origen tributario bajo el principio de desafectación impositiva:

Aportaciones con origen en los presupuestos generales de las administraciones públicas. Este es el caso para la mayoría de las infraestructuras en España y los países analizados.

• Deuda pública, empréstitos y emisión de obligaciones para cubrir los déficits presupuestarios: Modelo de participación de capitales privados con garantía de rentabilidad. Limitado por los criterios de convergencia de la Unión Monetaria.

• Tasas e impuestos afectados y contribuciones especiales: fiscalidad específica afectada a la financiación del sistema de transporte.

Al igual que sucede con las aportaciones para la financiación de la operación, las aportaciones de los distintos niveles de la administración en las áreas metropolitanas analizadas siguen patrones distintos en cada país. Como síntesis comparativa de la información disponible, cabe destacar algunos aspectos. La financiación de las inversiones a través de aportaciones públicas es una norma común, aunque hay que distinguir entre aquellos modos que requieren una gran inversión en infraestructuras, es decir, ferrocarril y metro, y el resto de modos: � Las inversiones en infraestructuras ferroviarias son financiadas principalmente

por medio de aportaciones del Estado y de las administraciones regionales. En la mayoría de los sistemas analizados, la participación del Estado en la financiación de las inversiones en transporte público en áreas metropolitanas, es más importante que la participación de las administraciones regionales y locales por lo que respecta a los ferrocarriles de cercanías. � Algo similar sucede con las infraestructuras de metro, para las que el Estado

desempeña un papel fundamental en su financiación. En Amsterdam y Milán las aportaciones del Estado, en forma de subvenciones, suponen prácticamente el 100% de las inversiones. En el extremo contrario, el caso de Lyon, donde las autoridades regionales y locales aportan la mayor parte de las subvenciones (en esta ciudad, la financiación de las inversiones realizadas por la autoridad de transporte proviene en buena parte de recursos propios y préstamos de entidades financieras).

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Entre ambas situaciones se encuentra la ciudad alemana de Munich, donde la red de metro se financia en un 60% mediante aportaciones del Estado y el resto a partes iguales entre las administraciones local y regional. En España, la financiación de las redes de metro de Madrid y Barcelona se realizan con aportaciones estatales por un tercio de las inversiones totales, asumiendo la administración regional los dos tercios restantes. � Por otra parte, las inversiones en material móvil de metro y ferrocarril son

financiadas en la mayoría de los casos por las empresas operadoras mediante préstamos o recursos propios. Este es el caso en los países en los que las reformas del sistema ferroviario ha avanzado hacia la apertura de las redes a operadores privados en régimen de competencia y las empresas públicas deben regirse por los mismos criterios. Así, en Copenhague, Manchester Munich Estocolmo y Zurich, las inversiones en material rodante corren a cargo de los operadores ferroviarios, y las aportaciones públicas consisten en la concesión de préstamos sin interés o intereses por debajo de los del mercado, o la subvención de los costes financieros para préstamos en el mercado financiero. � En cuanto a las inversiones en material rodante referentes al resto de modos (fundamentalmente autobuses y tranvías), es difícil establecer una

clasificación, ya que en cada caso la combinación de fondos utilizada varía. De esta forma en las ciudades de Manchester, Zurich, Copenhague y Milán, éstas son financiadas en gran parte por recursos propios y préstamos, mientras que en Munich se financian al 60% mediante subvenciones del Estado. En Lyon, la administración regional y local realiza aportaciones complementarias a los recursos propios y los préstamos de entidades financieras que suponen alrededor del 10% de las inversiones. En el caso de Barcelona y Madrid las aportaciones del Estado se limitan al 45% de las inversiones en mantenimiento y el 33% de las inversiones en ampliación mientras que las administraciones regionales y locales comparten al 50% la responsabilidad sobre las necesidades no cubiertas por la administración central, tanto para metro como para autobuses urbanos. Las aportaciones para material móvil a los operadores de autobús interurbano únicamente cubren los costes financieros en el caso de Madrid mientras que en Barcelona está prevista la concesión de subvenciones para el plan de renovación de la flota con participación del Estado en un 45%.

En el cuadro de la página siguiente se esquematiza la participación de las administraciones en cada área para la financiación de inversiones.

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FINANCIACIÓN DE LAS INVERSIONES: APORTACIONES DE LOS DISTINTOS NIVELES

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (I) AMSTERDAM COPENHAGUE ESTOCOLMO LYON MANCHESTER

ESTA

DO

• Financia nuevos proyectos de infraestructura importantes, siguiendo el Programa de Infraestructuras y Transporte • Subvenciona la adquisición de autobuses por los operadores de regionales, a través del ROA • Es responsable de la financiación de infraestructuras en la red ferroviaria así como la adquisición o mejora del material móvil.

• Responsable del mantenimiento y nuevas inversiones en infraestructuras Ferroviarias. • Hasta 1999 las inversiones en material de la empresa ferroviaria estatal han sido financiadas por el Estado (créditos y subvenciones). Desde de esta fecha han de ser cubiertas por DSB vía ingresos y préstamos externos al igual que los operadores privados.

• La empresa estatal, gestora de las infraestructuras ferroviarias (BV Banverket) realiza las inversiones en infraestructura con cargo a los presupuestos del Estado, mientras que el operador privado. City Pendeln es responsable del mantenimiento de las estaciones de la red que opera.

Como titular de la red ferroviaria, financia la mayor parte de las inversiones en la misma a través de su empresa gestora “Réseau Ferré de France” (RFF)

Railtrack es responsable de todas las inversiones en infraestructura ferroviaria, señalización y estaciones, recibiendo del gobierno central las aportaciones necesarias.

REGI

ONES

La autoridad regional ROA, administra las subvenciones estatales para la financiación de inversiones en material móvil a los operadores de autobús interurbano.

-

• Las inversiones realizadas por SL en estaciones, unidades de metro, e instalaciones así como en las líneas de tranvía son financiadas por la autoridad (SL), que recibe a su vez aportaciones del Estado y la región y a través de prestamos.

-

ADMI

NIST

RACI

ÓN LO

CAL

• Financia pequeñas inversiones, inferiores a 250.000 florines en infraestructura, medidas fundamentalmente dirigidas a mejorar la velocidad de operación

• Financia las inversiones en material móvil en todos los modos operados por GVBA

• Las inversiones en estaciones, paradas de autobús, sistemas de información y actuaciones en el viario son financiadas por los ayuntamientos a través de HT. • El material rodante es propiedad de los operadores, responsables de las inversiones y de la provisión de garajes.

-

Las inversiones en la red gestionada por SYTRAL están a cargo de esta organización, en la que participan la región y la administración local con el siguiente origen de fondos:

- 30% autofinanciación

- 60% préstamos de entidades financieras

- 10% subvenciones de la administración

• La región realiza aportaciones para el material rodante empleado en los servicios regionales.

• Los ayuntamientos realizan aportaciones a RFF para inversiones en la red ferroviaria.

• Los operadores de autobús son responsables de las inversiones en vehículos, GMPTE lo es de paradas, y estaciones y de inversiones para priorizar la circulación. • Es propietario de las líneas Metrolink. Su construcción se realizó por un contrato de concesión de la construcción y operación a un consorcio con participación privada.

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FINANCIACIÓN DE LAS INVERSIONES: APORTACIONES DE LOS DISTINTOS NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (II)

MILAN MUNICH ZURICH MADRID BARCELONA

ESTA

DO

Realiza las aportaciones necesarias a la empresa estatal para la financiación de las infraestructuras ferroviarias y en material rodante. El Contrato-Programa entre Ferrovie dello Stato y el Estado define los mecanismos de participación financiera de éste en los costes de explotación e inversión de la empresa

• Financia el 60% de las inversiones en infraestructura de transporte urbano.

• Subvenciona con un máximo del 60% de su coste las inversiones en vehículos (autobuses urbanos, tranvías y metro).

• No realiza, aportaciones directas para material, aunque lo financia indirectamente (amortizaciones en cuentas de explotación). • Realiza aportaciones para las infraestructuras ferroviarias. En parte se financian con el canon y los costes no cubiertos son asumidos por el Estado y créditos de la Federación y de ZVV.

Material rodante Metro y EMT: 45% de las inversiones en mantenimiento y 33% en ampliación. Infraestructura Metro: Las inversiones en infraestructuras se financian en un 33% por el Estado. Ferrocarril Cercanías: las renovación de las líneas se financia con aportaciones presupuestarias, fondos europeos y préstamos.

Material rodante TMB y FGC: 45% de las inversiones en mantenimiento y 33% en ampliación. RENFE 100% las inversiones. Autobuses interurbanos: En el periodo 1999-2001, participa en un 45% en las inversiones en material rodante y sistemas de explotación. Infraestructura Un tercio de las inversiones totales

REGI

ONES

En 1998 ATM ha realizado inversiones por un importe de 171,3 millones de liras, (sin incluir las inversiones en infraestructuras de metro, financiadas a través de la “Societá Metropolitana Milanesi p. A.”). Estas inversiones han sido financiadas, por: • El ayuntamiento

(58.686 M de L.), • La Región de

Lombardia (29.900mil de liras)

• El Estado (1.104 Mill. de L.)

• Recursos del balance de ATM (81,6 Mill. de Liras).

Administra los fondos de inversión ferroviaria: • El Fondo Federal de Regionalización del impuesto sobre carburantes. • Presupuestos Generales de la Federación: 1. Por la ley de la ampliación mejora de la red ferroviaria: subsidios y préstamos sin interés.

2. Por la ley de la financiación de los transportes locales: los ayuntamientos solicitan subvenciones a la Federación por un máximo del 60%.

Además cuenta con dos fuentes propias: • Por la ley de la compensación financiera: puede afectar el 65% de impuestos sobre automóviles. • El fondo para inversiones contemplado por la ley Bávara para el desarrollo del transporte público, (presupuestos generales).

Aporta el 20% para infraestructuras de metro autobús y tranvías.

Para las inversiones en material rodante existen acuerdos entre el banco del Cantón de Zurich y los operadores. Al ser la ZVV una institución cantonal los operadores del área del ZVV, obtienen mejores condiciones en los prestamos que las que puedan obtener en el mercado.

Material rodante Metro y EMT: aporta el 27% de las inversiones en mantenimiento más el 33% de las de ampliación. Infraestructura Metro: Aporta el 66% de los fondos para inversión en infraestructuras. Autobús interurbano: La Comunidad financia las inversiones en paradas y marquesinas y subvenciona los costes financieros de la adquisición de material rodante a través del CRTM.

Material rodante TMB: 28% de las inversiones en mantenimiento más el 34% de las de ampliación. FGC: 55% de las inversiones en mantenimiento más el 67% de las de ampliación. Autobuses interurbanos: 55% en las líneas bajo su tutela. Infraestructura Dos tercios de las inversiones totales

ADMI

NIST

RACI

ÓN

LOCA

L

Sus aportaciones suponen el 20% para la financiación de infraestructuras de metro, autobús y tranvías, como complemento a las aportaciones de la Federación (60%) y el Estado de Baviera (20%).

Las administraciones locales subvencionan ocasionalmente las inversiones en vehículos en forma de créditos al operador.

Material rodante Metro y EMT: 27% de las inversiones en mantenimiento más el 33% de las de ampliación. Infraestructura EMT: 100% de las inversiones en marquesinas y paradas.

Material rodante TMB: 27% de las inversiones en mantenimiento más el 33% de las de ampliación. Autobuses interurbanos: 55% en las líneas bajo su tutela.

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Financiación extrapresupuestaria Las crecientes dificultades por parte de las administraciones públicas para la financiación de inversiones en infraestructuras de transporte, en un contexto en el que la construcción la Unión Monetaria ha supuesto importantes restricciones presupuestarias en los Estados miembros, ha llevado a la mayoría de las autoridades de transporte a buscar nuevas fuentes de financiación extrapresupuestarias. En este sentido, los modelos de financiación, que implican a su vez distintos esquemas de gestión de los proyectos, se pueden clasificar en los siguientes grandes grupos: � Financiación y gestión privada, otorgando la infraestructura en régimen de

concesión. La financiación se estructura con recursos propios del concesionario y recursos ajenos sin garantías públicas. Este tipo de esquemas hace necesario que exista una elevada probabilidad de que el proyecto sea financieramente rentable. Por este motivo es difícilmente aplicable a las infraestructuras de transporte metropolitano, cuya rentabilidad financiera es únicamente posible en el muy largo plazo, lo que implica un factor de incertidumbre muy importante.

� Financiación privada y gestión pública, mediante agencia pública con capacidad de endeudamiento en el mercado de capitales o de emitir bonos u obligaciones a medio o largo plazo, garantizadas por consignaciones presupuestarias de la administración competente o de impuestos específicos. Caso de la agencia de la Generalitat, GISA, de la empresa pública ARPEGIO y de la agencia MINTRA en Madrid, para la financiación y gestión de las ampliaciones del metro. Este es el esquema previsto para la financiación de la línea 9 del metro de Barcelona. En el caso de la concesión del metro de Copenhague se tiene en cuenta, además de la recaudación tarifaria, las plusvalías generadas por la enajenación de los terrenos públicos beneficiados con la dotación de esta infraestructura para hacer frente a la amortización de los prestamos.

� Modelo de asociación público-privada. Financiación y gestión privada, otorgando la infraestructura en régimen de concesión. La financiación se estructura con recursos propios, ajenos, ciertas garantías específicas del sector público, así como posibles subvenciones y anticipos reintegrables. En este modelo se encuadran los contratos tipo BOT para la construcción de la línea ferroviaria al aeropuerto de Arlanda en Estocolmo, de las líneas de Metrolink en Mánchester, la construcción de la extensión de la línea 9 del metro de Madrid hasta la localidad de Arganda y del tranvía Diagonal-Baix Llobregat.

La descripción detallada de la participación pública y privada en cada uno de estos proyectos aparece en los epígrafes correspondientes a cada área metropolitana.

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3.- CONCLUSIONES Se presentan seguidamente, como conclusión general de los estudios realizados, algunas reflexiones sobre la problemática de la gestión y financiación de los sistemas de transporte público metropolitanos y las líneas generales adoptadas en las ciudades analizadas para afrontar su solución. Puesto que estas conclusiones son consecuencia del análisis de situaciones existentes en Áreas Metropolitanas en las que, sin duda, existen particularidades notables; la toma de decisiones basadas en estas conclusiones debe ir acompañada de la realización de evaluaciones, que analicen las repercusiones de actuaciones específicas, considerando todos los aspectos implicados y los condicionantes de entorno. 3.1 Marco competencial y sistema organizativo Como conclusión general de la información analizada debe concluirse con que no es posible definir un modelo europeo para la organización y gestión de los sistemas de transporte metropolitanos. Es posible sin embargo encontrar puntos comunes en algunas tendencias: Regionalización del transporte urbano y metropolitano La tendencia constatada en la mayor parte de los países europeos, respecto a la distribución de las competencias sobre el transporte público urbano y metropolitano, consiste en la descentralización de las responsabilidades sobre la gestión y financiación de estos servicios y su transferencia a las autoridades locales y regionales. En la mayor parte de los países europeos con un marco institucional y un grado de descentralización similar al nuestro, los servicios ferroviarios en las áreas metropolitanas han pasado a depender de las comunidades respectivas, incorporándose a las Autoridades de Transporte constituidas en las mismas. Los países federalistas de Alemania y Suiza, fueron los primeros en desarrollar el principio de regionalización de las competencias respecto al transporte urbano, mientras que en los países nórdicos y del mediterráneo la adopción de este modelo es más reciente encontrando la mayor dificultad en la administración ferroviaria, al ser éste de ámbito superior al regional. Incluso un país tan centralista como Francia está efectuando una experiencia de Regionalización de estos servicios en una serie de Regiones, entre las que se incluye la correspondiente a la ciudad de Lyon. Del mismo modo, en Holanda, si bien las dimensiones de esta nación dificultan su comparación con el resto de países estudiados, los servicios de transporte urbanos y metropolitanos de Amsterdam son

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competencia de las autoridades regionales, que en razón de una mayor operatividad delegan sus competencias en las administraciones locales. Es de esperar que España acabe incorporándose a esta tendencia que, por otro lado, consagra nuestra Constitución, anteponiendo el criterio de Territorialidad al de Titularidad de la Infraestructura a la hora de asignar las competencias de los distintos servicios de transporte, de manera que los servicios ferroviarios de cercanías pasen a depender de las administraciones regionales. Constitución de autoridades organizadoras del sistema del transporte metropolitano Del mismo modo, de forma prácticamente generalizada, las administraciones locales y regionales, han constituido Autoridades Organizadoras del Transporte Metropolitano (organismos específicos que aglutinan las competencias en materia de transporte de viajeros) a los que han transferido sus competencias sobre la planificación, gestión y financiación del sistema de transporte. A pesar de que esta es la tendencia, las soluciones adoptadas en cada caso son distintas. Así, tenemos Autoridades Organizadoras que tienen un elevado grado de independencia de las Administraciones, siendo organismos plenamente profesionalizados. En otros casos, los más habituales, estas Autoridades Organizadoras dependen de las Administraciones Públicas, participando en ellas todos los niveles de la Administración: Estatal, Regional y Local. Las competencias de estas Autoridades son en algunos casos amplias, incluyendo tanto el transporte colectivo como el privado y por tanto se extienden a la regulación del tráfico, el aparcamiento y la gestión de multas. Este es el caso de los Sindicatos de Transportes franceses, en los que participan los distintos niveles de la administración y tienen amplias competencias en materia de regulación de los transportes tanto colectivos, como privados. Sería conveniente un aumento de las competencias de estas autoridades en España en materias de regulación del tráfico privado, con la finalidad de aglutinar todas las competencias en materia de transporte en un solo organismo, lo que redundaría en una mayor eficacia de las políticas de planificación y coordinación del transporte público.

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Sistema tarifario y de percepción Debido al carácter esencial de la actividad del transporte, todos los esfuerzos encaminados hacia la coordinación en la planificación de la oferta de los distintos modos y la integración tarifaria contribuyen a facilitar la accesibilidad a los modos de transporte colectivo y a minimizar los costes monetarios y en tiempo de viaje que suponen los transbordos para los usuarios de estos modos. El objetivo final de la gestión de una autoridad del transporte ha de concebirse como el desarrollo de una red de transporte público eficaz, capaz de responder al fuerte aumento de la demanda de movilidad, en una estrategia que favorezca la complementariedad y las conexiones entre modos. En la consecución de este objetivo, la implantación de un sistema tarifario zonal integrado, el empleo de títulos multimodales y su progresiva extensión a la totalidad de los modos de transporte que componen la red metropolitana es un instrumento de probada eficacia. El empleo de títulos que permiten la utilización de dispositivos electrónicos en la venta o validación permite, además de obtener información precisa sobre los viajes, incrementar la velocidad de operación para los servicios de autobús. Sistema organizativo y marco contractual con los operadores Por lo que respecta a la organización de los sistemas, en la mayoría de los casos analizados, todos los modos de transporte en áreas metropolitanas se encuentran bajo un sistema plenamente regulado, a excepción de los servicios de autobús en Gran Bretaña donde la tendencia a la plena desregulación de los servicios está muy avanzada. Los servicios de autobús son operados en Manchester por empresas privadas: los comercialmente rentables en condiciones de libre acceso y los no rentables y socialmente necesarios son adjudicados mediante un proceso de licitación al operador que oferta la realización del servicio a un menor coste para la administración. En la mayoría de las ciudades, las empresas operadoras están, sin embargo, participadas en un elevado porcentaje por las autoridades locales. El sistema de concesión administrativa de los servicios a empresas operadoras es el mayoritariamente adoptado, bajo un amplio abanico de fórmulas. El modelo de gestión y financiación implantado en la mayoría de los casos estudiados, emplea instrumentos similares a los Contratos-Programa. Contratos plurianuales que establecen el marco de relación y las condiciones esenciales del servicio prestado a los

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usuarios. Por medio de estos contratos la autoridad de transporte mantiene el control sobre los servicios prestados, ajustando sus aportaciones a la oferta establecida en el contrato y a la demanda de servicio de los usuarios del mismo. Un ejemplo de esta situación es el caso francés, en el que existen una gran variedad de fórmulas para los convenios o contratos entre las Autoridades organizadoras del transporte metropolitano y las empresas operadoras. 3.2 Sistema de Financiación La financiación de los transportes públicos sigue esquemas diversos en los países analizados, concibiéndose en todas nuestras ciudades como un elemento esencial para el desarrollo de la actividad económica. Los beneficios que reporta un sistema eficaz de transporte público son recibidos directamente por los usuarios del sistema pero indirectamente se benefician de su existencia otros agentes económicos y sociales. Los beneficios percibidos por los no-usuarios se pueden englobar en dos grandes grupos: • Beneficios asociados a la mayor eficiencia de los transporte públicos en el empleo

de recursos escasos: Ahorro energético, reducción de los problemas de congestión, impacto medioambiental y accidentalidad.

• Mejoras en la eficiencia económica (mayor eficiencia en el mercado de trabajo y menor gasto en construcción y mantenimiento de carreteras, etc.) mejoras en la eficiencia de servicios públicos que necesitan de altos niveles de accesibilidad para desempeñar su función eficazmente (servicios sanitarios, escuelas y centros de ocio).

Siguiendo este razonamiento, deberán participar en la financiación del sistema, tanto los beneficiarios directos, usuarios, como las empresas, grandes centros de atracción de viajes (centros comerciales, de ocio y servicio público), promotores inmobiliarios y usuarios del vehículo privado, en calidad de beneficiarios indirectos. Debe ser, por lo tanto, un objetivo en la política de financiación el que sean todos los beneficiados por la existencia de las redes de transporte colectivo, los que aporten recursos para su provisión y no exclusivamente los usuarios directos de estos modos. La identificación de los beneficiarios no es sin embargo inmediata, al igual que la cuantificación de los beneficios que reciben. Respecto a los beneficios generados por infraestructuras de transporte metropolitano, por ejemplo, están en muchos casos dispersos entre un gran número de individuos que participan de pequeños beneficios.

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En ocasiones, además, éstos necesitan de largos periodos de tiempo para ser significativos, lo que dificulta igualmente su identificación. En la aplicación de las distintas fuentes a la financiación del sistema se distingue entre la financiación de la operación y de las inversiones. Financiación de los costes de operación Son varias las fuentes financieras que soportan los servicios públicos de transporte en nuestras ciudades. Las tarifas cobradas a los usuarios constituyen la principal fuente de financiación de los costes de explotación. Representan distintos porcentajes de cobertura para los operadores de las ciudades analizadas, alcanzando los operadores en las áreas metropolitanas de Madrid y Barcelona las tasas de cobertura más elevadas. La integración tarifaria es la solución que mayores éxitos está aportando al sistema general del transporte colectivo en la mayoría de las ciudades, siendo además, este instrumento el que ha demostrado ser más eficaz en la captación de viajeros procedentes del vehículo privado. La tendencia generalizada, respecto a la atención de las insuficiencias financieras consiste, como ya se ha mencionado, en el desarrollo de convenios o contratos programa entre las administraciones públicas y las empresas operadoras. Las Haciendas Públicas de la mayoría de las administraciones analizadas se rigen además por el principio de desafectación impositiva, al igual que sucede en España. Como excepciones a esta norma general, el Versement Transport francés y el Fondo Federal para la Financiación del transporte en Alemania , con origen en los impuestos federales sobre carburantes y la afectación de los ingresos por concepto de aparcamiento de pago o las infracciones de tráfico. Versement Transport Se trata de una fuente particularmente importante de financiación en el caso de las ciudades francesas, fundamentada en los principios de participación de los beneficiarios indirectos anteriormente expuestos. Esta tasa aplicada sobre la masa salarial de las empresas radicadas en el área de influencia de los transportes colectivos, supone un porcentaje importante de los recursos financieros utilizados por el sistema de transporte. Como argumentos a favor de la implantación de un impuesto similar, debe mencionarse la efectividad y sencillez de su aplicación así como la significatividad de su aportación para la financiación del transporte público en las ciudades francesas.

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Sus detractores argumentan, sin embargo, que no es posible justificar su aplicación como instrumento para capturar los beneficios indirectos de las empresas por la mejora en las condiciones del mercado laboral (mejor accesibilidad a los centros de trabajo). Esto se debe fundamentalmente a que la transmisión de la carga del impuesto por parte de las empresas en el precio de venta de su producción, depende del grado de monopolio que detenten, lo que desaconseja su aplicación tanto desde el punto de vista de la eficiencia del sistema como desde consideraciones de equidad ya que no es posible garantizar que el impuesto sea soportado por los beneficiarios del sistema de transporte. Un impuesto semejante al Versement Transport francés resultaría implanteable, además de por su ineficacia para justificarse como medio de captación y afectación de los beneficios empresariales por la accesibilidad que les proporciona el sistema de transporte público, por que supondría un impacto importante sobre el esquema fiscal español. Impuestos sobre carburantes La afectación de la recaudación de determinados impuestos sobre el uso del vehículo privado es un instrumento de financiación empleado por la administraciones alemana e italiana. El esquema de descentralización de las competencias respecto al transporte público urbano y metropolitano en el Estado alemán ha llevado a redistribuir entre las autoridades regionales la recaudación del impuesto estatal sobre hidrocarburos, para que sean estas quienes gestionen su asignación a la operación de los distintos servicios de transporte público o la financiación de infraestructuras o material rodante. En Italia, tras la abolición del Fondo Nacional de Transporte en 1995, se estableció una tasa sobre el consumo de carburantes a nivel estatal para la financiación de los sistemas de transporte, que el Estado distribuye a las regiones. El principal escollo para su aplicación en España es la aceptación general y especialmente para la Hacienda Pública estatal del principio de no afectación de ingresos a gastos. Ingresos por aparcamiento y sanciones de tráfico En el caso francés, es importante destacar que las autoridades de transporte en este país tienen además competencias sobre la gestión del tráfico. Consecuencia de esta asignación de competencias tanto en materia de transporte colectivo como privado, es la capacidad por parte de las autoridades de transporte de gestionar la recaudación por infracciones de tráfico en su ámbito territorial, y de destinar estas sumas a la financiación del sistema de transporte público.

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De forma similar, en la ciudad italiana de Milán, la autoridad de transporte gestiona, además de las zonas de estacionamiento controlado de pago en el viario, los aparcamientos de disuasión en la red de transporte metropolitano; destinando los ingresos por estos conceptos a la financiación del sistema de transporte. En algunas ciudades inglesas se ha analizado la posibilidad de capturar los beneficios que reciben los usuarios del vehículo privado, a través de la extensión del aparcamiento de pago en el viario y el establecimiento de peajes urbanos. Como conclusión de estos estudios, independientemente del grado de dificultad técnica para su implantación, se considera que la aceptabilidad de cualquiera de estas medidas dependerá de la percepción por los ciudadanos de mejoras sustanciales en la oferta de transporte público. Financiación de Inversiones La planificación, financiación y ejecución de proyectos de inversión en infraestructuras nuevas o mejora de las existentes alcanza un importante grado de descentralización en la mayoría de los países europeos, siendo en cualquier caso mayor la participación de los organismos centrales en la toma de decisiones a este respecto y en la financiación de los proyectos. La principal fuente de financiación de las infraestructuras de transporte público son las consignaciones presupuestarias de las administraciones públicas. Las formulas de participación de los ahorros privados a través de emisiones de deuda pública, implican así mismo la financiación por los contribuyentes, difiriendo parte de las cargas a las generaciones futuras, beneficiarias también de las inversiones. Como caso particular deben mencionarse, los principios para la financiación de infraestructuras en el Reino Unido. En este país el principio general es el de la contribución por parte de todos los beneficiarios indirectos, tales como propietarios o promotores inmobiliarios, para los que se pueda identificar y cuantificar los beneficios que perciben. Cuando no sea posible capturar y emplear para la financiación del sistema estos beneficios, la administración considera realizar aportaciones, que tendrán un límite relacionado con los beneficios a percibir por los no-usuarios. Las aportaciones de la administración pública por la totalidad o gran parte de las inversiones, obedezcan o no a principios específicos, son la norma general en las áreas analizadas. Estas aportaciones, tienen su origen por lo general en la fiscalidad general, y como consecuencia, son aportaciones tanto de usuarios como de no usuarios. Si bien es admisible dedicar los recursos aportados por la adopción de las medidas fiscales recomendadas en el epígrafe anterior, a la financiación de inversiones, estaría particularmente indicada la afectación de gravámenes sobre los incrementos de valor

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de las propiedades afectadas por la mejora en la accesibilidad de proyectos de ampliación de la red. En este sentido, los mecanismos aplicados en Francia y Estados Unidos son particularmente efectivos respecto a propietarios de terrenos, promotores y empresas beneficiadas por la red. 3.3 CONCLUSIONES Como resumen de lo expuesto, las principales conclusiones respecto al marco competencial, al sistema organizativo y a la financiación del sistema de transporte pueden esquematizarse en los siguientes puntos: Marco competencial y sistema organizativo • Configurarse como Autoridad Unica de Transportes a través de la Legislación

necesaria que le confiera el nivel de competencias suficiente para planificar, organizar y gestionar el sistema. En este sentido, la titularidad de los servicios de ferroviarios de cercanías en su ámbito geográfico redundaría en un mayor grado de eficacia en la planificación y coordinación del sistema.

• Debe establecerse un Marco Tarifario Unificado para la totalidad de los modos y servicios de transporte en el Area Metropolitana, con una estructura zonal o por coronas y la creación de los títulos multimodales correspondientes.

• Deberá estudiarse la modificación del sistema de relaciones con los distintos Operadores, incorporando las relaciones contractuales con los operadores esquemas de incentivos para la consecución de los objetivos de la Autoridad correspondiente respecto a la provisión de los servicios de transporte público de forma eficiente. La generalización del empleo de la figura del Contrato-Programa u otras similares, que contemplan las obligaciones y compromisos de los operadores y la administración pública, en un contexto plurianual, persiguiendo la participación de los operadores en los riesgos comerciales (contratos de coste neto o contratos de coste bruto con incentivos). Se considera además fundamental el establecimiento de cláusulas en los contratos programa por las que las aportaciones de las administraciones sean función, no solamente de la consecución de objetivos de servicio de carácter cuantitativo (producción de Coches x Kilómetro) sino también de factores cualitativos indicativos de la calidad de estos servicios.

• Por otro lado deberá estudiarse la introducción del sistema de Concursos abiertos para la concesión de la operación de todos los servicios. Para el caso de los servicios ferroviarios de Cercanías, la Unión Europea tiene previsto condicionar el otorgamiento de subvenciones por obligaciones de servicio publico a este requisito previo.

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Financiación del sistema de transporte Como principios básicos de financiación del sistema de transporte deben adoptarse los siguientes. 1. Cada grupo afectado, tanto de usuarios como de no usuarios, debe contribuir en

proporción a su participación en los beneficios que obtiene. 2. Cuando sea posible identificar beneficiarios directos y cuantificar sus beneficios,

estos deben contribuir directamente a la financiación del sistema, en lugar de participar a través de la aportación de la Administración Pública. Esto puede requerir modificaciones en la legislación, que permitan a la autoridad de transporte, tener el derecho a imponer cargas a estos beneficiarios.

La legislación española admite la posibilidad de imponer contribuciones especiales a los beneficiarios indirectos, como consecuencia de mejoras en la red de carreteras. La ley de carreteras y caminos 25/1988, identifica como beneficiarios indirectos de las inversiones en carreteras a los propietarios de las fincas, establecimientos colindantes y los de las urbanizaciones, cuya comunicación resulta mejorada. En el caso Barcelona, la EMT ya obtiene recursos por la afectación directa de una fuente de ingresos fiscales asociada a la captura de los beneficios por el incremento de valor de los inmuebles como consecuencia de la accesibilidad que proporciona el sistema de transporte público. El instrumento es en este caso el recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles en los municipios de EMT y que forma parte de los recursos aportados al sistema por las administraciones locales. El abanico de opciones planteables, como consecuencia de la aplicación de estos principios estaría por lo tanto compuesto por las siguientes: • La afectación de un porcentaje de la recaudación en concepto del impuesto estatal

sobre carburantes. Uno de los mecanismos posibles para la afectación del impuesto estatal es la regionalización de las competencias sobre la gestión de la recaudación del impuesto, de manera similar a lo que sucede en Alemania e Italia. De esta forma la autoridad recibiría esta aportación de la administración regional. La reivindicación de la adopción de las reformas necesarias debe partir de la administración autonómica, en consenso con otras regiones.

• Aplicación de una sobre-tasa a nivel local o regional sobre la venta de carburantes: El problema fundamental de una medida de este tipo es la arbitrariedad a priori en la definición del ámbito de aplicación.

• Afectación de una parte de los ingresos generados por el cobro de aparcamiento en el viario, los aparcamientos urbanos fuera del viario y la red de aparcamientos de disuasión.

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• La afectación de un porcentaje de los impuestos locales de circulación puede ser otra vía para capturar los beneficios de los usuarios de vehículo privado y asignarlos a la financiación del sistema de transporte público.

De forma análoga, respecto a la financiación de inversiones, para el desarrollo de estos principios, las autoridades de transporte público deben recibir las competencias necesarias para repercutir los costes a los beneficiarios indirectos, no usuarios del sistema de transporte. Algunas posibilidades para la captura de parte de estos beneficios indirectos, son los siguientes mecanismos: • Gravámenes sobre el desarrollo de ciertas actividades beneficiadas por mejoras en

la red. Se trata de tasas sobre determinados usos del suelo, aplicadas en el momento de la realización de mejoras en la red de transporte público.

• Tasas para la captura de las plusvalías generadas por actuaciones en la red de transporte público en terrenos o inmuebles próximos.

(Estos gravámenes pueden consistir en una suma única, o en una carga diferida durante varios periodos por medio de una tasa mensual o anual.) • Venta de derechos de promoción urbanística. Consiste en la venta de los permisos

para incrementar la densidad de las construcciones en un área afectada por las mejoras en los servicios de transporte público. Una forma de vender estos derechos consiste en subastar los derechos para el desarrollo de un área con una densidad predeterminada. Esta fórmula se ha empleado en algunas conexiones de metro o tren con grandes aeropuertos, financiando su construcción por medio de la cesión de los derechos para la construcción de hoteles o centros comerciales y de ocio.

• Pago por el propietario o propietarios de todo o parte de las inversiones necesarias para la ejecución de un proyecto de ampliación en sus propiedades.

• Venta de los terrenos anexos, que en ocasiones han sido adquiridos en exceso y con este objetivo por la autoridad de transporte.

• Tasas por la conexión directa a las instalaciones de las nuevas infraestructuras. En ocasiones, los propietarios de terrenos o de determinados centros de actividad han pagado por la habilitación de accesos directos (centros comerciales y de ocio).

Sin embargo, las soluciones más novedosas en la búsqueda por parte de la mayoría de las autoridades de transporte de nuevas fuentes de financiación extrapresupuestarias, están en los modelos de financiación y gestión de los proyectos con participación de la iniciativa privada.

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De los tres grupos de esquemas ya comentados, dos de ellos son susceptibles de ser empleados para la financiación de infraestructuras en áreas metropolitanas: • Financiación privada y gestión pública, mediante agencia pública con capacidad de

endeudamiento en el mercado de capitales o de emitir bonos u obligaciones a medio o largo plazo, garantizadas por consignaciones presupuestarias de la administración competente, de impuestos específicos, de las tarifas aplicadas a los usuarios y las plusvalías generadas por la enajenación de los terrenos públicos beneficiados.

• Modelo de asociación público-privada. Financiación y gestión privada, otorgando la infraestructura en régimen de concesión. La financiación se estructura con recursos propios, ajenos, ciertas garantías específicas del sector público, así como posibles subvenciones y anticipos reintegrables.

La característica fundamental de estos esquemas es la participación del sector privado en los riesgos asociados a la ejecución de los proyectos y la operación de los servicios mediante su integración en un contrato conjunto. La distribución de estos riesgos debe compensar el mayor coste del empleo de recursos financieros privados. La particularización de estos modelos a cada proyecto concreto requiere como requisito fundamental la definición y valoración de todos los riesgos asociados y la negociación específica sobre los riesgos a asumir por la administración pública y la iniciativa privada.