ataliba, geraldo. sistema constitucional tributário brasileiro, rt, 1968, p. 3-21

5/16/2018 ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tribut rio Brasileiro, RT, 1968, p. 3-21 - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/ataliba-geraldo-sistema-constitucional-tributario-brasileiro-rt-1968-p-3-21 1/11



; o : : :

·1 .

!

~

CAPiTULO PRIMEIRO

SISTEMA CONSTITUCIONAL

TRIBUTARIO.. ; , .

a) Anotacoes preliminares

1 p - Ao conjunto de normas constitucionais de cada

pais se designa Constituicao. Ensina a ciencia do direito

que as constituicoes nacionais formam sistemas, ou seja,

conjunto ordenado e sistematico de normes, constiuido em

torno de ptincipios coetentes e harmonicos, em Iuncao de

objetivos socialmente consagrados. "Todas as normas de

uma deterrninada ordenacao juridica sao criadas segundo

as disposicoes de outras norrnas, ate que se chegue a norma

fundamental, a qual constitui a unidade do sistema de nor . ....

mas, de toda a ordenacao juridica". 11 3 a celebre licao de

KELSEN, que assim formula seu postulado epistemoloqico da

unidade fundamental do sistema juridico. H E a unidade e

a natureza especifica do Iundamento ultimo de validade que

constituem a unidade e a natureza especifica de urn sistema

normative". ,2

2 1'''- A Constituicao e a Insntuctonaltzacao do poder

publico, tomada a expressao poder no seu sentido mais lato

e abrangedor.

Podem os sistemas constitucionais ser objeto de estudo,

enquanto tais, mater ia de quecuida 0 direito constit.ucional.

1. KELSENt

"Teorie Generale del Diritto e della stuto", paq. 126.

2. KELSENt op. cit., pag. 405.



.II

GERALDO ATALIBA

Podem tambem ser obj eta de estudos parciais que

,tomem por perspectiva aspectos parciais Oll materias espe-

ciais nelas contidas.

3 # d Vamos estudar neste trabalho, nao 0 sistema

constitucionaI brasileiro, mas a materia tributaria contida na

Constituicao. Essa materia, por sua vez, foi objeto de

extensa e carinhosa atencao do constituinte, moldada em

Iuncao de uns tantos principios e valores aos quais foi ele

sensivel, Iormando, assim, urn sistema parcial, inserto no

sistema constitucional total.

b) No~6es propedeuticas em torno da ideia de

«SISTEMA»

4 · -' 0 carater orqanico das realidades componentes

do mundo que nos cerca .e 0 carater I6gico do pensamentohumano conduzem 0 homem a abordar as realidades que

pretende estudar, sob criterios unitarios, de alta utilidade

cientifica e conveniencia pedaqoqica, em tentativa do reco-

nhecimento coerente e harmonico da composicao de diversos

elementos em urn todo unitario, integrado em uma realidade

maier. A esta composicao de elementos, sob perspectiva

unitaria, se denomina sistema. lO S elementos de urn sistema

nao constituem 0 todo, com sua soma, como suas simples

partes, mas desempenham cada urn sua Iuncao coordenada

com a Iuncao dos outros.

5 · , Assim, 0 estudo de qualquer realidade ; .. seja

natural, seja cultural ; " quer .em nivel cientifico, quer dida-

tico, sera mais proveitoso e sequro, se 0 agente e capaz de

perceber e definir 0 sistema Iormado pelo obj eto e aquele

maior, no qual este se insere. 'Se se trata de produto cuI....

tural, ainda que 0 esforco humane que 0 produziu nao tenha

SISTEMA OONSTITUCliONAL TRIBUTARIO BRASILEIRO 5

_ . . . , .

sido consciente de elaborar urn sistema, previamente delibe....

rado nesse sentido, deve procura ....o e apreende ...o 0 obser....

vador ou interprete,

uOs objetos reunidos em sistema podem set objetos

sensiveis, relecionedos pOl' uma relaciio real e. neste sen t id'0,

pode-se [alar de SISTEMA REAL ou ,. , menos apropriadamente

, , - 0 1·OB]ETIV'O; OU mesmo, obje tos mentais relacionedos, Ziga.. . .

dos entre si, poc relecoes ideais e~neste ceso, pede se [alar

de SISTEMA IDEAL. .. . . . ... . . . .. ... ... . . . .. . . .. . . . . .. .. . ... . .. .. . .. . .

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • . • • • • • • • • • • • • • • • • • a _ 4 • • • • • • •

A realidade de um sistema reoele efetivam.ente a exisiencie

de um plano que niio e necessiuio sempre ter sido pteeste-

belecido, como projeto enqendredo pele mente humane, mas,

que, entretan to, pede se obseroar imenente it propria coisa

que se orqanize: ora, urn plano de orqenizeciio e , por sua

natureza; ideal, ninde quando internemente esttuture, segundo

ume finalidade imenente, um objeto petceptioel por meio dos

id "3senti O·S •

6 F" 0 objeto dcste estudo e 0 sistema constitucional

tributario brasileiro, composto de realidades juridicas . ·

abstratas como estas F ~ produto da inteliqencia e da vontade

do homem : 0 conjunto de normas constitucionais, chamado

de constituiciio. Querido foi 0 sistema const itucional total

peIo leqislador constituinte. J a nao deliberado foi 0 sistema

tributario (enquanto tal) engendrado dentro do total. Nem

por isso menos sistema, ou rnenos real. So que, par esta~ . ~ .

razao, sua Sistematica ; I ou metcdo de ordenacao das nor-•

mas que 0 compoem · " nao foi previarnente, deliberadamente

f irmada, nao podendo senao ser estabelecida a posteriori.

E nenhuma incoerencia hi! ern que 0 sistema total, a Cons ....

tituicao, tenha sido urn sistema querido e deliheradamente

engendrado -" como produto cultural par excelencia que e

,_ -~

.. . -3. HAMELIN, °Essai sur les elements principuux de la represen-

tation", paq. 5.



GERALD,Q ATALIBA SISTEMA CONSTITUCI'ONAL TRIBUT ARIIO BRASILEIRO 7

o direito .. I enquanto que os sistemas que compreende em '

si tenham sido como que acidentalmente estruturados. pri-

vados, destarte, de sistematica deliberada,

dicionado, pois, a descoberta do sistema, definicao de seus

contornos e deterrninacao dos elementos consti tutivos, orqa ....

nicamente distribuidos por suas localizacoes Ioqicas, Tam ....

bern, suas relacoes, totais e parciais com 0 todo no qual

inserido ,. , 0sistema constitucional brasileiro.7 ; , 'E que 0,querer e a inteliqencia do constituinte

estavam voltados para 0 sistema consti tucional .. ' como urn

I todo;' e sua principal preocupacao metodoloqica ficou naharmo-nia do todo. Nero sernpre se pode inferir sistenuitices

deliberadas parciais, ratione mutetiee, que, somadas, permi-

tam a concepcao do sistema global. :0 que nao quer dizer

que, a posteriori; ao cientista nao seja passive} descobrir

urn sistema parcial e caracterizar- lhe uma sistematica, unica

.~ formula J , alias ,.. , que Ihe perrnitira rigor cientifico na

observacao e analise.

8 ; , Inserido, pois, no sistema const itucional brasileiro,

temoso sistema tributario constitucional, que com 0 todo

se conjuqa, combina e art icula, dele extraindo seus funda ....mentos e condicoes de expressao e existencia. 4

Como sistemas reais ; , informados pela suprema rea ....

lidade do direito, em sua expressao normativa mais solene

,. , cada qual guarda profunda harmonia consigo mesmoc,

na perfeicao coerente de seu tocio, 'encerra todo conteudo

da realidade quecria e qualifica.

10J " ,'

Ap6s apanhado 0 sistema tributario em sua glo....balidade, mediante 0 exarne de seus contornos e fundamentos,

caracteristicas e traces essenciais, hit que decompo-lo em

suas partes,· a_~~~t.~,~~?~~~,.~.~~pre, P.?~~. 8:~ ~., ! ?~ .S~ §.~ ~ . g ? q , ~ ,n de l.'_~.~~,servac;ao cia perspectiva unitariaique con~uz ao sistema, j

mediante 0 respeito a sistemat ica que os enqendrou, ao todo I

e a s partes. Hit tambem que considerar que se 0 conheei ....

mento cientifico, ou mesmo 0 saber humano ordinario e

formado par urn conjunto de termos relacionados entre si,

so hit verdadeiramente aquisicao relevante, se se preserva

urn principio unitario sob que se analisem mesmo as mais

complexas multipl icidades de elementos considerados.

c) Objeto do Presente Estudo

11 I .. Dai parquet a dificuldade da tarefa de se reco-

nhecer os sistemas, principalmente norrnativos, se acresccn-

tarn as de se preservar, mesrno no exame da minucia mais

particular, os principios mais qenericos informadores de todo

o sistema. Isto parquet os elementos integrantes de urn sis ....

tema nao the constituem ' o ~ t o C 1 o - - - - m e d l a n t e sua- .soma, mas,

desempenham [uncoes coordenadas, uns em Iuncao dos outros

e todos harmonicamente, em Iuncao do todo (s istema) .. - ' .

"' " • - .1 •

9 ,. ~,E nossa preocupacao conhccer 0. sistema tributa-

rio constitucional brasileiro, 0 sucesso cientifico esta con- 12 ; r Estas consideracoes propedeut icas pretendemconduzir a fixacao da premissa de que e inidoneo pretender

conhecero sistema tributario brasileiro por partes, ou come ....

cando pelos seus principais institutos e tenias, sem a devida

compreensao de sua matriz constitucional, sua sistematica ,

principios gerais, caracteres essenciais, etc.

4. Da mesma forma ,_ J abandonando a perspectiva [uridica ,_ J 0

sistema fiscal se insere, como realidade Hnancelra, no sistema econo ....

mica geral. Par sustetne economique, nous eniendrons Nun ensemblecoherent d'institutions jatidiques et sociales au sein desquelles son t misen oeuvre, pou t assurer la realisation de r equilibre economique. certainsrnayens techniques} organises en [onction de certains mobiles dotni-nen ts" (Science et Techn ique Fiscales , LUCIEN MEHLt paq, 201)'.



8 GERALDO ATALIBAI.I

,

SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO BRASILEIRO 9

!,r

. , • . • " I

~~I

fI

~

,

~

IIi

...

)

l1I

t~ .

d) Sistema Constitucional Tributario. . . ... "

1 4 : , .. ~. ,Desde a instauracao do chamado estado consti-

tucional, vive a sociedade politica sob a egide do direito,

pautando todas suas manifestacoes ,._, mas, principalrncnte.

aquelas dirctamcnte interferentes com a pessoa natural e suas

prcrroqntivas fundamentais F ~ par normas juridicas soIene....

mente pastas. Ora, dentre os direitos fundamentais do

homern estao ~-' urriversalmente reconhecidos e proclama-dos ~ "' 0 direito a liberdade e a propriedade, em posicao

de prestigio especial. Tais direitos sao aqueles mais direta

e Intimamente relacionados COIn a tributacao que} ao p r i . .. .

meiro, importa em seus aspectos extrafiscais 8 e. ao segundo,

em sua essencia tributaria. propriamcnte dita .

Alias, cada sistema, por isso que sistema, e uma indivi-

dualidade, somente confundiveI consigo mesma. E 0 sistema

normative parcial aparece sempre profundamente compro-'. -. . . . . - . . . . . . . . . - . ... ." - .. _ . .. .

metido com 0. sistema fundamental, .com-a matnz do .direito-_. .. . - ." - .

positivo, .a constituicao. Dai a peculiar Ieicao de cada sis-

tema e de suas partes de maneira a afastar, ate nas hipoteses

de identidade formal com outros sistemas, qualquer possi-bilidade de extrapolacao ou adocfio de solucoes ana16gicas

entre dais sistemas diversos. 5

13 · ~ Por sistema constitucionaI tributario entende ....e

o conjunto de principios const itucionais que informa 0 qua-I

dro orqanico de normas fundamentais e gerais do direito

tributario, vigentes em determinado pais. Se HISTEMA e urn

conjunto ordenedo de elementos segundo uma perspective

uniteria f1 , 6 0 sistema constitucional tributario brasileiro e 0

conjunto ordenado das normas constitucionais que tratam

da materia tributaria, materia esta tomada como ptincipio

de releciio que as unifica. 7

..r

Il

~II

15 ' .. Contem as constituicoes a disciplina juridica

fundamental das relacocs entre 0pcder publico e os indi ....

viduos. Com efeito, nao se l imitam mais os diplomas cons . .. ..

titucionais a discriminar os orqfios do poder, definir suas

atribuicoes e Iixar a estrutura [undico-politlca do estado.

De tal forma penctrararn as constituicoes as declaracoes de

direitos, que se incorporaram plenamente aelas, sendo

reputadas, hoje, como seu conteudo substancial. 9

I

l

tcntes em UIU estado" ( , Impos tos Concor rent es . .. H , paq. 35) . Na1ilJio dcstc magnifico publicista, I cia conjuncao dos difcrentes tributos

fl' :-~111tanl conscquencias relevantes . . . para a vida da comunid_adet p~ucoimportundo ql1C'.' tal sistema tenha provindo de uma elaboracao racional

ui de fl)),I1l,HJio histor ica " ( idem) .

Ora, coisa divcrsa c, conc:eptualmente, sistema constitucional tribu ....

t<lrio. Podc, entre-tanto, ocorrcr ~ e 0caso brasileiro r-- que toda a

materia t ribu tana cs tc ja 11a Constituicao, pelo menos em linhas qerais,

nela encontrando seus principios fnndamentais todos, suas linhas ;s~ru",turais e os padr ocs confol' lnadores de sell aspecto ger al . Nest~ u~bma

h ipot ese t er -se-a con fundidas as duas r ea lidades : s is tema constit uc tonal

tri butario e sistema tributarto,

8. V. cap. IX .9 . 0En deiinitioo, la Constitucion en su sentido verdadero cons-

titu ife, a la oez que instrumento de qobierno, .~estricci6n de poder~~ enempeio y garantia de la libertad del individuo (L. QUINTANA, Las

gatantias indiuidueles ... tr, paq. 17).

5 . '0 art. 53 da Constltulcao Italiana reza: "Tutti sono tenuita concotrere slle spese pubbl iche in ragione del la loro cepecita coniri-butive", 0 art. 202 da nossa Constitu icao de 1946 assim se rediqe:"Os tributos terao carat er pes soal , sempre que i sso for poss ivcl , e se raograduados conforme a capacidade economica do contribuinte". Epatente a sernelhanca entre as doi s d isposi ti vos. Nao tern cabimento ,porern, pretender aplicar doutrina ou jurisprudencia desenvolvidos aproposito de urn, a ou tro, nero considera . ..os isolados, em si mesmos,

neg li genciando a circunstancla de inserirern ...e cada qual Dum sistema

positive so confundivel consigo r nesmo. Assim, oferece 0 direi to com...parado, a s centenas ,. casos de ana logias impress ionantes que nem semprer-- mormente em mate ri a cons tit uc ional - - permite 0 simplismo deadaptacoes apres sadas ou t ransplantacoes sinqelas.

6. TERAN, "Filosoiie del Derecho", paq. 146 .

7. Advir ta -se , inicialrnente, que nao ha identidade necessariaentre s is tema const itucional tributarlo e Histema trlbutario tr simplesmente.Este 'ultimo e, no entender de umdos mais autorizados tributaristasbrasileiros, AMILCAR DE ARAUJO FALCAO, "0 conjunto de tributos exis ...

, f

, ~

{

" l

~ .



;

SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTARI,O BRASILEIR·O I t0 GERALDO ATALIBA

16 J ' Com e£eito, 0 estado constitucional e de direito

erigiu universalmente em materia constitucional a declaracao

dos direitos fundamentais do homem e do cidadao ..10

Destarte , a materia tributaria I ' em suas linhas gerais, pelo

menos ,..,..,havera de ser tratada na Constituicao. 13 que,

por duplice razfio, esta se envolve diretamente com 0 prin-

cipio da submissao do estado ao direito e com a Iiberdadee a propriedade individuals. A tributacao e a transferencia

compulsoria de parcela da riqueza individual para os cofres

publicos: dai sua conexao com a propriedade. E, tambem 1

~

forma de controle au inducao da liberdade individual,

enquanto instrumento ~ · deliberado eu nao -- de estimulo

au desestimulo de comportamentos, quando nao de COll1...

pulsao.

outros principios constitucionais mais genericos; forma 0 que

se designa par Usistema constitucional tributario" t oferecendo

o quadro geral informador das atividades tributarias, ao mes-

mo tempo que a colocacao essencial das posicoes, demarca ....

C ;oc s c Iimitcs dcntro dos quais e segundo os quais se desen-

volve a tr;1111a tributaria, ou les trois munches de la partie

que sc [one entre le contribuable et le fisc, como saborosa .....mente 0 <liz tT'IHYl'ABAS, 11 isto e, a disciplina das faculdades

do podcr rr ihur.mtc (" as qarantias e direitos do contribuinte.

Tao impot-tantcs s.io, dcntro das constituicoes, as norrnas

de repercuss.io 11amateria tributaria que ja houve quen1 sus ...

tentasse, contcmplando a Constituicao brasileira, que H0

conjunto desscs principios (c as rcgras pelas quais se real iza

a discriminacfio das reudas ) no sistema de 1946 forma 0,

que alguns Iinancistas e juristas ja apartam do Direito ern

geral para formacao de ramo doqmaticamente autonorno ; oJ

o Direito T ributario Constitucional". 12

.'

17 J ,~ As consideracoes desenvolvidas cumpre acrescer

o caracteristico do principia da legalidade da a c ; a o adrninis-

trativa em geral e seu desdobramento no nosso campo espe-cifico, 0 principio cia estti te legalidade da ttibuteciio, imc-

ditarnente decorrentes cia relacao de adrninistracfio, enunciado

com tanta proficiencia por Ruv CIRNE LIMAt como inarre ...

davel imperativo do proprio estado dernocratico e constitu-

clonal. Ora, tal principio ' J que sera ulteriormente exa-

minado ; J tern merecido sempre mencao, quando nao e

expressarnente enunciado e largamente desenvolvido I '""

hipotese mais COlTIUm p . pelas constituicoes modernas,11. "Science et techniques [isceles" .. paq. 12.

12. v. ALIOMAR BALEEIROt 0Limitecoes, cottstituciotuiis ao podcr

de tributor", paq. 16; tambem ANTONIO ROBERTO SAMPAIO DORfA assi-

nala esta tcndencia, assim escrevcndo:

"Expressa ou implicitamcnte Iormuladcs, 0e lenco de tais principles

, .. ._..ributaries pclo contcudo, mas constitucionais pela fonte de que

promanam ,_.I forma 0 objeto de Diretto Constitucional 'Tr ibutario,para 0 qual alguns [uristas jil plcitelam, posto que tirnidarnente, for -os

de ramo juridico autonomo. Conquanto nos pareca ainda prernatura

mais esta Iraqmentacao da ciencia do Dir eitc. n ada obsta que 0corpodos postulados fundamentals da tributacao scja apartado do contexte

2In que se insere e submetido a urn t ratamento isolado, ernbora siste ....

matico." (ANTONIO ROBERTO SAl'vIPAIO D6RIA, "Principios Constitu ....cioneis Tributarios e a Cleusule Due Process of Ltuo", paq. 15); poor

seu lado, a in signe constitu cionalista portenho . LINARES QUINTAI"{A,

I

~'

t

IIl

e) Sistemas Simples e Complexes

19 ,. J Como e obvio, varia de pais para pais e de cpoca

pare -epoca, em cada estado, a confiquracao geral dos s is ""

t emas constitucionais tributaries. Mesma aquelas constitui ...

I

~

1

pais, universal e necessaria a presenca de

cuidcm da mater ia tributaria, nas constitui ...o conjunto delas, harmonizado com certos

18 I ' H,

disposicoes que<;6es modernas.I . p. I .

10. "0 C'ssencial... e 0 estabelecimento pel a tccnica constitu-

clonal da revo lucao francesa "" "'"'fonte fundamental do direito consti-

tucional moderno ~ dos direitos do homem c do cidadao, corn a

correspondcnte obriqacao por parte do estado de respeitar e qarantir

estes direitos" (MIRKINEt

«« M odecnes Tendencies ... 0, pag. 82) .



12 GERALDO ATALIBASISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO BRASILEIRO 13

21 ' " Em outras palavras, com muitas ou poucas dis,·'-

posicoes ; " repctimos: nao importa I ,,_, 0 constituinte pode

modelar parcial ou totalmcnte 0' sistema tributario ou deixar

a tarefa de plasm a-lo no Iegislador ordinario. A Ieicfio geral

do sistema constituclonnl, podcra, assim, ser mais ou menos

flexivel, con Iormc a natureza e intensidade do trabalho leqis-

lativo do constituinte.

cocs aticas e parcimoniosas no trato que dispensam ao

assunto, content. necessariamente, 0 que se pode chamar de

sisteme tributerio constitucional.

Exarninando, superficialmente, diplomas constitucionais

de diversos paises, atualmente, verificamos que, quanta a

ex tensao, variam eles, desde a laconicidade mais simplest ate

a extensao mais prolixa.

I

F

i

~~

20 ,..4 Nao e, entretanto, a amplitude do tratamento ou

das disposicoes referentes a materia tributaria. mas, sua natu ....

reza, que da a tonica de cada sistema e, sobretudo, suas

caracteristicas rnais peculiares e marcantes,

Se, entre outras coisas, deve a const ituicao Iixar a

extensao da cornpetencia dos orqaos do estado e as garan ....

tias dos individuos, na medida em que ela ; I com extensao

ou hrevidade, nao importa pa fixe regras substantivas ou

adjetivas references it competencia de tributar e outorgue

garantias ao patrimonio, de forma mais ampla ou mais res ...trita , nesta mesma medida estara conferindo maior au menor

liberdade ao legislador ordinario e, via de ccnseqiiencia.I

maiores Oll rnenores garantias ao contribuinte.

22 ; " Exanlc niaix pormenoriz ado e detido dos princi ..

pais sistemas constitucionais. a ser feito oportunamente,

mostrara que, ern ccrtos casos, 0 constituinte tratou ahund an-

temente de divc rsas perspectivas do sistema tributario, eri. . ..

gindo umas tantas l inhas mcstras e alguns principios positives

ou p .~ 0 que e mais freqiicntc I ' negativos, a serem obser ....., .

vades pelo legislador ordinaria. Outras vezes, foi mais

conciso, limitando ....e a estabelccer as bases que reputou

essenciais nesta materia. Em outros casas, Ioi, nao s6

abundante, como extenso, tendo procurado reduzir conside ....

ravelrnente a esfera de l iberdade do legislador ordinaria,

Iixando antecipada e pcremptoriamente diversas balisas e

Iimites a sua discricao.

24 p .~ Com efeito, ve-se, da leitura dos diplomas cons-

t itucionais de outros estados, que caracteristica bern saliente,

comum a quase todos, e a elasticidade. N esses sistemas, 0

23 J - Ora, na rnesma medida ern que variam a largueza

e intensidade do cu idado constituciona l com a materia tri-

butaria, varia da mais ampla a mais restrita possihilidadc.

a liberdade ou esfera de discricao I I ou mesmo de arbitrio

JO--! do legislador ordinario, Em outras palavras, conforrnc

a imensa gama de possibilidades contidas entre as dois limites

extremes mencionados ~ f constituicao simples e constituicoes

abundantes I ~ variam a extensao e a qualidade da compe-

tencia do legis lador ordinar io.

• • ...... ~ . . . . . . . . . . .-.

chegou a fo rmular requ in tadamente uma def in icao clara, sintetica eprecisa deste ramo:

Derecho constitucionel fiscal es e l conjunio de ptincipios y notmasde derecho const ituc ione l que reqlen el poder imposit ivo del estado _I

tanto en 10 reletivo a la eccion esta ta l diriqide a la deierminecion y

percepcion de las con iribuciones como a las cot re le tiues garantias[urisdicionales de los coniribuuenies" (L. QUINT ANA, HLas garan. . ,

tias ... U paq. 11).

A tese da autonomia desse cada vez mais importante ramo dodire i to constitucional encontra adeptos em toda parte:

{ 'Ramo do direito constitucional a merecer , indubitavelmente, t rata-

mente autonorno e 0 que concerne a tributacao. Em todas as orde....nacoes juridicas encontram-se normas constitucionais disciplinadoras,.direta ou indiretarnente, da imposicao de pres tacoes pecun iari as de queo estado carece para a preenchimento de suas finalidades institucionais IP

(VICTOR UCKMAR, {IPrincipi communi di dititio cosiituzionele tribute-

tio", paq. 1).



( ; ] . ~ 1 < / \ I.i I)0 A TAL I B A

,

SISTEMA CONSTITllCI-ONAL TRIBUTARIO BRASILEIRO 15

ieHisLHlor orcl inario pode agir em ampla esfera de liberdade,

clispondo dos instrurnentos tributaries como melhor 0 entenda.

J\d~lpta-sc as necessidades emergentes au a s solicitacoes das

rnuta~~oes socials e economicas, da forma mais ampla e livre.

Nao conhece senao algumas reduzidas e lige iras Inibicoes

it sua competencia tributaria. Tais sistemas constituciona is

sao, por isso, classificados como elasticos.

I·i

Na li~ao invocada ve-se sintetizado com muita segu ....

ranca e nitidez aquilo que, mais longamente e par outras

palavras, virnos afirmando com ~.I talvez exagerada ' .",

enfase.

26 ,. i! 'F : a elasticidade 0oposto da rigidez. Enquanto

aquela e peculiar it maior ia dos sistemas constitucionais tri-

butarios. esta e tipica do nosso. 14

27 I .. Enl materia tributaria ,., OU, melhor dizendo.

emmaterra

de:fixl:l\;ao

de competencia tributaria e formasde seu excrcicio f J a nossa Constituicfio nao foi qenerica

e sintetica. Ao contra rio, foi particu la rizada e abundante,

nao deixando Inargenl I ~ j uridica , .. ..r para grandes desen-

volvimentos e inreqraciio pcla lcqislacao ordinaria e, menos

ainda. pe los costumes, pcla construcao au outras form as.

Nao Iicou 0 legislador constituinte brasilciro so nas mate ....

rias mais esscnciais riem foi indeterminado em nenhuma,

disposicao. Parece-nos, pais, oportuna a invocacfio da Iicao

de CHIARELLIt

autorizado comentador da Constituicao ita-

liana, exatamente para evidenciar 1 If pelo chocante do con_..

traste ' ., quao rigido e 0 nosso sistema constitucional tri-butario . Oportunamente examinaremos 0 sistema italiano

para confronta ...o com 0 nosso. de forma mais incisiva. 15

I

f) Plasticidade

uma constituicao

necessidades dos tempos e das circunstancias, porque suas

Formulas ,.~ por· serem sinteticas e genericas r f deixarn

larga marqem a seu desenvolvimento e inteqracao, mediante

leis ordiriarias, costumes e interpretacoes variadas. Tal

elasticidade decorre de dois Iatores: a sobriedade e a gene ....ralidade de seus termos: isto e. quantitativamente, decorre

da Iimitacao cia constituicao so a s materias mais essenciais,

e qualitativamcnte, da indete rminacao das varias disposicoes,

de forma a perrnitir abundante leqislacao sobre a rn esma

25 ~ , "Plasticidade e a confcrmacao caracteristica a~

que plasticamente se adapta as variaveis

15. v. cap. IV.

\

.

-~

28 ,..-~Assim, a £eic;ao geral dos diversos sistemas cons-

t itucionais tributaries vigentes pode ser deterrninada e carac-

terizada, sob a perspectiva da liberdade concedida a Iegisla ...

< ; : , a o comum, segundo a profundidade e extensao do trata-

mento dispensado it materia tributaria.

Aqueles diplomas const itucionais que s implesmente Iacam

liqeiras afirmacoes de alguns principios fundamentais refe ...

rentes a tribu tacao au a s garantias individuals em materiatributaria, na razfio inversa de sua intensidade e extensfio,

estarao relegando a lei a competencia para desenvolver 0

sistema tributario e plasma-lo.

materia. sern esbarrar na Constituicao". 13

13. GIUSEPPE CHIARELLI , 0Elest ic ita del la

;t 'Studi di Diri tto Cos ti tuzionele in memoria de

Giuffre, Milao, 1952, paq. 45 .

14 . as termos elasticidade e rigidez aqui empreqados sao da

classica classlficacao dos diplomas constitucionais em rigidos au flexi ....

veis, segundo a teoria das constituicoes rigidas. A este respeito, v.

O. A. BANDEIRA DE MELLO, IJTeoria das Constituicoes tigides", S .

Paulo, 1937.

Costituzione" ~ in

Luigi RossiH

; ed.

-_-----_ """... ...

.: : I . . . . . . .. . . - .

I

. ,

,I.,



, .:'\ _ ., .· I

,,~ ,

~ ;? II,

I

. 16 GERALDO ATALIBA

.,

SISTEIvIA CONSTITUCIONAL TRIBUT ARlO BRASILEIRO 17

~,

32 ,... Par outro lado, levamos em consideracfio a que

a nossa melhor doutrina vern observando sobre 0 "sistema

de discriminacao de rendas" t ponto essencial ,.. ., verdadeira

"cheue de ebobede", como 0 diria lOAO DA GAMA CERQUEIRA

,-- do nosso sistema tributario constitucional. 'Tome....e, par

exemplo, a sequinte rigorosa licao de AMILcAR DE ARAUJO

FALCAO:

29 i ..", A hipotese oposta · · aquela na qual a consti-

tuicao cuida profunda e largamente cia materia · · reduz a

marqem de discricao do legislador ordinario e lhe releqa.

praticamente. como conteudo normative, materia requla-

mentar.

Entre os dais extremostdo mesmo modo, a variacao

de forma e de profundidade que as circunstancias historicas

e pol it icas variaveis sugerem ou permitem, nos diversosH N o particular, interessa saber se a distribuicao

da cornpetencia tr ibutaria foi feita separadamente,

em termos expresses, univocose inconfundiveis, a

cada uma das categorias o,u ordens de entidades

Iederadas, de modo que para cada urna destas se

configure uma area definida e ampla de competen ....

cia privativa Ott exclusiva, abranqedora senao da

total idade, pelo menos da porcao prevalente das res-

pectivas receitas Iiscais. No caso afirrnativo. a

discrimiriacao sera rigida; na hip6tese contraria.

definir ....e-a como Ilexivel ou elastica" + 17

,

parses.III·1

10

I

. 30 J • 0 que ao nosso estudo interessa, das considera-

coes formuladas, e estabelecer a validade cientifica da clas-

sificacao dos diversos sistemas constitucionais t ributarios, em

Iuncfio da liberdade por eles concedidas ao legislador ordi-

nario: e anotar que sua Ieicao geral sera I" • sob a perspectiva

de sua intensidade e amplitude p , r igida ou Ilexivel. conform e

se restrinja ao ditame de principios qenericos, admitindo a

lei participar cia tarefa de moldar 0 sistema tributano. au

se estenda, direta e imediatamente, a modelagem do sistema.

conferindo a lei simples Iuncao regulamentar.

direito constitucional" (GIUSEPPE CHIARELLI. IIEID.8ticitd della Cosfi ...

iuzione", in HStudi di Diritto Cos tit uz ionol c in memor ia d i Luigi Rosst',

cd. Giuffre , Milao, 1952, pag~ 46).A proposito do problema da dtscrtminacao de rcndas, escrcvcu

I-IENsEL que «a melhor rcparticao de compctcncias consistiria ern

assinar dcterrnlnados objetos a cada cntidadc". Mas advc rtc, "tal sis ...tcma resultaria cxccssivamcntc ciqido. Adotou-sc, portanto (inclusive

na Alemanha) 0 sistema de deixar ao Ente superior a Iaculdado deescolher Iivrernente os irnpostos que deseier arrccadar ... " (op. cit.,

paq. 46).Infere -se desta pa ssaqe rn (estc ' notavcl tributa rista atribui ao con . ..

ccito de riqidez 0 mesmo significado que nos) que 0 sistema sera

rigido ou flexivel conforme seja exaustivo e constitucional 0 trato da

mater ia, ou inversamente.

Interessante recorda r a l ic;ao de STRONG:

uWhile the outstanding characteristic of the f lexibl e const it ut ion i sthe unlimited authority o] the parliament of the s ta te to iohic li it applies"

that o f the rigid constitution is the limitation of the power of thelegislature by something outside itself. If there: are some sorts o flaws which the legis lature is not permitted by the normal method toenect, it is manifest that particular: leqisletnrc is not supreme" (C. F.

STRONG, UModern Polit ical Const itut ions" ~ paq. 145).

17. AMILCAR DE ARAUJO FALCAO "Impostos Concotrenies",

pag. 12.

I1 I

,

I,

31 ..~ Os criterios adotados, da mesma forma que a

terminologia tecnica, dernonstram estarmos imitando os cons-

t itucional is tas que, ao estudarern a doutr ina do direito cons-

titucional F .' a partir do direito comparado I ' classificam

os diversos sistemas constitucionais em rigidos e flexiveis;

segundo as processos de claboracfio das normas consti tucio . ..

nais sej am diversos ~ i e qualificados p , ou iguais aos cia

leqislacao ordinaria. 16

i

\

l'

. . . . . .

16. "01 que carac teriza a constituicao rigida nao e a distincao

entre 6rgao constitucional e orqao Ieqislativo ordinario, mas a distin....

£;:10, de que esta nao pode ser senao conse'qiiencia, entr e Iuncao legis,. . .

lativa constitucional e Iuncao legislativa ordinaria, a qual implica ad is ti ncao substancia l entr e materia consti tucional e materi a DaO consti-

tucional e, portanto, a determinacao do conceito e dos limites do

..



18 I GERALDO ATALIBA.

SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTARI4Q BRASILEIRO 19

33 j • Esta meditacao se aclarara com a leitura das

consideracoes a seguir formuladas sabre 0 direito positive

dos diversos paises e se completara, revelando a inteireza

de seu valor icientifico, quando do exame do sistema cons-

titucional tributario hrasileiro. classificavel dentre as siste-

mas rigidos e, desde logo, colocado nesse grupo~ como 0

mais riqido de quantos existem, a l e rn de jur idicamente maisperfeito.

36 ,.., Fmalmente, parece oportuno adiantar , . . . . £ 0 que

sera exaustivamente comprovado f I que, a nosso vert 0

sistema brasileiro e 0 mais perfeito dequantos existern. E,na verdade, invejavel a perfeicfio tecnica da Constituicao

brasileira, quanto a este aspecto.

Demonstra-lo e examinar-Ihe as excelencias e a tarefa

a que 110S propomos. 18

dos principios positives ou negativos contendo diretrizes

vinculantes para 0 legislador e medidas de garantia e pro-

tecao aos contribuintes.Jt.

34 ,......Quer isto dizer v q u e , em constraste com os sis ...

temas constitucionais tributaries frances; italiano au norte-

arnericano, por exemplo, 0 constituinte brasileiro esqotou a

disciplina da materia tributaria. deixando a lei, simplesmente,

a Iuncfio reqularnentar, Nenhum arbitrio e Iimitadissima

esfera de discricao Ioi outorgada ao Iegislador ordinario.

A materia tributana e exaustivamente tratada pela nossa

Constituicao. sendo 0 nosso sistema tributario todo moldado

pelo proprio constituinte, que nao abriu a lei a menor pos . ..

s ibil idade de criar coisa alguma ' oJ se naoexpressamente

prevista I , ou mesmo introduzir variacoes nao, previa e

explici tamente, contempladas. Ass im, nenhuma contr ibuicao

pode a lei dar a Ieicao do nosso sistema tributario. Tudo

fo i feito e acabado pelo coristituintc.

CONCLUS6ES

1 I _ Sistema e 0 conjunto unitario e ordenado de

elementos , em Iuncao de principios coerentes e harmonicas.

2 · " Sistema notrnatioo e 0·conjunto unitario e orde ...

nado de normas, em funcao de uns tantos principios f un da . ..

rnentais. reclprocamente harmonicas, coordenados em t6rno

de urn fundamento conium.

-

~.:

18. Para tanto, vamos adotar 0metodo de examinar nosso s is -

tema sob tres anqulos: sob sua unidadc substancial ,.....-'mediante visao

geral de sua cstrutura, em Iuncao de seus principios basilares ,_; sua

evolucao hlstorica e em confronto com 0 direito comparado. Isto per-

mitira visao de conjunto que conduzira a melhor aprecia ...o ern suas

virtudes c defeitos, aquclas superando de longe a estes. Tal metodo

e adotado por TROT ABASt no seu universalmente conhccido e adrnirado

"Sc ience c t Technique Fiscelcs" , Alias, sao suas palavras:

"Pout real ise !' ceit e etude sunthetique, if taut nborder le sysfetTlcfiscal SOltS trois angles di f fere.nts. Nous l'exemincrons d' ebord en lui-tneme, dans sa structure gencralc, .

35 ~ I Bern 0 contrario e 0 que ocorre nos dcmais sis...

tenias, onde a lei ordinaria tern as mais amplas possibilidades

de concorrer para 0 del ineamento das Ieicoes do proprio

sistema tributario, onde a constituicao Iicou no ditame de

principios genericos mais amplos.Ve ... e, assim, que as sistemas constitucionais trioutarios

podern ser classificados, de maneira geral, em sistemas sim-

ples e complexes, conforme a f i rmem urn au dais principios

Fundamentais a orientar a a < ; a o legislativa insti tu toria dos

tributes, ou se desdobrem na colocacao de multiples e varia-

.. ... .. .. " ~ 1 11 " " ' ' " 1 1 1 . .

Noiis exeminetons ensuite le susteme fiscal dans son. evolution histo-

rique. Nous l'exeminerons enfin dans les solutions du droit compete"paq. 57 .

I .

i I

. :~I

. I



20 21ERA L D '0 A T.A LIB AJ

SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO BRASILEIRO

3 ; 04 Os sistemas nao sao formados pela soma de seus

elementos, mas pela conjuqacao harmonica deles. Os sis...

temas norrnativos sao Iormados pela composicao hierarqui ...

zada e sistematica das normas que 0 compoem,

ao Iegislador ordinario margem para contribuir com sua

iniciativa na tarefa de editar princ iples e colaborar, inclu .....

sive, para plasmar 0 sistema.

.4 ~ 4 Sistematica e 0 ptincipium teletionis do sistema;

e a propria harmonia fundamental insita a seus principios

e determinante das relacoes reciprocas entre _seus elementos.

E 0 metodo de ordeneciio dos elementos, de forma a erigir

um sistema.

..

10 > ~ 0sistema constitucionel ttibutetio bt asileiio e

o mais rigido de quantos se conhece, alem de complexo e

extenso. Em materia tributaria tudo foi feito pelo consti ...tuinte, que afeicoou integralmente 0 sistema, entreqando-o

pronto e acabado ao legislador ordinaria, a quem cabe SO ~

mente obedece-Io, em nada podendocontribuir para plas-

ma... .o.5 , .""" ,Dentro de urn sistema normative sao reconheci ...

veis diversos sistemas parciais, a partir de perspectivas

materials diversas. Estes sistemas comp6em 0 sistema glo ....

bal , . .-4 repita .....e · ' nao pela sua soma, mas par sua con....

juqacao reciproca, de maneira harmonica e orqanica.

6 _._ 0 conjunto de normas constitucionais Iorrna 0

sistema constitucionel. 0 conjuntode normas da Consti ...

tuicao que versa materia tributaria forma 0, sistema (parcial)

constitucionel ttibutetio,

7 I , Considera-se pltistico 0sistema sintetico, simples

e Ilexivel bastante para permitir ampla mar-gem de liberdade

ao legislador ordinaria. Pelo contrario e riqido aquele

sistema que nao de liberdade ao legislador ordinario para

desenhar .....he qualquer traco fundamenta l.

II

I 8 p" E, por outro Iado, cxaustivo e complexo 0 sistema

constitucional que trace todos os contornos do sistema, demaneira hirta, nada re legando a legislatura.

9 I ' E simples e enunciative 0 sistema constitucional

que se circunscreva a so edicf io dos principles fundamentais

e estabelec imento das linhas mestras dele proprio, deixando

,

, iI I

i

I I'; II

ataliba, geraldo. sistema constitucional tributário brasileiro, rt, 1968, p. 3-21

Documents