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  • Consultoria Legislativa do Senado FederalCOORDENAO DE ESTUDOS

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    JUDICIALIZAO DAS POLTICAS DE ASSISTNCIA FARMACUTICA: O CASO DO DISTRITO FEDERAL

    Luiz Carlos Romero

    TEXTOS PARA DISCUSSO 41 ISSN 1983-0645

    Braslia, maio / 2008

    Contato: conlegestudos@senado.gov.br

    Projeto grfico: Llia Alcntara

    O contedo deste trabalho de responsabilidade do autor e no reflete necessariamente a opinio da Consultoria Legislativa do Senado Federal.

    Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto disponveis no seguinte endereo eletrnico:http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

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    Luiz Carlos Romero

    Resumo Objetivo: Descrever as caractersticas e os efeitos da judicializao da poltica de assistncia farmacutica implementada no Distrito Federal no perodo de 2001 a 2005. Mtodo: Pesquisa documental na base de dados mantida pelo Tribunal de Justia do Distrito Federal (TJDF) dos acrdos julgados por essa corte no perodo citado, referente a aes que pleiteavam o fornecimento de medicamentos, objetivando caracterizar os autores, os rus, a prestao pleiteada e a evoluo e consolidao da jurisprudncia sobre a matria. Resultados: Foram analisados 221 acrdos, na quase totalidade decorrentes de aes impetradas contra o SUS-DF (apenas seis aes o foram contra operadoras de planos de sade). 79% dos autores estavam sendo atendidos em servios pblicos de sade, enquanto 21% tinham tido o medicamento que pleiteavam prescrito por um mdico ou servio de sade particular. At 2001, observa-se a ocorrncia de um nmero pequeno de aes, 88% das quais impetrada por doentes de aids requerendo o fornecimento de antiretrovirais. A partir de 2002, o nmero de aes sofreu um incremento significativo e diversificou-se o tipo de paciente que requer proteo jurisdicional. 50% dos medicamentos pleiteados eram selecionados e deveriam constar dos estoques da Secretaria de Sade. Em relao natureza, predominaram as aes cominatrias e os mandados de segurana (60% do total). Todos os pleitos foram concedidos. Concluses: A judicializao da poltica de assistncia farmacutica no DF se inicia com aes por medicamentos antiretrovirais, impetradas por pacientes de aids contra o SUS-DF, nos anos finais da dcada passada, cujo julgamento conformou a jurisprudncia sobre a matria, que se consolidou no perodo estudado. A partir de 2001, ela alcanou um numero crescente e diversificado de medicamentos incluindo, principalmente, aqueles para a ateno bsica e de mdia complexidade. A poltica de assistncia farmacutica implementada pelo sistema pblico de sade no Distrito Federal foi profundamente afetada, nos primeiros anos da dcada, pela interveno do Poder Judicirio. As principais alteraes promovidas consistiram na ampliao de cobertura; na redefinio de prioridades em decorrncia do necessrio remanejamento de recursos para atendimento das demandas judiciais; e na limitao da adoo e do emprego

    Mdico sanitarista, Consultor Legislativo do Senado Federal. romero@senado.gov.br.

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    de determinados instrumentos e processos tcnicos como a seleo/padronizao de medicamentos e a adoo de protocolos clnico-teraputicos, entendidos pelos julgadores como meras tratativas burocratizantes. A insuficincia da ateno sade prestada no mbito do SUS-DF no perodo estudado e no apenas da assistncia farmacutica , provavelmente, importante fator explicativo do aumento das demandas judiciais. No foi possvel fazer avaliao do impacto financeiro da judicializao nas contas do GDF devido inexistncia de dados, o que refora o quadro de baixa qualidade gerencial. Palavras-chaves: Judicializao, assistncia farmacutica, medicamentos, Poder Judicirio.

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    Introduo Poltica de assistncia farmacutica no Brasil a partir da segunda metade da dcada de 1990

    As polticas de medicamentos e de assistncia farmacutica do Pas passaram por significativas mudanas na segunda metade da dcada de 1990.

    Em 1996 foram aprovadas a Lei de Propriedade Industrial por meio da qual o Pas passou a reconhecer a proteo de patentes de produtos e processos farmacuticos e a Lei Sarney da Aids que determinou que os portadores do HIV e doentes de aids recebessem, gratuitamente, do Sistema nico de Sade (SUS), toda a medicao necessria a seu tratamento. No ano seguinte, a Central de Medicamentos (CEME) foi extinta e criado o Programa de Farmcia Bsica, substitudo, em 1998, pela instituio de uma Poltica Nacional de Medicamentos e a criao de uma secretaria, na estrutura do Ministrio da Sade, para gerenciar a assistncia farmacutica no mbito do SUS. Por fim, em 1999, foi instituda a poltica de incentivo ao medicamento genrico.

    Para substituir a atuao da Ceme, o Ministrio da Sade criou, inicialmente, o Programa de Farmcia Bsica, que se caracterizava pela aquisio centralizada e distribuio a estados e municpios do denominado Kit de Farmcia Bsica, composto por cerca de quarenta medicamentos. O programa foi reformulado, em 1998, com alterao de enfoque e de cobertura: passou a executar-se em um nmero maior de municpios antes alcanava apenas municpios com at vinte mil habitantes e sob uma diretriz de descentralizao. Mas no durou.

    Em 1998 foi elaborada e entrou em vigor a Poltica Nacional de Medicamentos, instituda como instrumento norteador das aes do Ministrio da Sade no campo da poltica de medicamentos do setor pblico, estruturando a assistncia farmacutica no mbito do Ministrio da Sade e do SUS.

    A nova poltica implementada pela administrao do Ministrio da Sade com o apoio dos secretrios de sade fundamentava-se na descentralizao da atividade, atribuindo ao Ministrio funes de definir polticas e incentivar a pesquisa, enquanto a aquisio e distribuio de medicamentos passaram a ser responsabilidades dos gestores estaduais e municipais do SUS. O financiamento da ao passa a ser compartilhado entre os trs nveis de gesto.

    A assistncia farmacutica no mbito do SUS foi organizada em quatro segmentos: a Assistncia Farmacutica Bsica; os Medicamentos Estratgicos; os Medicamentos de Dispensao em Carter Excepcional; os Medicamentos de Sade Mental.

    A Assistncia Farmacutica Bsica estava voltada para a ateno bsica e foi implementada por meio do Programa de Incentivo Assistncia Farmacutica Bsica, que consistia na transferncia de recursos federais a estados e municpios que aderissem a ele e se habilitassem junto ao Ministrio, aportando contrapartidas financeiras e infra-estrutura material e de recursos humanos, para a compra descentralizada de medicamentos especficos, relacionados na Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME). O elenco mnimo de medicamentos a serem obrigatoriamente disponibilizados pelo programa foi definido e pactuado entre o Ministrio e as secretarias de sade entre maro de 1999 e agosto de 2000, com base em critrios epidemiolgicos. Em dezembro de 1999, 98,5% dos

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    municpios estavam habilitados e executando o Programa de Assistncia Farmacutica Bsica.

    Os medicamentos estratgicos (utilizados para o tratamento de doenas de perfil endmico, como tuberculose, aids, malria, diabetes etc. estratgicos no contexto da Poltica Nacional de Sade) mantiveram sua aquisio centralizada no Ministrio da Sade, sendo repassados aos estados e municpios, conforme suas necessidades.

    Os medicamentos de dispensao em carter excepcional (aqueles de alto custo, utilizados para o tratamento de doenas neurolgicas, auto-imunes, hepatites e outras, alm dos usados pelos pacientes transplantados) e os medicamentos de sade mental tinham uma linha especfica de financiamento, por meio do repasse de recursos financeiros do Ministrio da Sade para os estados e municpios, que utilizavam esses recursos para adquirirem e distriburem esses medicamentos de acordo com as necessidades da populao. Tambm no caso desses dois tipos de medicamentos, era exigida contrapartida financeira dos estados e municpios. No ano de 2002, duas portarias atualizaram a relao de medicamentos de dispensao em carter excepcional.

    Uma repercusso imediata da nova poltica foi a ampliao de recursos financeiros destinados atividade. No nvel federal, os gastos da Unio com assistncia farmacutica passaram de 230,7 milhes de reais, em 1996, para 925 milhes de reais, em 1999 um crescimento de quatro vezes. O Ministrio da Sade investiu 2,3 bilhes de reais em assistncia farmacutica, entre 1996 e 1999.

    Na composio dos gastos, evidencia-se que os medicamentos estratgicos corresponderam a 66% do total em 1999, enquanto o gasto com assistncia farmacutica bsica correspondeu a 13,4%. S em medicamentos para a aids, o Ministrio gastou, em 1999, 486,6 milhes de dlares, ou seja, o correspondente a 52,6% do total de gastos com assistncia farmacutica e a quatro vezes o que despendeu com assistncia farmacutica bsica.

    De 2000 em diante, manteve-se a ampliao dos gastos do Ministrio da Sade com assistncia farmacutica, em que pese o forte constrangimento econmico por que passou o SUS, a um crescimento mdio real de 21% ao ano, chegando-se a 2006 com um gasto federal da ordem de R$ 3,2 bilhes (Tabela 1).

    Tabela 1 Despesa da Unio (em bilhes de Reais de 2006) com medicamentos. 2001 a 2006.

    Ano Valor empenhado ndice Real Variao (%) anual 2001 1.255 100 ... 2002 1438 115 14,6 2003 1.688 135 17,4 2004 2.429 194 43,9 2005 2.657 212 9,4 2006 3.243 258 22,0

    Fonte: SIAFI. Sistema Siga Brasil. Senado Federal. Elaborado pelo autor

    Nesse contexto, os gastos com medicamentos de dispensao em carter excepcional dispararam, tanto percentual quanto nominalmente. Mantidos, no perodo de 1999 a 2004, entre 15 e 25% do total de gastos federais totais com medicamentos, alcanaram 35,3% em 2005. Uma ampliao de dimenso similar (38,8% de aumento) ocorreu com os gastos das secretarias estaduais de sade com essa categoria de medicamentos. (CONASS, 2006)