III ENECS - ENCONTRO NACIONAL SOBRE EDIFICAÇÕES E COMUNIDADES SUSTENTÁVEIS

ASSENTAMENTOS ESPONTÂNEOS E PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO –AVALIAÇÃO DO PROGRAMA FAVELA-BAIRRO

Valeria Teixeira de Paiva (valdepaiva@hotmail.com) Doutoranda do Programa de Pós Graduaçãoem Engenharia de Produção COPPE/UFRJ.

RESUMO

Este texto apresenta o estudo de alguns dos aspectos determinantes do espaço, apropriação e intervençõesurbanas. Busca analisar a questão da informalidade, e sua influência na definição da forma e sustentabilidade dascidades. Para isso aborda a multiplicidade de definições do ser “cidade”, o crescimento informal e surgimento desetores informais, para compreender o que vem a ser a “cidade informal”, caracteriza o surgimento dosassentamentos da ilegalidade à espontaneidade, e as estratégias de intervenção em assentamentos desde aignorância à integração. Partindo das hipóteses de efeito local e geral em relação aos resultados que podemcausar um processo de intervenção em assentamentos espontâneos busca-se avaliar preliminarmente o ProgramaFavela-Bairro. O trabalho objetiva compreender como a falta de integração dos assentamentos popularesresultam em desintegração social e urbana crônicas. E porque, a despeito dos programas de intervençõesurbanas, a informalidade continua sendo uma opção de vida para grande parcela da população determinando ocrescimento urbano.

Palavras-chave: cidade, formalidade e informalidade, favela

SPONTANEOUS SETTLEMENTS AND CONSTRUCTION OF URBAN SPACEEVALUATION OF FAVELA-BAIRRO PROGRAM

ABSTRACT

This text presents the study of some determining aspects of urban space, appropriation and interventions. Itanalyses the matter of informality and its influence in the definition of form and sustainability of the cities. Forthis it uses an approach of the various definitions of the “being city”, its informal growth and appearance ofinformal sectors, to understand the “informal city”, it characterizes the appearance of settlements from illegalityto spontaneity, and the strategies of intervention in settlements since ignorance to integration. From thehypothesis of local and general effect in relation to results that can be the cause of an intervention process in aspontaneous settlement, it tries to preliminarily evaluate the Favela-Bairro Program. The goal of this work tounderstand how the lack of integration of popular settlement leads to social and urban chronic disintegration. Anwhy, despite of these urban intervention programs, informality is still an option for life-style for the majority ofthe population, determining its urban growth.

Keywords: city, formality and informality, favela

1. INTRODUÇÃO

Independente das diferenças entre os países em desenvolvimento, no que se refere a seustamanhos, povoações, níveis de urbanização e estruturas econômicas, como também emrelação a grandeza da crise econômica, suas diferenças culturais e modos de vida, umproblema comum, praticamente, a todos são as condições habitacionais extremamentedeficientes de grande parte de suas populações.

A maioria das cidades dos países em desenvolvimento tem crescido tão rapidamente que nãoparecem ter histórias visuais. A topografia introduz alguma diferenciação visual, quedesaparece quando os grupos invasores dispõem de terrenos planos e sólidos. Por vezes nem oclima e os materiais de construção, nem mesmo as diferenças culturais ou até ecológicas sãosuficientes para distinguir um assentamento de outro. Assediadas por problemas similares,pressões demográficas, oferta de terra controlada por interesses especulativos, estruturas declasse, administrações inadequadas, investimentos públicos insuficientes, as cidades oferecemvisualmente uma imagem cada vez mais parecida.

As modernas cidades do mundo crescem, então, sem ordem. E seu desenvolvimento parecenão ter fronteiras. Elas continuam a crescer e deteriorar-se, sem que tenham atençãonecessária dos que porventura tivessem algum poder de intervenção, no sentido de reduzir oscustos sociais e ambientais resultantes de tal expansão descontrolada.

2. CIDADE FORMAL E INFORMAL

2.1. A Cidade

Para entender o que pode ser cidade formal e informal, é preciso compreender primeiro o quevem a ser a Cidade. Nos dicionários, de maneira geral, a cidade é definida simplesmentecomo o conjunto de seus edifícios e o traçado de suas ruas, como a povoação primeira de umpaís ou ainda como sendo o conjunto de seus habitantes. Entretanto tais definições não sãoesclarecedoras, uma vez que explicam a cidade através da própria cidade. GOITIA (1985)afirmou que o estudar a cidade é um trabalho complexo, por tratar-se de um tema amplo edifuso, e que permite ser abordado pelas mais diversas óticas (da geografia, da política, dasociologia, da economia, do urbanismo, etc).

Sob a visão semiótica, por exemplo, a cidade pode ser o símbolo, que contém reflexões,experiências e conjecturas; deixando seu conceito geográfico e tornando-se um símbolocomplexo e inesgotável da existência humana, um símbolo que permite exprimir a “...tensãoentre a racionalidade geométrica e o emaranhado das existências humanas...” (CALVINO,1990). Na definição semiótica a cidade são as relações e símbolos nela impressos. Talenfoque concorda com a visão da sociologia, em que a cidade é “... a forma e o símbolo deuma relação social integrada...” MUNFORD (1982). Para M. Poète, historiador de Paris acidade é o objeto de estudo do urbanismo, este considerado como a “ciência das cidades”.Assim, a cidade é um “... ser humano coletivo, que evolui através das idades ... um ser quevive sobre a terra e da terra, o que significa que aos dados históricos devem-se acrescentardados geográficos, geológicos e econômicos...” (M. Poète In: HAROUEL, 1990)

As definições sob as óticas econômica, a política, a geográfica ou a artística, a sociológica oua semiótica, são todas possíveis, em virtude da multiplicidade do próprio significado eextensão do ser “cidade”. As definições referenciam-se a conceitos diferentes ou mesmo

cidades diferentes, como a “polis” grega e uma cidade medieval, assim como são diferentesuma vila cristiana de uma cidade muçulmana, uma cidade templo como Pequin de umametrópole comercial como Nova York.( GOITIA, 1985). Mas com certeza a cidadepermanece como mais que um simples aglomerado de casas. Alguns autores consideram queé importante no estudo da cidade, examiná-la não como algo separado e sim como umresultado, ou melhor, um sintoma e ponto focal das enfermidades da economia, da sociedade eda política que as envolvem.

2.2. Crescimento urbano e setores informais

É fato que os países em desenvolvimento vem sofrendo um processo de urbanizaçãoacelerado. Articulado a esse processo existe também um processo de concentração dapopulação em apenas algumas cidades ou áreas em cada país. Até algum tempo atrás talsituação era característica de urbanização em países industrializados, mas agora, trata-se deum fenômeno ou um problema mundial, onde a política de industrialização implantada crioudesigualdades regionais e a canalização de investimentos para atividades econômicas maisrentáveis provocou grandes contradições sociais. (HARDOY e SATTERTHWAITE, 1987)

Tal problema é mais visível e intenso nas grandes cidades. Entretanto nem os governaisnacionais nem os locais mostraram-se capazes de prover ou expandir tais serviços, assimcomo também não puderam dotar a maioria das áreas de infraestrutura e serviços. O resultadofoi e continua sendo um rápido incremento do número de habitantes que vivem em condiçõesmiseráveis, sejam eles, vilas de emergência, conventillos, favelas ou urbanizações ilegais. Ocrescimento das cidades tem sido, portanto, acompanhado pelo surgimento e desenvolvimentodos setores informais. A associação desses setores informais (habitação informal, trabalhoinformal e a transportes e serviços informais) constituem a economia informal, que estádefinindo a forma e o crescimento das cidades.

2.3. Cidade informal

Quando as cidades dos países em desenvolvimento começaram a crescer, em resposta as suasfunções como centros de produção e intercâmbio progressivamente mais integrados aosmercados mundiais, os novos bairros, principalmente os construídos pela população de baixarenda, começaram a surgir em terrenos desocupados, próximos aos centros das cidades ouonde haviam maiores oportunidades de emprego, como por exemplo, próximo aos portos. Aspopulações mais pobres não tiveram geralmente outra opção, além de ocupar terrenosinadequados e converte-los em lugares de moradia permanente. Áreas sujeiras a inundações,como Guayquil, Bombay, Lagos, Maputo e Bangkok; morros sujeitos a deslizamentos, comono Rio de janeiro, La Paz ou Quito; em leitos de rios secos, como na Cidade do México; embarrancos, como na Cidade da Guatemala e Salvador ou ainda desertos, como em Lima,Khartoum e o Cairo (HARDOY e SATTESTHWAITE, 1987).

Constata-se, então, que o crescimento das cidades é definido pelos grupos mais pobres, semplanejamento prévio ou apoio governamental. Um processo caracterizado pela fragmentação ecrescimento casual das áreas urbanas, onde um bairro é construído sem articular-seadequadamente com os outros bairros. Essa é a cidade informal, que significa assentamentosinformais, infra-estrutura, serviços e trabalho informais. É onde o estado mostra suaincapacidade de prover as necessidades básicas da população e onde a informalidade atua.

3. ASSENTAMENTOS HUMANOS

3.1. Da ilegalidade a espontaneidade

O problema habitacional popular, assim como alguns dos enfoques governamentais, comovisto, não são novos. Entretanto, as denominações do atuais assentamentos espontâneos, nodecorrer do tempo, variaram bastante. Inicialmente os assentamentos construídos pelaspopulações de baixa renda eram denominados ilegais, uma vez que contrariavam algumas epor vezes praticamente todas as normas. Tal denominação estava em conformidade com asatitudes e posturas de simplesmente ignorar tal ilegalidade.

Entretanto o problema assumiu dimensões, que impediram que a denominada “ilegalidade”,continuasse sendo ignorada. Afinal um grande número de habitantes, cujos votos eramdisputados pelos políticos, eram ilegais. Desta maneira os assentamentos ilegais,gradativamente, passaram a ser denominados informais. Afinal a “informalidade” pesa bemmenos do que a “ilegalidade”.

Recentemente devido as proporções tomadas pelos assentamentos e economias informais,tornou-se imperativo aceitá-los sob uma nova ótica, a ótica da espontaneidade. Espontâneo,que pressupõe criativo e adaptável, soa social e politicamente melhor do que assumir quequase a metade da população urbana é ilegal ou informal. Assim, atualmente, osassentamentos e suas populações são chamados espontâneos.

3.2. Estratégias

A concepção subjacente nas diversas intervenções governamentais foi freqüentemente o detratar os assentamentos como uma questão puramente habitacional e de uso do solo, sem levarem consideração as características de sua população e os fatores que a levam a morar emassentamentos espontâneos. Possivelmente, em virtude dessa concepção o problema perdura,a despeito das intervenções. As estratégias de intervenção em assentamentos espontâneosacompanharam a mutação da forma de denominar os assentamentos, como dito, da ilegalidadeà espontaneidade. Com o risco de cair em generalizações, pode-se dividir os posicionamentosnas seguintes tendências: ignorância, tolerância, eliminação e integração. Deve-se lembrar quetais tendências não obedecem necessariamente uma ordem cronológica.

Segundo HARDOY e SATTERTHWAITE (1987) há alguns anos atrás, era comum osassentamentos serem considerados formas provisórias de alojamento e representados nosplanos oficiais como áreas sem edificar ou espaços abertos, como se estes terrenossuperpovoados, mas ilegalmente ocupados, habitados por milhares de pessoas, de algumaforma simplesmente não existissem. Essa “Ignorância” foi muito nociva à cidade, uma vezque criou um abismo entre a realidade e os planos oficiais.

A “eliminação” ocorreu quando a dimensão do problema impediu que simplesmente secontinuasse ignorando-o. Assim os assentamentos eram eliminados e procedia-se a remoçãodas populações para outras áreas da cidade, em geral da periferia da cidade. SegundoVALLADARES (1980), referindo-se ao programa de remoções no Rio de Janeiro, é precisoobservar que as causas do crescimento das favelas não foram atacadas pelos diversosprogramas de remoção e que “...o efeito produzido pelo programa de remoção de favelas doRio de Janeiro foi diametralmente oposto ao esperado: em vez de regressivo foi propulsor...”

Segundo TURNER (1976) a constatação da capacidade e potencial de desenvolvimentourbano por autoconstrução e o reconhecimento de que os enfoques tradicionais parasolucionar a questão habitacional haviam fracassado tanto qualitativamente quantoquantitativamente foram fatores que parecem ter baseado a tendência de “tolerância”.Entretanto a tolerância, caracterizada por essa aceitação do valor e dinamismo que osprocessos informais proporcionam às cidades e ampliação dos serviços básicos aosassentamentos tem também conseqüências danosas à cidade. As doenças e problemasresultantes da falta de infra-estrutura no lapso de tempo entre a criação do assentamento e aprovisão de serviços; a ocupação de áreas inadequadas; e o crescimento físico das cidadessendo definido pelos locais onde surgem e desenvolvem-se as urbanizações informais,resultando na fragmentação da cidade são as conseqüências da tolerância.

A tendência de aceitação da informalidade, em fins da década de 80 ganhou novos contornos.Muitos estudos defendem a alteração do papel dos estados, dos poderes locais e dosorganismos de ajuda e profissionais, assim como a participação comunitária, masprincipalmente propõem alterações profundas nas instituições legais e administrativascaracterizando a tendência de “integração”. Entretanto, integração pode significar“informalizar” aos formais para livrá-los das restrições legais ou “formalizar” aos informaispara reduzir as conseqüências negativas da informalidade. Dentro desta tendência existemautores, que defendem novos papéis dos governos e sociedade para a formalização dosinformais; e outros como SOTO (1987) que acreditam que integrar é abolir com as restriçõesimprodutivas do sistema legal e “incorporar a todos sob uma nova formalidade”

4. PROGRAMA FAVELA-BAIRRO – ESTRATÉGIA DE INTEGRAÇÃO

Figura 1.Distribuíção dos assentamentos espontâneos no município do Rio de Janeiro.Fonte: IDB Extra, publication of the Inter-American Bank. 1997

A proposta de intervenção em favelas no RJ assume especial importância no momento em quecerca de 20% da população da cidade do RJ vive nessas comunidades, em condiçõesextremamente precárias, a maior parte delas na Zona Norte, observando-se também osignificativo crescimento do número de assentamentos informais, na última década na Barra

da Tijuca, Jacarepaguá e Zona Oeste. A Figura 1. distribuição dos assentamentos espontâneosno município do Rio de Janeiro, explicita a extensão das ocupações dos assentamentosespontâneos, sejam favelas ou loteamentos irregulares.

O censo de 2000, realizado pelo IBGE (Instituto Brasileiro de geografia e Estatística), revelouque a cidade do Rio de Janeiro, desde 1991, ganhou 119 favelas. O IBGE listou 513comunidades faveladas na capital, um crescimento de 30,2% em relação ao censo de 1991, ede 12,3% considerando-se a recontagem de 1996. No estado do Rio foi registrado também umaumento percentual do número de favelas (embora menor que na cidade do Rio), alcançando22,7% passaram de 661, em 1991, para 811, em 2000. Esses altos percentuais ganham maiorrelevância quando considera-se que o espaço urbano em si não cresceu e que o censo doIBGE não conta assentamentos com menos de 51 domicílios, nem de conjuntos habitacionaise loteamentos clandestinos favelizados.

4.1. Política habitacional do Rio de Janeiro

A atual política Habitacional do Rio de Janeiro foi instituída em 1993 e estabeleceu comoconceito básico a ampliação do acesso à cidade para todos. Isso se traduziria por condições deinfra-estrutura sanitária, transportes, equipamentos sociais e serviços públicos distribuídosmais igualmente para o desenvolvimento de uma vida urbana digna. A produção de unidadeshabitacionais como ação isolada é superada pela constituição de medidas articuladas, queobjetivam o atendimento das necessidades habitacionais da população em diferentes esferas,incluindo as condições de entorno como qualidade do espaço construído e preservação domeio-ambiente.

Foram concebidos dois grandes projetos na área de infra-estrutura e desenho urbano: o RioCidade direcionado para áreas comercias e corredores de trafego; e o Favela-Bairro voltadopara as áreas faveladas. O objetivo principal da política Habitacional do RJ foi expandir asações realizadas nos governos anteriores na área da habitação. Suas bases estão assentadas nacompreensão de que a “ ... moradia é um direito do cidadão, a habitação não é só casa, masintegração à estrutura urbana ( infra-estrutura sanitária, de transporte, de educação, de saúde,de lazer), e que compete à coletividade prover a estrutura urbana.“ (Política habitacional doRio de Janeiro).

Segundo SANTOS (1997), essa política habitacional “...afastou-se de programas impositivosde simples oferecimentos de unidades, preocupou-se com a redução da distancia física epsicológica entre governos, técnicos e a comunidade, porém não incorporou a autogestão, opoder de decisão e controle local como caminhos para otimização do uso dos recursosdisponíveis...”

4.2. Programa Favela-Bairro

O Programa Favela-bairro é parte do PROAP-RIO - Programa de Urbanização deAssentamentos Populares do Rio de Janeiro. O Programa conta com financiamento daPrefeitura, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Caixa Econômica Federal(CEF) e da União Européia (UE). O Programa alcançou 119 comunidades médias (de 500 a2.500 domicílios), 35 pequenas (de 100 a 500 domicílios) com o Programa Bairrinho e 4grandes (acima de 2500 domicílios) através do Programa Grandes favelas. O programaFavela-Bairro tem como objetivos a complementação da estrutura urbana principal(saneamento e democratização de acessos), e o oferecimento de condições ambientais de

leitura da favela como bairro da cidade. Tem como condições básicas o aproveitamento doesforço coletivo já despendido pela população, construções e serviços já instalados,reassentamento mínimo possível, a adesão dos moradores ao programa e a introdução devalores urbanísticos da cidade formal como signo de sua identificação como bairro (ruas/praças/ infra-estruturas/ serviço público). O Programa Favela-Bairro, portanto, pretendeatravés de ações transformadoras de natureza física e social, integrar em vez de excluir,estabelecendo desta forma transformações na qualidade de vida e na qualidade ambiental,com reflexos positivos sobre a cidade como um todo.

Para planejar as intervenções nas favelas a prefeitura organizou um concurso público em1994, através do IAB, para seleção de propostas metodológicas e Físico-Espacias, objetivandotransformar “...as favelas em verdadeiros bairros populares...” buscando formas de promovera integração destas duas faces tão distintas do mundo urbano brasileiro: a cidade formal e ainformal.

5. ESTUDO DE CASO

5.1. Hipóteses e metodologia

Com a finalidade de avaliar a questão da informalidade e suas influências na produção doespaço urbano, assim como a repercussão das estratégias de apropriação e instrumentalizaçãodo espaço, foram tomadas as seguintes hipóteses em relação aos resultados que podem causarum processo de intervenção em um assentamento expontâneo:1) Efeito Local: a) contínua melhoria das áreas provocando a integração destas ao tecidourbano (níveis físico e social), resultando na valorização das áreas e aumento da qualidade devida; b) melhorias criam atratividade, produzindo uma progressiva densificação das áreas econseqüente sobrecarga da infra-estrutura e resultando num processo de degradação das áreas.2) Efeito Geral: crescimento da especulação imobiliária e surgimento de novos assentamentosespontâneos derivados da Intervenção urbana, focada na busca de integração das parcelasformais e informais do tecido urbano.

A pesquisa divide-se em duas partes. Na primeira, a partir de um referencial teóricobuscaram-se evidências das ações e políticas governamentais voltadas para a compatibilizaçãoentre produção habitacional e a produção do espaço urbano, além da discussão sobre aquestão da informalidade. A segunda parte é constituída do estudo de caso, que tomou duasfavelas pertencentes a primeira fase do programa favela-Bairro. A metodologia para avaliaçãodos resultados do programa favela bairro é baseada na comparação da situação doassentamento antes e após a intervenção (2000) nos seguintes aspectos: 1- População(Demografia, Camadas sociais, etc), 2- habitações (Verticalização e usos), 3- Estrutura doassentamento (Infra-estrutura, Densidade de ocupação) e 4- Participação (identificação dosmoradores, organizações). Com base nas descrições realizadas pretende-se realizar umaanálise dos efeitos que o programa teve nos últimos anos em cada uma das áreas.

5.2. Favelas

As favelas escolhidas para o estudo de caso pertencem à primeira fase do programa e estãolocalizadas na AP-3 (Área de planejamento 3). A AP-3 é a região de maior contingentepopulacional, engloba 79 bairros e apresenta a principal concentração de favelas, com mais de50% da população favelada, abrigando também três dos maiores complexos de favelas:Alemão, Jacarezinho e Maré. A área concentra grandes problemas ambientais, pois seus rios

(Irajá, Meriti, Timbó, Jacaré e Canal do cunha), que estão bastante degradados, despejam todapoluição na Baía de Guanabara.

As Favelas Fernão Cardin e Chácara del Castilho foram selecionadas porque além depertencerem a 1° fase do programa e localizarem-se na mesma AP-3, como dito, elas tambémestão inseridas em contextos semelhantes (ambas localizam-se ao longo do mesmo eixo deligação do centro da cidade ao subúrbio, a antiga Av. Suburbana), possuem características deformação parecidas (invasões decorrentes de desapropriações de outras favelas) ecaracterizam-se pela atratividade da região devido a existência de oportunidades de emprego,em especial nas indústrias e shoppings próximos, a facilidade de comércio e transporte (váriaslinhas de ônibus, trens urbanos e metrô). Apesar desses pontos comuns elas apresentampadrões de implantação e resultados diversos, decorrentes provavelmente devido às diferençasgeográficas de seus sítios. Fernão Cardin é plana e cortada pelo Rio Faria Timbó e a ChácaraDel Castilho apresenta uma ligeira inclinação e é cercada por muros.

Chácara Del Castilho- A área é resultante de uma invasão gradual, iniciada em 1951, de umterreno particular onde havia uma chácara. Na época a área já possuía atratividade porlocalizar-se numa região industrial com grande oferta de emprego. A favela ocupa uma áreade 27333 m² e, de acordo com dados do censo do IBGE/91, possuía uma população de 2184habitantes e 559 domicílios, com densidade populacional de 0,079 (hab/m²)

Os principais problemas encontrados eram a alta densidade da favela e o fato de ser cercadapor muros, repetindo a situação de gueto; o acesso único; a ausência de áreas livres internasdestinadas ao lazer; e a ausência de qualquer tipo de vegetação.

Figura 2. Vista aérea da Favela Chácara del Castilho (1994)Fonte: www.arquitraco.com.br

As soluções propostas com a finalidade de a possibilitar o acesso de serviços à comunidadebasearam-se essencialmente na da criação de sistema viário mínimo, abertura de novosacessos, ligação do bairro de Maria da Graça à Av. Suburbana, além de arborização, criaçãode praças e centro de esportes, instalação de equipamentos para atividades de geração derenda, Criação de passeios e áreas de permanência junto a saída da Nova estação Ferroviária,urbanização do Largo existente em frente a associação de Moradores, com a possibilidade deimplantação de mais uma creche para crianças de 0 a 4 anos.

Fernão Cardin – A área era apenas um lugar de pastagem para pequenos animais. A área édivida pelo Rio faria Timbó. A parte do terreno que era alagadiça e foi aterrada pelos própriosmoradores na época da ocupação aproximadamente em 1951. A favela ocupa uma área de44746 m² e, de acordo com dados do censo do IBGE/91, possuía uma população de 2746habitantes e 682 domicílios, com densidade populacional de 0,06 (hab/m²).

Figura 3- Favela Fernão Cardin- Rio Faria Timbó antes da intervenção (1994)Fonte: www.jauregui.arq.br

Os principais problemas encontrados foram a precariedade da rede de esgoto e drenagem, asáreas de risco (sujeitas a inundações), e as vias inadequadas, que não permitiam o acesso deveículos. As soluções propostas foram a criação de creche e espaços de esporte, lazer e social(campo de futebol, praça comunitária com área de acesso ampliada, incluindo mobiliáriourbano de esporte e lazer com equipamentos), canalização do Rio e execução de vias deacesso laterais arborizadas; remoção de algumas unidades para abertura de acessos econstrução de prédio para relocação das famílias removidas; arborização, Introdução demelhorias, tratamento de pisos, marquises e iluminação, regularização de postes, medidores edegraus; reforma da Praça da Integração e quadra polivalente na esquina com a Av.Suburbana, que atravessa o bairro formal.

5.3. Resultados

A pesquisa encontra-se ainda em fase de conclusão, entretanto já é possível determinar algunsresultados e avaliar a concretização de algumas hipóteses. Como dito a metodologia paraavaliação dos resultados é baseada na comparação da situação do assentamento antes (1994) eapós a intervenção (a partir de 2000) em 4 aspectos (população, habitações, estrutura doassentamento e participação).A População de ambas Favelas apresentou, já nos primeiros anos após a implantação doprograma um crescimento, que produziu um aumento na densidade populacional. Em 1994 asfavelas Chácara Del Castilho e Fernão Cardin apresentavam respectivamente 0,079 hab/m² e0,06 hab/m². Essas densidades, em 1998, eram de 0,089 hab/m² na Chácara del Castilho e0,07hab/m² na Fernão cardin. Esse aumento reflete-se no processo de verticalização, queatravés da comparação de mapas de gabarito pôde ser constatado em ambas áreas. Afinalcomo na maioria das favelas não existem muitos locais livres para crescimento, o crescimentovertical tornou-se e continua sendo a única opção.

Figura 4 – Chácara Del Castilho - Rua secundáriaFonte: levantamento fotográfico da autora (1998)

Quanto a estrutura do assentamento, ambas favelas foram dotadas de infra-estrutura.Entretanto neste aspecto a estrutura e geografia de cada favela influenciou e por vezesdeterminou a qualidade do resultado. A favela Chácara Del Castilho, por exemplo,caracteriza-se por um tecido denso e descontínuo, e percursos labirínticos, características quese impuseram ao projeto. Já na favela Fernão Cardin, de tecido menos denso, a canalização doRio Faria Timbó, que a divide, possibilitou a criação de espaços de convívio e vias maisamplas, e a criação de pontos de intercessão entre a Favela e o Bairro, como demonstra aFigura 4- Favela Fernão Cardin –vista aérea depois da intervenção.

Figura 5- Favela Fernão Cardin - vista aérea depois da intervençãoFonte: www.jauregui.arq.br

No aspecto de participação no início das intervenções do Programa houve um aumento dasexpectativas dos moradores, que se organizaram tentando participar do processo de mudançase ansiando também pela concretização de outros projetos, em especial os relacionados aeducação, capacitação profissional e geração de renda. Em 1998 existia uma cooperação mais

estreita entre os POUSOs e as Associações de Moradores. Mas as expectativas foram sendogradativamente frustadas, ora pelas mudanças organizacionais (provocadas pelas mudançasgovernamentais) ora por obstáculos provocados pelos poderes paralelos nas comunidades.

É importante observar que, por vezes devido aos dois fatores acima citados, os projetos nãoforam construídos integralmente, contribuindo para os desvios dos objetivos do programa.Um exemplo disso é que uma importante via de acesso projetada para a favela Chácara DelCastilho só pôde ser construída em 2000, devido a problemas com as lideranças locais. E nafavela Fernão Cardin um local, para onde foi projetado um polo social e de geração de renda,que não foi construído pela prefeitura, acabou sendo invadido por parentes dos moradores daprópria favela, criando assim uma favela dentro da favela urbanizada. Uma nova favelacomposta de barracos precários e valas negras, cujos moradores esperam a indenização daprefeitura. Além desse tipo de invasão existe também, em ambas favelas, um processo deapropriação gradual, para fins comerciais, das áreas públicas, em geral dos espaços destinadosao lazer e esportes.

Figura 6- Chácara Del Castilho – apropriação do espaço públicoFonte: Levantamento fotográfico da autora (1998)

A favela Fernão Cardin foi reconhecida por decreto como bairro e passa oficialmente a fazerparte do bairro de Engenho de Dentro. O reconhecimento de uma favela como bairro significaque os serviços e equipamentos implantados pelo programa serão mantidos e conservadospelos órgãos competentes da prefeitura, serão elaboradas normas específicas para uso eocupação do solo, os imóveis terão “habite-se” dado pela prefeitura, serão cadastrados lotes eedificações para cobrança de impostos (IPTU), a comunidade será inserida em todos ossistemas de informação e cadastros do município, o POUSO (posto de Orientação urbanísticae social) da SMU (Secretaria Municipal de Urbanismo) prestará apoio aos órgãos solicitadospela comunidade. Entretanto, na prática, isso não significa que a área esteja realmenteintegrada ao seu entorno e que seus problemas tenham terminado, mesmo porque o bairro aoqual deve integrar-se, freqüentemente, também possui problemas de infra-estrutura.

Figura 7- Fernão Cardin – rio canalizado, avenidas laterais de acesso e ruas secundáriasFonte: Levantamento fotográfico da autora (1998)

Os resultados preliminares da pesquisa apontam a concretização, num primeiro momento, dahipótese de Efeito Local a), que prevê que a contínua melhoria das áreas provocaria aintegração destas ao tecido urbano (níveis físico e social), resultando na valorização das árease aumento da qualidade de vida. Entretanto o exemplo da favela Fernão Cardin, com osurgimento de uma favela dentro da “ex-favela”, do processo de verticalização e o deapropriação de áreas públicas levam-nos a considerar a hipótese de efeito local b) comotambém provável, ou seja, que as melhorias criariam atratividade, produzindo umaprogressiva densificação das áreas e conseqüente sobrecarga da infra-estrutura, resultandonum processo de degradação. Na verdade as hipóteses de efeito local tendem a variar decomunidade para comunidade, influenciadas por aspectos socioculturais, econômicos erelativos a criminalidade.A hipótese de Efeito Geral, que prevê um crescimento da especulação imobiliária e osurgimento de novos assentamentos espontâneos derivados da Intervenção urbana, não pôdeser avaliada, pois os casos estudados não constituem uma amostra representativa doprograma, que engloba 90 favelas em suas 4 fases. Pode ser que o exemplo, já citado, dainvasão na “ex-favela”, ilustre numa esfera micro o que poderia estar ocorrendo na esferamacro da cidade. Entretanto, não se pode afirmar que o aumento do número de favelas no Riode Janeiro foi influenciado pelo programa Favela-bairro, uma vez que esse número cresceutambém em outras cidades brasileiras que não possuem programas de integração similares.Para a avaliação desta hipótese seria necessário um estudo com uma amostragem maior erepresentativa.

5.4. Considerações

A implementação do programa Favela-Bairro apresentou alguns problemas operacionais tantointernos quanto externos. Para começar, a implementação do programa desenvolveu-se quaseparalelamente ao desenvolvimento da própria Secretaria Municipal da Habitação (SMH), oque causou problemas de determinação de funções e atribuições dos diferentes setoresresponsáveis pelo programa, assim como prejudicou a proposta de articulação entresecretarias. A integração institucional era também uma condição fundamental para ofuncionamento do Programa. O objetivo desse processo de integração entre os diferentesórgãos era a redução de custos, evitar a superposição de ações e garantir a qualidade técnicados componentes implementados. Esta seria uma forma de assegurar a eficiência da máquinaadministrativa através da descentralização das atividades, mas que deveria manter uma

coordenação através da equipe da SMH. Na primeira fase do programa essa integração nãofuncionou a contento, pois o papel e obrigações dos diversos órgãos não foram definidos comclareza. Na segunda fase, foram consolidados, no plano formal, uma série de normas eprocedimentos a serem respeitados no processo de implementação do programa, o querepresentou um avanço em relação a primeira fase.

As terceirizações de serviços, um dos pontos básicos do programa, constituíram outroproblema relacionado a institucionalização. O BID, quando assumiu parte do financiamentodo programa exigiu a incorporação de novas demandas por terceirizações além das previstas,e para evitar incertezas na fase de implementação do programa, passou a exigir procedimentosde controle interno sobre o processo de implementação das obras e sobre a qualidade dosprojetos executados. Isso implicou em necessidades relacionadas à dinamização e qualificaçãoda capacidade gerencial da equipe da SMH. Foram exigidas terceirizações de atividadesestratégicas do programa como supervisão, controle e acompanhamento.

Os escritórios encarregados dos projetos ressaltaram que os problemas acima foramprejudiciais ao programa e ao desenvolvimento dos próprios projetos. Observou-se que houvefalta de coordenação entre as instâncias de poder público federal, estadual e municipal e dafalta de articulação entre as políticas educacional, urbana e de segurança. Outro problemaapresentado foi o fato de muitos projetos não terem sido respeitados e/ou alterados em suasconcepções.

Um aspecto que cabe ser ressaltado, relaciona-se ao fato de que no concurso foram aprovadasalgumas “declarações de princípios" e não propostas metodológicas para urbanização defavelas. E algumas dessas “propostas” não apresentavam nem as técnicas que deveriam serutilizadas para a realização das diversas etapas metodológicas previstas e nem estimativas decronograma de trabalho (RIBEIRO, 1997). Foram também minimizadas, por algumaspropostas, as questões relativas ao poder paralelo imposto por cartéis ligados ao tráfico dedrogas ou ainda a importância das seitas evangélicas e pentecostais, que se constituem emverdadeiras lideranças legitimadas pela própria população, muitas vezes em detrimento daspróprias associações de moradores.

É fato que existem pontos que necessitariam ser reavaliados, tanto a nível gerencial quanto deimplementação e critérios. Talvez fosse necessária uma delimitação mais criteriosa tanto defunções quanto de obrigações dos responsáveis pelo programa, algo que, na segunda fase doprograma, já havia começado a ser realizado. Portanto, especialmente na primeira fase doprograma, os problemas mais pungentes foram a influência dos poderes locais e a falta deestruturação prévia da própria máquina burocrática, devido ao fato de que o processo de suaimplementação se dar em paralelo a própria institucionalização da política habitacional.

6. CONCLUSÕES

A falta de integração dos assentamentos populares resultam em desintegração social e urbanacrônicas. Como elemento determinante das relações sociais, a falta de integração urbana podeser considerada um fenômeno mundial. E a despeito dos programas de intervenções urbanas, ainformalidade continua sendo uma opção de vida para grande parcela da população, edeterminando o crescimento e a sustentabilidade das cidades. Pois onde o estado mostra suaincapacidade de prover as necessidades básicas da população - a informalidade atua.

As estratégias dos governos para retomar o controle das áreas informais da cidade evoluíramdesde a cômoda atitude de ignorar, para a desesperada tentativa de eliminar o problema,passando a contemplação desolada dos resultados quando dominou a tolerância impotente atéa busca pela integração dos assentamentos ao tecido social e urbano. Todas essas atitudestinham por objetivo conter o processo de favelização, mas indiretamente, por vezes, acabarampor provocar justamente o efeito contrário. Pois o processo de favelização em áreas livres dacidade é um fato. E no caso dos programas como o Favela-bairro, esses invasores, nãonecessariamente população pobre, procuram aproveitar-se da promessa de urbanizaçãoproposta, invadindo áreas valorizadas da cidade.

A despeito disso, a qualidade das estratégias de integração reside no fato de se pensar oproblema na esfera urbana, ou seja, como uma questão urbana, coletiva e ambiental, a questãohabitacional não é considerada central. É o reconhecendo dos assentamentos espontâneoscomo espaços legítimos da cidade e de que através da instrumentalização do espaço pode-setransformar a cidade e a vida de seus cidadãos, democratizando o espaço urbano.

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