PFPP – Programa de Fomento a Participação Privada em Infraestrutura

Novembro de 2010

1 – Quem somos e o que fazemos?

2 – PPP: aspectos seletos

2.1 – O conceito de concessão administrativa e patrocinada

2.2 – Nível de detalhamento dos estudos do Poder Público para fazer PPPs e Concessões: exigência de “elementos de projeto básico”

2.3 – A questão do equilíbrio econômico-financeiro e a metodologia do fluxo de caixa marginal

Sumário

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Projetos bem estruturados são recurso escasso... Durante os processos de privatização dos anos 90:

• Não havia uma estratégia para manter na Administração Direta os funcionários senior das áreas de planejamento e desenvolvimento de projetos

• Perdeu muitos funcionários senior dessa área para as empresas privatizadas e para as agências reguladoras

Atualmente, os Governos Estaduais e Municipais têm muita dificuldade em recrutar e reter funcionários com essa experiência

Faltam projetos e sobram recursos para investir em infraestrutura no Brasil

+ + +US$ 10bi US$ 1.268bi US$ 172,8bi US$ 17,9bi

Destinados/captados por fundos de

investimento privados voltados para

infraestrutura entre 2010 e 2013

A serem investidos pelo Governo Federal

por meio do PAC, entre 2007 e 2014

O BNDES planeja financiar em infraestrutura de 2010 a

2013

De financiamentos com recursos externos no Brasil, junto a Organismos Multilaterais e

Bilaterais de crédito, distribuídos entre mais de 140 projetos em

2009

3

PFPP Fundo e cooperação técnica IFC/BNDES/BID

Implicações

Empréstimos a governos de países em

desenvolvimento e renda médias.

Oferece empréstimos aos países

mais pobres do mundo.

Fornece garantias a intestidores estrangeiros contra risco

não-comercial

Media disputas

comercials entre

investidores estrangeiros

e o país receptor.

IFC é o braço do Grupo do

Banco Mundial para fomento

à iniciativa privada

49%

31%

20%

Assessoria e estruturação de projetos para poder público

Setores, ambientes ou projetos inovadores

Assume risco de viabilidade do projeto

Capacidade: 4 projetos simultâneos

Atualmente: 3 projetos em licitação; 2 novos mandatos em discussão

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Aumentar a qualidade e a eficiência da prestação de serviços públicos

Expandir participação privada em infra-estrutura para setores e ambientes novos• população de baixa renda (no caso do Brasil, as regiões Norte e Nordeste são prioritárias)

• questões relativas a mudança climática

• Setores: saúde, educação, distribuição de água e saneamento ambiental, florestas

Desenvolver, divulgar, consolidar e seguir melhores práticas na estruturação de projetos• Publicação de um livro sobre melhores práticas na estruturação de editais e contratos de PPPs e concessões

• Indicadores de performance do Hospital do Subúrbio

• Documentos do projeto da BA093, que seguem o Princípio do Equador

• Estrutura da licitação da rodovia BA093

• Redução dos prazos necessários para desenvolvimento de projetos

• Modelagem contratual dos projetos: foco na relação entre indicadores de performance e sistema de pagamentos

• Organização de um Fórum de discussão sobre PPPs, visando aumentar a capacitação técnica do setor público

• Participação dos membros da equipe como palestrantes em diversos seminários de infraestrutura e saúde no Brasil

• Organização de cursos e treinamentos, consolidando a formação das equipes do IFC, BNDES, e da EBP (Estruturadora Brasileira de Projetos), visando a melhoria da qualidade dos projetos elaborados

Objetivos e Resultados da Parceria IFC/BNDES/BID

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O que fazemos?

EngenhariaDemanda

Meio AmbienteDesapropriaçãoReassentamentoAspectos Sociais

ConsultoresLegais

Economia & Regulação

Mídia/Informação

Pública

IFC/BNDES/BID

6

Mais de 100 transações estruturadas nos seguintes setores/países...

BrasilEgito

GabãoMarrocos

FilipinasRomênia

Arábia Saudita

AlbâniaBangladeshBrasilCamarõesGabãoLibériaPanamáPeruFilipinasTrindade & TobagoVietnã

Águ

a e

sane

amen

to

BrasilCamarão

QuêniaNigériaSamoaServia

TanzâniaTonga

Uganda

QuêniaMauritânia

Uganda

Avi

ação

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ovia

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ferr

ovia

s

BrasilJordanMadagascarArábia Saudita

Saúde e educação

BrazilBotsuana

LesotoRomênia

Portos e aeroportos

Telecom

Energia

7

PPP: sentido do termo e advertência preliminar

Parcerias da Administração• Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc.• Eventualmente – sociedades de economia mista

Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente)

• Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.

Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira

Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira

• Concessão patrocinada = – concessão comum de serviço público + subsídio

• Concessão administrativa =– prestação de serviço à Administração + subsídio integral

» Diretamente » Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)

Duplicidade de conceito/origem de concessão

Concessão/”Concession”

• Sentido Jurídico– Matriz francesa

• Sentido econômico– Matriz anglo-saxônica

PPP definidas por sua estrutura econômica interna

Concessão e PPP

Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento+ Obra + Manutenção + Operação

Investimento na implantação/melhoria da infra-estrutura pelo setor privado

Amortização e remuneração pela exploração da infra-estrutura

Necessidade de contratos de longo prazo

O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura:• Incentivo para aumento da eficiência

• Fiscalização sobre o “output”

Em que contextos a estrutura da concessão se justifica?

CO

NC

ES

SÃ

O

ME

RA

PR

ES

TA

ÇÃ

O D

E S

ER

VIÇ

OS

Baixa exigência de capitalEx. serviços de limpeza

Exigência moderada de capital

Ex.: coleta de lixo

Capital intensivoEx.: construção, operação e manutenção

de prisão

Nível de detalhamento dos estudos: o caso das edificações

Lei 8.987/95, art. 18, inc. XV, exige “elementos do projeto básico que permitam sua plena caracterização” Interpretação no sentido de indicadores de resultado do serviço e estimativas

paramétricas

NBR 13.531:1995, e Manual ASBEA de Concepção de Produtos Estudo Preliminar (NBR) ou Concepção do Produto (ASBEA) Anteprojeto (NBR), ou Definição do Produto (ASBEA) Projeto Básico ou Projeto Pré-Executivo (NBR) ou Identificação e Solução de

Interfaces (ASBEA) Projeto Executivo (NBR), ou Projeto de Detalhamento de Especialidades

(ASBEA)

Não confundir nível de detalhamento dos estudos com nível de vinculação dos estudos

O que fazemos?

EngenhariaDemanda

Meio AmbienteDesapropriaçãoReassentamentoAspectos Sociais

ConsultoresLegais

Economia & Regulação

Mídia/Informação

Pública

IFC/BNDES/BID

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• Lei de Licitações

Art. 65, inc. II, d: “Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II – por acordo das partes: (...) d) para restabelecer a relação que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobreviverem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual”.

• Lei de Concessões

Art. 9o A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato.

Art. 10. Sempre que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro

Garantia do Equilíbrio Econômico-Financeiro: marco legal

• Lei de PPP

Art. 4o Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:(…)VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;

Art. 5. As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever:(...)III – a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;

• Constituição Federal

Art. 37. (...)

Inc. XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Garantia do Equilíbrio Econômico-Financeiro: marco legal

• Matriz de riscos – instrumento estático para alocação de riscos: determina quem é responsável por prevenir ou remediar os ônus e benefícios de ocorrências que afetam a prestação do serviço

• Sistema de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro – instrumento para atualização da matriz de riscos no tempo

Confusão comum na doutrina e na jurisprudência

Outras confusões e equívocos comuns na doutrina e na jurisprudência

•Suposição de que há um núcleo duro na disposição constitucional que reflete o pensamento da doutrina tradicional, e que pode ser usado para controlar leis que adotam posições diferentes

• Distorção do texto do art. 65, II, a, da Lei 8.666/93, para dizer que há um mecanismo de equilíbrio econômico-financeiro e uma matriz de riscos padrão, aplicável a todos os contratos, independentemente da disciplina dos riscos previstos no contrato

• Confusão entre distribuição de riscos e mecanismos para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro

•Por que?•Doutrina sobre o assunto é direta ou indiretamente fruto de atividade de consultoria a iniciativa privada

• Ensino incapaz de compreender lógica econômica das questões jurídicas

•Ensino e compreensão do direito é geralmente perinormativa

A dupla função da garantia ao equilíbrio econômico-financeiro

• Ressarcimento de custos que são conseqüência da ocorrência eventos gravosos, cujo risco era da outra parte

•Ex.: comoções sociais que impedem cobrança de tarifa

• “Reprecificação” do contrato por conseqüência de mudanças solicitadas pela Administração Pública para atendimento ao interesse público

•Ex.: alteração das especificações de obra (no contrato de obra pública), alteração dos níveis de serviço (nos contratos de concessão ou PPP) etc.

• Metodologia para recomposição nesses casos é bastante diferente

O problema da metodologia• Doutrina sobre a garantia o equilíbrio econômico-financeiro pouco diz sobre a metodologia para a recomposição do equilíbrio:

• Apenas diz que o contratado da Administração Pública tem o direito da manutenção das condições da sua proposta

• Supõem que é extrajurídica a discussão sobre a metodologia da recomposição

• Na prática, sobre a recomposição do equilíbrio

• Cobertura dos custos, com valor unitário igual ao da proposta originária e de margem ou taxa de retorno igual ao declarado na proposta originária

•Problema 1: distorção da matriz de riscos com ganhos em duplicidade pelo contratado da Administração Pública

•Problema 2: utilização dos dados declarados na proposta:

• Materiais, preços unitários metodologia de construção originária

•Ganhos de eficiência da evolução tecnológica são apropriados integralmente pelo parceiro privado

•Custo de capital (dívida e capital próprio) declarado na proposta

•Melhoria da situação do país é apropriada pelo parceiro privado

O fluxo de caixa marginal

• Desenvolvimento de sistema que use como referência:

• fluxo de caixa real

• preços de mercado, ou sistema de custos do regulador

• custo de capital, compatíveis com os de mercado

•Metodologia que:

• meça o impacto no fluxo de caixa do evento causador do desequilíbrio

• cria fluxo de caixa corretivo

Informações de Contato

Mauricio Portugal Ribeiro

Tel: 55 21 2525 5859

E-mail: mribeiro@ifc.org

Andrea Azeredo

Tel: 55 21 2525 5859

E-mail: aazeredo@ifc.org

Tomas Anker

Tel: 55 21 2525-5859

Email: tanker@ifc.org

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