As reformas de descentralizao e o desempenho dos ... a importncia das instituies locais e da implementao de ... formulao e implementao de polticas pblicas ... na Constituio de 1988.

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  • As reformas de descentralizao e o desempenho dos servios pblicos agropecurios: o caso da regio Nordeste1

    ANA GEORGINA PEIXOTO ROCHA ANA MNICA HUGHES DE PAULA

    JOS RIBEIRO SOARES GUIMARES THOMAZ BORGES ARARIPE BARBOSA

    Resumo Mudanas econmicas, sociais e polticas que caracterizam as ltimas dcadas do sculo XX colocaram no centro das discusses o debate sobre a crise e reforma do Estado e sobre novas articulaes entre o Estado e a sociedade, provocando uma redefinio do papel de diferentes instituies no desenvolvimento econmico e social. nesse contexto que se insere o debate, em muitos pases, sobre o processo de descentralizao e os seus efeitos na eficincia da ao estatal e na distribuio dos bens e servios pblicos. Esse trabalho aborda a relao entre as reformas de descentralizao e o desempenho dos servios pblicos agropecurios na regio Nordeste, parte de um estudo comparativo sobre as experincias com reformas de descentralizao no setor agropecurio de quatro pases: Brasil, Chile, Mxico e Peru. A pesquisa revelou que o mbito municipal tem sido o cenrio de significativas transformaes na forma de gesto dos servios pblicos, impulsionado pelo processo de descentralizao. nesse espao, base para o desenvolvimento, que novos arranjos institucionais constituem-se em requisitos essenciais para uma melhor qualidade dos servios agropecurios. O processo, no entanto, ainda de aprendizagem da realidade e marcado por contradies e conflitos. Palavras-chave: descentralizao; servios agropecurios; governo local. 1. Introduo Reformas de descentralizao tm caracterizado muitos pases latino-americanos na busca de solues para os problemas de gesto pblica. Com as transformaes no papel do Estado, os processos de descentralizao foram considerados mecanismos para uma melhor eficincia e eficcia da ao estatal. A revalorizao da esfera local, enquanto instncia de representao de poder, impulsiona a implementao de mecanismos inovadores de gesto pblica, baseados em uma maior participao popular. O presente trabalho analisa o desempenho dos servios pblicos agropecurios no mbito dos governos municipais, com base nos dados da pesquisa de campo realizada em 50 municpios da regio Nordeste. Essa pesquisa parte de um estudo comparativo em quatro pases latino-americanos Brasil, Mxico, Peru e Chile, cujo objeto a relao entre as reformas de descentralizao e o desempenho dos servios pblicos agropecurios. O objetivo analisar comparativamente o papel dos governos municipais na execuo desses servios aps as reformas de descentralizao2. A pesquisa de campo foi realizada em 50 municpios, contemplando os nove estados da regio Nordeste. Foi selecionada uma amostra representativa de municpios rurais, nos quais foram

    1 O artigo apresenta os resultados preliminares da pesquisa que est sendo desenvolvida pela Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia SEI, vinculada Secretaria de Planejamento (SEPLAN), para a Oficina Regional da FAO para Amrica Latina e o Caribe. 2 No Brasil, a pesquisa foi realizada tambm na Regio Sul. A estrutura metodolgica foi definida previamente pela FAO para permitir a comparao das experincias com reformas de descentralizao no setor agropecurio nos quatro pases considerados. No Nordeste, foram feitos alguns ajustes para a seleo da amostra, buscando-se uma adaptao s especificidades da regio, sem, contudo, comprometer a anlise comparativa.

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    entrevistados trs atores distintos: um representante do poder pblico municipal e dois representantes de organizaes de base presentes no municpio. Uma anlise do impacto das reformas de descentralizao no desempenho de servios pblicos deveria contemplar uma perspectiva histrica, comparando-se dois momentos distintos (antes e depois das reformas). No entanto, pelas suas caractersticas, a anlise representa um marco-zero, possibilitando o estabelecimento de parmetros para o acompanhamento, em uma perspectiva histrica, do impacto das reformas de descentralizao. Assim, espera-se demonstrar tendncias, no processo brasileiro de descentralizao e, mais especificamente, no Nordeste, partindo de sua caracterizao atual. Estudos posteriores podem vir a possibilitar, com regularidade, a construo de uma srie histrica. Esse artigo discute alguns elementos da pesquisa realizada, buscando caracterizar o desempenho dos servios pblicos agropecurios no Nordeste e as formas de participao das organizaes locais. Admite-se a importncia das instituies locais e da implementao de novas formas de participao para um melhor desempenho dos servios pblicos agropecurios. 2. O processo de descentralizao Mudanas econmicas, sociais e polticas que caracterizam as ltimas dcadas do sculo XX colocaram no centro das discusses o debate sobre a crise e reforma do Estado e sobre novas articulaes entre o Estado e a sociedade, provocando uma redefinio do papel de diferentes instituies no desenvolvimento econmico e social. nesse contexto que se insere o debate, em muitos pases, sobre o processo de descentralizao e os seus efeitos na eficincia da ao estatal e na distribuio dos bens e servios pblicos. Como colocam Silva e Costa (1996), processos de descentralizao tm caracterizado, em grande nmero de pases, o esforo de reforma administrativa do aparato estatal. Tais esforos so, em sua maioria, determinados por novas condies econmicas, polticas e sociais experimentadas pelo capitalismo internacional em sua atual etapa de desenvolvimento. Trata-se de transformaes no sentido de redefinir o papel do Estado, sua natureza, alcance e limites de interveno, em contraponto forma de interveno predominante entre os anos 1950 e 1970. O prprio significado e o contedo desses processos podem ser diferenciados. Os autores consideram que a descentralizao significa um processo de redistribuio de recursos, espaos de deciso, competncias, atribuies e responsabilidades; enfim, poder poltico-econmico, em cada formao social especfica. Nesse sentido, a forma efetiva em que se configura o processo de descentralizao variada, conforme as condies especficas de cada Estado, j que a descentralizao ocorre em um espao de conflitos de interesses econmicos, polticos e sociais. A crise do Estado entendida como uma crise que, de forma diferenciada, determina uma srie de transformaes, que podem ser nas bases produtivas e de financiamento das economias nacionais, bem como da articulao entre elas, tanto no plano produtivo quanto financeiro; nas formas e nos mecanismos de organizao e representao de interesses polticos; no formato da estrutura social e dos nveis de desigualdade e heterogeneidade prevalecentes, dentre outras. Dessa forma,

    polticas e aes descentralizadoras visam, nessa perspectiva, desencadear um movimento de mudana ao longo de um eixo centralizao-descentralizao que caracteriza a interveno estatal. O resultado desse movimento de mudana ser sempre e to-somente a conformao de uma nova posio nesse eixo, o que

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    isoladamente no indica, a priori, a melhoria ou a piora da qualidade ou da quantidade da ao estatal considerada (SILVA e COSTA, 1996, p. 263).

    Os efeitos do processo de descentralizao sejam negativos ou positivos esto condicionados a uma srie de fatores vinculados prpria natureza desse processo e s caractersticas especficas do Estado nacional. Nesse aspecto, as reformas de descentralizao no podem deixar de considerar o contedo poltico e social em que so implementadas. A descentralizao brasileira est fortemente associada ao processo de democratizao do pas e ao esgotamento das condies de financiamento do Estado. A discusso sobre a descentralizao confunde-se com a luta pela democracia, j que o Estado autoritrio e centralizador visto como um grande responsvel pelas desigualdades sociais existentes. O Estado desenvolvimentista, responsvel pelas transformaes estruturais da economia brasileira desde a dcada de 1950, vai gradativamente perdendo a sua capacidade de interveno, principalmente em funo da crise fiscal e financeira que impe mudanas na sua forma de atuao. A descentralizao ocorreu de modo descoordenado e com resistncias do governo federal. Conforme Affonso (1996), contrariamente a outros pases latino-americanos, a descentralizao brasileira foi impulsionada pelos estados e, principalmente, pelos municpios. Ou seja, como a descentralizao no foi comandada pelo governo federal, no houve um plano nacional para a efetivao desse processo. Alm disso, a descentralizao ocorre em um quadro de crescente fragilizao financeira do setor pblico. Como conseqncia, o Estado brasileiro perde gradativamente, ao longo dos anos 1980 e 1990, sua capacidade de planejamento e regulao e passa por uma progressiva generalizao do conflito federativo. O debate sobre os processos de descentralizao envolve questes como a redefinio do papel de cada uma das esferas de poder, a democracia e a maior participao popular, o desenvolvimento local e a eficincia e a eqidade da ao estatal. Neste ltimo aspecto, Affonso (1996) destaca que o avano para uma maior eqidade e eficincia do gasto pblico exige mudanas institucionais mais profundas nas estruturas dos poderes das esferas subnacionais de governo, bem como na sua interrelao. Elementos como a hipertrofia do Executivo dos estados e municpios, a incapacidade tcnica na execuo das novas funes e a falta de continuidade das polticas devem ser considerados para a garantia de eficincia e eqidade no gasto pblico. As polticas de descentralizao tm como principais orientaes a definio das competncias entre as esferas de governo na prestao de servios, a distribuio de recursos financeiros, essencial para uma maior autonomia dos governos subnacionais, e a participao dos diferentes nveis de governo nos processos decisrios. As disparidades intra e inter regionais verificadas no pas acarretam grande complexidade nas relaes intergovernamentais no federalismo brasileiro, com diferentes implicaes no processo de formulao e implementao de polticas pblicas descentralizadoras. Destaca-se tambm o papel do estado-membro na implementao da descentralizao em direo aos municpios, podendo funcionar como um obstculo para o processo j que ocorre a uma disputa de poder. Os estados acabam dificultando a implementao de polticas pblicas descentralizantes, que passam a ocorrer conforme as convenincias polticas de cada governo estadual (GUIMARES, 2000). 2.1 Os municpios na administrao pblica brasileira A discusso sobre a descentralizao no pas abrange a questo do papel que os municpios desempenham (ou devem desempenhar) no federalismo brasileiro. A Constituio de 1988 reconhece a autonomia poltico-administrativa dos municpios, amplia suas competncias no

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    planejamento e na execuo de servios, alm de possibilitar a ampliao da arrecadao de impostos no mbito local e a participao na repartio das receitas tributrias. Dessa forma, a dcada de 1980 marca um perodo de destaque da participao dos municpios na federao brasileira. As sucessivas crises econmicas, o avano do processo de descentralizao e o aumento das demandas sociais, em funo da redemocratizao do pas, incentivam mudanas no papel dos municpios brasileiros no pacto federativo. Considerando a extenso territorial do pas e as diversidades regionais existentes, o equilbrio entre as vrias esferas subnacionais fundamental. Os recursos pblicos e sua forma de diviso assumem grande importncia no pacto federativo. O processo de redemocratizao impulsionou a descentralizao das receitas tributrias, consolidada na Constituio de 1988. Os municpios foram considerados os principais beneficirios da descentralizao fiscal, ampliando sua participao na receita disponvel. Em contrapartida, aumentaram as suas responsabilidades na prestao de servios locais. Vale ressaltar que parcela importante desses recursos livre, ou seja, no tem vinculao de aplicaes. As esferas subnacionais de governo, no entanto, assumiram novos encargos o que gerou uma situao contraditria de autonomia poltico-administrativa, de um lado, e dependncia financeira das transferncias dos estados e da Unio, de outro. Isso particularmente relevante no caso de pequenos municpios rurais, cuja base econmica bastante precria e insuficiente para a prestao dos servios bsicos para a populao. A base de tributao municipal depende do grau de urbanizao e da situao econmica dos municpios. Os municpios menores, e principalmente aqueles com atividades predominantemente agrcolas, dependem geralmente das transferncias constitucionais. Apesar dos avanos jurdico-institucionais, ainda permanece uma condio de dependncia financeira, tcnica e poltica de muitos municpios brasileiros das outras esferas de governo. O desafio que se coloca nesse novo contexto a capacidade desses municpios assumirem novas competncias e responsabilidades no planejamento e na execuo das polticas pblicas, particularmente na rea social.

    importante registrar, contudo, que a falta de autonomia, a subordinao e a dependncia financeira dos municpios brasileiros das outras esferas de governo no um problema apenas de arranjo institucional ou de redefinies de competncias legais. possvel que existam outras razes que auxiliem na explicao da ausncia de um poder local expressivo no Brasil, onde os municpios so criados muito mais para demarcao territorial de poder eleitoral de grupos polticos do que como resultado de um processo poltico social local (GUIMARES, 2000, p. 82).

    A descentralizao poltica, proporcionada pela Constituio de 1988, estimulou a criao de novos municpios. Como conseqncia, houve um processo de fragmentao, fazendo com que o nmero de municpios atingisse os atuais 5.560, tendo tido um crescimento anual mdio de 2,4% entre 1988 e 2001. Tal processo reflete a conjuntura poltica favorvel descentralizao federativa, evidenciando a marca da autonomia dos entes federados na criao de novas unidades poltico-administrativas. Tambm territorialmente, as diferenas regionais so marcantes: em algumas regies, tem-se uma grande fragmentao do territrio, com numerosos pequenos municpios; em outras, enormes territrios pertencentes a apenas um municpio. No Nordeste, encontram-se 1.792 municpios, representando 30,3% do total de municpios brasileiros (IBGE, 2003). Uma das caractersticas da relao populao x territrio no Brasil a grande concentrao demogrfica em alguns poucos e importantes centros urbanos, e a reduzida populao de uma grande parte dos municpios brasileiros. A maioria (73%) dos municpios existentes, em 2001, tinha at 20 mil habitantes e neles residiam cerca de 20% da populao do pas. Estudo do IBAM (BREMAEKER, 2003) chama a ateno para o elevado grau de endividamento dos municpios brasileiros. Em 2001, 31,5% dos municpios apresentavam

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    dficit fiscal. Um dos mais elevados percentuais estava na faixa de municpios entre 10 mil e 20 mil habitantes, em que 36,4% apresentaram uma situao de dficit fiscal no ano de 2001. Em 2002, 44% dos municpios brasileiros apresentaram dficit fiscal. Nas faixas de municpios at 20 mil habitantes, o mais elevado percentual foi encontrado entre o grupo de municpios entre 5 mil e 10 mil habitantes (45,8%). O levantamento realizado pelo IBAM tambm revela a magnitude dos gastos municipais com atividades que so de competncia da Unio e dos estados. As despesas realizadas pelos municpios com as atividades de competncia da Unio e dos estados atingiram, em 2002, 4,5% das receitas municipais. A participao dos gastos com servios da Unio e dos estados sobre a receita total maior nas regies mais abandonadas e nos municpios de menor porte demogrfico, ou seja, onde necessria uma atuao mais intensa por parte dos municpios para garantir o fornecimento dos servios para a populao. Na faixa de municpios at 10 mil habitantes, esses gastos alcanam 10,85% da receita total e, entre 10 e 20 mil habitantes, representam 7,13% da receita total. Ao se compararem os gastos municipais com atividades das outras esferas de governo, tomando por base as receitas tributrias municipais, verifica-se que os 2.686 municpios com populao inferior a 10 mil habitantes despendem com essas atividades mais do que o triplo do que conseguem arrecadar com tributos prprios, enquanto que os 1.384 municpios entre 10 mil e 20 mil habitantes comprometem o correspondente a uma vez e meia toda a sua receita tributria. Isso significa dizer que 73,2% dos municpios brasileiros comprometem mais do que toda a sua arrecadao tributria para custear servios que a Unio e os estados deveriam executar no seu territrio. Esse impacto nas finanas municipais fortemente influenciado pelo fato de que os tributos disponveis nos municpios so de carter eminentemente urbano, enquanto parcela significativa dos municpios brasileiros, particularmente os de menor porte, tm sua base econmica rural. 2.2. Novos arranjos institucionais e os espaos de participao local Os anos 1990 so marcados por uma tendncia de revalorizao da esfera local, enquanto instncia de representao de poder. no mbito dos governos municipais que diversos mecanismos inovadores de gesto pblica, baseados em uma maior participao popular, vm sendo implementados fruns, conselhos, comisses, impulsionados pelo prprio processo de descentralizao, de um lado, e, de outro, pelas mudanas na relao Estado-sociedade. Nunes (1996), ao levantar discusses sobre a valorizao do poder local e o processo de descentralizao, questiona duas imagens difundidas. A primeira imagem sustenta que o poder local mais factvel de ser democratizado e de proporcionar maior participao, dada a sua proximidade com o cidado. Para o autor, a proximidade do poder no mnimo ambgua, pois tambm o lugar da reproduo do poder discricionrio das oligarquias (NUNES, 1996, p. 34). A segunda imagem est vinculada ao argumento que o municpio a realidade onde o povo vive, enquanto o poder central mera abstrao. Ele considera que o municpio no nem mais nem menos abstrato que os demais nveis de governo, apenas suas pautas, em geral administrativas, seriam mais concretas, por serem compreendidas de uma forma mais fcil pela maioria da populao, atravs da vivncia cotidiana. Segundo Bava (1994), as prefeituras tm grande capacidade de interveno na economia dos municpios, sendo capazes de potencializar as vocaes econmicas locais e eliminar obstculos para a socializao da riqueza gerada. De um lado, isso exige mais transparncia das aes dos governos locais e estmulo das administraes na criao de espaos pblicos para formulao, negociao e deciso das polticas municipais, garantindo a participao popular. De outro lado, a efetiva participao popular implica a capacidade das entidades,

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    associaes e movimentos populares interferirem, de forma constante, nas definies e decises de polticas pblicas, com autonomia em relao ao poder local. O problema que essas condies, muitas vezes, no esto colocadas no mbito municipal: no h interesse nas administraes locais de estimular a participao popular e no h organizaes populares capazes de dialogar com os governos locais. Na prtica, a participao tem sido impulsionada de cima para baixo, pela necessidade colocada por requisitos legais para a participao das organizaes em projetos e a incluso dos municpios em determinados programas. Villas Boas (1994) destaca ainda que nos canais institucionais plurais, na disputa de interesses entre os diferentes setores sociais, que pode ser construda uma leitura da realidade global do municpio, estabelecendo parmetros para o que de interesse pblico, para superar o corporativismo e para romper com o carter pessoal que tradicionalmente marcou as relaes com o poder municipal. Os canais de participao propiciam, em um primeiro momento, a socializao das informaes, permitindo que os diferentes setores sociais tenham conhecimento e se apropriem do funcionamento da mquina administrativa, dos seus limites e possibilidades. Dessa forma, a informao apenas um instrumento para viabilizar a participao, e preciso dar um salto para que os canais se tornem espaos de formulao e deliberao de polticas. Isso significa dizer que a institucionalizao dos canais de participao passa pela prpria participao e mobilizao dos diferentes movimentos sociais na construo desses instrumentos. Teixeira (2001), tratando sobre os diversos tipos de participao, destaca o seu carter contraditrio, envolvendo uma relao multifacetada de poder entre atores com identidades, interesses e valores distintos. A idia de participao, na sua concepo, significa fazer parte, tomar parte, ser parte de um ato ou processo, de uma atividade pblica, de aes coletivas.

    Referir a parte implica pensar o todo, a sociedade, o Estado, a relao das partes entre si e destas com o todo e, como este no homogneo, diferenciam-se os interesses, aspiraes, valores e recursos de poder. Apresenta-se assim o problema de como responder aos interesses gerais em face do particularismo e do corporativismo dos atores, exigindo-se condies objetivas e subjetivas e espaos pblicos onde possam ocorrer negociaes e compromissos para que as argumentaes, livremente expostas, permitam chegar-se a um consenso traduzvel em decises no sistema poltico (TEIXEIRA, 2001, p. 27).

    No Brasil, a relao entre organizaes da sociedade civil e governos locais bastante deficiente, sendo influenciada por diversos fatores: desde o longo perodo de regime autoritrio at a falta de um nvel mnimo de instruo de parcela significativa da populao. O processo de descentralizao considerado, no entanto, como um fator que tem contribudo para transformaes nessa relao. Novas organizaes e novos tipos de aes tm configurado um cenrio de mudanas importantes, especialmente na esfera local, apesar do peso das tradicionais e autoritrias relaes de poder existentes. Surgem novos arranjos institucionais, criando espaos de interlocuo e de deciso entre sociedade civil e poder pblico. o caso dos conselhos de gesto, que funcionam como instncias de interlocuo e de proposio, com a participao de representantes da sociedade civil; ou dos fruns, espaos de discusso de temas de interesse geral, abertos participao de qualquer cidado ou entidade. Teixeira (2000) destaca o papel poltico dos conselhos, refletindo a entrada em cena de novos atores sociais. No sentido da democratizao do poder, um papel poltico fundamental dos conselhos o controle social sobre as polticas pblicas, ou seja, o controle e o monitoramento do uso dos recursos pblicos.

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    Ao abordar as questes relacionadas aos espaos de participao local importante registrar os problemas das relaes de poder no Nordeste brasileiro. As transformaes socioeconmicas na economia nordestina acarretaram mudanas no perfil poltico e nas relaes de poder. Essas mudanas configuram um novo cenrio poltico, com a entrada de novos atores sociais, apesar da permanncia dos velhos atores e, principalmente, de tradicionais prticas clientelistas (ANDRADE, 1993). justamente nesse espao de revalorizao dos governos locais, particularmente nos pequenos municpios rurais, que essas prticas tornam-se mais evidentes e criam obstculos para o fortalecimento da participao da comunidade de modo independente e autnomo nos novos arranjos institucionais criados. 3. Servios pblicos para o setor agropecurio Nos anos 1970, foi formado um complexo sistema de planejamento agropecurio com o objetivo de orientar, coordenar, controlar e avaliar a interveno do Estado na agricultura e o desenvolvimento do setor. O Sistema Nacional de Planejamento Agropecurio (SNPA) marca um perodo de auge da poltica agrcola brasileira, com forte interveno estatal na agricultura, buscando promover a expanso da oferta agropecuria, o aumento e a diversificao das exportaes e assegurar a normalidade do abastecimento domstico. Esse modelo tinha duas linhas fundamentais de ao: uma forte interveno nos fluxos de produo e de demanda agregada do setor e a promoo de transformaes estruturais na dinmica da produo (BUAINAIN e SOUZA FILHO, 2001). Um conjunto de instrumentos e aes determinou as transformaes na agricultura brasileira, viabilizadas atravs de polticas econmicas orientadas para o desenvolvimento de uma agricultura moderna, com o Estado articulando os diferentes interesses de um projeto de modernizao conservadora3. A modernizao do latifndio foi a estratgia adotada e o setor agrcola deu o suporte necessrio para o desenvolvimento industrial brasileiro, cumprindo suas clssicas funes de produzir alimentos para a populao, liberar mo-de-obra do campo para a cidade e gerar divisas para a industrializao do pas. O principal instrumento de poltica agrcola nesse perodo foi o crdito rural subsidiado. O crdito rural, bem como os demais instrumentos utilizados, buscavam mudanas estruturais na agricultura brasileira, vinculando os servios agropecurios e o financiamento subsidiado ao uso do pacote tecnolgico da chamada revoluo verde. O cenrio comea a mudar nos anos 1980, impulsionado pelas mudanas na economia brasileira. Buainain & Souza Filho (2001) apontam trs condicionantes bsicos da evoluo e trajetria da poltica agrcola brasileira: a orientao e as restries decorrentes das polticas econmicas adotadas na crise dos anos 1980; a necessidade de assegurar a compatibilidade entre o desempenho da agricultura e as prioridades da poltica econmica; e as presses polticas que cresceram a partir de meados da dcada de 1980, com o processo de redemocratizao. Nesse sentido, a dcada de 1980 marcada por mudanas na orientao e no manejo das polticas agrcolas, buscando sua adaptao conjuntura econmica do pas e conseqente crise financeira do Estado. Segundo Buainain e Souza Filho (2001), os ajustes foram sempre marginais, mantendo o modelo de interveno, o que gerou uma gradativa eroso das polticas agrcolas como instrumento de regulao da dinmica e da evoluo da agricultura. O crdito rural passa por uma reestruturao, adequando-se a um novo padro de financiamento, e a poltica de preos mnimos , nesse perodo, o principal instrumento de poltica agrcola. Nos anos 1990 a poltica agrcola perde a sua eficcia enquanto instrumento de regulao do setor. 3 O termo modernizao conservadora utilizado para caracterizar o processo de modernizao da agricultura brasileira, com a crescente integrao entre agricultura e indstria e a formao dos complexos agroindustriais. A industrializao do campo vista como resultado de uma aliana entre a burguesia e os grandes proprietrios de terra (KAGEYAMA, 1996).

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    A dcada de 1990 pode ser considerada um perodo de transio, com o surgimento de novos instrumentos de poltica agrcola que, em alguns casos, marcam uma nova estratgia de desenvolvimento do setor, a exemplo do programa voltado para o fortalecimento da agricultura familiar. A organizao dos servios pblicos no setor agropecurio segue a evoluo das polticas e diretrizes mais gerais voltadas para o desenvolvimento da agricultura. nesse contexto que se constituem os servios pblicos no setor agropecurio brasileiro, tendo como um dos marcos a criao, em 1956, da Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR), instituio de natureza privada que congregava diversas instituies estaduais de assistncia tcnica e extenso rural. A ABCAR era responsvel pela coordenao do sistema de extenso nacional, desenvolvendo desde as atividades de capacitao de pessoal at a normalizao de procedimentos e a distribuio de recursos financeiros do governo federal, seguindo o modelo da primeira instituio de assistncia tcnica e extenso rural do pas: a Associao de Crdito e Assistncia Rural de Minas Gerais (ACAR-MG), criada em 1948, atravs de um convnio entre o governo mineiro e a American International Association (AIA) e baseada nas instituies de extenso americanas. O conjunto de instituies associadas ABCAR formavam o Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (SIBRATER). Todo esse sistema era voltado para a modernizao da agricultura, dentro do processo de industrializao do pas. Em 1974, no contexto da ditadura militar e como parte do processo de centralizao estatal, foi criada a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER), substituindo a ABCAR. No mbito estadual, foram criadas as empresas estaduais de assistncia tcnica e extenso rural (EMATERs), empresas pblicas sob a coordenao nacional da EMBRATER. Os anos 1970 tambm marcam as mudanas institucionais voltadas para reforar a capacitao do pas em gerao de tecnologia agropecuria, que j existia, estruturada nos Institutos de Pesquisa e Experimentao Agrcola IPEAs. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) criada em 1972 como centro de um sistema nacional, integrado pelos antigos IPEAs, empresas estaduais e por centros regionais da prpria EMBRAPA, especializados em produtos. No incio dos anos 1990, no governo Collor, e no contexto da crise do Estado e das reformas estruturais, a EMBRATER foi extinta. Suas atribuies foram inicialmente repassadas para a EMBRAPA. Em 1994, a Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) no mbito federal passaram para o Departamento de Infra-estrutura e Extenso Rural DIER do Ministrio da Agricultura. Com a extino da EMBRATER, a ATER perde sua coordenao nacional e iniciado um processo de sucateamento das instituies estaduais. Em 1994, foi criada a Associao Brasileira das Entidades Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ASBRAER), uma associao sem fins lucrativos formada pelos dirigentes das vrias EMATERs, buscando uma coordenao nacional das atividades. Com a extino da EMBRATER, o sistema oficial de ATER passou a apresentar situaes bem especficas em cada estado. Na regio Nordeste, fortemente dependente dos recursos federais, os efeitos foram mais acentuados, refletindo a falta de uma poltica de regulao nacional e a diminuio de recursos. Algumas instituies foram extintas, outras incorporadas em rgos, configurando nveis de atuao especficos; assim, as instituies de assistncia tcnica e extenso rural tomaram formas e estruturas diferenciadas em cada estado do Nordeste. Um dos pontos fortes dessas instituies a sua capilaridade, com a presena de escritrios regionais em muitos municpios. Dados da ASBRAER (2001) demonstram um elevado grau de abrangncia dessas instituies: em mdia, 96% dos municpios nordestinos so atendidos pelos escritrios regionais ou locais. Na prtica, no entanto, conhecida a insuficincia de recursos humanos e materiais para a realizao das atividades e o atendimento do pblico-

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    alvo. No Nordeste, conforme levantamento da ASBRAER (2001), tem-se uma relao mdia de 173 agricultores familiares para cada tcnico; esse nmero varia desde 46 agricultor familiar/tcnico, no Maranho, at 339 agricultor familiar/tcnico no Cear. Segundo Echenique (1998), trs etapas marcam as instituies oficiais de ATER: na primeira etapa, eram entidades no-governamentais, que utilizavam mtodos grupais para atender as famlias, considerando aspectos sociais e econmicos; na segunda etapa, tem-se as empresas pblicas, que trabalhavam dentro do paradigma da revoluo verde, voltadas para o aumento da produo e da produtividade, com um atendimento individualizado; e na terceira etapa, ainda em definio, ganham importncia temas como qualidade da produo, competitividade, preservao ambiental e sustentabilidade. Esta ltima fase tambm marcada pela busca de novos mtodos de gesto para superao dos problemas enfrentados nos anos recentes. nesse novo contexto que novas instituies e atores assumem tambm as atividades de ATER, tais como organizaes no-governamentais, cooperativas, associaes de agricultores etc. As prefeituras tambm assumem um papel destacado a partir dos anos 1990. O crescimento do nmero de prefeituras que trabalham com ATER denota uma tendncia de fortalecimento das aes locais, mas tambm est associado ao desmantelamento do sistema, exigindo a ao do poder local na prestao dos servios, em muitos casos estabelecendo parcerias com os escritrios regionais das instituies oficiais. O processo de descentralizao, no entanto, refora a importncia do poder pblico local na prestao dos servios agropecurios, e, muitas aes, como a criao dos conselhos municipais, marcam as mudanas da gesto pblica no setor. 4. A pesquisa de campo Para a seleo da amostra, foram levantadas, inicialmente, informaes sobre a populao (total, urbana e rural) dos municpios da regio Nordeste, com base nos dados do Censo 2000, do IBGE. Em seguida, selecionaram-se os municpios com populao inferior a 20.000 habitantes e mais de 50% da populao residente em reas rurais. Uma definio da amostra a partir da simples hierarquizao desses municpios, considerando os critrios de populao, mostrou-se insuficiente, no permitindo a abrangncia de todos os estados da regio, alm de concentrar excessivamente municpios em um nmero exguo de estados. Dessa forma, foi preciso considerar preliminarmente a ruralidade existente nos estados, caso de Sergipe em que, de um total de 75 municpios, 57 tm populao total de at 20.000 habitantes e mais de 50% da populao residindo em reas rurais. Se fosse adotado um critrio que consiste em hierarquizar de uma s vez todos os municpios da regio Nordeste, nenhum municpio de Sergipe faria parte da amostra. Faz-se necessrio considerar tambm a limitao do conceito do grau de urbanizao dos municpios. A definio da rea urbana do municpio dada pela Lei do Permetro Urbano, de competncia exclusivamente municipal, servindo tanto para fins urbansticos quanto tributrios. esse permetro urbano que indica o limite oficial entre as reas urbanas e rurais. De acordo com o Manual de Delimitao dos Setores de 2000, do IBGE, a rea urbana definida como a rea interna ao permetro urbano de uma cidade ou vila, definida por lei municipal; e a rea rural definida por diferena, como rea externa ao permetro urbano. Desse modo, a separao entre as situaes urbana e rural definida por lei municipal em vigor na data de referncia do Censo Demogrfico4. Uma das principais restries que costumam ser feitas pelos analistas o arbtrio do poder pblico municipal, para o qual seriam

    4 Quando o municpio no possui essa lei, o prprio IBGE que estabelece de preferncia junto com a prefeitura os limites do quadro urbano que sero considerados pelo Censo Demogrfico.

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    muito mais importantes as conseqncias fiscais do que qualquer aspecto social, econmico, cultural, geogrfico ou ambiental. Nesse sentido, a seleo de municpios contemplou os seguintes critrios, conforme as etapas abaixo: 1o) foram definidos, por estado, os municpios nas seguintes situaes: populao inferior a 20.000 habitantes e mais de 50% da populao residente em reas rurais; 2o) do total da lista obtida com base no critrio 1, foram selecionados 30% dos municpios de cada estado, considerando, em ordem decrescente, o percentual da populao rural; 3o) da relao de municpios obtida pelo critrio 2 (um total de 378 municpios), foi selecionada uma amostra proporcional representativa por estado, atingindo 50 municpios da regio Nordeste. A seleo definitiva dos 50 municpios a serem pesquisados levou em conta tambm um conjunto de outros critrios a fim de abranger as heterogeneidades existentes na regio, bem como permitir recortes analticos vinculados aos objetivos da pesquisa. Dessa forma, foram considerados tambm os seguintes elementos: densidade demogrfica; existncia de conselhos municipais, principalmente de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel; ano de criao do municpio; e unidade geoambiental. A considerao conjunta desses critrios permitiu, alm da identificao dos municpios rurais, compor uma amostra representativa da heterogeneidade espacial, ambiental, do nvel de institucionalidade municipal (com ou sem conselhos) e ano de criao do municpio. Foram priorizados os municpios criados at a dcada de 1990, em funo do prprio objetivo da pesquisa: os efeitos das reformas de descentralizao seriam claramente mais perceptveis nos municpios mais antigos, que teriam parmetros para a avaliao desse processo. No entanto, considerando o elevado nmero de municpios recm-criados no universo da pesquisa, particularmente em alguns estados (caso do Piau), a amostra acabou recaindo tambm em municpios criados aps 1990. Dos 50 municpios estudados, 11 so municpios novos, criados nos anos 1990. Em cada municpio, seguindo a metodologia adotada nos demais estudos realizados, foram aplicados trs (03) questionrios, sendo um com um/a representante do poder pblico municipal (preferencialmente, prefeito/a ou secretrio/a de agricultura) e os demais com representantes de duas organizaes de base local (com o sindicato de trabalhadores rurais e com uma organizao da sociedade civil vinculada ao desenvolvimento rural). A pesquisa tambm contemplou o levantamento de dados secundrios, privilegiando alguns indicadores bsicos com o objetivo de fazer uma caracterizao dos municpios componentes da amostra. As informaes obtidas evidenciam um quadro semelhante que caracteriza os municpios pesquisados, apesar das especificidades de cada um. Os municpios tm um baixo grau de urbanizao, ou seja, todos os municpios so predominantemente rurais, apresentando uma populao rural mais elevada do que a urbana. Entre 1991/2000, as taxas de crescimento foram extremamente baixas, com diversos municpios registrando reduo das suas populaes. Das pessoas de 10 anos ou mais de idade, parcela importante est ocupada nas atividades agropecurias (agricultura, pecuria, silvicultura, explorao florestal e pesca), conforme os dados do Censo 2000 do IBGE. Alguns municpios chegam a ter 87,3% das pessoas de 10 anos ou mais de idade ocupadas nesse setor, o que revela a importncia dessas atividades. A renda per capita mdia do conjunto dos municpios de R$72,2. A desigualdade de renda fica evidente quando se analisa a proporo da renda apropriada pelos 20% mais pobres e pelos 20% mais ricos. Em 22 municpios, os 20% mais ricos detm mais de 60% da renda, denotando a forte desigualdade de renda da regio. Considerando a origem da renda, em todos os municpios pesquisados, pelo menos 10% da populao tm mais de 50% de seus rendimentos provenientes de transferncias governamentais. Em alguns casos, mais de 30% das pessoas tm mais de 50% de seus rendimentos oriundos de transferncias governamentais.

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    De acordo com o Atlas de Desenvolvimento Humano, esses municpios apresentam elevada proporo de sua populao na condio de indigentes5; dos municpios pesquisados 20 deles tm 50% de indigentes. Com base nas recm divulgadas informaes da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - PIBM 2001 do IBGE possvel tambm fazer uma razovel aproximao do processo de desconcentrao e descentralizao administrativa em vigor no conjunto dos municpios estudados no que se refere ao nvel de institucionalizao dos Conselhos Municipais. A PIBM uma pesquisa institucional e de registros administrativos relativos ao poder pblico local, principalmente as prefeituras dos municpios, constituindo-se numa importante fonte de informao para a construo de indicadores relacionados s diferentes reas da administrao municipal, como o aparato institucional do planejamento pblico local, finanas pblicas e programas sociais, oferta de servios e de infra-estrutura urbana (IBGE, 2003). Os Conselhos Municipais de Polticas Setoriais6 desempenham um importante papel no atendimento das demandas locais, uma vez que constituem instncias da sociedade civil que representam direitos e interesses especficos que se articulam com os poderes constitudos no apenas no mbito local, mas tambm estadual e federal. A pesquisa do IBGE investigou em todos os municpios brasileiros a existncia de Conselhos Municipais em 13 reas ou setores de governo, a saber: Sade, Educao, Assistncia Social, Direitos da Criana e do Adolescente, Emprego/Trabalho, Turismo, Cultura, Habitao, Meio Ambiente, Transportes, Poltica Urbana, Promoo do Desenvolvimento Econmico e Oramento. Considerando os municpios pesquisados, possvel constatar que os Conselhos Municipais de Sade so aqueles que mais se fazem presentes, na medida em que esto constitudos em 92,0% desses municpios. Entretanto, vale ressaltar que tal proporo era inferior tanto em relao mdia nacional (97,6%) quanto nordestina (96,6%). Logo em seguida, vm os Conselhos de Assistncia Social (90,0%). Conforme destacado pelo IBGE (2003), Sade e Assistncia Social so dois setores que alm de serem objeto de polticas pblicas que devem ter cobertura universal, fazem parte das polticas setoriais cuja descentralizao para a esfera municipal cada vez mais estimulada pelo governo federal e para os quais o repasse de recursos de outras esferas de governo pressupe a criao de Conselhos. Diante desse contexto, de se esperar maior nmero de Conselhos nesses servios. Tambm no setor educacional a cobertura deve ser universal, mediante o desenvolvimento e implementao de polticas em todos os municpios do pas. Entretanto, apenas 62,0% dos municpios possuam Conselhos de Educao7 - percentual inferior ao do pas (73,3%) e ao da regio Nordeste (66,0%). Chama a ateno o fato de que, ante ao conjunto dos outros dez tipos de Conselhos investigados pelo IBGE, apenas o Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente se fazia presente em mais da metade (56,0%) dos municpios investigados. O Conselho de Meio Ambiente, por exemplo, existia em apenas 8,0% dos municpios na mdia nordestina a proporo era bastante superior (14,3%). As informaes referentes existncia daqueles conselhos mais diretamente relacionados ao processo de desenvolvimento econmico dos municpios trazem algumas particularidades que merecem destaque. Primeiramente, cabe ressaltar que apenas 8,0% dos municpios possuem 5 Indivduos que no detm renda mnima suficiente para adquirir cesta de alimentos com quantidade calrica recomendada. 6 rgo colegiado formado por representantes do setor governamental e/ou da sociedade civil, que tem como funo formular polticas pblicas setoriais nas reas de Sade, Transporte, Educao, entre outras, possibilitando a descentralizao administrativa no governo municipal. (IBGE, 2003). 7 Exclusive Conselhos do FUNDEF e de Alimentao/Merenda Escolar.

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    conselho na rea de promoo do desenvolvimento econmico. Essa exgua proporo causa preocupao dado que tal Conselho criado com o objetivo de formular polticas para as atividades econmicas do municpio. Em segundo lugar, a proporo era igualmente pequena em relao existncia de Conselho na rea de emprego/trabalho (10,0%). Alm da existncia dos Conselhos que, indubitavelmente, j representa um avano em termos de descentralizao e democratizao da gesto municipal, um outro importante elemento a ser analisado desse ponto de vista da participao da sociedade a paridade da representao. Considerando-se o total de 195 Conselhos, nas diversas reas de atuao investigadas, nos 50 municpios estudados, um contingente de 143 (cerca de 73,0%) era do tipo paritrio8. A maior proporo de conselhos paritrios figurava entre aqueles que atuavam na rea da Assistncia Social (89,1%). Vale ressaltar que na mdia nacional e nordestina tal proporo era de aproximadamente 93,5%. Outra importante forma de avaliar o efetivo nvel de democratizao dos Conselhos e o grau de importncia conferido pelo poder pblico municipal aos mesmos pode ser visualizada atravs da informao relativa existncia de Fundo Municipal ou Especial9. Segundo as informaes levantadas, apenas pouco mais de um tero (34,4%) dos Conselhos existentes nos municpios em anlise contavam com Fundos Especiais. Apenas nos Conselhos de Sade mais da metade dos municpios (56,5%) dispunham de Fundos. O conjunto dessas informaes relativas aos Conselhos revela que a valorizao da participao da sociedade civil nas polticas pblicas das gestes locais dos municpios pesquisados por intermdio dos Conselhos Municipais est num nvel bastante aqum do requerido pelo iderio da gesto democrtica, figurando inclusive numa situao mais desfavorvel do que aquela prevalecente no conjunto da regio Nordeste. Tal processo se manifesta no somente pela inexistncia de diversos Conselhos estratgicos na grande maioria dos municpios cerca de 90,0% no possuem Conselhos de Meio Ambiente, Cultura, Promoo do Desenvolvimento Econmico e Emprego/Trabalho mas tambm pelo fato de 27,0% dos Conselhos no serem paritrios e apenas 34,4% administrarem Fundos Especiais. Mesmo contando com as particularidades de cada estado, principalmente em relao s questes culturais, geogrficas e polticas, as observaes levantadas pela pesquisa de campo nos 50 municpios, bem como as dificuldades encontradas, foram similares. No conjunto, so municpios que muitas vezes no dispem de outra fonte de renda permanente, alm das atividades agrcolas. O quadro, de um modo geral, de extrema pobreza, agravada nas regies mais secas. As estruturas polticas e administrativas dos municpios so bastante precrias e o grau de participao da populao muito deficiente. Em geral, as associaes e os sindicatos no mantm uma boa relao com a prefeitura, queixando-se da pouca atuao ou at mesmo de sua inoperncia. Muitas das associaes so criadas com o intuito restrito de atender aos requisitos formais dos programas estaduais e, assim como os sindicatos, tm nas contribuies (anuidades) dos associados sua principal ou nica fonte de renda. Vale destacar tambm que a atuao dos sindicatos tem sido concentrada nas atividades de obteno de documentos, aposentadorias e salrio-maternidade. A compreenso do questionrio e dos conceitos abordados foi a principal dificuldade da pesquisa de campo. Dada a limitao de informaes, a centralizao de atividades e, sobretudo, a baixa escolaridade - fato verificado at com prefeitos e secretrios, a aplicao 8 Conselho que tem igual nmero de representantes do setor governamental e da sociedade civil. No caso dos Conselhos de Sade, considerou-se paritrio quando, conforme exigido pelo SUS, tem o mesmo nmero de representantes da sociedade, ou usurios, do setor governamental e dos prestadores de servios. (IBGE, 2003). 9 Proviso em recursos financeiros destinados a atender ou a cobrir polticas setoriais estabelecidas por um Conselho Municipal.

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    dos questionrios demandou tempo superior ao programado a partir do municpio-piloto. Alm disso, o difcil entendimento de algumas questes pelos entrevistados limitava o levantamento das informaes. Os entrevistados no so cientes dos seus deveres e direitos e, salvo algum exemplo bem sucedido, no conhecem a realidade rural na qual esto inseridos. Em muitos casos, Prefeitos e Secretrios no residem nos municpios, mas na capital ou em municpios vizinhos com melhor infra-estrutura. 5. Governo local e os servios pblicos agropecurios no Nordeste Com base nos dados da pesquisa de campo, so discutidos aqui alguns resultados buscando uma caracterizao dos servios pblicos agropecurios nos municpios nordestinos e do papel dos governos locais. A qualidade dos servios, os espaos de participao, o funcionamento dos conselhos, a transparncia das informaes so elementos que contribuem para uma anlise do desempenho dos servios pblicos agropecurios. Em relao ao perfil dos entrevistados, vale destacar que o grau de escolaridade extremamente baixo, tanto nas organizaes quanto nas prefeituras. Dos representantes do poder pblico, apenas 42% tm nvel superior completo; e 36% concluram o ensino mdio. Dentre os dirigentes das organizaes, 2% tm nvel superior completo, enquanto 37% dos entrevistados tm apenas o ensino fundamental incompleto. Considerando o gnero, a presena masculina predominante. Dentre os lderes das organizaes, 88% so do sexo masculino; nas prefeituras, esse percentual ainda mais elevado, atingindo 94%. 5.1. Os servios pblicos agropecurios As reformas de descentralizao pressupem que os municpios passem a oferecer muitos servios que anteriormente eram atribuies do governo central. Considerando as atividades desempenhadas pelo governo municipal, a pesquisa revelou que crdito, educao rural e orientao em tcnicas e prticas produtivas so os principais servios agropecurios oferecidos, representando 37%, 33% e 32% respectivamente das respostas das organizaes. Para 65% das organizaes entrevistadas, as atividades desempenhadas pelo governo local no atendem s necessidades dos produtores. Vale registrar que as atividades de crdito correspondem, em grande parte, ao financiamento do governo federal para a agricultura familiar, cujos recursos so repassados para os municpios. Ou seja, a principal funo do governo municipal tem sido o repasse de crdito para os produtores locais. A orientao em tcnicas e prticas produtivas um dos pontos principais da assistncia tcnica e extenso rural, que vem sendo realizada pelos governos locais. Nesse aspecto, verificou-se que o nmero mdio de pessoas trabalhando no setor agropecurio (tcnicos, pessoal de apoio, conveniados e outros) de 1,5 por municpio. Esse baixo nmero compromete a qualidade dos servios. Para as organizaes entrevistadas, a assistncia tcnica (ou a sua falta) justamente um dos principais problemas enfrentados. Quando questionadas sobre o nmero de funcionrios pblicos que trabalhavam para o setor agrcola, 74% das organizaes responderam que era insuficiente. De acordo com informaes das organizaes de base, os servios que deveriam ser realizados pela administrao local so, no mnimo, de baixa qualidade, e isso quando ele existe, no atendendo demanda real. Essa situao estaria relacionada, na maioria dos casos, falta de recursos das prefeituras (41% das organizaes consideraram que a falta de recursos a principal limitao dos governos municipais). Sobre esse aspecto faz-se uma ressalva: nos municpios da pesquisa, quando a organizao de base no faz oposio ao poder local (e nesses casos era onde se percebia uma menor qualidade dessas organizaes) sua resposta aos entraves que impossibilitavam a realizao de aes para o setor a falta de recursos.

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    Talvez, pelo forte aspecto poltico que ainda persiste nas relaes de poder no Nordeste esta tenha sido a resposta mais freqente. Contudo, nos locais onde h essa resistncia/oposio, a resposta completamente diferente, na maioria dos casos referindo-se falta de interesse do poder local pelos assuntos do setor (34% das organizaes responderam que a falta de prioridade para os temas rurais era a principal limitao). A importncia do segmento agropecurio, e particularmente da agricultura, reconhecida tanto pelos agricultores quanto pelos prefeitos. A agricultura foi considerada o setor mais importante para os habitantes do municpio por 98% das prefeituras e por 99% das organizaes. Para a pecuria, os percentuais foram de 68% e 61%, respectivamente. Para os prefeitos, a agricultura o setor que mais contribui para a renda do municpio (80% dos entrevistados consideraram a agricultura o setor mais importante para a renda do municpio). Apesar das recentes mudanas no rural brasileiro, so os setores tradicionais agricultura e pecuria que continuam tendo peso para os pequenos municpios rurais. interessante observar que a introduo de novas atividades no necessariamente representa benefcios para as comunidades locais. Em alguns municpios, o desenvolvimento do turismo tem sido colocado como um fator de maior excluso dos agricultores familiares. Muitos empreendimentos localizados em pequenos municpios no utilizam a mo-de-obra local e no compram os produtos dos agricultores e pescadores. Em alguns municpios, cuja pesca era a atividade predominante, a criao de camares em viveiros est incorporando as reas tradicionalmente utilizadas pelos pescadores e trazendo srios prejuzos sociais e ambientais. Quando questionadas sobre a ateno dada pelas autoridades municipais aos problemas do setor agropecurio, 51% das organizaes responderam que o poder local conhecia algo do tema, mas seu interesse poltico estava mais ligado outros temas, evidenciando um baixo nvel de comprometimento do poder municipal. Quanto aos efeitos das reformas de descentralizao no setor agropecurio do pas, 54% dos prefeitos consideram que houve maior participao da comunidade local, 46% citaram a falta de recursos, 44% maior dependncia das polticas/programas do governo federal/estadual. Para as organizaes, a maior participao da comunidade local foi tambm o mais citado (41%), seguido da maior dependncia das polticas/programas do governo federal/estadual (37%) e da escassez de recursos financeiros (35%). A percepo dos efeitos da reformas de descentralizao parece ser semelhante entre organizaes e prefeituras. Em alguns casos, os entrevistados no souberam responder pergunta ou consideraram que no houve descentralizao no setor. Diferentemente das reas de sade e de educao, o processo de descentralizao no muito claro no setor agropecurio. Vale destacar tambm a falta de conhecimento dos entrevistados sobre as reformas de descentralizao, inclusive dos representantes municipais. Ou seja, os entrevistados sabem identificar os problemas como, por exemplo, recursos insuficientes e falta de assistncia tcnica, mas, muitas vezes, no os relacionam diretamente com o processo de descentralizao. O marco legal de descentralizao no pas no foi acompanhado pela descentralizao de recursos financeiros e administrativos para o exerccio das novas responsabilidades. Para os prefeitos, isso resulta em uma presso social no espao local. Para os representantes do poder pblico municipal, a principal limitao da prefeitura para resolver os problemas agrcolas justamente a falta de recursos financeiros. Essa tambm a principal limitao do governo municipal na opinio das organizaes entrevistadas (41% das organizaes afirmaram que a falta de recursos financeiros a limitao mais importante do governo municipal no setor agrcola). No entanto, para 34% das organizaes existe falta de prioridade do governo municipal para os temas rurais e, para 27%, falta de capacidade organizativa do prprio governo municipal.

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    5.2. As organizaes nos espaos locais A participao das organizaes locais pode ser analisada com base em alguns elementos como a existncia de instituies e os canais existentes de participao. As formas institucionais existentes para discusso de problemas/demandas, a participao em fruns de planejamento, o desenvolvimento de aes conjuntas so alguns elementos que possibilitam entender as relaes estabelecidas no mbito local entre as instituies. Considera-se aqui a importncia da participao local para o prprio desempenho dos servios pblicos. Em um contexto de descentralizao, a existncia de espaos de concertao entre os atores, ou seja, entre a sociedade civil organizada e o governo local contribui para a transferncia de informaes. So esses espaos (e o seu funcionamento efetivo) que impulsionam a prestao de servios pblicos de melhor qualidade e que atendam s demandas locais. Observando-se os dados coletados, 92% das organizaes entrevistadas afirmaram existir Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS) em seus municpios; contudo este nmero elevou-se quando foram questionadas as prefeituras, com 98% dos entrevistados afirmando existir CMDRS. Esta divergncia de informao pode revelar que o engajamento de algumas organizaes (8% que desconheciam a existncia do CMDRS no seu municpio) ainda tmido e que o seu nvel de conhecimento a respeito dos problemas do setor pequeno, pois se considerou como vlida a informao das prefeituras, por onde obrigatoriamente surgem os CMDRS10. Dos dirigentes do poder pblico que afirmaram existir o CMDRS, 34% confirmaram que o motivo de sua criao estava vinculado exigncia do governo central ou estadual, com vistas operacionalizao de algum programa; 15% afirmaram que tal motivo estava relacionado s questes mais abrangentes, ligadas ao desenvolvimento do setor e tambm do municpio. Observando-se os dados tem-se que a implantao dos CMDRS associada imposio do governo central, atravs da criao do PRONAF, em 1995. O surgimento dos conselhos assim uma necessidade para o acesso aos recursos pblicos, no sendo resultado das iniciativas e aes das organizaes de base e do poder local. Essa afirmao reforada com os dados do IBGE sobre a existncia de conselhos nos municpios pesquisados. Como j observado, os conselhos mais presentes so justamente aqueles relacionados s polticas setoriais estipuladas pelo governo federal, cujo repasse de recursos pressupe a sua criao. As organizaes foram questionadas sobre o significado dos CMDRS, 32% afirmaram ser um espao de comunicao e informao; 42% disseram ser um espao de representao e participao; 25% disseram ser um espao de deciso e partilha de poder. Tais afirmaes contrastam com a opo um rgo vinculado ao poder pblico, que foi de 46%, fato que permite concluir que a interferncia poltica nesses espaos ainda grande no Nordeste, corroborando a idia de que a criao desses conselhos - por condicionar a canalizao de recursos atravs destes espaos - impositiva para o poder municipal que v a a nica forma de participar de tais programas. Considerando a participao das organizaes no CMDRS, tem-se que das 92 organizaes que reconheceram a sua existncia no municpio, 83% responderam que esto participando dos espaos de conselhos municipais. Dessas, 42% apresentaram propostas para atender demanda de seus associados. A participao nas reunies dos conselhos de fundamental 10 Nos municpios em que as organizaes desconheciam a existncia do CMDRS, este havia sido criado recentemente, a partir de, no mnimo, 1999, em alguns casos s sendo implantados em 2003. Vale registrar tambm a dificuldade, em muitos casos, de obter informaes sobre os CMDRS, ou seja, os prprios representantes do poder pblico demonstraram desconhecimento sobre a questo, o que evidencia o seu precrio funcionamento.

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    importncia uma vez que naquele espao que se tem conhecimento dos problemas e demandas das comunidades, fortalecendo as reivindicaes por polticas eficientes e maior entendimento sobre estas questes, mesmo que o conselho no tenha poderes deliberativos. Alm disso, a apresentao de propostas pelas organizaes denota uma postura mais ativa da comunidade e uma maior capacidade de interveno na definio de projetos e polticas para a comunidade. A existncia de instituies que viabilizem o processo de comunicao entre a comunidade e o poder pblico um elemento fundamental para a transferncia de informaes. No mbito municipal, a proximidade do poder pode ser um fator facilitador da comunicao entre representantes pblicos e as organizaes. No entanto, tambm nesse espao local, mais prximo das demandas populacionais, que a transferncia de informaes pode ser mais facilmente bloqueada para privilegiar interesses particulares. A descentralizao gera uma nova dinmica de gesto do poder pblico, estimulando a participao da populao no desenvolvimento local e a criao de novas organizaes. Das organizaes entrevistadas no Nordeste, 47% foram criadas aps a dcada de 1990. Apenas 11% das organizaes foram criadas na dcada de 1980 e 28% tiveram o seu surgimento at o final da dcada de 1970. As organizaes mais antigas so os sindicatos de trabalhadores rurais e as colnias de pescadores; aquelas criadas a partir dos anos 1990 so, em geral, as associaes comunitrias ou associaes de produtores. A tendncia de criao de novas organizaes confirmada pelas respostas das prefeituras entrevistadas, considerando que 88% afirmaram que o nmero de organizaes no seu municpio mudou nos ltimos anos. Das 44 prefeituras que afirmaram terem ocorrido mudanas no nmero de organizaes comunitrias, apenas uma considerou que houve uma diminuio. Os motivos do crescimento no nmero de organizaes foram basicamente a exigncia dos programas federais e estaduais e a necessidade de uma maior organizao da comunidade. Em mdia, existem 27 organizaes comunitrias em cada municpio pesquisado, nmero bastante significativo. No entanto, a criao dessas instituies no significa necessariamente a existncia de um verdadeiro capital social j que muitas associaes efetivamente no funcionam e, em muitos casos, foram formadas de cima para baixo, partindo do estmulo das prefeituras no sentido de viabilizar recursos para os municpios. O grau de organizao dessas instituies foi considerado insatisfatrio por 60% dos representantes do poder pblico local. Falta de conhecimento, baixa conscientizao dos associados, incapacidade dos prprios dirigentes e interferncia poltica foram algumas das justificativas colocadas para o grau insatisfatrio de organizao dos distintos grupos comunitrios do setor. Segundo os representantes do poder pblico, 70% das organizaes existentes nos municpios participam de algum frum de planejamento/discusso no mbito municipal. Em parcela significativa das respostas os fruns so os conselhos municipais (tanto o CMDRS quanto outros conselhos). Das organizaes entrevistadas, 63% declararam participar de algum frum de planejamento/discusso, percentual relativamente baixo de participao. Dentre as formas institucionais utilizadas pelas organizaes para apresentar suas demandas ao poder pblico, 51% afirmaram realizar reunies atravs do CMDRS, 39% realizam reunies particulares e 31%, visitas de campo. Segundo os representantes do poder pblico, as reunies com as organizaes de agricultores acontecem principalmente atravs de visitas de campo (39%), do CMDRS (36%) e de audincias particulares (21%). Essas formas institucionais so os canais de comunicao utilizados pelo poder pblico para conhecer as demandas da comunidade. Com exceo do CMDRS, cuja dinmica est relacionada ao processo de descentralizao, as demais formas no tm um carter inovador, constituindo-se em formas tradicionais que, em geral, particularizam as relaes e beneficiam determinados

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    grupos. Das organizaes entrevistadas, apenas 39% j realizaram alguma ao em conjunto com a prefeitura do municpio na atual gesto, o que revela o baixo aproveitamento do potencial das comunidades para a realizao de parcerias. Das organizaes entrevistadas, 91% afirmaram participar de reunies com representantes das autoridades municipais, sendo que, em mdia, a freqncia das reunies de 10 vezes por ano. As reunies em que as organizaes participam acontecem em 64% dos casos com os membros do CMDRS, em 46%, com os secretrios de agricultura e, em 34%, com os prefeitos. Para as prefeituras, as reunies com as organizaes de agricultores acontecem, em mdia, apenas duas vezes por ano. Especificamente sobre as reunies do CMDRS, as prefeituras afirmaram que, em mdia, a freqncia de 11 vezes por ano. Em muitos casos, organizaes e prefeituras encontraram dificuldade em definir a periodicidade das reunies e no raro aconteciam quando necessrio. No caso do CMDRS, embora o calendrio de reunies aparentemente seja mais definido, foi possvel observar algumas situaes inusitadas tais como reunies pontuais, apenas nos perodos de apresentao de projetos para os programas nacionais, e conselhos que no se reuniam. As organizaes foram questionadas sobre a instituio mais apropriada para liderar o planejamento e a implementao das polticas de assistncia tcnica no setor agropecurio, atividades caractersticas de articulao institucional entre os atores locais. Para o caso do planejamento, 32% dos dirigentes das organizaes afirmaram que cabe aos prprios beneficirios liderar o planejamento da assistncia tcnica; 21% afirmaram que cabe ao governo municipal; e tambm um percentual de 21% considerou que esse papel deve ser do governo estadual. Em relao implementao das polticas de assistncia tcnica, 27% das organizaes afirmaram que cabe aos prprios beneficirios; 23%, ao governo municipal; 20%, ao governo estadual; e 14% consideraram que as organizaes no-governamentais so as mais apropriadas para liderar a implementao das polticas de assistncia tcnica. Os valores das respostas denotam um certo reconhecimento dos dirigentes das organizaes sobre a sua participao no processo de planejamento e implementao da assistncia tcnica; pode-se destacar tambm a importncia dada ao governo municipal nesse processo, indicando um certo nvel de conscientizao dos representantes dos agricultores sobre as mudanas em curso, cujas caractersticas apontam para novas articulaes institucionais e a valorizao dos atores locais. O processo de descentralizao tem estabelecido, de fato, novas dinmicas nos municpios, que vo desde a criao de espaos de participao e discusso at o surgimento de associaes e organizaes. Esses elementos so significativos no estabelecimento de formas de comunicao entre os gestores locais e a populao, facilitando o fluxo de informao nos municpios. Representam tambm um marco na gesto das polticas pblicas, possibilitando um melhor conhecimento das demandas locais. O processo, no entanto, , no apenas lento, mas, sobretudo, contraditrio, j que so reconhecidos o grau incipiente de organizao das instituies existentes (embora o seu nmero seja elevado) e o peso das relaes de poder existentes nesses municpios, fatores que contribuem para o no funcionamento efetivo das associaes e para o desvirtuamento dos novos espaos criados. 6. Consideraes finais Esse trabalho analisou a relao entre as reformas de descentralizao e o desempenho dos servios pblicos agropecurios no Nordeste, buscando uma caracterizao dos servios pblicos agropecurios e do papel dos governos locais no contexto de descentralizao. A criao de instituies uma das caractersticas mais visveis no ambiente municipal e que pode ser associada ao processo de descentralizao. Essas instituies tm em si um potencial para gerar mudanas no mbito local. Novos arranjos institucionais como, por exemplo, a

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    implementao dos CMDRS denotam uma tendncia de uma postura mais ativa dos atores locais, com maior participao da comunidade na discusso e soluo dos problemas. Deve-se reconhecer, contudo, as dificuldades inerentes a esse processo, considerando o contexto socioeconmico em que se inserem os municpios analisados, representativos do quadro geral que caracteriza parcela significativa do meio rural nordestino. Pobreza elevada e nvel educacional baixo so dois elementos principais que potencializam o grau de organizao deficiente das comunidades e a manipulao poltica do poder. A realizao dos servios pblicos agropecurios pelo prprio municpio, no caso nordestino, ainda bastante precria. O baixo grau de engajamento das organizaes, aliado ao pouco interesse das autoridades locais, contribui para a realizao de poucas atividades no setor. O pequeno nmero de aes realizadas em conjunto com o governo municipal revela que a efetiva descentralizao ainda um processo incipiente e que, na maioria dos municpios pesquisados, no existe uma postura efetivamente ativa para o avano coletivo nas questes locais. O processo de descentralizao tem estabelecido dinmicas nos municpios, que vo desde a criao de novos espaos de participao e discusso at o surgimento de associaes e organizaes. Esses elementos so significativos no estabelecimento de novas formas de comunicao entre os gestores locais e a populao, facilitando o fluxo de informao nos municpios. Representam tambm um marco na gesto das polticas pblicas, possibilitando um melhor conhecimento das demandas locais. Esse processo, no entanto, no apenas lento mas sobretudo contraditrio, j que so reconhecidos o grau incipiente de organizao das instituies existentes (embora o seu nmero seja elevado) e o peso das relaes de poder existentes nesses municpios, fatores que contribuem para o no funcionamento efetivo das associaes e para o desvirtuamento dos novos espaos criados. No caso nordestino, evidenciou-se a forte interferncia poltica ainda existente nos pequenos municpios rurais, cujas relaes de poder so marcadas por prticas clientelistas. Apesar da maior transparncia das aes, atravs dos novos arranjos institucionais, ainda forte a manipulao de poder que limita o fluxo de informao e a prestao de servios pblicos, no beneficiando a comunidade como um todo. Um dos pontos mais citados pelos entrevistados foi justamente a escassez de recursos financeiros, considerada um dos principais efeitos das reformas de descentralizao. Na verdade, a pesquisa de campo evidenciou o que a literatura tem afirmado do processo de descentralizao brasileiro: a transferncia de atividades e de obrigaes do governo federal para as esferas estadual e, particularmente, a municipal, no foi acompanhada da distribuio de recursos. O grau de investimento desses municpios no setor agropecurio extremamente baixo (em alguns casos, verificou-se, inclusive, a inexistncia de oramento para o setor), fato inaceitvel considerando que a agropecuria a principal fonte de renda da populao local. no mbito dos governos municipais que se verifica transformaes na forma de gesto dos servios pblicos, impulsionadas pelo processo de descentralizao. No espao local, base para o desenvolvimento, novos arranjos institucionais constituem-se em requisitos essenciais para uma melhor prestao dos servios agropecurios. O processo, no entanto, ainda de aprendizagem da realidade e marcado por contradies e conflitos. Ressalta-se a importncia de tanto os gestores locais quanto os dirigentes das organizaes absorverem os novos conceitos e prticas que caracterizam esse processo de mudana, relacionados tanto s questes de desenvolvimento rural quanto s de descentralizao, contribuindo para uma melhor qualificao das demandas e definio das prioridades.

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    7. Referncias AFFONSO, Rui. Os municpios e os desafios da federao no Brasil. So Paulo em Perspectiva. So Paulo, Fundao SEADE, v. 10, n. 3, 1996. ANDRADE, Ilza Leo. Novas elites no cenrio poltico nordestino. In: XIMENES, Tereza. (Org.). Novos paradigmas e realidade brasileira. Belm: UFPA/NAEA, 1993. p. 214-222. ARAJO, Tnia Bacelar de. Asas da Grana: Nordeste, Nordestes. Revista Teoria & Debate. So Paulo, FPA, n. 19, p. 2-6, ago./set./out. 1992. ASBRAER. Censo da Extenso Rural Oficial. Braslia: Associao Brasileira das Entidades Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, out. 2001. BAVA, Silvio Caccia. Democracia e poder local. In: VILLAS-BAS, Renata (Org.). Participao popular nos governos locais.So Paulo, Polis, n.14, 1994. BREMAEKER, Franois E. J. de. Despesas municipais com as funes de competncia da Unio e dos Estados em 2002. Rio de Janeiro: IBAM /APMC /NAPI / IBAMCO, 2003. (Srie Estudos Especiais, 56). BUAINAIN, Antnio Mrcio e SOUZA FILHO, Hildo Meirelles de. Poltica agrcola no Brasil: evoluo e principais instrumentos. In: BATALHA, Mrio Otvio. Gesto agroindustrial - GEPAI: Grupo de estudos e pesquisas agroindustriais. So Paulo: Atlas, 2001. ECHENIQUE, Octvio Sotomayor. Perspectivas de evoluo dos servios de assistncia tcnica agrcola no Brasil: anlise do projeto Lumiar e das empresas de assistncia tcnica e extenso rural. Braslia, fevereiro de 1998. (relatrio de consultoria convnio FAO/INCRA). GUIMARES, Maria do Carmo Lessa. Descentralizao da sade, interesses e conflitos decisrios: o processo de deciso nas instncias colegiadas estaduais. Bahia 1993-1998. Salvador: Escola de Administrao/UFBA, 2000. (tese de doutorado). GUIMARES, Jos Ribeiro Soares. O perfil administrativo dos municpios baianos. Revista Conjuntura & Planejamento. Salvador, SEI, n. 90, p. 19-24, nov./2001. IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Perfil dos municpios brasileiros Gesto pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2003. KAGEYAMA, Angela (Coord.). O novo padro agrcola brasileiro: do complexo rural aos complexos agroindustriais. In: DELGADO, Guilherme Costa et al. Agricultura e polticas pblicas. Braslia: IPEA, 1996. NUNES, Edson. Poder local, descentralizao e democratizao: um encontro difcil. So Paulo em Perspectiva. So Paulo, Fundao SEADE, v. 10, n. 3, p. 32-39. SOUZA, Celina. Reinventando o poder local. Limites e possibilidades do federalismo e da descentralizao. So Paulo em Perspectiva. So Paulo, Fundao SEADE, v. 10. n. 3 1996. TEIXEIRA, Elenaldo. Conselhos de polticas pblicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa? In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Cludia (Org.). Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. So Paulo: Plis, 2000. p. 99-119. TEXEIRA, Elenaldo. O local e o global: limites e possibilidades da participao cidad. So Paulo: Cortez; Recife: EQUIP; Salvador: UFBA, 2001. VILLAS-BOAS, Renata. Os canais institucionais de participao popular. In: VILLAS-BAS, Renata (Org.). Participao popular nos governos locais. So Paulo, Polis, n.14, 1994. p. 55-62.

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