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As Dimensões Das Relação Entre Os Consumidores E A Regulação: Indivíduo, Coletivo, Político

Autoria: Marcos Vinicius Pó, Valéria Maria Trezza

RESUMO Este estudo visa analisar a inserção dos consumidores na institucionalidade regulatória brasileira. O foco é o consumidor pessoa física, usuário final dos bens regulados por agências, assim como suas organizações. O foco do trabalho é entender o consumidor além da visão do usuário individual dos bens regulados, acrescentando as dimensões política e de grupo de interesse econômico que podem ser trazidas por esse ator ao processo regulatório. Para atingir tal objetivo o trabalho inicia com um resumo da criação das agências reguladoras no Brasil. Depois analisamos as relações entre a regulação e o consumidor, buscando traçar um mapa detalhado das suas principais dimensões e sua implicações. Na parte empírica buscamos avaliar o funcionamento prático dessas dimensões nas agências brasileiras que tratam mais diretamente com os consumidores. Por fim, buscamos fazer algumas conclusões sobre as relação entre a regulação e os consumidores. PARTE TEÓRICA A criação e implementação das agências reguladoras A intervenção governamental por meio da regulação econômica visa “conciliar as características inerentes à produção sob propriedade privada e o respeito a certas regras de mercado, com a necessidade de restringir a autonomia das decisões dos agentes privados, nos setores onde o interesse público é particularmente relevante” (GIAMBIAGI & ALÉM, 1999: 353). PHELPS (1985: 127) acrescenta que certos tipos de regulação pública são necessárias para atender as noções sociais de justiça, externalidades e para reduzir ineficiências econômicas. A regulação não é de nenhuma forma uma atividade nova para o Estado, que continua sendo o responsável pela prestação do serviço público, ainda que ele seja prestado por agentes privados. Aos governos e às forças políticas que o compõe cabe definir as diretrizes políticas que guiarão a ação regulatória, como, por exemplo, decidir se o Estado orientará prioritariamente a sua ação para resguardar os direitos dos usuários, buscar a universalização do serviço ou se será apenas um árbitro entre os agentes do mercado, notoriamente desiguais, seguindo diretrizes políticas destinadas a proteger e avançar, o interesse público (OSZLAK & FELDER, 2000: 11-4). Marcus André MELO (2001: 56) identifica quatro modos de ação regulatória do Estado na economia. O primeiro modo, chamado pelo autor de regulação endógena ou regulação pela estatização, é o provimento direto dos serviços por organismos estatais, como a posse de firmas ou de setores da economia. Em segundo lugar há o exercício de atividades regulatórias por órgãos diretos da burocracia executiva, em um regime de propriedade privada, colocando os órgãos reguladores sob comando direto dos governos. Um terceiro modo de regulação é efetuado por meio de arranjos corporativistas de auto-regulação, onde entes públicos e estatais atuam de maneira concertada. Por fim, temos a regulação exógena, onde o Estado assume o papel de regulador sem participação nas empresas concessionárias. Esta regulação é efetivada por meio de agências reguladoras autônomas, que atuam em áreas e setores definidos.

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A criação das atuais agências reguladoras brasileiras, iniciadas com a reforma da forma de atuação do Estado no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, foi marcada pela falta de um modelo geral dessas instituições – a despeito de haver características comuns entre elas (MELO, 2001; MUELLER & PEREIRA, 2002) – e pela diversidade de motivações na concepção de cada órgão. Alguns autores dividem a criação das agências, grosso modo, em três gerações (SANTANA, 2002; FALCÃO MARTINS, 2002). Na primeira, estabelecida entre 1996 e 1997, estão as agências reguladoras relacionadas com a privatização e a quebra do monopólio do Estado, que engloba a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL, Lei 9.427/1996), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL, Lei 9.472/1997) e a Agência Nacional de Petróleo (ANP, Lei 9.478/1997). O principal objetivo dessas agências era a busca da credibilidade regulatória para atrair investimentos. Assim, diretores escolhidos pelo presidente, aprovados pelo Senado e gozando de mandato fixo eram elementos fundamentais para que houvesse credibilidade na estabilidade das regras. A segunda leva está mais relacionada à busca de modernização do aparelho de Estado, surgindo no período 1999/2000. FALCÃO MARTINS (2002) e COSTA (2002) indicam que o modelo de agência reguladoras começou a ser utilizado devido às dificuldades para a implementação das agências executivas previstas no Plano Diretor. Duas agências fazem parte dessa geração: a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA, Lei 9.782/1999) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS, Lei 9.961/2000), ambas ligadas ao Ministério da Saúde. Já a terceira geração (2001/2002) apresenta uma grande mistura de finalidades e áreas de atuação. Apenas a Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional dos Transportes Aquaviários (ANTAQ, ambas criadas pela Lei 10.233/2001) podem ser consideradas como de natureza reguladora, pelo tipo de atividades desenvolvidas. Outros casos, como a Agência Nacional de Águas (ANA, Lei 9.984/2000) e a Agência Nacional do Cinema (ANCINE, Medida Provisória 2.228/2001), mostram a perda do referencial de regulação de mercados, contudo aproximam-se daquilo que POLLITT (2002) classificou como mimetismo, ou seja, copiam-se simplesmente instituições em contextos e para problemas muito diferentes. No governo de Luís Inácio Lula da Silva foi criada apenas uma agência reguladora, a Agência Nacional de AviaÇão Civil (ANAC, Lei 11.182/2005). Essas observações encaixam-se nas possíveis motivações elencadas por MUELLER e PEREIRA (2002: 66) para a criação de agências reguladoras: (1) a busca de flexibilidade administrativa na estrutura do serviço público; (2) dar incentivos aos reguladores para que eles se especializem e diminuam as incertezas dos resultados de cada setor; (3) a busca de blame-shifting, transferindo parcialmente à agência a culpa por medidas politicamente impopulares em determinado setor; e por fim (4) a necessidade de credibilidade regulatória, ou seja, a estabilidade das regras insulando-as de ações oportunistas ou políticos eleitos. Seguindo essa tipologia, as agências de primeira geração estão mais claramente relacionadas com a quarta motivação, enquanto as de segunda dão maior ênfase às duas primeiras. A terceira geração apresentam uma mistura mais complexa de motivações. Com isso temos no nível federal uma diversidade de órgãos que atuam em áreas e com tipos de regulação distintas, passando pela regulação econômica, a social e o incentivo, o que escapa do conceito de regulação. Assume-se aqui a distinção normalmente estabelecida entre

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regulação econômica – que refere-se a preços, tarifas, condições de entrada e saída em mercados – e a regulação social – relativa a temas como saúde e segurança (MEIER, 1985: 3). A regulação e o consumidor Ao assumir a regulação exógena dos serviços públicos, as agências e órgãos que a executam são colocados em uma posição de mediação dos diversos atores envolvidos, tais como as empresas, investidores, usuários, políticos e, inclusive, em relação aos excluídos do acesso aos bens regulados. Na análise de PECI (1999) e OSZLAK e FELDER (2000), as agências colocam-se na função de centro regulador de uma rede de relações que engloba governo, empresas reguladas e usuários dos serviços, devendo manter relações equivalentes com esses stakeholders e administrar conflitos e disputas de interesse existentes. A questão de mediação e equilíbrio de interesses entre essa diversidade de atores é uma característica permanente da regulação, o que gera implicações na institucionalidade e em aspectos como a accountability das agências. Como grande parte da literatura sobre a regulação foi produzida na área de economia, devido à sua evidente importância neste campo (MELO, 2000), esta acaba deixando em segundo plano – ou mesmo omitindo – outros atores envolvidos. Este é o caso dos consumidores, ou usuários, dos serviços regulados. Fica evidente que a função das agências não é atender plenamente às demandas de nenhum dos atores envolvidos na sua rede de relacionamentos, que envolve os políticos eleitos, as empresas reguladas, os consumidores e, até, aqueles que pretendem ter acesso aos serviços. Essa rede é, à exceção do Judiciário, similar à rede de controle e accountability da burocracia (Abrucio e Pó, 2005). O presente trabalho visa analisar um desses atores e sua interação com as agências: os consumidores. O consumidor, enquanto ator envolvido na regulação, possui várias dimensões, que serão analisadas na presente seção do trabalho. Em resumo, essas dimensões são: o consumidor como individuo usuário de um bem regulado; a interação institucional entre os órgãos reguladores e as instituições públicas de defesa do consumidor; o consumidor coletivo como grupo de interesse; e, por fim, o consumidor como protagonista do controle social e da accountability democrática. A primeira dimensão, de usuário dos serviços ou produtos regulados, é a mais evidente. Os consumidores são aqueles que pagam para acessar os bens regulados1 que, numa visão ampliada, poderia até incluir aqueles que desejam acessar os mesmos. Carlos Ari SUNDFELD (2000) menciona que entre as funções das agências reguladoras estão várias ações em relação aos consumidores-usuários, tais como buscar aperfeiçoar a qualidade dos bens, lutar pela sua universalização, proteger o consumidor e atuar contra os abusos do poder econômico. As agências podem fazer algumas dessas ações aplicando a própria legislação setorial – se houver dispositivo a esse respeito –, mas a relação entre as empresa reguladas e os consumidores, no Brasil, é também regida por outras leis, como o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) e normas correlatas. Isso é uma das razões que leva autores como Macedo Júnior (2000) a consideraram que a aplicação do direito do consumidor aos usuários de serviços públicos ainda carece de estudos aprofundados.

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Segundo Engel (1995: 131), as agências podem – e devem – atuar nas políticas públicas para os consumidores (consumer policies). Estas políticas podem ser divididas basicamente em dois grupos: as que visam modificar o ambiente enfrentado pelos consumidores e as que visam modificar o próprio comportamento dos consumidores. Como exemplos da primeira forma estão as regulações que visam coibir ou modificar práticas do mercado, assim como as multas, enquanto no segundo encaixam-se ações de educação e informação aos consumidores. Em suma, as agências devem atuar de alguma forma na proteção do consumidor enquanto indivíduo, mas a dúvida que fica é saber qual é o exato papel delas nessa esfera. Algumas questões são: as agências devem resolver os problemas dos consumidores junto às empresas ou elas devem atuar apenas na fiscalização e multas sistêmicas? As infrações sobre legislação de defesa do consumidor podem se resolvidas pelas agências ou devem ser encaminhadas a outras instituições? Isso nos remete ao segundo aspecto da relação defesa do consumidor e regulação: o relacionamento entre as diversas instituições governamentais que atuam na defesa do consumidor. Nesse ponto não conseguimos encontrar nenhuma definição clara sobre qual seria a forma de inserção das agências reguladoras no sistema de defesa do consumidor brasileiro. O Código de Defesa do Consumidor (CDC) prevê o estabelecimento de um Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), de forma a tentar conjugar e harmonizar os esforços das diversas entidades envolvidas com o tema nos três níveis federativos – União, estados e municípios. O braço operacional e organismo de coordenação da política desse Sistema é o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC), hierarquicamente subordinado à Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça. Integram também o SNDC os Procons estaduais, do Distrito Federal e municipais, além das entidades civis de defesa do consumidor. Também há outras entidades que tratam do tema consumo, como as delegacias do consumidor (Decons) e os Ministérios Públicos especializados, que interagem com o SNDC. Todas essas instituições objetivam aplicar a legislação de defesa do consumidor. Há pelo menos grandes razões para que seja buscada uma integração clara entre as agências e os órgãos de defesa do consumidor. O primeiro é otimizar a ação dessas instituições, o que permitiria uma maior aproximação com os consumidores e as agências, assim como a capilarização da ação regulatória e fiscalizatória. Um segundo aspecto é em termos de informação. Com uma maior integração entre agências e organizações de defesa do consumidor, seria possível processar, de forma integrada, informações sobre problemas dos usuários para que sejam tomadas ações corretivas na regulação2 (Engel, 1995: 134). Com isso a defesa do consumidor atuar tanto como patrulha de polícia e alarme de incêndio - usando a terminologia de McCubbins e Schwartz (1984) – dos setores regulados. O último aspecto a ser considerado na integração institucional do sistema regulatório e de defesa do consumidor, extremamente relevante para a discussão, é levantado por Felder e López (1999: 205). Os autores apontam que as agências enfrentam um tradeoff ao exercerem um duplo papel de defender os consumidores e atuarem como uma instância de mediação das relações destes com as empresas, ou seja, terem que buscar um equilíbrio entre a imparcialidade para mediar e a necessidade de proteger uma das partes. Esse aspecto reforça

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ainda mais a necessidade de definição de papéis e interação com outras organizações governamentais especializadas na área de defesa do consumidor. Essa abordagem individualizada do consumidor remete ao que foi definido nas reformas realizadas durante o governo de Margareth Tatcher na Inglaterra como a visão consumerista do serviço público, na qual o cidadão é visto como um consumidor do serviço público, que, por sua vez, deve atender às demandas de qualidade e custos. Foram criados mecanismos interessantes para a avaliação dos serviços públicos, como a Citizen Chart inglesa, mas essa abordagem é criticada por vários autores por, em muitos casos, dar á cidadania uma dimensão reducionista, excluindo valores importantes como a eqüidade (ABRUCIO, 1998). Felder e López (1999) endossam essa crítica, reconhecendo que a aproximação dos consumidores pode ser útil para a melhoria da prestação do serviço e para diminuir o auto-referenciamento da burocracia, mas considerando que “al concebir a los ususarios como clientes individuales, sólo se abre espacio a su incidencia em temas micro relacionados com el punto de consumo, pero se mantiene vedada la capacidad de decidir sobre los objetivos públicos a conseguir” (FELDER & LÓPEZ, 1999: 197). Isso nos remete à segunda dimensão do consumidor na regulação: a de grupo de interesse, onde o consumidor atinge uma noção de coletividade. Para que ocorram mudanças significativas – nas definições políticas ou na ação da burocracia – é necessário que os interesses desenvolvam uma ação coletiva. De acordo com Bresser Pereira (1998: 139), na sociedade civil “os grupos sociais que a compõe tendem a se organizar, seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir em nome do interesse público”. Esta abordagem é interessante em termos práticos por considerar a ação da sociedade civil ocorrendo por meio de grupos que buscarão meios de agir sobre a burocracia para avançar seus interesses, sejam estes amplos ou restritos. Os consumidores, na definição de Majone (1999), formam um dos grupos sociais não-econômicos, ou seja, aqueles grupos mais dispersos na sociedade civil que têm maiores dificuldades para se organizar e efetuar demandas. O autor aponta que os grupos não-econômicos preocupados com questões únicas – como defesa do consumidor e meio ambiente – obtiveram mais destaque no Estado regulador e ressalta que esses grupos ganham mais força quando a política tem um caráter mais pluralista, como nos Estados Unidos, mas são mais frágeis onde o sistema político possui um caráter mais corporativista, como ocorre em vários países europeus. Nesse aspecto o Brasil se assemelha muito mais destes países do que da América do Norte. Sobre a dificuldade de organização devemos remeter ao clássico trabalho de Mancur Olson (The Logic of Collective Action, 1965), onde os consumidores são considerados o mais claro exemplo de grupo latente, ou seja, aquele onde os seus membros possuem interesses comuns que poderiam levá-los a se organizar para perseguir as suas demandas, mas que dificilmente acabam fazendo-o. Alguns desses interesses comuns seriam, por exemplo, qualidade e preço, mas podem incluir o acesso e questões como a universalização. Baseado fundamentalmente em teorias econômicas, Olson demonstra que os indivíduos têm incentivos para se juntarem em grupos se os benefícios obtidos pelo grupo igualarem ou excederem os custos proporcionados pela organização do mesmo. Assim, os grupos que envolvem um menor número de indivíduos levam vantagem sobre os grupos com uma quantidade maior de envolvidos por terem menores custos de organização e porque os seus membros tendem a obter benefícios maiores.

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Alguns autores da Escola de Chicago, como George STIGLER (1988), consideravam que a regulação era dominada e conformada pela indústria regulada, ou seja, excluia os consumidores dos possíveis benefícios da regulação. Sam PELTZMAN (1988), reviu esse modelo, considerando que nenhum grupo consegue capturar de forma absoluta o regulador, que tenderia a buscar uma forma de maximizar a alocação de benefícios entre os grupos envolvidos. Os consumidores conseguiriam, assim, obter benefícios com a regulação, por poderem oferecer votos e outros recursos aos legisladores, mas essas rendas poderiam ser apropriadas não pelo conjunto da população, mas por subgrupos mais bem organizados. Ao lado da dificuldade de organização, cabe destacar um aspecto importante de uma possível atuação dos consumidores como grupo de interesse: a dificuldade de obter, gerenciar e avaliar um universo de informações crescentemente complexas e específicas sobre os temas tratados pelas agências reguladoras. Gruber (1987: 33) lembra que “the size and technical specialization of complex modern government combine to erect formidable barriers to the ruled also being able to rule”, fato também apontado por Marques (2000: 104), que vislumbra a dificuldade dos usuários participarem das definições de políticas públicas pois “não se trata de mera representatividade, mas de representatividade técnica”. Aqui encontra-se, portanto, outro papel das agências: transmitir informações aos consumidores, o que também afeta a accountability da regulação. Como aponta Engel (1995), consumidores educados e informados ajudam a fazer uma economia de mercado a funcionar melhor. Macedo Júnior (2000: 252) ressalta que a as agências têm um papel fundamental no fornecimento de informação ágil ao consumidor para a busca do equilíbrio nas relações contratuais do mercado de serviços regulados. Peci (1999: 130) reforça esse aspecto ao considerar que “na medida que o público reconhece melhor o desempenho das agências, é provável que exerça maior pressão coletiva para que elas trabalhem melhor”. Desse modo é importante que existam grupos organizados que possuam conhecimento técnico especializado – ou que possam mobilizá-lo – para aumentar o debate e defender com mais capacidade os interesses dos consumidores. Engel (1995: 141) reforça que organizações de consumidores tanto privadas como governamentais têm um importante papel na monitoração de agências reguladoras, monitorando a qualidade de produtos e serviços, educando consumidores e representando os consumidores. Portanto, deve haver uma preocupação com políticas que incentivem a criação e consolidação de organizações de consumidores para equilibrar a balança de interesses a serem mediados pela regulação, pois a participação dos usuários não é um exercício gratuito, exige recursos humanos e organizativos e enfrenta problemas metodológicos, de recursos e políticos. Uma das formas de representação de grupos de interesse é a participação em conselhos ou comitês. A presença de conselhos representativos de interesses nos órgãos burocráticos é um instrumento interessante em termos de aumento da informação disponível, mas limitado em termos de deliberação pública e de controle social. De fato, Cunill Grau (2000: 282) considera que a participação em conselhos não tem os mesmos efeitos e nem o mesmo sentido que o controle social. Além disso, a possibilidade de participação em um órgão burocrático deve ser vista com cuidado, pois ela pode apenas dar uma aura de legitimidade à decisões da burocracia sem que os representantes tivessem uma influência real nos resultados (Gruber, 1987: 199). Não obstante, os conselhos podem ser uma forma interessante de controle social nas políticas públicas em nível local (Bresser Pereira, 1998: 146), onde há maior possibilidade de participação dos envolvidos. Um aspecto que deve ser ressaltado é que a legitimidade dos

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participantes, enquanto representantes de interesses, sempre será questionável em termos democráticos, pois podem acabar representando também interesses de apenas uma parcela dos usuários, aqueles mais organizados (Abrucio, 1998). O estudo de Ruth Felder e Andrea López (1999) traz alguns argumentos relevantes para discussão sobre a representação dos consumidores. Segundo as autoras, a existência de instâncias administrativas voltadas para a representação dos consumidores podem ajudar a equilibrar o processo regulatório, pois as empresas reguladas naturalmente acabam tendo os seus interesses sobre-representados devido ao seu contato cotidiano com as agências. Isso sem levar em conta a disparidade de recursos técnicos e econômicos entre empresas e consumidores. Por fim, passamos à última dimensão do relacionamento entre consumidor e regulação: a sua atuação em prol do controle social e da accountability da burocracia reguladora. Apesar de existirem áreas superpostas entre controle e accountability, podemos estabelecer uma diferenciação operacional básica entre os dois termos. O controle está relacionado com a capacidade de um ator em fazer que outro atenda às suas demandas, por meio de restrições, penalidades e incentivos. A accountability é um conceito mais amplo que, além do controle, inclui a existência de condições para os cidadãos participar da definição e avaliar as políticas públicas, premiando ou punindo os responsáveis pelos resultados (Abrucio e Pó, 2005). Logo, a accountability traz uma dimensão mais política e democrática à ação da burocracia e dos representantes eleitos. Segundo Nuria Cunill Garu (2000), o controle social levanta pelo menos três importantes questões: quem é a sociedade que deve controlar, fiscalizar ou discutir as metas e ações governamentais; onde o controle deve ser exercido; e como ele pode ser realizado. A autora conclui que o controle social pode ser exercido por qualquer ator, individual ou coletivo, que atue em função de interesses públicos ou suscetíveis de serem defendidos com tal, agindo sobre resultados ou na formulação de políticas em condições de autonomia. A autora também ressalta que, para a efetiva existência do controle social, é necessário satisfazer duas condições: a disponibilidade de recursos diretos e indiretos para que a sociedade possa tornar exigível a prestação de contas por parte da administração pública, como recursos judiciais e administrativos, e a disponibilidade de oportunidades de voto e deliberação pública sobre as ações e decisões da administração pública, como as audiências e consultas públicas. No caso dos consumidores, a atuação no controle social confunde-se, em muitos aspectos, com a atuação como grupo de interesse. Já o papel dos consumidores na accountability possui um componente diferenciado. Wood e Waterman (1994: 151) mostra que, apesar dos estímulos mais importantes para modificar o comportamento das agências serem dos políticos (top-down), elas também respondem à influências da sociedade (bottom-up). Ela não é voltada apenas às agências reguladoras, inclui os políticos eleitos. Uma das maneiras de materializar essa accountability é por meio da ação como patrulha de polícia e/ou alarme de incêndio, de acordo com a terminologia definida por McCubbins e Schwartz (1984) indicando ações de supervisão da burocracia pelo Legislativo norte-americano – que pode em certo sentido ser aplicada ao Executivo. Os consumidores podem tanto auxiliar nas "patrulhas" como em denúncias que funcionariam como "alarmes" de desvios cometidos pelas agências. Para tanto, seria necessário que os políticos construíssem canais de comunicação com os consumidores e grupos que os representam, mas não temos evidências disso.

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A accountability também é dependente fortemente de informações disponíveis aos consumidores, assim como de informações vindas dos mesmos. São válidas aqui também as ressalvas sobre as dificuldades de lidar com a informação, o que dificulta ações de accountability. É relevante citar aqui um aspecto destacado por Engel (1995: 137), de que pela sua natureza dispersa, as demandas dos consumidores só se tornam relevantes para conseguir apoio político se ganharem projeção pública. A atuação de grupos organizados de consumidores e a imprensa desempenham, portanto, papel fundamental tanto para demandar a prestação de contas dos políticos e da burocracia como para exercer pressão. Após elencar as dimensões em que o consumidor e a regulação se relacionam, devemos fazer uma observação relevante. Essa divisão tem um caráter mais operacional do que ocorre na prática, pois essas dimensões possuem superposições e podem reforçar-se mutuamente. Além disso, dependem de elementos comuns como condição para ocorrerem, como a disponibilidade de informação e a existência de canais para encaminhar e dar publicidade às demandas dos consumidores. PARTE EMPÍRICA Seleção dos objetos Nessa seção do trabalho procuramos verificar se existem elementos que ilustrem o funcionamento das dimensões da relação da defesa do consumidor apontadas na seção anterior do trabalho. Para tanto, selecionamos as agências que possuem um relacionamento direto com as pessoas físicas que utilizam os serviços regulados como usuários finais, pois essas teriam interesse em estabelecer mecanismos de relacionamento com os consumidores e com as organizações e instituições que os rodeiam. Assim, selecionamos as agências listadas na Tabela 1.

Tabela 1: Agências reguladoras avaliadas

Agência Lei de criação

Principais temas regulados de interesse direto para o consumidor

ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações

9.472, de 16/07/1997 Tarifas e qualidade da telefonia

ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica

9.427, de 26/12/1996 Tarifas e qualidade de energia elétrica

ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar

9.961, de 28/01/2000 Reajustes e funcionamento dos planos de saúde privados

ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária

9.782, de 26/01/1999

Produtos e serviços para a saúde; alimentos; inspeção sanitária; outros temas correlatos

Para traçarmos um mapa exploratório da relação dos consumidores com as agências reguladoras, buscamos elementos que pudessem nos indicar os mecanismos que elas possuem para interagir com o consumidor nas seguintes dimensões: • como individuo usuário de um bem regulado; • com as instituições públicas de defesa do consumidor; • como grupo de interesse organizado;

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Deixamos de lado na presente pesquisa a dimensão do consumidor como protagonista do controle social e da accountability democrática pela dificuldade de buscar elementos junto às próprias agências. A pesquisa foi realizada consultando-se os sites, relatórios, leis e decretos de instalação das agências, bem como na pesquisa em jornais e sites de notícias. Também foram procuradas informações em órgãos de defesa do consumidor, como o DPDC, Procons e ONGs como o Idec. Os resultados sintéticos do mapa estão na Tabela 2 abaixo:

Tabela 2: Mapa sintético das relações das agências com o consumidor Anatel Aneel ANS Anvisa Mecanismos para receber demandas de consumidores individuais

Sim (Assessoria de Relação com os

Usuários) Sim (ouvidoria) Sim (ouvidoria) Sim (ouvidoria)

Características da ouvidoria

Nomeada pelo Presidente da

República para mandato de 2 anos; produz relatórios críticos sobre a

atuação da agência

É exercida por um dos diretores; cuida do atendimento ao usuário e produz

relatórios com dados de atendimento

Nomeada pelo Presidente da

República para mandato de 2 anos;

cuida do atendimento ao usuário e produz relatórios esparsos com os dados do

atendimento

Nomeada pelo Presidente da

República para mandato de 2 anos;

cuida do atendimento ao usuário e produz relatórios mensais com os dados do

atendimento Previsão de integração com a defesa do consumidor na lei de criação

Respeitar os princípios da defesa

do consumidor (artigos 5o )

Apenas mediação (Artigo 3o, inciso V)

Sim (Artigo 4o; inciso XXXVI) Não há menção

Há evidências de interação com órgãos de defesa do consumidor?

Não foram encontradas

Não foram encontradas

Encontros com Procons regionais

(Parceiros da Cidadania; 5 eventos

em 2005)

Não foram encontradas

Espaços formais para participação dos consumidores em conselhos ou comitês

Duas vagas no Conselho Consultivo

(12 membros); possui um comitê de defesa dos usuários desativado desde

2000

Não possui instância formal

Duas vagas na Câmara de Saúde Suplementar (34

membros); Comissões técnicas

eventuais

Duas vagas no Conselho Consultivo

(13 membros); Câmaras Setoriais e Câmaras Técnicas

com participação de entidades de

consumidores Realiza audiências ou consultas públicas?

Com freqüência (73 em 2005)

Com freqüência (44 em 2005)

Raramente (2 em 2005)

Com freqüência (98 em 2005)

Podemos notar na tabela que as agências possuem mecanismos assemelhados para se relacionar com os consumidores. A similaridade institucional das agências pode ajudar a explicar essa semelhança, ainda que possamos verificar diferenças significativas em alguns pontos. Por exemplo, todas possuem canais de atendimento e compilação dos contatos dos usuários, mas a Anatel possui uma ouvidoria diferenciada em relação às demais agências, com funções críticas no estilo ombudsman e com o mandato previsto na própria lei de criação da agência.

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Quanto ao relacionamento com a institucionalidade de defesa do consumidor, a ANS diferencia-se das outras agências ao prever na própria lei a harmonização com o sistema de defesa do consumidor e por realizar encontros com os Procons regionais. Contudo, a rara freqüência com que realiza consultas públicas – ainda mais evidente na comparação com as outras agências – indica uma falta de transparência na discussão da regulação, pois esse mecanismo possibilita uma participação mais ampla dos diversos atores e grupos de consumidores presentes na sociedade. Essa lacuna na previsão legal do relacionamento das agências com a defesa do consumidor se reflete no projeto de lei das agências que foi encaminhado pelo governo atual e está em discussão na Câmara dos Deputados (Projeto de Lei 3.337/2004), onde esse tema está ausente. A defesa da concorrência, outro tema com o qual as agências se deparam, mereceu um capítulo no projeto. Excetuando-se a Aneel, todas possuem espaços formais de participação onde há representação dos consumidores, como pode-se verificar na tabela. Tratam-s de espaços onde há equilíbrio de todos os envolvidos no processo regulatório, a despeito da peculiaridade da Câmara de Saúde Suplementar da ANS. Um estudo pormenorizado dessas instâncias pode trazer à tona diferenças no sue funcionamento. A lacuna existente no que tange o relacionamento das agências e do sistema de defesa do consumidor, tanto em termos legais como em termos práticos – pois o segundo não depende necessariamente da existência do primeiro – indica que a preocupação com o consumidor foi deixada de lado na criação desses órgãos. Algumas possíveis explicações para isso seriam a falta de pressão política para que os legisladores se preocupassem em criar mecanismos que reforcem os consumidores, a falta de discussão do modelo regulatório com os representantes políticos e com a sociedade e a própria velocidade com que o processo ocorreu, fragmentado setorialmente. Por fim, deve-se ressaltar que a Tabela 2 é apenas um mapa. Não fazemos nesse estudo uma avaliação qualitativa do funcionamento dos diversos mecanismos. Por exemplo, a existência de fóruns de participação não implicam necessariamente na existência de deliberação ou em uma troca de informação que possa fazer com que demandas que interessem aos consumidores sejam levadas em consideração na agenda regulatória; a compilação das reclamações dos consumidores e a verificação das resoluções emitidas pode indicar se as experiências práticas dos consumidores estão sendo levadas em consideração na ação regulatória. Esses devem ser objeto de outros estudos. CONCLUSÕES Alguns estudos tem mostrado insatisfação dos consumidores em relação aos serviços regulados (Idec, 2005; Lins, 2004 e 2001). Além disso, nos registros no SINDEC, a área de serviços essenciais, monitoradas por agências, tem sido uma das mais reclamadas no âmbito geral. É claro que não se espera que os consumidores sejam sempre atendidos em suas demandas, mas queixas e críticas são, minimamente, sinais de que pode haver problemas na atuação das agências. Macedo Júnior (2000: 249) levanta um aspecto interessante: o consumidor, enquanto usuário de um serviço, estabelece um "contrato relacional", ou seja, um relacionamento jurídico que

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perdura no tempo. Assim, a questão dos preços dos serviços, que afetam o equilíbrio econômico dos contratos entre consumidores e empresas – mediado pelas agências reguladoras – ganha uma dimensão temporal diferente da relação de consumo normal, ou , nas palavras do autor, "temos que encontrar a medida da existência desse equilíbrio ou da justiça para o consumidor no funcionamento concreto do mercado e não apenas no regime de prescrição legal expressa". Essa busca de equilíbrio, se levada a cabo, deveria se refletir institucionalmente num reforço dos mecanismos de diálogo com os consumidores, considerando-se que as empresas já possuem a assimetria de informação e de recursos a seu favor. Na linha de propostas de buscar um equilíbrio na proteção ao consumidor, Felder e López (1999) relatam que algumas entidades regulatórias argentinas possuem a figura do “defensor do usuário”, que fornecem assistência técnica e legal aos representantes dos consumidores nas audiências e consultas públicas. Esta poderia ser uma forma, entre muitas outras possíveis, de minimizar a assimetria de informação existente nas discussões técnicas da regulação. Ainda é necessário aprofundar-se estudos e discussões nesse sentido. O mapa traçado neste estudo mostra que o consumidor ainda não está sendo considerado com ênfase nas discussões regulatórias, tanto em termos de proteção aos seus direitos como em termos de serem “alarmes de incêndio” nos setores regulados. Esse é uma aspecto ainda negligenciado e, considerando-se a abrangência política que ações voltadas ao consumidor poderiam ter, devemos nos perguntar por que razão esse tema não ganhou relevância, nem mesmo para ações oportunísticas. BIBLIOGRAFIA ABERBACH, J. D. (1990). Keeping a watchful eye. Washington, DC: The Brookings Institution ABRUCIO, F L. (1998). Os avanços e dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da administração pública à luz da experiência internacional recente. In BRESSER PEREIRA, L.C. & SPINK, P. (org.), Reforma do Estado e administração pública gerencial. 3ª edição, Rio de Janeiro, FGV ABRUCIO, F L; PÓ, M V. (2005). Mecanismos de controle da burocracia nos Estados Unidos e no Brasil: similaridades e diferenças. Transit Circle – Revista de Estudos Americanos Volume 4, Nova Série CUNILL GRAU, N. (2000). Responsabilización por controle social, In La Responsabilización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana, CLAD. BID. Eudeba. Buenos Aires. ENGEL, E. (1995). Beyond the basics of consumer protection. In FRISCHTAK, C (ed). Regulatory Policies and reform: a comparative perspective. World Bank, Washington FALCÃO MARTINS, H. (2002). Reforma do Estado e Coordenação Governamental: as trajetórias das políticas de gestão pública na era FHC. In O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC - Parte 2. ABRUCIO, Fernando Luiz & LOUREIRO, Maria Rita (org.). Brasília: MP, SEGES. FELDER, R & LÓPEZ, A. (1999). Participación de los usuarios en el control de los servicios públicos privatizados. La experiencia argentina. Revista del CLAD nº 14, julho GIAMBIAGI, F & ALÉM, A C. (1999). Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro: Campus

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