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As Cidades como Atores das Relaes Internacionais*

SOFIA JOS SANTOS

Professora Auxiliar Convidada, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (FEUC), Investigadora do OBSERVARE, Universidade Autnoma de Lisboa, e Investigadora Associada do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. Doutorada em Poltica Internacional e Resoluo de Conflitos, FEUC.As suas reas de preferncia de investigao so, entre outras: Media e Relaes Internacionais; Media, Paz e Violncias; Media, Gnero e Preveno de Violncia.Das suas publicaes destacam-se:1 Santos, S.J.; Arajo, S.; Cravo, T.A. (2016). Media intervention in post-war

settings: Insights from the Epistemologies of the South, Commons. Revista de Comunicacin y Ciudadana Digital, v. 5. (2)

2 Santos, S. J. (2015), "Os media como agentes de (des)securitizao das socie-dades: crnica de uma histria inacabada e o desafio da outra metade", in Freire, R.; Barrinha, A. (org.), Segurana, Liberdade e Poltica. Pensar a Escola de Copenhaga em Portugus. Lisboa: ICS.

* A autora agradece ao Professor Lus Moita os comentrios que ajudaram a enriquecer este texto em diferentes momentos. Agradece tambm a Alexandre de Sousa Carvalho os comentrios e sugestes feitos ao longo da construo e escrita do texto, assim como a reviso da traduo do texto originalmente escrito em Ingls.

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As cidades, resumidamente, so uma caracterstica permanente da poltica (mundial). (Acuto, 2015)1

As cidades so as nossas associaes polticas mais interligadas e interdependentes, definidas/caracterizadas principalmente pela colaborao e pragmatismo,

pela criatividade e pela multiculturalidade (Barber, 2013b)2

INTRODUO

Tornou-se um lugar-comum dizer-se que os Estados so o principal ator nas Relaes Internacionais, sendo amplo o nmero de autores que explcita ou implicita-mente o reconhecem. Porm, a par com os Estados, as cidades emergem cada vez mais como um espao onde a vida poltica, social, cultural, demogrfica e econmica se organiza de forma especfica e, na sua especificidade, se desen-volve e interage internacionalmente, deixando de poder ser situadas numa

1 No original: Cities, in short, are a permanent feature of (world) politics (Acuto, 2015). 2 No original: Cities are the most networked and interconnected of our political associations, defined above

all by collaboration and pragmatism, by creativity and multiculture (Barber, 2013).

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hierarquia em escala que as coloca abaixo do patamar nacional, regional e global (Sassen, 2007: 102).3

Atravs de entidades pblicas e privadas, as cidades operam cada vez mais ao nvel global com evidentes repercusses locais e internacionais, cruzando reas to distintas como a poltica (nacional e internacional), as polticas pblicas, a economia, a cultura, o meio ambiente, a segurana, entre outras (Acuto, 2015). Como consequncia, as cidades tornam-se cada vez mais um dos locais estratgicos onde operaes poderosas e com influncia em todas as reas ocorrem (Sassen, 2007; Acuto, 2015), assumindo o poder de influen-ciar dinmicas e decises internacionais relevantes para o prprio sistema internacional. Na verdade, as cidades assumem-se hoje como um dos espa-os do global, e (...) [envolvem] o global diretamente, muitas vezes ultrapas-sando o [espao] nacional (Sassen, 2007: 102).4

Esforos para atribuir s cidades a mesma importncia analtica e de agency5 que os Estados encerram nas Relaes Internacionais tem constitudo um enorme desafio para a disciplina. As Relaes Internacionais enquanto disciplina so predominante e tradicionalmente informadas por um paradigma centrado no Estado e baseadas numa ontologia que privilegia o entendimento do sistema internacional enquanto anrquico e liderado por Estados soberanos com base territorial (Curtis, 2010). A marginalizao das cidades enquanto ator das RI pode ser de algum modo justificada como um produto da camisa de foras de Vesteflia (Barthwal-Datta, 2009) ou, em outras palavras, como decor-rente da impossibilidade de romper com o entendimento do Estado-nao enquanto pedra angular do sistema internacional e de reconhecer, conse-quentemente, outros atores internacionais que no o Estado.

No entanto, nos ltimos anos, estudos no mbito das Relaes Internacionais come-aram a considerar e argumentar a importncia fundamental das cidades per se na ordem internacional (e.g. Acuto, 2013; Barber, 2013; Barber, 2013b; Bouteligier, 2013; Curtis, 2010, 2013; Kissack, 2013; Atwell, 2013; Calder e Freytas, 2009; Tavares, 2013) e, consequentemente, a questionar a ideia de que o Estado (e/ou subsequentes organizaes de Estados) seja, de facto, a unidade de anlise mais importante e fundamental das RI e o ator central e incontornvel da esfera internacional.

3 No original: be located simply in a scalar hierarchy that puts it below the national, regional, and global (Sassen, 2007: 102).4 No original: one of the spaces of the global, and () [engage] the global directly, often bypassing the national (Sassen, 2007: 102).5 A autora optou por manter o termo agency em Ingls, uma vez que sintetiza melhor do que qualquer traduo

para portugus a caracterstica e ao a que o termo se refere.

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Porm, ainda que atrativa (Aust, 2015) e promissora, a literatura emergente ainda pouco consolidada porque recente e escassa (Curtis, 2010) e restringe o seu corpo analtico aos eixos estratgicos urbanos das relaes internacionais desig-nados de cidades globais, seja essa globalidade assegurada pela sua supremacia econmica (Sassen, 1991) ou poltica (Calder e Freytas, 2009). Nova Iorque, Londres, So Paulo ou Tquio nso exemplos do primeiro caso e Washington ou Bruxelas exemplos do segundo. Ao dar visibilidade enquanto cidades glo-bais apenas a centros urbanos macro, descartando as cidades mdias e/ou pequenas como pontos ou ns menos importantes ou mesmo inexistentes em termos de agency internacional, a literatura existente tem reproduzido aquilo que diz criticar e tentar superar na literatura tradicional de Relaes Internacionais:conformar-se a padres analticos conservadores que equivoca-damente optam por uma escala que reconhece apenas os critrios macro.

Baseando-se em dois pressupostos (1) ter agency internacional ser capaz de influenciar as Relaes Internacionais e (2) que a internacionalizao uma dimenso-chave da influncia internacional este artigo argumenta que:

As cidades so um princpio organizador e unidade de anlise nas RI em linha com os Estados. Isto , so simultaneamente uma categoria analtica nas RI uma vez que nos permitem entender as Relaes Internacionais e um ator das RI pois influenciam e so influenciadas pela esfera internacional devendo ser consideradas como tal;

Apesar da literatura dominante sobre o tema da agency de cidades nas RI se focar em cidades globais macro, as cidades mdias e pequenas tambm detm essa mesma capacidade de influncia no mbito da esfera internacional, em particular (embora no exclusivamente) atravs das atividades municipais paradiplomticas;

Contrariamente literatura existente focada exclusivamente na rea econmica e finan-ceira e na alta poltica, existem muitas outras reas atravs das quais as cidades se envolvem na esfera internacional e esta se envolve na vida das cidades.

O captulo encontra-se dividido em trs partes. A primeira explora o conceito de ator e os diferentes argumentos que levam a afirmar a cidade como um ator internacional. A segunda parte demonstra que as cidades mdias e pequenas tambm podem ser cidades globais e que a internacionalizao das cidades excede em muito as reas temticas da economia e finana ou a da alta pol-tica. Finalmente, a terceira parte explora a paradiplomacia como um instru-mento de ao internacional das cidades.

O exerccio analtico a que este captulo se prope feito procurando um equil-brio difcil entre o tradicional e o novo, o contnuo e o descontnuo, o visvel e o invisibilizado que Alder (2014) e Aust (2015) ajudam a explicar.

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Para Alder (2014: 45), mostrar a importncia das cidades dentro do e para o sistema internacional corre o risco de ser um exerccio to desnecessrio como o de perguntar qual o impacto do fluxo da gua num rio, j que o fluxo da gua o rio6. A tarefa de descortinar o bvio de forma precisa pode ser um enorme desafio, especialmente porque, por um lado, apesar do facto do que vemos hoje ir alm da tradicional geminao de cidades que se disseminou maioritariamente depois da II Grande Guerra, ou tentativas isoladas dos municpios para responder a desafios e desenvolvimentos glo-bais (...)[,] no se deve cometer o erro de tomar esses fenmenos como novidades completas (Aust, 2015: 258)7; por outro lado, toda a dimenso e intensidade da presena das cidades na esfera internacional desafia o conhe-cimento j construdo nessa rea.

O DEBATE EM TORNO DAS CIDADES COMO ATORES DAS RELAES INTERNACIONAIS

Apesar de o Estado ser o ator internacional tradicionalmente reconhecido pelas Teorias das Relaes Internacionais, emergiram tambm em diferentes perodos tentativas de alargar esse estatuto analtico a outros atores com atuao internacional. Keohane e Nye (1971) foram dos tericos das Relaes Internacionais que deram um dos mais importantes contributos para o alargamento do paradigma estatocntrico existente a partir do momento em que reconheceram que outros atores para l do Estado (e.g. multinacionais, sindicatos, Igreja Catlica) desempenhavam papis cruciais nas Relaes Internacionais devendo, por isso, ser considerados enquanto tal no mbito da disciplina. Na verdade, segundo estes autores, a poltica inter-nacional constituda por interaes polticas que se estabelecem entre atores autnomos que detm um controlo substancial de recursos relevantes para uma determinada rea ou sector e que participam em relaes polticas internacionais (Keohane e Nye, 1971: 730). Ou seja, o que faz um sujeito especfico ser considerado um ator das RI a sua capacidade para interagir nas relaes internacionais, influenciando a esfera internacional e receben-

6 No original: to asking what the impact of the flow of water is on a river, since the flow of water is the river (Alder, 2014: 45).7 No original: what we see today goes beyond traditional town-twinning, a movement to connect cities across borders

which sprang up mostly after World War II, or isolated attempts by municipalities to respond to global challenges and participate in global developments () [, and, hence] one should not make the mistake of taking these phenomena as complete novelties (Aust, 2015: 258)

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do, por sua vez, influncia do internacional. Num mundo crescentemente globalizado e onde questes como ambiente, direitos humanos, desenvolvi-mento sustentvel ou comrcio tm um pendor urbano muito forte, atores sub-estatais, como o caso das cidades, renem esse mesmo potencial (Cohn e Patrick, 1996).

Diferentes tipos de argumentos tm desafiado o entendimento dominante que perceciona as cidades como atores irrelevante do sistema internacional. No essencial, e antes de passar enunciao de argumentos e debate sobre esta matria nas diferentes reas temticas, podemos identificar cinco argumen-tos principais que tentam demonstrar a centralidade das cidades no atual sistema internacional.

Em primeiro lugar, a maior parte das relaes internacionais no mundo integram na sua maioria relaes entre cidades cruzando diferentes reas temticas e operacionais do sistema internacional. Em segundo lugar, o que hoje visto como polticas urbanas cada vez mais permeado por questes que de vez em quando tocam a chamada alta poltica (Ljungkvist, 2014: 42). Em ter-ceiro lugar, as dinmicas em curso mostram que no apenas o internacio-nal que tenta chegar s camadas mais exteriores do Estado, mas que o prprio interior do Estado que se empurra para fora (Eslava, 2014: 260), um fenmeno que Susan Strange (1995: 56) cunhou como fugas (para cima, para os lados e para baixo) de poder do estado territorial, e que ques-tiona cada vez mais a ideia de que as questes podem ser apenas enquadradas como puramente municipais, puramente nacionais ou puramente interna-cionais (Eslava, 2014). Em quarto lugar, ainda que haja uma insistncia em entender o sistema internacional como um sistema anrquico baseado na segurana e no Estado, existe tambm um entendimento cada vez mais con-sensual que o sistema internacional definido e influenciado crescentemen-te por outros atores e dinmicas que vo alm do Estado (Booth, 2005; Alger, 2014) e que integram outras esferas para alm da da segurana (Nye, 2004; Keohane e Nye, 2012; Barber, 2013b). Em quinto lugar, a intensidade de urbanizao das nossas cidades e o seu papel enquanto ns importantes includos na globalizao da rede tornaram as cidades um plo de interna-cionalizao fundamental (Curto et al, 2014) e, subsequentemente, um importante ator da nova diplomacia no-estatal i.e., paradiplomacia (Aldecoa et. al., 1999; Neves, 2010; Curto et al, 2014;) ou city diplomacy (Pluijm, 2007) com uma capacidade de atuao, interao e impacto a nvel internacional.

As grandes cidades dos dias de hoje emergiram como um lugar estratgico para uma imensa panplia de novos tipos de operaes em diferentes reas tem-

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ticas (Sassen, 2005). De facto, mltiplos processos de globalizao assu-mem formas localizadas concretas, redes eletrnicas cruzam-se com ambientes espessos (tanto centros financeiros, como reunies de ativistas), e novas subjetividades emergem destes encontros entre as pessoas de todo o mundo (Sassen, 2012)8. Neste sentido, as cidades globais transcendem os nossos quadros de referncia tradicionais e dominantes das RI, ultrapassando hierarquias de escala (globo, estado, regio) e polticas (supra-nacional, governamental, regional e local) perfurando as camadas da soberania do sistema de Vesteflia (Acuto, 2013: 159)9. Esta seo sintetiza alguns dos argumentos que sustentam a importncia das cidades como atores centrais do sistema internacional de hoje, tendo em conta as diferentes reas temti-cas a partir das quais e nas quais os argumentos so desenvolvidos.

O ARGUMENTO DEMOGRFICO

O tamanho da populao tem evidentes repercusses no poder que o espao que esta ocupa acaba por encerrar, uma vez que um elemento significativo de poder em contexto de situaes competitivas (Leroy, 1978). Nesta linha, os espaos urbanos tm vindo a afirmar uma clara vantagem face aos rurais, sendo o ano de 2007 o ano claro da viragem: pela primeira vez, a populao global urbana excedeu a populao global rural e, desde ento, a populao mundial tem permanecido essencialmente urbana (UNDESAPD, 2014), estimando-se que em 2017, mesmo em pases menos desenvolvidos, a maio-ria da populao viva nas cidades (WHO, s/d)10.

Porm, ainda que o nmero total de populao seja...

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