artigo - uma visão de governança territorial inspirada em princípios de gestão social

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Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social Antonio Édio Pinheiro Callou 1 Valéria Giannella 2 RESUMO O presente trabalho tem o objetivo de trazer ao debate uma visão de governança territorial inspirada em princípios da gestão social como um elemento de grande impacto para o êxito das propostas de desenvolvimento regional. A partir da revisão bibliográfica destacaremos, inicialmente, as relações evidentes entre os conceitos contemporâneos de governança, território e gestão social, privilegiando o quadro teórico que relaciona a valorização do local e a autonomia como pré-requisitos para o alcance do desenvolvimento. Em seguida, através da observação da experiência do Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, vivenciada ao longo de quinze anos, evidenciamos como iniciativas desta natureza, mesmo não caracterizando um quadro de governança ideal, podem inspirar princípios da gestão social e influenciar a formação de valores necessários para a consolidação da democracia participativa, caso sejam conduzidas para este propósito. Concluímos que tais práticas fortalecem a expressão da territorialidade, enquanto sentido de pertença, ao considerar e envolver a sociedade e seus meios de convivência no planejamento e gestão das políticas públicas, no entanto, estas devem continuar sendo vivenciadas e investigadas para serem cada vez mais percebidas e aprimoradas. Palavras-chave: Governança Territorial; Gestão Social; Fórum de Turismo e Cultura do Cariri. Eixo Temático: Gestão Social, Políticas Públicas e Territórios. 1 Administrador; Especialista em Comércio Exterior; Mestrando em Desenvolvimento Regional Sustentável, Universidade Federal do Ceará UFC/Campus Cariri, [email protected] 2 Doutora em Políticas Públicas do Território; Professorora adjunta da Universidade Federal do Ceará - UFC/Campus Cariri, [email protected]

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Page 1: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de

Gestão Social

Antonio Édio Pinheiro Callou1

Valéria Giannella2

RESUMO

O presente trabalho tem o objetivo de trazer ao debate uma visão de governança

territorial inspirada em princípios da gestão social como um elemento de grande

impacto para o êxito das propostas de desenvolvimento regional. A partir da revisão

bibliográfica destacaremos, inicialmente, as relações evidentes entre os conceitos

contemporâneos de governança, território e gestão social, privilegiando o quadro teórico

que relaciona a valorização do local e a autonomia como pré-requisitos para o alcance

do desenvolvimento. Em seguida, através da observação da experiência do Fórum de

Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, vivenciada ao longo de quinze anos, evidenciamos

como iniciativas desta natureza, mesmo não caracterizando um quadro de governança

ideal, podem inspirar princípios da gestão social e influenciar a formação de valores

necessários para a consolidação da democracia participativa, caso sejam conduzidas

para este propósito. Concluímos que tais práticas fortalecem a expressão da

territorialidade, enquanto sentido de pertença, ao considerar e envolver a sociedade e

seus meios de convivência no planejamento e gestão das políticas públicas, no entanto,

estas devem continuar sendo vivenciadas e investigadas para serem cada vez mais

percebidas e aprimoradas.

Palavras-chave: Governança Territorial; Gestão Social; Fórum de Turismo e Cultura

do Cariri.

Eixo Temático: Gestão Social, Políticas Públicas e Territórios.

1 Administrador; Especialista em Comércio Exterior; Mestrando em Desenvolvimento Regional

Sustentável, Universidade Federal do Ceará – UFC/Campus Cariri, [email protected] 2 Doutora em Políticas Públicas do Território; Professorora adjunta da Universidade Federal do Ceará -

UFC/Campus Cariri, [email protected]

Page 2: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

INTRODUÇÃO

As constantes crises multisetoriais de alcance global, produzidas pelos modelos

hegemônicos de desenvolvimento centralizado, direcionam as discussões para uma

tendência norteadora das ações de governo neste século, as políticas de regionalização

apoiadas numa gestão participativa. Tais propostas surgem como uma diretriz indutora

do novo paradigma de desenvolvimento, tendo como requisitos básicos o

aproveitamento das oportunidades de diferenciação existentes nos territórios e o efeito

sinérgico gerado pela interação das forças locais e supralocais na formação da

governança territorial.

Nessa perspectiva amplia-se a necessidade de processos decisórios fundamentados na

gestão compartilhada entre poder público, iniciativa privada e sociedade civil

organizada, na criação de um pacto social em torno das demandas locais. Fato expresso

na convicção internacional, de que a “boa governança” importa para o desenvolvimento,

como um meio para atacar as anomalias estruturais dos modelos neoliberais e corrigir as

distorções fomentadas pelos governos centralizadores, clientelistas e de visão

fragmentada.

Porém, vale ressaltar, que o conceito de governança, ou governance, precisa ser

apropriado para fins do estudo sobre uma ótica específica, pois este pode assumir

diversos significados e até apresentar contradições ao tentarmos aproximá-lo da gestão

social. Com este propósito destacaremos e integraremos os principais focos do conceito,

identificados na literatura a partir de três aspectos. O primeiro denota a forma ou

processo de se exercer a autoridade (GONÇALVES, 2006), o segundo o efeito das

ações de governo que se deseja (DUTRA, 2007) e o terceiro como a capacidade de

interação dos diversos atores na gestão dos assuntos públicos (DALLABRIDA, 2010).

Assim traremos para o debate uma visão de governança territorial inspirada em

princípios da gestão social como um elemento de grande impacto para a promoção do

desenvolvimento regional, sem prescindir de nenhum destes conceitos.

No contexto nacional, percebe-se o surgimento de variadas iniciativas auto-intituladas

de instâncias de governanças em diversificadas escalas territoriais. Estas, hora

promovidas pela própria ação governamental, hora provocadas a partir de iniciativas dos

atores locais, suscitam dúvidas sobre a sua real existência e efetividade. Isto implica

numa forte tendência para as mudanças na forma de atuação do Estado na promoção do

progresso e equidade social, ao mesmo tempo em que exigem cuidados redobrados no

reconhecimento de tais governanças, cuidados estes, adotados na pesquisa.

O estudo de caso revela elementos que reforçam as proposições teóricas discutidas no

texto, mesmo não apresentando um quadro ideal de governança territorial explicitada. A

proposta é discutir um modelo de governança que supera a visão que reduz tal expressão

a eficiência da gestão executiva a favor dos poderes hegemônicos constituídos

(DUTRA, 2007). Não pretendemos com isto transformar a gestão social num sinônimo

de governança territorial, nem negar as particularidades de cada conceito, mas

demonstrar a existência de uma relação apropriada quando se pretende utilizá-los na

promoção do desenvolvimento regional sustentável.

Para o alcance deste objetivo, estruturamos o texto em três partes, além desta

introdução. Na primeira, trataremos das relações entre os conceitos contemporâneos de

governança, território e gestão social, analisadas através de pesquisa bibliográfica de

referência. Na segunda parte, apresentaremos o estudo de caso do Fórum de Turismo e

Cultura de Cariri, Ceará, vivenciado ao longo dos seus quinze anos de existência,

Page 3: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

destacando os principais resultados que reforçam a importância de iniciativas desta

natureza para a consolidação da democracia participativa. Por fim, apresentaremos as

considerações finais pertinentes ao tema.

Vale salientar que este estudo não pretende aprofundar discussões sobre os impactos da

atuação do Fórum na transformação da realidade política da Região, devendo este tema

ser alvo de outras investigações. No entanto, ao analisar mudanças nas relações

institucionais ocorridas no cenário estudado, acabamos por demonstrar que alterações

significativas no processo de governança ocorrem no médio prazo e dependem da

persistência de experiências inovadoras como o estudo de caso em pauta.

RELAÇÕES ENTRE OS CONCEITOS DE GOVERNANÇA, TERRITÓRIO E

GESTÃO SOCIAL

a) A governança

Inicialmente projetada no seio da gestão organizacional como governança coorporativa,

foi desenvolvida para tratar do chamado “conflito de agência”, gerado entre o poder de

propriedade dos acionistas e o poder de decisão dos gestores das empresas. A partir da

intensificação das crises mundiais do século XX e da constatação da incapacidade do

Estado conduzir sozinho os processos de desenvolvimento, a expressão governança ou

governance passa a ser utilizada também no setor público, absorvendo outras dimensões

e superando a ideia de governo.

No cenário internacional, são grandes as expectativas sobre a constituição de uma boa

governance global, alicerçada na efetivação das governanças em cada país. Para medir

esta relação entre governance e desenvolvimento, pesquisadores ligados ao Banco

Mundial, desenvolveram o estudo WGI - Worldwide Governance Indicators

(KAUFMANN, et al., 2009), estabelecendo seis indicadores responsáveis para comparar

o desempenho das governanças em mais de 200 países ou territórios e avaliar suas

possibilidades de desenvolvimento.

Os referidos indicadores representam: a) a voz e responsabilidade dos cidadãos; b)

estabilidade política e ausência de violência/terrorismo; c) eficácia do governo na

prestação dos serviços públicos; d) qualidade normativa na promoção do

desenvolvimento; e) regime de direito que confirma o cumprimento das regras de

sociedade; e, f) o controle da corrupção. Apesar de não representarem a opinião oficial e

nem determinar a forma de distribuição dos recursos do Banco Mundial, esta

metodologia de avaliação utilizada desde 1996, influencia os formuladores de políticas,

grupos da sociedade civil e doadores de ajuda aos países, criando uma espécie de

“modelo ideal de governance”.

No entanto, como todo conceito polêmico, este também continua sem uma aplicação

homogênea e gerando muitos debates em torno do seu real significado. Sem pretender

aprofundar a questão, destacaremos apenas três visões diferenciadas, mas

complementares que a partir de enfoques já citados ajudam a justificar nossa opção por

uma visão de governança que se aproxima da gestão social, mantendo uma autonomia

teórica distinta dos modelos institucionalizados pelas agências internacionais.

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Gonçalves (2006) tem a governança como uma instância maior que o governo e fixa sua

definição como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes, a partir da

cooperação entre os atores sociais, políticos e econômicos, incluindo os mecanismos

formais e redes sociais informais na articulação dos interesses. Este conceito privilegia a

forma ou modus operandi da governance.

Outra maneira de defini-la é estabelecendo os seus fins ou efeitos, conforme abordagem

de Dutra (2007) que a define como a eficiência da gestão executiva, incluindo a

arquitetura política estabelecida pelos poderes hegemônicos constituídos, que resulta em

capacidade de governar com aceitabilidade e alcançar a satisfação da sociedade.

Já em Dallabrida (2010, p. 3) encontramos o conceito de governança territorial como

expressão “da capacidade de uma sociedade organizada territorialmente, para gerir os

assuntos públicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais,

econômicos e institucionais”, ressaltando, portanto, uma característica inerente a

sociedade para existir de fato uma governança.

Tomando estas definições como bases, podemos perceber que a governança territorial

pode assumir uma posição de contraste ou de afastamento dos princípios da gestão

social, caso não se considere aspectos específicos dos seus meios, fins e capacidades

inerentes ao processo de desenvolvimento. Desta forma, uma visão apropriada de “boa

governança” deve está relacionada ao envolvimento dos diversos atores locais no

processo decisório, com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável de um

dado território, adquirido através da capacidade do conjunto da sociedade encontrar

soluções adequadas aos seus problemas.

Assim, não basta criar os meios para a participação da sociedade no debate político,

caso não se estabeleçam condições apropriadas para promover a cidadania participativa.

Também não se consegue vislumbrar efeitos positivos de longo prazo, mesmo com

eficiência administrativa, nas gestões centralizadas, tão pouco adianta estabelecer um

processo de governança participativa para atender somente as demandas dos poderes

hegemônicos, deixando de lado parte da sociedade. Portanto, faz-se necessário

estabelecer o modelo de governança que se deseja antes de envidar esforços

governamentais e sociais para alcançá-lo.

b) O território

Este novo contexto político-institucional amplia o significado de território que passa a

ser associado à noção abstrata de espaço, envolvendo as dimensões física, cultural,

política e cognitiva. Um espaço apropriado, sendo definido e delimitado a partir das

relações de poder entre seus atores, em suas múltiplas dimensões (ALBAGLI, 2004

apud EGLER, 1995 e RAFFESTIN,1993). Assim, o conceito de território começa a

receber uma posição de destaque no estabelecimento da governança, pois representa o

produto da intervenção e do trabalho do conjunto amplo de atores sobre determinado

espaço.

A partir dessa perspectiva o território vem sendo estudado em diversos campos das

ciências sociais, não só na sua dimensão material ou concreta, mas, também, como “um

campo de forças, uma teia ou rede de relações sociais”, que se projetam no espaço

(SOUZA, 1995). Um recorte congnitivo, construído historicamente, capaz de fazer

convergir as forças de sustentação das dinâmicas ambientais, sociais e produtivas,

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reacendendo o importância das regiões, enquanto alvos das políticas de

desenvolvimento.

O papel das regiões é retomado sempre que reacendem as discussões sobre a relação

entre a centralização político-administrativa do poder e o respeito a diversidade

espacial. Um dilema emblemático ressaltado nos discursos políticos “modernos” que

pregam o triunfo da territorialidadei para possibilitar o assentamento da diversidade

regional na uniformidade do Estado. Na maioria das vezes tais propostas são defendidas

mas não vivenciadas (RAFFESTING, 1993).

Porém, mesmo tendo que superar a visão utilitarista do regionalismo defendido pelo

Estado, protestos da sociedade fortalecem a necessidade de se retomar o poder pela base

por meio do cotidiano e recuperar um novo recorte territorial que possa permitir o

exercício desse poder. De acordo com Raffesting (1993), a redescoberta dessa nova

“malha territorial”, concreta para as coletividades, revela que “estamos certamente no

limiar de uma era na qual a região, a que é vivida, desempenhará um papel cada vez

maior para as diversas comunidades.”

As discussões dos conceitos de território e região ganham importância com a crescente

necessidade de mudança nos sistemas de governo, incapazes de suprir sozinhos as

necessidades da maioria da população. Condição que amplia a atuação e visibilidade das

experiências de governanças territoriais, favorecendo o avanço das propostas de

alternativas eficazes de gestão social, na superação das limitações dos sistemas vigentes.

c) A gestão social

As questões relacionadas ao fortalecimento da governança e regionalização das políticas

públicas sugem como consequência das tentativas de reformas do Estado, ocasionadas

pela crise fiscal em meados da década de 1970, sobretudo a partir da crise do petróleo,

em 1973. A escassez de recursos na economia mundial desse período afetou

profundamente os sistemas de governo, que sobrecarregados de atividades e

responsabilidades para com a sociedade perderam eficiência, credibilidade e em alguns

casos a governabilidadeii. Isso colocou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal

(PEREIRA et al., 2003).

Nesse cenário de governos empobrecidos e iniciativa privada com maior espaço

político, crescem as propostas de ajuste estrutural e gerencial do Estado, a partir de

reformas orientadas para o mercado (PEREIRA et al., 2003). Como efeitos se observam

o fortalecimento da ideologia privatizante e a hibridização das gestões públicas,

objetivando a instalação de um Estado mínimo.

Modelo que se mostra irrealista e insustentável, pois o esvaziamento da legitimidade

política o torna refém dos mecanismos de mercado, principais causadores das

desigualdades sociais. Com esta constatação a solução rapidamente passa a apontar em

direção à reconstrução e não mais ao definhamento do Estado (PEREIRA et al., 2003),

indicando que a retomada da sua eficácia depende da reinvenção dos governos.

No Brasil, tais mudanças se apresentaram a partir da identificação da necessidade de

alteração das duas principais instituições criadas para proteger o patrimônio público: a

democracia e a administração pública (PEREIRA et al., 2003). Um projeto audacioso,

Page 6: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

que visava à tentativa de tornar a democracia mais participativa e a administração

pública mais eficaz.

Os experimentos de reforma floresceram nesse ambiente, focando o resgate da

credibilidade do Estado, a partir da redução de gastos e flexibilização da máquina

pública, privilegiando a introdução de mecanismos gerenciais na administração pública,

como uma das estratégias a serem exploradas (PEREIRA et al., 2003). O bem público

deixou de ser responsabilidade exclusiva do poder público que passou a compartilhar

atividades com a sociedade, germinando as primeiras sementes que definiram os

princípiosiii

da gestão social.

Como conceito em construção, sobre o qual ainda não se encontra consenso, a gestão

social continua assumindo vários significados, negociados entre os autores que a

debatem conforme os acentos e os olhares destinados às relações sociais e às práticas

com suas várias dimensões a serem consideradas. Mesmo assim, ainda é frequente sua

redução à esfera da administração pública direta ou indireta, hora identificada a partir da

finalidade ou campo de ação (gestão do social), hora pelo sujeito que protagoniza a ação

(gestão pelo social).

Com a diversificação das experiências e o alargamento do conceito, a gestão social

passou a requerer uma compreensão muito mais ampla e sistêmica, pois envolve a

atuação integrada entre governos, a iniciativa privada e sociedade civil organizada, em

setores que extrapolam as questões sociais salvaguardadas pelo poder público, em

diversas escalas, dando margem à criação de diferentes formas de interação, como a

governança territorial.

Opiniões divergentes a cerca do significado da própria expressão “gestão social” ainda

permanecem. França (2008) chega a ventilar a redundância deste conceito por haver

uma dimensão necessariamente social e interacional em qualquer modelo de gestão.

Outras referências tentam mostrar a existência de uma distinção entre a lógica

organizacional e a social, onde a primeira tem de preferência um objetivo unívoco e age

pela racionalidade instrumental enquanto a segunda se funda necessariamente em

processos mais complexos de formação dos objetivos e das formas de seu alcance

envolvendo diferentes sujeitos sociais.

Mesmo percebendo tais divergências de proposições, destacam-se pontos em comum

que tentam estabelecer uma fundamentação teórica sobre o tema. Nesse sentido, os dois

níveis antes citados podem também se conceber como complementares sendo necessária

uma revisão das racionalidades neles usadas e a superação da visão apenas

instrumentalista das organizações.

A necessidade de interação entre essas dimensões revela que os grandes desafios na

busca por um modelo de gestão social são a legitimação do poder de decisão das

sociedades na construção do seu próprio futuro e a superação do paradigma instrumental

da gestão organizacional na administração pública. A aplicação irreflexiva deste último

pode reforçar um modelo de democracia condicionada às regras do mercado.

Com finalidade de promover o bem-estar social, através de um processo de

envolvimento das pessoas e o respeito às relações humanas na tomada de decisões

(FRANÇA, 2008), as experiências de gestão social empenham-se na institucionalização

de novos espaços de participação da sociedade. A definição de um conjunto de

princípios norteadores capazes de promover equidade social é fundamental para trilhar

este caminho.

Page 7: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

Tenório (2008) problematiza ainda mais o conceito quando nos apresenta a gestão social

pautada num “processo gerencial dialógico onde a autoridade decisória é compartilhada

entre os participantes da ação”, constituindo o que chama de “cidadania deliberativaiv”.

Defende uma nova lógica de gestão que pressupõe a solidariedade nos processos

decisórios a serem marcados pelo diálogo e concordância racional. No entanto, é difícil

prever uma situação de ausência de conflito nos diálogos, comuns nas sociedades

pluralistas, bem como ter na solidariedade um pressuposto recorrente nos processos de

gestão social, quando a prática revela se tratar de um produto eventual.

Essa nova lógica inverte uma premissa fundamental da gestão organizacional, onde os

fins (normalmente econômicos) determinam os meios, para a crença de que os meios

(participação e compartilhamento) poderão obter os fins ideais, considerando que a

consolidação da “cidadania deliberativa”, gera processos construtivos para uma

sociedade participativa e responsável.

Mesmo reconhecendo alguns avanços obtidos no campo da governança territorial

inspirada em princípios da gestão social, argumentos resistentes à ideia da participação

da sociedade e ampliação das liberdades políticas tentam manter os status quo

conquistados, amparando a resistência da maioria dos governos em compartilhar seu

poder de decisão. Dentre estes, destaca-se a preponderância e urgência das necessidades

econômicas das populações sobre sua autonomia, sugerindo que os governos rígidos e

centralizadores são mais eficazes na geração e distribuição de renda.

Em Sen (2000) encontramos elementos que se contrapõem a tal argumento, pois,

segundo este autor, existem amplas inter-relações entre necessidades econômicas e

liberdades políticas, tanto instrumentais como construtivas, normalmente não

consideradas nas análises. Seus estudos demonstram que o exercício dos direitos civis e

políticos, não só torna mais possíveis respostas condizentes às necessidades

econômicas, como também promovem a sua própria compreensão e conceituação,

ampliando a importância dos fundamentos da gestão social.

Assim, o empoderamento dos atores locais nos processos decisórios e para coprodução

do bem público (SALM et al., 2007) constitui um dispositivo necessário para o

fortalecimento do território como unidade básica de planejamento e atuação das

políticas promotoras de desenvolvimento, tornando evidente a relação e não a

contraposição entre os conceitos de governança, território e gestão social.

Mas, como superar a inércia dos poderes constituídos? Quais as formas ou modelos

apropriados ao enfrentamento dos desafios contemporâneos para a promoção do

desenvolvimento? Essas e outras questões-chave permeiam as discussões, em meio à

resistência dos sistemas dominantes. A democracia representativa, defendida pela

maioria dos governos como a solução mais viável, tem dado sinais de insuficiência na

resolução desses impasses e, na maioria dos casos, contribuído para a ampliação das

diferenças sociais, já que não consegue preservar os direitos de todos os cidadãos.

Apesar de haver um razoável consenso sobre a essencialidade dos sistemas políticos

com características democráticas para o processo de desenvolvimento, e de ter havido

avanços constitucionais neste sentido, não podemos enxergar a democracia, sem

maiores atributos, como um remédio automático. Suas realizações e efeitos dependem

da sociedade e dos governos, a primeira sabendo aproveitar as oportunidades, através do

vigor político multipartidário e da formação de valores morais (SEN, 2000), e o

segundo criando mecanismos para o estímulo e fortalecimento das novas instâncias de

debates e decisões.

Page 8: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

Assim, o exercício da cidadania participativa e a indução de políticas públicas

descentralizadoras, dependem de iniciativas das gestões sociais inovadoras e audaciosas

em torno de uma proposta de “boa governança”. A ampliação dos direitos políticos e da

participação social na formulação, planejamento e gestão das propostas para o

desenvolvimento local, funcionam como catalisadores da democracia participativa e

provocadores de um aparato legal que a consubstancia.

Mesmo negando a hipótese de que a lógica gerencial possa ser a salvação do Estado, há

de se reconhecer que os processos de descentralização do governo e desconcentração do

poder público, foram impulsionados exatamente pela busca de maior eficiência, isto é,

pela afirmação de um clássico critério gerencialista, reforçando a importância da sua

influência na construção de um novo cenário.

Caracterizando a governança territorial como a forma participativa pela qual se obtém

os efeitos positivos de governo para toda a sociedade, com aproveitamento das vocações

territoriais, expressada na capacidade de organização e gestão dos assuntos públicos do

conjunto dos atores sociais, econômicos e institucionais, trazemos ao debate uma visão

específica de governança inspirada em princípios da gestão social, como um caminho de

amplas perspectivas.

Proposta que observa nas experiências de instalação de um processo complexo de

tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo (DALLABRIDA, 2010 apud

MILANE&SOLINÍS, 2002), as tentativas de se contribuir para a redução dos desvios

normalmente ocorridos na gestão dos interesses coletivos. Propósito disposto na

observação da experiência do Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, a seguir.

A EXPERIÊNCIA DO FÓRUM DE TURISMO E CULTURAL DO CARIRI,

CEARÁ

A identificação de experiências tidas como formas de gestão social num contexto

regional, é essencial para a realização de analises que relacionam teoria e prática através

da aplicação dos conceitos-chave envolvidos no tema. Para o estudo de caso em

questão, selecionamos a experiência do Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará,

vivenciada ao longo dos seus quinze anos.

Criado em 1997, a partir de seminários de turismo promovidos pela Universidade

Regional do Cariri (URCA), Secretaria de Turismo do Estado do Ceará e atores locais,

iniciou suas atividades promovendo debates sobre as ações e políticas públicas restritas

às propostas de planejamento do Estado para o setor de turismo.

No início, a adesão maior foi da comunidade acadêmica e de representantes do poder

público e instituições de apoio ao desenvolvimento da região. Não tendo uma agenda

pré-estabelecida nem o poder de articulação consolidado, permaneceu por alguns anos

sem realizar encontros regionais.

A partir do ano de 2001, por provocação de quatro secretários municipais de turismo

dos municípios de Barbalha, Crato, Juazeiro do Norte e Missão Velha, aliados à

coordenação do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Ceará

(SEBRAE/CE), retomou-se as reuniões periódicas, desta feita com o formato de Fórum

Regional, realizado por meio de assembleias itinerantes, uma estratégia para estimular a

participação de outros municípios da Região.

Page 9: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

Com o êxito da estratégia de envolvimento, amplia-se a participação para treze

municípios num prazo de um ano. Neste momento (2002), o Fórum de Turismo, atuava

como principal integrador dos municípios que participavam da política federal de

promoção do setor, intitulada Programa Nacional de Municipalização do Turismo

(PNMT). A frequência dos encontros, normalmente com periodicidade mensal, fez com

que o tais municípios cumprissem todas as etapas e exigências do programa e em pouco

tempo elevassem a Região do Cariri a uma situação de destaque no território nacional,

conforme avaliação da Empresa Brasileira do Turismo (EMBRATUR).

O destaque da Região na política nacional do turismo despertou a atenção dos atores da

área cultural, os quais, em 2003 provocaram a inserção oficial de mais esta temática nas

preocupações do Fórum, passando a se designar como Fórum de Turismo e Cultura do

Cariri e contando com o apoio das Secretarias Estaduais de Turismo e de Cultura do

Ceará, no exercício das suas atribuições.

Formado por entidades formalizadas do setor público, privado, comunitário e

organizações sem fins lucrativos (ONGs), o Fórum ainda se ressentia da fraca

participação dos empresários nos debates. Com o objetivo de fomentar uma maior

participação desse setor, as instituições parceiras como o Banco do Nordeste (BNB) e o

SEBRAE/CE, passaram a estimular a criação de entidades de representação empresarial,

culminando na criação da Associação Caririense de Hotéis, Pousadas, Restaurantes,

Parques e Similares (ACARIH) e Associação dos Condutores, Guias e Ambientalistas

do Cariri (ACONGUIA).

De fato, verificou-se a ampliação da participação da iniciativa privada no Fórum,

culminando na eleição do primeiro presidente de origem empresarial, em 2006, período

em que a instância já contava com a participação de representantes de dezessete

municípios e cerca de quarenta entidades participantes.

Tendo a competência explicita, dentre outras, de propor ações integradas para o

desenvolvimento sustentável do turismo e da cultura da Região do Cariri cearense e

estimular a gestão participativa das políticas públicas desses setores, nas várias escalas

de governo, o Fórum destacou-se na realidade pelo seu papel de formador de opinião,

difusor de informações estratégicas e indicador de oportunidades para os participantes

ativos. Dessa forma, sua função construtiva superou a instrumental, conquistando o

respeito e reconhecimento dos atores locais e chamando atenção para as instâncias

governamentais superiores que se aproximaram mais.

No ano de 2007, atingiu o seu ápice de participação, abrangendo vinte e um municípios

da Região e mais de cinquenta representações institucionais, passando a servir de

inspiração e referência para outras regiões do Brasil, que enfrentavam dificuldades em

constituir instâncias de governança regional, uma prerrogativa importante para a nova

política federal do turismo em vigor, o Programa Nacional de Regionalização do

Turismo (PNRT) do Ministério do Turismo (MTur).

Mesmo com esta trajetória de conquistas o Fórum começou a sofrer os efeitos da falta

de continuidade das ações de integração institucional entre governos e demais atores

territoriais e da falta de legitimação do poder de decisão da sociedade local na gestão

das políticas públicas. Os espaços de discussão para as proposituras surgidas da base,

mesmo pertencendo ao enunciado oficial das ditas políticas de regionalização e

interiorização, com o tempo foram desarticulados e perderam sentido, deixando as

instâncias regionais a mercê dos modos tradicionais de influência e poder na priorização

das políticas públicas.

Page 10: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

Neste novo cenário político-institucional observa-se o desgaste da representatividade

fomentada nas governanças territoriais, pela falta de consideração dos poderes

constituídos para com o papel destas na formulação e gestão das políticas públicas de

âmbito regional. O Conselho Estadual de Turismo (CETUR) reduz drasticamente as

suas reuniões excluindo as instâncias de governança regionais das decisões sobre as

políticas estaduais do setor e o PNRT não consegue atender as expectativas das regiões

priorizadas, mantendo uma agenda que não observa os princípios da gestão

descentralizada proposta pelo programa.

Surgem novas políticas regionais, estaduais e nacionais, que interferem diretamente no

campo de atuação do Fórum, e que deliberadamente sugerem a criação de outras

instâncias de governança, desconsiderando as existentes e negligenciando o campo de

força constituído pelas relações políticas, sociais e econômicas estabelecidas no

território. Isto reduz a possibilidade de êxito e mudança no cenário político-institucional

a partir das novas iniciativas.

O baixo empoderamento dos atores locais frente às instâncias supralocais, reflete no

nível de participação da sociedade e resulta na sensível redução das atividades e

representatividade do Fórum. Apesar desse arrefecimento momentâneo a instância

continua conduzindo encontros periódicos, mantendo a essência da proposta de

governança e aguardando oportunidades para induzir nova alavancagem.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os resultados preliminares obtidos pelo trabalho apontam para uma relação muito

próxima entre as propostas teóricas e práticas de governança territorial e gestão social,

com vistas à promoção do desenvolvimento regional sustentável que respeita as

dimensões social, ambiental, cultural, econômica e político-institucional.

Apesar de a governança denotar diversas concepções teóricas, podendo até mesmo

contradizer os princípios da gestão social, entendemos que a definição de aspectos

específicos, relacionados aos meios, fins e capacidades inerentes à atual proposta de

desenvolvimento, nos remete a uma visão de governança territorial que se aproxima dos

princípios inspiradores da gestão social.

Com base na analise dos elementos levantados, percebemos que a instância de

governança regional constituída pelo Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará,

contribuiu e contribui para a formação de uma consciência coletiva que guarda na visão

da regionalização uma oportunidade para a consolidação da gestão social nos diversos

municípios e no território mais amplo.

Com o objetivo de promover debates e participação da sociedade civil organizada, na

avaliação e proposição de políticas públicas, relacionadas aos setores de turismo e

cultura, o referido Fórum mantém, ao longo de quinze anos, o propósito de estabelecer a

gestão participativa e o respeito às potencialidades locais, fato ainda não concretizado

na Região. Tal longevidade pode ser explicada pelo sentimento de pertença territorial

que povoa o imaginário dos atores locais e pelo fato de tal instância ter sido o resultado

de um esforço endógeno de articulação.

Mesmo não tendo constituição jurídica formalizada, o Fórum teve o seu reconhecimento

através da Política Nacional de Regionalização do Turismo, implantada pelo Ministério

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do Turismo do Brasil, promovendo a conquista de diversas iniciativas governamentais e

privadas, fundamentais para o desenvolvimento da região, como intensificação dos

investimentos públicos e privados no setor e a promoção da Região enquanto destino

turístico integrado.

Dentre outras conquistas realizadas pelo Fórum podemos destacar a ampliação da

cultura associativista, através da criação de diversas entidades representativas de classe

e a inclusão da Região como um dos sessenta e cinco destinos indutores do turismo,

promovidos pelo Ministério do Turismo.

Com representação do poder público municipal, instituições promotoras de

desenvolvimento, iniciativa privada e terceiro setor, é notório o seu poder de construção

de uma consciência participativa junto aos componentes mais ativos. O principal

indicador desse fato é a expressiva ampliação de projetos de cunho regionais surgidos a

partir das discussões encabeçadas pelo Fórum.

A necessidade de institucionalização, a descontinuidade das participações, tanto do

poder público como da sociedade civil organizada, e a falta de reconhecimento das

instâncias superiores sobre o seu papel propositivo, são apontados como os principais

desafios a serem superados, no entanto, reconhecemos a necessidade de

aprofundamento das investigações para uma melhor compreensão desses desafios.

O contexto de atuação da gestão social é complexo, revelando um conceito abrangente

que envolve a interação do Estado e sociedade para obtenção do bem social. Os

governos não são mais vistos como os únicos responsáveis pela satisfação dos anseios

sociais, dando margem à proliferação de experiências inovadoras que fomentam a

participação das pessoas em decisões importantes e na criação de um cenário político-

institucional favorável. No entanto, os modos tradicionais de se governar e a cultura

política da região e do país ainda impõem uma forte barreira às mudanças necessárias.

A função construtiva das instâncias de governança territorial demonstra que iniciativas

dessa natureza são fundamentais para a promoção do desenvolvimento sustentável

baseado nos princípios da gestão social. Porém, o aproveitamento das oportunidades de

mudanças, geradas pela democracia participativa, depende da formação social e política

dos atores envolvidos para o aproveitamento das oportunidades que ainda estão por vir.

Reformas estruturais e gerenciais do Estado com o objetivo de reduzir suas atividades,

tornando-o refém dos mecanismos de mercado não promovem o bem social almejado

pela maioria. A solução, portanto, não é provocar o definhamento do Estado, mas

reconstruí-lo a partir de novas lógicas de gestão social e governance.

Experiências que criam novas formas de participação cidadã fortalecem a formação de

modelos de governança territorial de âmbito regional, contribuindo para a proposição de

políticas públicas mais condizentes com os interesses locais. Esta prerrogativa revela a

importância dos conceitos que alinham pragmatismo e visão de gestão social, na

superação dos desafios postos.

O Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, durante os seus quinze anos de

existência, apesar de alternar entre momentos de alta e baixa influência na proposição

de políticas públicas e iniciativas para o desenvolvimento da Região e de não ter

conseguido realizar profundas mudanças no cenário político-institucional da Região,

pode ser considerado um exemplo de governança territorial que, nas suas tentativas de

Page 12: Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

superação das limitações da democracia representativa para o atendimento das

necessidades locais, deixou alguns frutos.

Por fim, consideramos que todas as iniciativas individuais ou coletivas, de cunho

privado ou público, direcionadas para criação de novos espaços de interação entre a

sociedade e o Estado, tendo como premissa a ampliação do poder de influência das

pessoas situadasv na promoção do desenvolvimento regional sustentável, são

extremamente importantes para a construção de uma nova relação de poder, que

possibilite maior equidade social.

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NOTAS

i Territorialidade, no sentido de pertencimento, passa a incorporar elementos cognitivos, ressaltando as

relações entre um indivíduo ou grupo social e seu meio de referência, manifestas em várias escalas

geográficas – uma localidade, uma região ou um país (ALBAGLI, 2004).

ii A governabilidade refere-se mais a dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito às “condições

sistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, tais como as características do sistema

político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses”

(GONÇALVES, 2006, p. 3 apud SANTOS, 1997, p. 342). iii Princípios comuns nas ações de gestão social alinham-se à ética na conduta, valorização da

transparência, democratização das decisões através da participação da sociedade e inversão de prioridades

em relação à lógica de mercado (FRANÇA, 2008).

iv Cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decisões deve ter origem em

processos de discussão, orientados pelos princípios de inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa,

da autonomia e do bem comum (TENÓRIO, 2008, p. 41).

v Expressão relacionada ao homo situs, protagonista do seu tempo e espaço, do sítio simbólico de

pertencimento, um marcador imaginário de espaço vivido. É o homem social, pensando e agindo em dada

situação. E ele é tudo isso, transmitindo o significado do momento, o de sua situação com todo o peso do passado e da mudança que se impõe (ZAOUAL, 2003, P. 28-29).