Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

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  • 1. Uma Viso de Governana Territorial Inspirada em Princpios de Gesto SocialAntonio dio Pinheiro Callou1Valria Giannella2RESUMOO presente trabalho tem o objetivo de trazer ao debate uma viso de governanaterritorial inspirada em princpios da gesto social como um elemento de grandeimpacto para o xito das propostas de desenvolvimento regional. A partir da revisobibliogrfica destacaremos, inicialmente, as relaes evidentes entre os conceitoscontemporneos de governana, territrio e gesto social, privilegiando o quadro tericoque relaciona a valorizao do local e a autonomia como pr-requisitos para o alcancedo desenvolvimento. Em seguida, atravs da observao da experincia do Frum deTurismo e Cultura do Cariri, Cear, vivenciada ao longo de quinze anos, evidenciamoscomo iniciativas desta natureza, mesmo no caracterizando um quadro de governanaideal, podem inspirar princpios da gesto social e influenciar a formao de valoresnecessrios para a consolidao da democracia participativa, caso sejam conduzidaspara este propsito. Conclumos que tais prticas fortalecem a expresso daterritorialidade, enquanto sentido de pertena, ao considerar e envolver a sociedade eseus meios de convivncia no planejamento e gesto das polticas pblicas, no entanto,estas devem continuar sendo vivenciadas e investigadas para serem cada vez maispercebidas e aprimoradas.Palavras-chave: Governana Territorial; Gesto Social; Frum de Turismo e Culturado Cariri.Eixo Temtico: Gesto Social, Polticas Pblicas e Territrios.1 Administrador; Especialista em Comrcio Exterior; Mestrando em Desenvolvimento RegionalSustentvel, Universidade Federal do Cear UFC/Campus Cariri, ediopc@hotmail.com2 Doutora em Polticas Pblicas do Territrio; Professorora adjunta da Universidade Federal do Cear -UFC/Campus Cariri, valeriagiannella@gmail.com
  • 2. INTRODUOAs constantes crises multisetoriais de alcance global, produzidas pelos modeloshegemnicos de desenvolvimento centralizado, direcionam as discusses para umatendncia norteadora das aes de governo neste sculo, as polticas de regionalizaoapoiadas numa gesto participativa. Tais propostas surgem como uma diretriz indutorado novo paradigma de desenvolvimento, tendo como requisitos bsicos oaproveitamento das oportunidades de diferenciao existentes nos territrios e o efeitosinrgico gerado pela interao das foras locais e supralocais na formao dagovernana territorial.Nessa perspectiva amplia-se a necessidade de processos decisrios fundamentados nagesto compartilhada entre poder pblico, iniciativa privada e sociedade civilorganizada, na criao de um pacto social em torno das demandas locais. Fato expressona convico internacional, de que a boa governana importa para o desenvolvimento,como um meio para atacar as anomalias estruturais dos modelos neoliberais e corrigir asdistores fomentadas pelos governos centralizadores, clientelistas e de visofragmentada.Porm, vale ressaltar, que o conceito de governana, ou governance, precisa serapropriado para fins do estudo sobre uma tica especfica, pois este pode assumirdiversos significados e at apresentar contradies ao tentarmos aproxim-lo da gestosocial. Com este propsito destacaremos e integraremos os principais focos do conceito,identificados na literatura a partir de trs aspectos. O primeiro denota a forma ouprocesso de se exercer a autoridade (GONALVES, 2006), o segundo o efeito dasaes de governo que se deseja (DUTRA, 2007) e o terceiro como a capacidade deinterao dos diversos atores na gesto dos assuntos pblicos (DALLABRIDA, 2010).Assim traremos para o debate uma viso de governana territorial inspirada emprincpios da gesto social como um elemento de grande impacto para a promoo dodesenvolvimento regional, sem prescindir de nenhum destes conceitos.No contexto nacional, percebe-se o surgimento de variadas iniciativas auto-intituladasde instncias de governanas em diversificadas escalas territoriais. Estas, horapromovidas pela prpria ao governamental, hora provocadas a partir de iniciativas dosatores locais, suscitam dvidas sobre a sua real existncia e efetividade. Isto implicanuma forte tendncia para as mudanas na forma de atuao do Estado na promoo doprogresso e equidade social, ao mesmo tempo em que exigem cuidados redobrados noreconhecimento de tais governanas, cuidados estes, adotados na pesquisa.O estudo de caso revela elementos que reforam as proposies tericas discutidas notexto, mesmo no apresentando um quadro ideal de governana territorial explicitada. Aproposta discutir um modelo de governana que supera a viso que reduz tal expressoa eficincia da gesto executiva a favor dos poderes hegemnicos constitudos(DUTRA, 2007). No pretendemos com isto transformar a gesto social num sinnimode governana territorial, nem negar as particularidades de cada conceito, masdemonstrar a existncia de uma relao apropriada quando se pretende utiliz-los napromoo do desenvolvimento regional sustentvel.Para o alcance deste objetivo, estruturamos o texto em trs partes, alm destaintroduo. Na primeira, trataremos das relaes entre os conceitos contemporneos degovernana, territrio e gesto social, analisadas atravs de pesquisa bibliogrfica dereferncia. Na segunda parte, apresentaremos o estudo de caso do Frum de Turismo eCultura de Cariri, Cear, vivenciado ao longo dos seus quinze anos de existncia,
  • 3. destacando os principais resultados que reforam a importncia de iniciativas destanatureza para a consolidao da democracia participativa. Por fim, apresentaremos asconsideraes finais pertinentes ao tema.Vale salientar que este estudo no pretende aprofundar discusses sobre os impactos daatuao do Frum na transformao da realidade poltica da Regio, devendo este temaser alvo de outras investigaes. No entanto, ao analisar mudanas nas relaesinstitucionais ocorridas no cenrio estudado, acabamos por demonstrar que alteraessignificativas no processo de governana ocorrem no mdio prazo e dependem dapersistncia de experincias inovadoras como o estudo de caso em pauta.RELAES ENTRE OS CONCEITOS DE GOVERNANA, TERRITRIO EGESTO SOCIALa) A governanaInicialmente projetada no seio da gesto organizacional como governana coorporativa,foi desenvolvida para tratar do chamado conflito de agncia, gerado entre o poder depropriedade dos acionistas e o poder de deciso dos gestores das empresas. A partir daintensificao das crises mundiais do sculo XX e da constatao da incapacidade doEstado conduzir sozinho os processos de desenvolvimento, a expresso governana ougovernance passa a ser utilizada tambm no setor pblico, absorvendo outras dimensese superando a ideia de governo.No cenrio internacional, so grandes as expectativas sobre a constituio de uma boagovernance global, alicerada na efetivao das governanas em cada pas. Para mediresta relao entre governance e desenvolvimento, pesquisadores ligados ao BancoMundial, desenvolveram o estudo WGI - Worldwide Governance Indicators(KAUFMANN, et al., 2009), estabelecendo seis indicadores responsveis para compararo desempenho das governanas em mais de 200 pases ou territrios e avaliar suaspossibilidades de desenvolvimento.Os referidos indicadores representam: a) a voz e responsabilidade dos cidados; b)estabilidade poltica e ausncia de violncia/terrorismo; c) eficcia do governo naprestao dos servios pblicos; d) qualidade normativa na promoo dodesenvolvimento; e) regime de direito que confirma o cumprimento das regras desociedade; e, f) o controle da corrupo. Apesar de no representarem a opinio oficial enem determinar a forma de distribuio dos recursos do Banco Mundial, estametodologia de avaliao utilizada desde 1996, influencia os formuladores de polticas,grupos da sociedade civil e doadores de ajuda aos pases, criando uma espcie demodelo ideal de governance.No entanto, como todo conceito polmico, este tambm continua sem uma aplicaohomognea e gerando muitos debates em torno do seu real significado. Sem pretenderaprofundar a questo, destacaremos apenas trs vises diferenciadas, mascomplementares que a partir de enfoques j citados ajudam a justificar nossa opo poruma viso de governana que se aproxima da gesto social, mantendo uma autonomiaterica distinta dos modelos institucionalizados pelas agncias internacionais.
  • 4. Gonalves (2006) tem a governana como uma instncia maior que o governo e fixa suadefinio como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes, a partir dacooperao entre os atores sociais, polticos e econmicos, incluindo os mecanismosformais e redes sociais informais na articulao dos interesses. Este conceito privilegia aforma ou modus operandi da governance.Outra maneira de defini-la estabelecendo os seus fins ou efeitos, conforme abordagemde Dutra (2007) que a define como a eficincia da gesto executiva, incluindo aarquitetura poltica estabelecida pelos poderes hegemnicos constitudos, que resulta emcapacidade de governar com aceitabilidade e alcanar a satisfao da sociedade.J em Dallabrida (2010, p. 3) encontramos o conceito de governana territorial comoexpresso da capacidade de uma sociedade organizada territorialmente, para gerir osassuntos pblicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais,econmicos e institucionais, ressaltando, portanto, uma caracterstica inerente asociedade para existir de fato uma governana.Tomando estas definies como bases, podemos perceber que a governana territorialpode assumir uma posio de contraste ou de afastamento dos princpios da gestosocial, caso no se considere aspectos especficos dos seus meios, fins e capacidadesinerentes ao processo de desenvolvimento. Desta forma, uma viso apropriada de boagovernana deve est relacionada ao envolvimento dos diversos atores locais noprocesso decisrio, com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentvel de umdado territrio, adquirido atravs da capacidade do conjunto da sociedade encontrarsolues adequadas aos seus problemas.Assim, no basta criar os meios para a participao da sociedade no debate poltico,caso no se estabeleam condies apropriadas para promover a cidadania participativa.Tambm no se consegue vislumbrar efeitos positivos de longo prazo, mesmo comeficincia administrativa, nas gestes centralizadas, to pouco adianta estabelecer umprocesso de governana participativa para atender somente as demandas dos podereshegemnicos, deixando de lado parte da sociedade. Portanto, faz-se necessrioestabelecer o modelo de governana que se deseja antes de envidar esforosgovernamentais e sociais para alcan-lo.b) O territrioEste novo contexto poltico-institucional amplia o significado de territrio que passa aser associado noo abstrata de espao, envolvendo as dimenses fsica, cultural,poltica e cognitiva. Um espao apropriado, sendo definido e delimitado a partir dasrelaes de poder entre seus atores, em suas mltiplas dimenses (ALBAGLI, 2004apud EGLER, 1995 e RAFFESTIN,1993). Assim, o conceito de territrio comea areceber uma posio de destaque no estabelecimento da governana, pois representa oproduto da interveno e do trabalho do conjunto amplo de atores sobre determinadoespao.A partir dessa perspectiva o territrio vem sendo estudado em diversos campos dascincias sociais, no s na sua dimenso material ou concreta, mas, tambm, como umcampo de foras, uma teia ou rede de relaes sociais, que se projetam no espao(SOUZA, 1995). Um recorte congnitivo, construdo historicamente, capaz de fazerconvergir as foras de sustentao das dinmicas ambientais, sociais e produtivas,
  • 5. reacendendo o importncia das regies, enquanto alvos das polticas dedesenvolvimento. O papel das regies retomado sempre que reacendem as discusses sobre a relaoentre a centralizao poltico-administrativa do poder e o respeito a diversidadeespacial. Um dilema emblemtico ressaltado nos discursos polticos modernos quepregam o triunfo da territorialidade i para possibilitar o assentamento da diversidaderegional na uniformidade do Estado. Na maioria das vezes tais propostas so defendidasmas no vivenciadas (RAFFESTING, 1993).Porm, mesmo tendo que superar a viso utilitarista do regionalismo defendido peloEstado, protestos da sociedade fortalecem a necessidade de se retomar o poder pela basepor meio do cotidiano e recuperar um novo recorte territorial que possa permitir oexerccio desse poder. De acordo com Raffesting (1993), a redescoberta dessa novamalha territorial, concreta para as coletividades, revela que estamos certamente nolimiar de uma era na qual a regio, a que vivida, desempenhar um papel cada vezmaior para as diversas comunidades.As discusses dos conceitos de territrio e regio ganham importncia com a crescentenecessidade de mudana nos sistemas de governo, incapazes de suprir sozinhos asnecessidades da maioria da populao. Condio que amplia a atuao e visibilidade dasexperincias de governanas territoriais, favorecendo o avano das propostas dealternativas eficazes de gesto social, na superao das limitaes dos sistemas vigentes.c) A gesto socialAs questes relacionadas ao fortalecimento da governana e regionalizao das polticaspblicas sugem como consequncia das tentativas de reformas do Estado, ocasionadaspela crise fiscal em meados da dcada de 1970, sobretudo a partir da crise do petrleo,em 1973. A escassez de recursos na economia mundial desse perodo afetouprofundamente os sistemas de governo, que sobrecarregados de atividades eresponsabilidades para com a sociedade perderam eficincia, credibilidade e em algunscasos a governabilidadeii. Isso colocou em xeque o antigo modelo de interveno estatal(PEREIRA et al., 2003).Nesse cenrio de governos empobrecidos e iniciativa privada com maior espaopoltico, crescem as propostas de ajuste estrutural e gerencial do Estado, a partir dereformas orientadas para o mercado (PEREIRA et al., 2003). Como efeitos se observamo fortalecimento da ideologia privatizante e a hibridizao das gestes pblicas,objetivando a instalao de um Estado mnimo.Modelo que se mostra irrealista e insustentvel, pois o esvaziamento da legitimidadepoltica o torna refm dos mecanismos de mercado, principais causadores dasdesigualdades sociais. Com esta constatao a soluo rapidamente passa a apontar emdireo reconstruo e no mais ao definhamento do Estado (PEREIRA et al., 2003),indicando que a retomada da sua eficcia depende da reinveno dos governos.No Brasil, tais mudanas se apresentaram a partir da identificao da necessidade dealterao das duas principais instituies criadas para proteger o patrimnio pblico: ademocracia e...

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