Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

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  • 1. Uma Viso de Governana Territorial Inspirada em Princpios de Gesto SocialAntonio dio Pinheiro Callou1Valria Giannella2RESUMOO presente trabalho tem o objetivo de trazer ao debate uma viso de governanaterritorial inspirada em princpios da gesto social como um elemento de grandeimpacto para o xito das propostas de desenvolvimento regional. A partir da revisobibliogrfica destacaremos, inicialmente, as relaes evidentes entre os conceitoscontemporneos de governana, territrio e gesto social, privilegiando o quadro tericoque relaciona a valorizao do local e a autonomia como pr-requisitos para o alcancedo desenvolvimento. Em seguida, atravs da observao da experincia do Frum deTurismo e Cultura do Cariri, Cear, vivenciada ao longo de quinze anos, evidenciamoscomo iniciativas desta natureza, mesmo no caracterizando um quadro de governanaideal, podem inspirar princpios da gesto social e influenciar a formao de valoresnecessrios para a consolidao da democracia participativa, caso sejam conduzidaspara este propsito. Conclumos que tais prticas fortalecem a expresso daterritorialidade, enquanto sentido de pertena, ao considerar e envolver a sociedade eseus meios de convivncia no planejamento e gesto das polticas pblicas, no entanto,estas devem continuar sendo vivenciadas e investigadas para serem cada vez maispercebidas e aprimoradas.Palavras-chave: Governana Territorial; Gesto Social; Frum de Turismo e Culturado Cariri.Eixo Temtico: Gesto Social, Polticas Pblicas e Territrios.1 Administrador; Especialista em Comrcio Exterior; Mestrando em Desenvolvimento RegionalSustentvel, Universidade Federal do Cear UFC/Campus Cariri, ediopc@hotmail.com2 Doutora em Polticas Pblicas do Territrio; Professorora adjunta da Universidade Federal do Cear -UFC/Campus Cariri, valeriagiannella@gmail.com
  • 2. INTRODUOAs constantes crises multisetoriais de alcance global, produzidas pelos modeloshegemnicos de desenvolvimento centralizado, direcionam as discusses para umatendncia norteadora das aes de governo neste sculo, as polticas de regionalizaoapoiadas numa gesto participativa. Tais propostas surgem como uma diretriz indutorado novo paradigma de desenvolvimento, tendo como requisitos bsicos oaproveitamento das oportunidades de diferenciao existentes nos territrios e o efeitosinrgico gerado pela interao das foras locais e supralocais na formao dagovernana territorial.Nessa perspectiva amplia-se a necessidade de processos decisrios fundamentados nagesto compartilhada entre poder pblico, iniciativa privada e sociedade civilorganizada, na criao de um pacto social em torno das demandas locais. Fato expressona convico internacional, de que a boa governana importa para o desenvolvimento,como um meio para atacar as anomalias estruturais dos modelos neoliberais e corrigir asdistores fomentadas pelos governos centralizadores, clientelistas e de visofragmentada.Porm, vale ressaltar, que o conceito de governana, ou governance, precisa serapropriado para fins do estudo sobre uma tica especfica, pois este pode assumirdiversos significados e at apresentar contradies ao tentarmos aproxim-lo da gestosocial. Com este propsito destacaremos e integraremos os principais focos do conceito,identificados na literatura a partir de trs aspectos. O primeiro denota a forma ouprocesso de se exercer a autoridade (GONALVES, 2006), o segundo o efeito dasaes de governo que se deseja (DUTRA, 2007) e o terceiro como a capacidade deinterao dos diversos atores na gesto dos assuntos pblicos (DALLABRIDA, 2010).Assim traremos para o debate uma viso de governana territorial inspirada emprincpios da gesto social como um elemento de grande impacto para a promoo dodesenvolvimento regional, sem prescindir de nenhum destes conceitos.No contexto nacional, percebe-se o surgimento de variadas iniciativas auto-intituladasde instncias de governanas em diversificadas escalas territoriais. Estas, horapromovidas pela prpria ao governamental, hora provocadas a partir de iniciativas dosatores locais, suscitam dvidas sobre a sua real existncia e efetividade. Isto implicanuma forte tendncia para as mudanas na forma de atuao do Estado na promoo doprogresso e equidade social, ao mesmo tempo em que exigem cuidados redobrados noreconhecimento de tais governanas, cuidados estes, adotados na pesquisa.O estudo de caso revela elementos que reforam as proposies tericas discutidas notexto, mesmo no apresentando um quadro ideal de governana territorial explicitada. Aproposta discutir um modelo de governana que supera a viso que reduz tal expressoa eficincia da gesto executiva a favor dos poderes hegemnicos constitudos(DUTRA, 2007). No pretendemos com isto transformar a gesto social num sinnimode governana territorial, nem negar as particularidades de cada conceito, masdemonstrar a existncia de uma relao apropriada quando se pretende utiliz-los napromoo do desenvolvimento regional sustentvel.Para o alcance deste objetivo, estruturamos o texto em trs partes, alm destaintroduo. Na primeira, trataremos das relaes entre os conceitos contemporneos degovernana, territrio e gesto social, analisadas atravs de pesquisa bibliogrfica dereferncia. Na segunda parte, apresentaremos o estudo de caso do Frum de Turismo eCultura de Cariri, Cear, vivenciado ao longo dos seus quinze anos de existncia,
  • 3. destacando os principais resultados que reforam a importncia de iniciativas destanatureza para a consolidao da democracia participativa. Por fim, apresentaremos asconsideraes finais pertinentes ao tema.Vale salientar que este estudo no pretende aprofundar discusses sobre os impactos daatuao do Frum na transformao da realidade poltica da Regio, devendo este temaser alvo de outras investigaes. No entanto, ao analisar mudanas nas relaesinstitucionais ocorridas no cenrio estudado, acabamos por demonstrar que alteraessignificativas no processo de governana ocorrem no mdio prazo e dependem dapersistncia de experincias inovadoras como o estudo de caso em pauta.RELAES ENTRE OS CONCEITOS DE GOVERNANA, TERRITRIO EGESTO SOCIALa) A governanaInicialmente projetada no seio da gesto organizacional como governana coorporativa,foi desenvolvida para tratar do chamado conflito de agncia, gerado entre o poder depropriedade dos acionistas e o poder de deciso dos gestores das empresas. A partir daintensificao das crises mundiais do sculo XX e da constatao da incapacidade doEstado conduzir sozinho os processos de desenvolvimento, a expresso governana ougovernance passa a ser utilizada tambm no setor pblico, absorvendo outras dimensese superando a ideia de governo.No cenrio internacional, so grandes as expectativas sobre a constituio de uma boagovernance global, alicerada na efetivao das governanas em cada pas. Para mediresta relao entre governance e desenvolvimento, pesquisadores ligados ao BancoMundial, desenvolveram o estudo WGI - Worldwide Governance Indicators(KAUFMANN, et al., 2009), estabelecendo seis indicadores responsveis para compararo desempenho das governanas em mais de 200 pases ou territrios e avaliar suaspossibilidades de desenvolvimento.Os referidos indicadores representam: a) a voz e responsabilidade dos cidados; b)estabilidade poltica e ausncia de violncia/terrorismo; c) eficcia do governo naprestao dos servios pblicos; d) qualidade normativa na promoo dodesenvolvimento; e) regime de direito que confirma o cumprimento das regras desociedade; e, f) o controle da corrupo. Apesar de no representarem a opinio oficial enem determinar a forma de distribuio dos recursos do Banco Mundial, estametodologia de avaliao utilizada desde 1996, influencia os formuladores de polticas,grupos da sociedade civil e doadores de ajuda aos pases, criando uma espcie demodelo ideal de governance.No entanto, como todo conceito polmico, este tambm continua sem uma aplicaohomognea e gerando muitos debates em torno do seu real significado. Sem pretenderaprofundar a questo, destacaremos apenas trs vises diferenciadas, mascomplementares que a partir de enfoques j citados ajudam a justificar nossa opo poruma viso de governana que se aproxima da gesto social, mantendo uma autonomiaterica distinta dos modelos institucionalizados pelas agncias internacionais.
  • 4. Gonalves (2006) tem a governana como uma instncia maior que o governo e fixa suadefinio como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes, a partir dacooperao entre os atores sociais, polticos e econmicos, incluindo os mecanismosformais e redes sociais informais na articulao dos interesses. Este conceito privilegia aforma ou modus operandi da governance.Outra maneira de defini-la estabelecendo os seus fins ou efeitos, conforme abordagemde Dutra (2007) que a define como a eficincia da gesto executiva, incluindo aarquitetura poltica estabelecida pelos poderes hegemnicos constitudos, que resulta emcapacidade de governar com aceitabilidade e alcanar a satisfao da sociedade.J em Dallabrida (2010, p. 3) encontramos o conceito de governana territorial comoexpresso da capacidade de uma sociedade organizada territorialmente, para gerir osassuntos pblicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais,econmicos e institucionais, ressaltando, portanto, uma caracterstica inerente asociedade para existir de fato uma governana.Tomando estas definies como bases, podemos perceber que a governana territorialpode assumir uma posio de contraste ou de afastamento dos princpios da gestosocial, caso no se considere aspectos especficos dos seus meios, fins e capacidadesinerentes ao processo de desenvolvimento. Desta forma, uma viso apropriada de boagovernana deve est relacionada ao envolvimento dos diversos atores locais noprocesso decisrio, com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentvel de umdado territrio, adquirido atravs da capacidade do conjunto da sociedade encontrarsolues adequadas aos seus problemas.Assim, no basta criar os meios para a participao da sociedade no debate poltico,caso no se estabeleam condies apropriadas para promover a cidadania participativa.Tambm no se consegue vislumbrar efeitos positivos de longo prazo, mesmo comeficincia administrativa, nas gestes centralizadas, to pouco adianta estabelecer umprocesso de governana participativa para atender somente as demandas dos podereshegemnicos, deixando de lado parte da sociedade. Portanto, faz-se necessrioestabelecer o modelo de governana que se deseja antes de envidar esforosgovernamentais e sociais para alcan-lo.b) O territrioEste novo contexto poltico-institucional amplia o significado de territrio que passa aser associado noo abstrata de espao, envolvendo as dimenses fsica, cultural,poltica e cognitiva. Um espao apropriado, sendo definido e delimitado a partir dasrelaes de poder entre seus atores, em suas mltiplas dimenses (ALBAGLI, 2004apud EGLER, 1995 e RAFFESTIN,1993). Assim, o conceito de territrio comea areceber uma posio de destaque no estabelecimento da governana, pois representa oproduto da interveno e do trabalho do conjunto amplo de atores sobre determinadoespao.A partir dessa perspectiva o territrio vem sendo estudado em diversos campos dascincias sociais, no s na sua dimenso material ou concreta, mas, tambm, como umcampo de foras, uma teia ou rede de relaes sociais, que se projetam no espao(SOUZA, 1995). Um recorte congnitivo, construdo historicamente, capaz de fazerconvergir as foras de sustentao das dinmicas ambientais, sociais e produtivas,
  • 5. reacendendo o importncia das regies, enquanto alvos das polticas dedesenvolvimento. O papel das regies retomado sempre que reacendem as discusses sobre a relaoentre a centralizao poltico-administrativa do poder e o respeito a diversidadeespacial. Um dilema emblemtico ressaltado nos discursos polticos modernos quepregam o triunfo da territorialidade i para possibilitar o assentamento da diversidaderegional na uniformidade do Estado. Na maioria das vezes tais propostas so defendidasmas no vivenciadas (RAFFESTING, 1993).Porm, mesmo tendo que superar a viso utilitarista do regionalismo defendido peloEstado, protestos da sociedade fortalecem a necessidade de se retomar o poder pela basepor meio do cotidiano e recuperar um novo recorte territorial que possa permitir oexerccio desse poder. De acordo com Raffesting (1993), a redescoberta dessa novamalha territorial, concreta para as coletividades, revela que estamos certamente nolimiar de uma era na qual a regio, a que vivida, desempenhar um papel cada vezmaior para as diversas comunidades.As discusses dos conceitos de territrio e regio ganham importncia com a crescentenecessidade de mudana nos sistemas de governo, incapazes de suprir sozinhos asnecessidades da maioria da populao. Condio que amplia a atuao e visibilidade dasexperincias de governanas territoriais, favorecendo o avano das propostas dealternativas eficazes de gesto social, na superao das limitaes dos sistemas vigentes.c) A gesto socialAs questes relacionadas ao fortalecimento da governana e regionalizao das polticaspblicas sugem como consequncia das tentativas de reformas do Estado, ocasionadaspela crise fiscal em meados da dcada de 1970, sobretudo a partir da crise do petrleo,em 1973. A escassez de recursos na economia mundial desse perodo afetouprofundamente os sistemas de governo, que sobrecarregados de atividades eresponsabilidades para com a sociedade perderam eficincia, credibilidade e em algunscasos a governabilidadeii. Isso colocou em xeque o antigo modelo de interveno estatal(PEREIRA et al., 2003).Nesse cenrio de governos empobrecidos e iniciativa privada com maior espaopoltico, crescem as propostas de ajuste estrutural e gerencial do Estado, a partir dereformas orientadas para o mercado (PEREIRA et al., 2003). Como efeitos se observamo fortalecimento da ideologia privatizante e a hibridizao das gestes pblicas,objetivando a instalao de um Estado mnimo.Modelo que se mostra irrealista e insustentvel, pois o esvaziamento da legitimidadepoltica o torna refm dos mecanismos de mercado, principais causadores dasdesigualdades sociais. Com esta constatao a soluo rapidamente passa a apontar emdireo reconstruo e no mais ao definhamento do Estado (PEREIRA et al., 2003),indicando que a retomada da sua eficcia depende da reinveno dos governos.No Brasil, tais mudanas se apresentaram a partir da identificao da necessidade dealterao das duas principais instituies criadas para proteger o patrimnio pblico: ademocracia e a administrao pblica (PEREIRA et al., 2003). Um projeto audacioso,
  • 6. que visava tentativa de tornar a democracia mais participativa e a administraopblica mais eficaz.Os experimentos de reforma floresceram nesse ambiente, focando o resgate dacredibilidade do Estado, a partir da reduo de gastos e flexibilizao da mquinapblica, privilegiando a introduo de mecanismos gerenciais na administrao pblica,como uma das estratgias a serem exploradas (PEREIRA et al., 2003). O bem pblicodeixou de ser responsabilidade exclusiva do poder pblico que passou a compartilharatividades com a sociedade, germinando as primeiras sementes que definiram osprincpiosiii da gesto social.Como conceito em construo, sobre o qual ainda no se encontra consenso, a gestosocial continua assumindo vrios significados, negociados entre os autores que adebatem conforme os acentos e os olhares destinados s relaes sociais e s prticascom suas vrias dimenses a serem consideradas. Mesmo assim, ainda frequente suareduo esfera da administrao pblica direta ou indireta, hora identificada a partir dafinalidade ou campo de ao (gesto do social), hora pelo sujeito que protagoniza a ao(gesto pelo social).Com a diversificao das experincias e o alargamento do conceito, a gesto socialpassou a requerer uma compreenso muito mais ampla e sistmica, pois envolve aatuao integrada entre governos, a iniciativa privada e sociedade civil organizada, emsetores que extrapolam as questes sociais salvaguardadas pelo poder pblico, emdiversas escalas, dando margem criao de diferentes formas de interao, como agovernana territorial.Opinies divergentes a cerca do significado da prpria expresso gesto social aindapermanecem. Frana (2008) chega a ventilar a redundncia deste conceito por haveruma dimenso necessariamente social e interacional em qualquer modelo de gesto.Outras referncias tentam mostrar a existncia de uma distino entre a lgicaorganizacional e a social, onde a primeira tem de preferncia um objetivo unvoco e agepela racionalidade instrumental enquanto a segunda se funda necessariamente emprocessos mais complexos de formao dos objetivos e das formas de seu alcanceenvolvendo diferentes sujeitos sociais.Mesmo percebendo tais divergncias de proposies, destacam-se pontos em comumque tentam estabelecer uma fundamentao terica sobre o tema. Nesse sentido, os doisnveis antes citados podem tambm se conceber como complementares sendo necessriauma reviso das racionalidades neles usadas e a superao da viso apenasinstrumentalista das organizaes.A necessidade de interao entre essas dimenses revela que os grandes desafios nabusca por um modelo de gesto social so a legitimao do poder de deciso dassociedades na construo do seu prprio futuro e a superao do paradigma instrumentalda gesto organizacional na administrao pblica. A aplicao irreflexiva deste ltimopode reforar um modelo de democracia condicionada s regras do mercado.Com finalidade de promover o bem-estar social, atravs de um processo deenvolvimento das pessoas e o respeito s relaes humanas na tomada de decises(FRANA, 2008), as experincias de gesto social empenham-se na institucionalizaode novos espaos de participao da sociedade. A definio de um conjunto deprincpios norteadores capazes de promover equidade social fundamental para trilhareste caminho.
  • 7. Tenrio (2008) problematiza ainda mais o conceito quando nos apresenta a gesto socialpautada num processo gerencial dialgico onde a autoridade decisria compartilhadaentre os participantes da ao, constituindo o que chama de cidadania deliberativaiv.Defende uma nova lgica de gesto que pressupe a solidariedade nos processosdecisrios a serem marcados pelo dilogo e concordncia racional. No entanto, difcilprever uma situao de ausncia de conflito nos dilogos, comuns nas sociedadespluralistas, bem como ter na solidariedade um pressuposto recorrente nos processos degesto social, quando a prtica revela se tratar de um produto eventual.Essa nova lgica inverte uma premissa fundamental da gesto organizacional, onde osfins (normalmente econmicos) determinam os meios, para a crena de que os meios(participao e compartilhamento) podero obter os fins ideais, considerando que aconsolidao da cidadania deliberativa, gera processos construtivos para umasociedade participativa e responsvel.Mesmo reconhecendo alguns avanos obtidos no campo da governana territorialinspirada em princpios da gesto social, argumentos resistentes ideia da participaoda sociedade e ampliao das liberdades polticas tentam manter os status quoconquistados, amparando a resistncia da maioria dos governos em compartilhar seupoder de deciso. Dentre estes, destaca-se a preponderncia e urgncia das necessidadeseconmicas das populaes sobre sua autonomia, sugerindo que os governos rgidos ecentralizadores so mais eficazes na gerao e distribuio de renda.Em Sen (2000) encontramos elementos que se contrapem a tal argumento, pois,segundo este autor, existem amplas inter-relaes entre necessidades econmicas eliberdades polticas, tanto instrumentais como construtivas, normalmente noconsideradas nas anlises. Seus estudos demonstram que o exerccio dos direitos civis epolticos, no s torna mais possveis respostas condizentes s necessidadeseconmicas, como tambm promovem a sua prpria compreenso e conceituao,ampliando a importncia dos fundamentos da gesto social.Assim, o empoderamento dos atores locais nos processos decisrios e para coproduodo bem pblico (SALM et al., 2007) constitui um dispositivo necessrio para ofortalecimento do territrio como unidade bsica de planejamento e atuao daspolticas promotoras de desenvolvimento, tornando evidente a relao e no acontraposio entre os conceitos de governana, territrio e gesto social.Mas, como superar a inrcia dos poderes constitudos? Quais as formas ou modelosapropriados ao enfrentamento dos desafios contemporneos para a promoo dodesenvolvimento? Essas e outras questes-chave permeiam as discusses, em meio resistncia dos sistemas dominantes. A democracia representativa, defendida pelamaioria dos governos como a soluo mais vivel, tem dado sinais de insuficincia naresoluo desses impasses e, na maioria dos casos, contribudo para a ampliao dasdiferenas sociais, j que no consegue preservar os direitos de todos os cidados.Apesar de haver um razovel consenso sobre a essencialidade dos sistemas polticoscom caractersticas democrticas para o processo de desenvolvimento, e de ter havidoavanos constitucionais neste sentido, no podemos enxergar a democracia, semmaiores atributos, como um remdio automtico. Suas realizaes e efeitos dependemda sociedade e dos governos, a primeira sabendo aproveitar as oportunidades, atravs dovigor poltico multipartidrio e da formao de valores morais (SEN, 2000), e osegundo criando mecanismos para o estmulo e fortalecimento das novas instncias dedebates e decises.
  • 8. Assim, o exerccio da cidadania participativa e a induo de polticas pblicasdescentralizadoras, dependem de iniciativas das gestes sociais inovadoras e audaciosasem torno de uma proposta de boa governana. A ampliao dos direitos polticos e daparticipao social na formulao, planejamento e gesto das propostas para odesenvolvimento local, funcionam como catalisadores da democracia participativa eprovocadores de um aparato legal que a consubstancia.Mesmo negando a hiptese de que a lgica gerencial possa ser a salvao do Estado, hde se reconhecer que os processos de descentralizao do governo e desconcentrao dopoder pblico, foram impulsionados exatamente pela busca de maior eficincia, isto ,pela afirmao de um clssico critrio gerencialista, reforando a importncia da suainfluncia na construo de um novo cenrio.Caracterizando a governana territorial como a forma participativa pela qual se obtmos efeitos positivos de governo para toda a sociedade, com aproveitamento das vocaesterritoriais, expressada na capacidade de organizao e gesto dos assuntos pblicos doconjunto dos atores sociais, econmicos e institucionais, trazemos ao debate uma visoespecfica de governana inspirada em princpios da gesto social, como um caminho deamplas perspectivas.Proposta que observa nas experincias de instalao de um processo complexo detomada de deciso que antecipa e ultrapassa o governo (DALLABRIDA, 2010 apudMILANE&SOLINS, 2002), as tentativas de se contribuir para a reduo dos desviosnormalmente ocorridos na gesto dos interesses coletivos. Propsito disposto naobservao da experincia do Frum de Turismo e Cultura do Cariri, Cear, a seguir.A EXPERINCIA DO FRUM DE TURISMO E CULTURAL DO CARIRI,CEARA identificao de experincias tidas como formas de gesto social num contextoregional, essencial para a realizao de analises que relacionam teoria e prtica atravsda aplicao dos conceitos-chave envolvidos no tema. Para o estudo de caso emquesto, selecionamos a experincia do Frum de Turismo e Cultura do Cariri, Cear,vivenciada ao longo dos seus quinze anos.Criado em 1997, a partir de seminrios de turismo promovidos pela UniversidadeRegional do Cariri (URCA), Secretaria de Turismo do Estado do Cear e atores locais,iniciou suas atividades promovendo debates sobre as aes e polticas pblicas restritass propostas de planejamento do Estado para o setor de turismo.No incio, a adeso maior foi da comunidade acadmica e de representantes do poderpblico e instituies de apoio ao desenvolvimento da regio. No tendo uma agendapr-estabelecida nem o poder de articulao consolidado, permaneceu por alguns anossem realizar encontros regionais.A partir do ano de 2001, por provocao de quatro secretrios municipais de turismodos municpios de Barbalha, Crato, Juazeiro do Norte e Misso Velha, aliados coordenao do Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Cear(SEBRAE/CE), retomou-se as reunies peridicas, desta feita com o formato de FrumRegional, realizado por meio de assembleias itinerantes, uma estratgia para estimular aparticipao de outros municpios da Regio.
  • 9. Com o xito da estratgia de envolvimento, amplia-se a participao para trezemunicpios num prazo de um ano. Neste momento (2002), o Frum de Turismo, atuavacomo principal integrador dos municpios que participavam da poltica federal depromoo do setor, intitulada Programa Nacional de Municipalizao do Turismo(PNMT). A frequncia dos encontros, normalmente com periodicidade mensal, fez comque o tais municpios cumprissem todas as etapas e exigncias do programa e em poucotempo elevassem a Regio do Cariri a uma situao de destaque no territrio nacional,conforme avaliao da Empresa Brasileira do Turismo (EMBRATUR).O destaque da Regio na poltica nacional do turismo despertou a ateno dos atores darea cultural, os quais, em 2003 provocaram a insero oficial de mais esta temtica naspreocupaes do Frum, passando a se designar como Frum de Turismo e Cultura doCariri e contando com o apoio das Secretarias Estaduais de Turismo e de Cultura doCear, no exerccio das suas atribuies.Formado por entidades formalizadas do setor pblico, privado, comunitrio eorganizaes sem fins lucrativos (ONGs), o Frum ainda se ressentia da fracaparticipao dos empresrios nos debates. Com o objetivo de fomentar uma maiorparticipao desse setor, as instituies parceiras como o Banco do Nordeste (BNB) e oSEBRAE/CE, passaram a estimular a criao de entidades de representao empresarial,culminando na criao da Associao Caririense de Hotis, Pousadas, Restaurantes,Parques e Similares (ACARIH) e Associao dos Condutores, Guias e Ambientalistasdo Cariri (ACONGUIA).De fato, verificou-se a ampliao da participao da iniciativa privada no Frum,culminando na eleio do primeiro presidente de origem empresarial, em 2006, perodoem que a instncia j contava com a participao de representantes de dezessetemunicpios e cerca de quarenta entidades participantes.Tendo a competncia explicita, dentre outras, de propor aes integradas para odesenvolvimento sustentvel do turismo e da cultura da Regio do Cariri cearense eestimular a gesto participativa das polticas pblicas desses setores, nas vrias escalasde governo, o Frum destacou-se na realidade pelo seu papel de formador de opinio,difusor de informaes estratgicas e indicador de oportunidades para os participantesativos. Dessa forma, sua funo construtiva superou a instrumental, conquistando orespeito e reconhecimento dos atores locais e chamando ateno para as instnciasgovernamentais superiores que se aproximaram mais.No ano de 2007, atingiu o seu pice de participao, abrangendo vinte e um municpiosda Regio e mais de cinquenta representaes institucionais, passando a servir deinspirao e referncia para outras regies do Brasil, que enfrentavam dificuldades emconstituir instncias de governana regional, uma prerrogativa importante para a novapoltica federal do turismo em vigor, o Programa Nacional de Regionalizao doTurismo (PNRT) do Ministrio do Turismo (MTur).Mesmo com esta trajetria de conquistas o Frum comeou a sofrer os efeitos da faltade continuidade das aes de integrao institucional entre governos e demais atoresterritoriais e da falta de legitimao do poder de deciso da sociedade local na gestodas polticas pblicas. Os espaos de discusso para as proposituras surgidas da base,mesmo pertencendo ao enunciado oficial das ditas polticas de regionalizao einteriorizao, com o tempo foram desarticulados e perderam sentido, deixando asinstncias regionais a merc dos modos tradicionais de influncia e poder na priorizaodas polticas pblicas.
  • 10. Neste novo cenrio poltico-institucional observa-se o desgaste da representatividadefomentada nas governanas territoriais, pela falta de considerao dos poderesconstitudos para com o papel destas na formulao e gesto das polticas pblicas dembito regional. O Conselho Estadual de Turismo (CETUR) reduz drasticamente assuas reunies excluindo as instncias de governana regionais das decises sobre aspolticas estaduais do setor e o PNRT no consegue atender as expectativas das regiespriorizadas, mantendo uma agenda que no observa os princpios da gestodescentralizada proposta pelo programa.Surgem novas polticas regionais, estaduais e nacionais, que interferem diretamente nocampo de atuao do Frum, e que deliberadamente sugerem a criao de outrasinstncias de governana, desconsiderando as existentes e negligenciando o campo defora constitudo pelas relaes polticas, sociais e econmicas estabelecidas noterritrio. Isto reduz a possibilidade de xito e mudana no cenrio poltico-institucionala partir das novas iniciativas.O baixo empoderamento dos atores locais frente s instncias supralocais, reflete nonvel de participao da sociedade e resulta na sensvel reduo das atividades erepresentatividade do Frum. Apesar desse arrefecimento momentneo a instnciacontinua conduzindo encontros peridicos, mantendo a essncia da proposta degovernana e aguardando oportunidades para induzir nova alavancagem.CONSIDERAES FINAISOs resultados preliminares obtidos pelo trabalho apontam para uma relao muitoprxima entre as propostas tericas e prticas de governana territorial e gesto social,com vistas promoo do desenvolvimento regional sustentvel que respeita asdimenses social, ambiental, cultural, econmica e poltico-institucional.Apesar de a governana denotar diversas concepes tericas, podendo at mesmocontradizer os princpios da gesto social, entendemos que a definio de aspectosespecficos, relacionados aos meios, fins e capacidades inerentes atual proposta dedesenvolvimento, nos remete a uma viso de governana territorial que se aproxima dosprincpios inspiradores da gesto social.Com base na analise dos elementos levantados, percebemos que a instncia degovernana regional constituda pelo Frum de Turismo e Cultura do Cariri, Cear,contribuiu e contribui para a formao de uma conscincia coletiva que guarda na visoda regionalizao uma oportunidade para a consolidao da gesto social nos diversosmunicpios e no territrio mais amplo.Com o objetivo de promover debates e participao da sociedade civil organizada, naavaliao e proposio de polticas pblicas, relacionadas aos setores de turismo ecultura, o referido Frum mantm, ao longo de quinze anos, o propsito de estabelecer agesto participativa e o respeito s potencialidades locais, fato ainda no concretizadona Regio. Tal longevidade pode ser explicada pelo sentimento de pertena territorialque povoa o imaginrio dos atores locais e pelo fato de tal instncia ter sido o resultadode um esforo endgeno de articulao.Mesmo no tendo constituio jurdica formalizada, o Frum teve o seu reconhecimentoatravs da Poltica Nacional de Regionalizao do Turismo, implantada pelo Ministrio
  • 11. do Turismo do Brasil, promovendo a conquista de diversas iniciativas governamentais eprivadas, fundamentais para o desenvolvimento da regio, como intensificao dosinvestimentos pblicos e privados no setor e a promoo da Regio enquanto destinoturstico integrado.Dentre outras conquistas realizadas pelo Frum podemos destacar a ampliao dacultura associativista, atravs da criao de diversas entidades representativas de classee a incluso da Regio como um dos sessenta e cinco destinos indutores do turismo,promovidos pelo Ministrio do Turismo.Com representao do poder pblico municipal, instituies promotoras dedesenvolvimento, iniciativa privada e terceiro setor, notrio o seu poder de construode uma conscincia participativa junto aos componentes mais ativos. O principalindicador desse fato a expressiva ampliao de projetos de cunho regionais surgidos apartir das discusses encabeadas pelo Frum.A necessidade de institucionalizao, a descontinuidade das participaes, tanto dopoder pblico como da sociedade civil organizada, e a falta de reconhecimento dasinstncias superiores sobre o seu papel propositivo, so apontados como os principaisdesafios a serem superados, no entanto, reconhecemos a necessidade deaprofundamento das investigaes para uma melhor compreenso desses desafios.O contexto de atuao da gesto social complexo, revelando um conceito abrangenteque envolve a interao do Estado e sociedade para obteno do bem social. Osgovernos no so mais vistos como os nicos responsveis pela satisfao dos anseiossociais, dando margem proliferao de experincias inovadoras que fomentam aparticipao das pessoas em decises importantes e na criao de um cenrio poltico-institucional favorvel. No entanto, os modos tradicionais de se governar e a culturapoltica da regio e do pas ainda impem uma forte barreira s mudanas necessrias.A funo construtiva das instncias de governana territorial demonstra que iniciativasdessa natureza so fundamentais para a promoo do desenvolvimento sustentvelbaseado nos princpios da gesto social. Porm, o aproveitamento das oportunidades demudanas, geradas pela democracia participativa, depende da formao social e polticados atores envolvidos para o aproveitamento das oportunidades que ainda esto por vir.Reformas estruturais e gerenciais do Estado com o objetivo de reduzir suas atividades,tornando-o refm dos mecanismos de mercado no promovem o bem social almejadopela maioria. A soluo, portanto, no provocar o definhamento do Estado, masreconstru-lo a partir de novas lgicas de gesto social e governance.Experincias que criam novas formas de participao cidad fortalecem a formao demodelos de governana territorial de mbito regional, contribuindo para a proposio depolticas pblicas mais condizentes com os interesses locais. Esta prerrogativa revela aimportncia dos conceitos que alinham pragmatismo e viso de gesto social, nasuperao dos desafios postos.O Frum de Turismo e Cultura do Cariri, Cear, durante os seus quinze anos deexistncia, apesar de alternar entre momentos de alta e baixa influncia na proposiode polticas pblicas e iniciativas para o desenvolvimento da Regio e de no terconseguido realizar profundas mudanas no cenrio poltico-institucional da Regio,pode ser considerado um exemplo de governana territorial que, nas suas tentativas de
  • 12. superao das limitaes da democracia representativa para o atendimento dasnecessidades locais, deixou alguns frutos.Por fim, consideramos que todas as iniciativas individuais ou coletivas, de cunhoprivado ou pblico, direcionadas para criao de novos espaos de interao entre asociedade e o Estado, tendo como premissa a ampliao do poder de influncia daspessoas situadasv na promoo do desenvolvimento regional sustentvel, soextremamente importantes para a construo de uma nova relao de poder, quepossibilite maior equidade social.REFERNCIASALBAGLI, S. Territrio e territorialidade. In: Lages, Vincius; Braga, Christiano eMorelli, Gustavo (orgs.). In: Territrios em movimento: cultura e identidade comoestratgia de insero competitiva. Rio de Janeiro: Relume Dumar / Braslia, DF:SEBRAE, 2004.DALLABRIDA, V. R.. Governana territorial: a densidade institucional e o capitalsocial no processo de gesto do desenvolvimento territorial. In: III SeminrioInternacional sobre Desenvolvimento Regional, 2006, Santa Cruz do Sul. Anais doIII Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Regional. Santa Cruz do Sul :EDUNISC, 2006. v. 1. p. 1-19. Disponvel em:. Acesso em: 19 dez. 2010.DUTRA, D. America Latina: governabilidade, governance e desenvolvimento. In:ILASSA27 Student Conference on Latim America, Feb. 2007. Disponvel em:http://lanic.utexas.edu/project/etext/llilas/ilassa/2007/dutra.pdf. Acesso em: 08 mar.2012.FRANA FILHO, G. C. de. Definindo gesto social. In: Silva Jr., J.T.; Msih, R.T., etal. (Orgs.).In: ENAPEGS: Gesto social prticas em debate e teorias emconstruo. Juazeiro do Norte: Editora UFC, 2008.GONALVES, Alcindo. O conceito de governana. Anais do XV Conselho Nacionalde Pesquisa e Ps-Graduao em Direito. Manaus, 2006. Disponvel emhttp://www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Alcindo%20Goncalves.pdf. Acessadoem: 08 mar. 2012.KAUFMANN, D; KRAAY, A e MASTRUZZI, M . Governance Matters VII:Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2008. Banco Mundial, 2009.Disponvel em: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1424591. Acessadoem: 08 mar. 2012.PEREIRA, L.C.B.; Spink, P. K. (Orgs). Reforma do Estado e administrao pblicagerencial. / traduo: Carolina Andrade - 5 ed. - Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.RAFFESTIN, C. Por uma geografia do poder. Maria Ceclia Frana (trad.). SoPaulo: tica, 1993.SALM, J.F.; Menegasso, M.E.; Ribeiro, R.M. Co-produo do bem pblico e odesenvolvimento da cidadania: o caso do PROERD em Santa Catarina. In: RevistaAlcance, Vol. 14, n. 2, p. 231-246, Mai./ago. 2007.
  • 13. SEN, A.K. Desenvolvimento como liberdade / traduo: Laura Teixeira Motta; revisotcnica: Ricardo Doniselli Mendes. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.SOUZA, M. J. L. O Territrio: sobre espao e poder, autonomia e desenvolvimento.In: Castro, In E.; Gomes, Paulo C.C. e Corra, Roberto L. (orgs.) Geografia: conceitose temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1995.TENRIO, F. G. (Re) Visitando o conceito de gesto social. In: Silva Jr., J.T.; Msih,R.T., et al. (Orgs.). ENAPEGS: Gesto social prticas em debate e teorias emconstruo. Juazeiro do Norte: Editora UFC, 2008.ZAOUAL, H. Globalizao e diversidade cultural; textos selecionados e traduzidospor Michel Thiollent. So Paulo: Cortez, 2003.NOTASi Territorialidade, no sentido de pertencimento, passa a incorporar elementos cognitivos, ressaltando asrelaes entre um indivduo ou grupo social e seu meio de referncia, manifestas em vrias escalasgeogrficas uma localidade, uma regio ou um pas (ALBAGLI, 2004).ii A governabilidade refere-se mais a dimenso estatal do exerccio do poder. Diz respeito s condiessistmicas e institucionais sob as quais se da o exerccio do poder, tais como as caractersticas do sistemapoltico, a forma de governo, as relaes entre os Poderes, o sistema de intermediao de interesses(GONALVES, 2006, p. 3 apud SANTOS, 1997, p. 342).iii Princpios comuns nas aes de gesto social alinham-se tica na conduta, valorizao datransparncia, democratizao das decises atravs da participao da sociedade e inverso de prioridadesem relao lgica de mercado (FRANA, 2008).iv Cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decises deve ter origem emprocessos de discusso, orientados pelos princpios de incluso, do pluralismo, da igualdade participativa,da autonomia e do bem comum (TENRIO, 2008, p. 41).v Expresso relacionada ao homo situs, protagonista do seu tempo e espao, do stio simblico depertencimento, um marcador imaginrio de espao vivido. o homem social, pensando e agindo em dadasituao. E ele tudo isso, transmitindo o significado do momento, o de sua situao com todo o peso dopassado e da mudana que se impe (ZAOUAL, 2003, P. 28-29).

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