artigo: história do orçamento público no brasil

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  • Wagner Maia

    HISTRIA DO ORAMENTO PBLICO NO BRASIL

    So Paulo

    Outubro de 2010

  • Resumo

    Este trabalho aborda a evoluo histrica do oramento pblico no Brasil, analisando as

    diversas pocas do pas desde o sculo XVII, com a vinda do D. Joo VI para o Brasil, at

    os dias atuais. Exploramos tambm a evoluo do conceito de Oramento Pblico, que

    remonta a 1822, quando a Inglaterra introduz o oramento como instrumento formalmente

    acabado, marcando a data de surgimento do primeiro oramento no Brasil.

    Tambm so estudadas as opes existentes em adotar-se o oramento autorizativo ou o

    oramento impositivo, bem como os reflexos dessa escolha na independncia entre os

    poderes Executivo e Legislativo.

    Por fim, a pesquisa demonstra avanos positivos na administrao pblica brasileira,

    notadamente, a preocupao e o consenso dos gestores pblicos em relao necessidade

    de melhoria da qualidade do gasto pblico. Alm disso, a populao que antes era

    praticamente renegada, hoje pode acompanhar mais ativamente quase todo o processo de

    oramentrio brasileiro.

    Palavras chaves: Atribuies Econmicas, Evoluo, Oramento Impositivo, Oramento

    Autorizativo, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.

  • Apndice

    Introduo ..............................................................................................................................1

    1. A histria do oramento pblico pelo mundo ...................................................................2

    2. O oramento nas constituies brasileiras .........................................................................4

    3. Evoluo conceitual do Oramento Pblico .................................................................. 10

    3.1 Oramento Tradicional .............................................................................................. 11

    3.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes .......................................................... 11

    3.3 - Oramento-Programa ................................................................................................. 11

    3.4 - Oramento de base zero ou por estratgia ................................................................. 12

    3.5 - Oramento Participativo ............................................................................................ 12

    4. Oramento Impositivo versus Oramento Autorizativo ................................................. 13

    5. O Processo Oramentrio Atual Constituio e 1988 ................................................. 14

    Consideraes Finais........................................................................................................... 22

    Bibliografia ......................................................................................................................... 24

  • iii

    SIGLAS E ABREVIATURAS

    ADCT Atos das Disposies Constitucionais Transitrias

    Art. Artigo

    CF Constituio Federal

    EC Emenda Constituio

    LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

    LOA Lei Oramentria Anual

    OP Oramento Participativo

    PE Poder Executivo

    PL Poder Legislativo

    PPA Plano Plurianual

  • Introduo.

    O oramento pblico, hoje em dia, discutido e aperfeioado dentro e fora do

    Brasil devido sua grande relevncia para a economia do pas e mundial. O Estado

    responsvel por grandes dispndios seja quando da aquisio de grandes quantidades de

    produtos ou servios, seja na contratao de empresas para execuo de obras pblicas

    (pontes, estradas, hospitais) ou quando paga salrios aos seus servidores que iro consumir

    grandes quantidades de produtos ou servios, colocados disposio pelo setor privado.

    verdade que, como contrapartida, o Estado tende a recuperar parte desses gastos,

    atravs da arrecadao de impostos ou contribuies que so pagos por todos os que

    possuem renda, sejam proprietrios de bens imveis ou bens mveis e consomem produtos

    e servios, sejam pessoas fsicas ou pessoas jurdicas.

    A arrecadao de tributos tem como contrapartida a necessidade de o Estado gerir

    melhor os recursos de forma a satisfazer aos anseios e s necessidades da populao.

    Diante desse cenrio, surgem as trs atribuies ou funes econmicas do Estado.

    A primeira funo estatal denominada alocativa, ou seja, diante da ineficincia

    por parte de mecanismos privados (sistema de mercado) o Estado assume a funo de

    alocar recursos em produtos ou servios que no sejam rentveis iniciativa privada.

    Como exemplo podemos citar os investimentos em infra-estrutura efetuados pelo

    Governo nas reas de transporte, energia, comunicaes, que compreendem investimentos

    altos e possuem longo perodo de carncia entre as aplicaes e o retorno, ocasionando o

    desinteresse do envolvimento privado nesses setores. Esses setores, apesar do acima

    exposto, so indutores do desenvolvimento regional e nacional, sendo compreensvel que

    se transformem em reas de competncia estatal.

    A segunda funo estatal denominada distributiva, isto , busca-se promover

    ajustamentos na distribuio de renda entre os seus pares. Uma forma de melhorar a

    distribuio da renda a instituio de tributos progressivos sobre a classe de renda mais

    elevada com transferncias para aquelas classes de renda mais baixa. Outro exemplo, seria

    a concesso de subsdios aos bens de consumo popular financiados por impostos sobre

    bens consumidos pelas classes de mais alta renda.

    A terceira atribuio estatal chamada de estabilizadora. Essa funo est associada a

    quatro objetivos macroeconmicos: (a) manuteno de elevado nvel de emprego, (b)

    estabilidade nos nveis de preos, (c) equilbrio no balano de pagamentos, e (d) razovel

  • taxa de crescimento econmico. Esses quatro objetivos, especialmente os dois primeiros,

    configuram o campo de ao da funo estabilizadora.

    Para exemplificar, citamos que em uma economia, os nveis de emprego e de preos

    resultam dos nveis de demanda agregada, ou seja, da disposio de gastar dos

    consumidores, sejam as famlias, o governo, o capitalista, enfim, qualquer tipo de

    comprador. Se a demanda for superior capacidade da produo, os preos tendero a

    subir; se inferior, haver desemprego. O mecanismo bsico da poltica de estabilizao ,

    portanto, a ao estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a ou reduzindo-a conforme

    as necessidades.

    Nesse cenrio, percebe-se a grande importncia que tem o oramento pblico

    atualmente, pois dele deriva a alocao de recursos necessrios ao desenvolvimento do

    pas, a insero de pessoas na vida econmica ativa e a estabilidade econmica de mercado

    perseguida por todos pases.

    com base nesses preceitos que comeamos a dissertar sobre a histria do oramento

    pblico, passando por toda a sua histria e evoluo, desde seu surgimento, no sculo XIII,

    na Inglaterra, at os dias atuais.

    1. A histria do oramento pblico pelo mundo

    Parece haver consenso entre os estudiosos do assunto em afirmar que o oramento

    pblico teve origem por volta do sculo XIII. Na Inglaterra, durante o reinado do Rei Joo

    Sem Terra, foi assinada a Carta Magna, datada de 15 junho de 1215.

    A nobreza e a plebe, cansadas de tanto combater e perder as batalhas contra a Frana,

    aumentavam sua insatisfao contra o rei. Os bares ingleses ento se rebelaram,

    capturaram Londres em maio de 1215 e, no ms seguinte, obrigaram John Lackland (Joo

    Sem Terra) a assinar a Carta Magna. Este documento evidenciava trs aspectos principais:

    liberava a Igreja para gerir independentemente suas aes;

    reportava-se a limitao do rei em lanar impostos (somente poderia ser cobrado

    novos impostos com autorizao de um feudal); e,

    ningum poderia ser punido fora da common law. (FORD, 1999).

    Common Law Conselho dos comuns

  • O reinado de Joo Sem Terra foi tumultuado, pois no perodo em que governou (1199

    a 1215) sofreu algumas intervenes e interdies papais. Chegou at a ser excomungado

    pelo Papa Inocncio III por atacar as propriedades da Igreja. Dessa forma, abriu vrias

    frentes de descontentamentos e alguns bares foraram-no a instituir a primeira Carta

    Magna, cujo artigo 12 explicitava que: Nenhuma cobrana de impostos pode ser lanada

    em nosso reino sem consentimento do Conselho dos Comuns, exceto para custear o

    resgate da pessoa do rei, para fazer seu filho mais velho um cavaleiro e para casar (uma

    vez) sua filha mais velha. Os subsdios para essa finalidade devero ser razoveis em seus

    montantes.

    Reis que sucederam o Joo Sem Terra no aceitavam pacificamente a idia de

    submisso ao Conselho dos Comuns nos assuntos relacionados arrecadao. As famlias

    reais convergiam em pensamento no tocante idia de que a soberania do rei advinha de

    Deus e assim possuam o direito de governar os homens. Os reis reagiam idia de pedir

    autorizao ao Parlamento para lanar impostos quando em guerra ou quando a coroa

    assim o desejasse. O povo e o Parlamento no concordavam com o pensamento real. O

    auge do conflito aconteceu no reinado de Carlos I, pois ele exercia presso policial e

    judicial sobre o povo que se recusava a contribuir sem o consentimento do Parlamento.

    Houve luta armada e o rei foi derrotado, processado e morto (VIANA, 1950).

    Somente no Bill of Rights, 1689, no governo de Guilherme de Orange e da Rainha

    Ana apareceu a palavra tax (impostos). Esse documento consolidou a instituio

    parlamentarista e

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