Artigo: História do Orçamento Público no Brasil

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  • Wagner Maia

    HISTRIA DO ORAMENTO PBLICO NO BRASIL

    So Paulo

    Outubro de 2010

  • Resumo

    Este trabalho aborda a evoluo histrica do oramento pblico no Brasil, analisando as

    diversas pocas do pas desde o sculo XVII, com a vinda do D. Joo VI para o Brasil, at

    os dias atuais. Exploramos tambm a evoluo do conceito de Oramento Pblico, que

    remonta a 1822, quando a Inglaterra introduz o oramento como instrumento formalmente

    acabado, marcando a data de surgimento do primeiro oramento no Brasil.

    Tambm so estudadas as opes existentes em adotar-se o oramento autorizativo ou o

    oramento impositivo, bem como os reflexos dessa escolha na independncia entre os

    poderes Executivo e Legislativo.

    Por fim, a pesquisa demonstra avanos positivos na administrao pblica brasileira,

    notadamente, a preocupao e o consenso dos gestores pblicos em relao necessidade

    de melhoria da qualidade do gasto pblico. Alm disso, a populao que antes era

    praticamente renegada, hoje pode acompanhar mais ativamente quase todo o processo de

    oramentrio brasileiro.

    Palavras chaves: Atribuies Econmicas, Evoluo, Oramento Impositivo, Oramento

    Autorizativo, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.

  • Apndice

    Introduo ..............................................................................................................................1

    1. A histria do oramento pblico pelo mundo ...................................................................2

    2. O oramento nas constituies brasileiras .........................................................................4

    3. Evoluo conceitual do Oramento Pblico .................................................................. 10

    3.1 Oramento Tradicional .............................................................................................. 11

    3.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes .......................................................... 11

    3.3 - Oramento-Programa ................................................................................................. 11

    3.4 - Oramento de base zero ou por estratgia ................................................................. 12

    3.5 - Oramento Participativo ............................................................................................ 12

    4. Oramento Impositivo versus Oramento Autorizativo ................................................. 13

    5. O Processo Oramentrio Atual Constituio e 1988 ................................................. 14

    Consideraes Finais........................................................................................................... 22

    Bibliografia ......................................................................................................................... 24

  • iii

    SIGLAS E ABREVIATURAS

    ADCT Atos das Disposies Constitucionais Transitrias

    Art. Artigo

    CF Constituio Federal

    EC Emenda Constituio

    LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

    LOA Lei Oramentria Anual

    OP Oramento Participativo

    PE Poder Executivo

    PL Poder Legislativo

    PPA Plano Plurianual

  • Introduo.

    O oramento pblico, hoje em dia, discutido e aperfeioado dentro e fora do

    Brasil devido sua grande relevncia para a economia do pas e mundial. O Estado

    responsvel por grandes dispndios seja quando da aquisio de grandes quantidades de

    produtos ou servios, seja na contratao de empresas para execuo de obras pblicas

    (pontes, estradas, hospitais) ou quando paga salrios aos seus servidores que iro consumir

    grandes quantidades de produtos ou servios, colocados disposio pelo setor privado.

    verdade que, como contrapartida, o Estado tende a recuperar parte desses gastos,

    atravs da arrecadao de impostos ou contribuies que so pagos por todos os que

    possuem renda, sejam proprietrios de bens imveis ou bens mveis e consomem produtos

    e servios, sejam pessoas fsicas ou pessoas jurdicas.

    A arrecadao de tributos tem como contrapartida a necessidade de o Estado gerir

    melhor os recursos de forma a satisfazer aos anseios e s necessidades da populao.

    Diante desse cenrio, surgem as trs atribuies ou funes econmicas do Estado.

    A primeira funo estatal denominada alocativa, ou seja, diante da ineficincia

    por parte de mecanismos privados (sistema de mercado) o Estado assume a funo de

    alocar recursos em produtos ou servios que no sejam rentveis iniciativa privada.

    Como exemplo podemos citar os investimentos em infra-estrutura efetuados pelo

    Governo nas reas de transporte, energia, comunicaes, que compreendem investimentos

    altos e possuem longo perodo de carncia entre as aplicaes e o retorno, ocasionando o

    desinteresse do envolvimento privado nesses setores. Esses setores, apesar do acima

    exposto, so indutores do desenvolvimento regional e nacional, sendo compreensvel que

    se transformem em reas de competncia estatal.

    A segunda funo estatal denominada distributiva, isto , busca-se promover

    ajustamentos na distribuio de renda entre os seus pares. Uma forma de melhorar a

    distribuio da renda a instituio de tributos progressivos sobre a classe de renda mais

    elevada com transferncias para aquelas classes de renda mais baixa. Outro exemplo, seria

    a concesso de subsdios aos bens de consumo popular financiados por impostos sobre

    bens consumidos pelas classes de mais alta renda.

    A terceira atribuio estatal chamada de estabilizadora. Essa funo est associada a

    quatro objetivos macroeconmicos: (a) manuteno de elevado nvel de emprego, (b)

    estabilidade nos nveis de preos, (c) equilbrio no balano de pagamentos, e (d) razovel

  • taxa de crescimento econmico. Esses quatro objetivos, especialmente os dois primeiros,

    configuram o campo de ao da funo estabilizadora.

    Para exemplificar, citamos que em uma economia, os nveis de emprego e de preos

    resultam dos nveis de demanda agregada, ou seja, da disposio de gastar dos

    consumidores, sejam as famlias, o governo, o capitalista, enfim, qualquer tipo de

    comprador. Se a demanda for superior capacidade da produo, os preos tendero a

    subir; se inferior, haver desemprego. O mecanismo bsico da poltica de estabilizao ,

    portanto, a ao estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a ou reduzindo-a conforme

    as necessidades.

    Nesse cenrio, percebe-se a grande importncia que tem o oramento pblico

    atualmente, pois dele deriva a alocao de recursos necessrios ao desenvolvimento do

    pas, a insero de pessoas na vida econmica ativa e a estabilidade econmica de mercado

    perseguida por todos pases.

    com base nesses preceitos que comeamos a dissertar sobre a histria do oramento

    pblico, passando por toda a sua histria e evoluo, desde seu surgimento, no sculo XIII,

    na Inglaterra, at os dias atuais.

    1. A histria do oramento pblico pelo mundo

    Parece haver consenso entre os estudiosos do assunto em afirmar que o oramento

    pblico teve origem por volta do sculo XIII. Na Inglaterra, durante o reinado do Rei Joo

    Sem Terra, foi assinada a Carta Magna, datada de 15 junho de 1215.

    A nobreza e a plebe, cansadas de tanto combater e perder as batalhas contra a Frana,

    aumentavam sua insatisfao contra o rei. Os bares ingleses ento se rebelaram,

    capturaram Londres em maio de 1215 e, no ms seguinte, obrigaram John Lackland (Joo

    Sem Terra) a assinar a Carta Magna. Este documento evidenciava trs aspectos principais:

    liberava a Igreja para gerir independentemente suas aes;

    reportava-se a limitao do rei em lanar impostos (somente poderia ser cobrado

    novos impostos com autorizao de um feudal); e,

    ningum poderia ser punido fora da common law. (FORD, 1999).

    Common Law Conselho dos comuns

  • O reinado de Joo Sem Terra foi tumultuado, pois no perodo em que governou (1199

    a 1215) sofreu algumas intervenes e interdies papais. Chegou at a ser excomungado

    pelo Papa Inocncio III por atacar as propriedades da Igreja. Dessa forma, abriu vrias

    frentes de descontentamentos e alguns bares foraram-no a instituir a primeira Carta

    Magna, cujo artigo 12 explicitava que: Nenhuma cobrana de impostos pode ser lanada

    em nosso reino sem consentimento do Conselho dos Comuns, exceto para custear o

    resgate da pessoa do rei, para fazer seu filho mais velho um cavaleiro e para casar (uma

    vez) sua filha mais velha. Os subsdios para essa finalidade devero ser razoveis em seus

    montantes.

    Reis que sucederam o Joo Sem Terra no aceitavam pacificamente a idia de

    submisso ao Conselho dos Comuns nos assuntos relacionados arrecadao. As famlias

    reais convergiam em pensamento no tocante idia de que a soberania do rei advinha de

    Deus e assim possuam o direito de governar os homens. Os reis reagiam idia de pedir

    autorizao ao Parlamento para lanar impostos quando em guerra ou quando a coroa

    assim o desejasse. O povo e o Parlamento no concordavam com o pensamento real. O

    auge do conflito aconteceu no reinado de Carlos I, pois ele exercia presso policial e

    judicial sobre o povo que se recusava a contribuir sem o consentimento do Parlamento.

    Houve luta armada e o rei foi derrotado, processado e morto (VIANA, 1950).

    Somente no Bill of Rights, 1689, no governo de Guilherme de Orange e da Rainha

    Ana apareceu a palavra tax (impostos). Esse documento consolidou a instituio

    parlamentarista e a regra de que a arrecadao da receita real deveria ser previamente

    autorizada pelo Parlamento (Cmara dos Lordes e Cmara dos Comuns).

    A Constituio Francesa, ps-revoluo de 1789, consagrou que a votao de receitas

    e despesas pertencia exclusivamente aos representantes do povo. A Assemblia Nacional

    estabeleceu que cabia aos representantes do povo a votao dos impostos a serem pagos

    pela sociedade. (VEIGA, 1975).

    Alguns autores consideram que a revoluo pela independncia americana decorreu

    da contrariedade dos colonos em face dos tributos cobrados pelo governo ingls.

    Em 1765, os habitantes da Virgnia se insurgiram fortemente contra o Parlamento

    britnico motivados pela discordncia em aceitar os impostos da ilha real na colnia. O

    povo resolveu votar a sua liberdade em termos de impostos lanados pela coroa.

    Bill of Rights Carta de Direitos (similar Constituio Federal).

  • A Assemblia Nacional votou o texto que normalizava: somente a assemblia geral

    da Colnia tem o direito e o poder de exigir impostos dos seus habitantes (VEIGA, 1975).

    Todos esses acontecimentos histricos tiveram reflexos diretos ou indiretos no

    desenvolvimento e aprimoramento do oramento brasileiro, pois todo o estudo sobre sua

    finalidade, evoluo e o porqu de sua existncia so analisados por estudiosos e tcnicos

    ptrios e esses ensinamentos so aplicados ao nosso sistema oramentrio, de forma a

    aprimorar, ano a ano, sua elaborao, execuo e controle.

    Aps essa rpida digresso sobre a histria de oramento por pases considerados

    como os incipientes do oramento pblico passaremos a analisar de forma

    pormenorizada a evoluo do oramento brasileiro, passando pelas oito Cartas Magnas

    existentes, at o momento, em nosso pas. As constituies podem ser promulgadas

    (elaboradas atravs do processo democrtico, com participao popular) ou outorgadas

    (impostas, autoritrias, sem participao do povo).

    A evoluo do oramento brasileiro caracterizada e marcada pelo processo poltico

    pelo qual o pas est passando, sendo que no caso brasileiro as constituies outorgadas

    so as dos anos de 1824, 1934, 1937 e 1969. J as Constituies consideradas promulgadas

    foram as dos anos de 1891, 1946, 1967 e 1988 (atual). Esse processo poltico (constituio

    outorgada ou promulgada) vai delinear de forma expressa quem tem a iniciativa de

    elaborar, aprovar, executar e controlar a lei oramentria.

    Vale ressaltar que a classificao das oito constituies em promulgadas ou

    outorgadas no ser pacfica entre os estudiosos da rea. Esse trabalho preferiu adotar a

    classificao que parece ser a mais aceita entre o meio acadmico da rea de cincias

    jurdicas, e constar de diversos livros de Direito Constitucional, por se tratar de assunto

    afeto a sua seara. H, tambm, autores que no classificam a carta de 1969 como

    Constituio propriamente dita, e, sim, como uma reviso constitucional carta de 1967.

    2. O oramento nas constituies brasileiras

    A tributao da metrpole portuguesa na colnia brasileira ocasionou graves

    descontentamentos. A Inconfidncia Mineira (1785 - 1789) foi um desses movimentos. O

    estopim do movimento foi a emanao de tributos portugueses na colnia. Portugal queria

    receber todos os impostos atrasados (fato conhecido como Derrama) e causou profunda

  • inquietao social que culminou com o citado movimento e a morte de Joaquim Jos da

    Silva Xavier Tiradentes (1746-1792).

    Por outro lado, o rei de Portugal, D. Joo VI, pressionado por acontecimentos na

    Europa, mais precisamente no tocante ao Imperador Francs, Napoleo, que forava

    Portugal a fechar seus portos para a Inglaterra abandonou sua terra natal, fortemente

    escoltado por navios ingleses, e se estabeleceu no Brasil. Sua chegada colnia promoveu

    a organizao das finanas e o disciplinamento dos tributos aduaneiros. O regime de

    contabilidade pblica, o Errio Pblico (Tesouro), o Conselho Real da Fazenda e trs

    contadorias reais foram criados em 1808. (VEIGA, 1975).

    Nessa passagem de nossa histria assevera James Giacomoni em sua obra Oramento

    Pblico: Com a vinda do rei D. Joo VI, o Brasil iniciou um processo de organizao de

    suas finanas. A abertura dos portos trouxe a necessidade de maior disciplinamento na

    cobrana dos tributos aduaneiros. Em 1808, foram criados o Errio Pblico (tesouro) e o

    regime de contabilidade.

    Mais frente assevera: na constituio de 1824 que surgem as primeiras

    exigncias no sentido de elaborao de oramentos formais por parte das instituies

    imperiais. Em seu artigo 172, assim estabelecia aquela Lei Magna:

    O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido

    dos outros ministros os oramentos relativos s

    despesas das suas reparties, apresentar na Cmara

    dos Deputados anualmente, logo que esta estiver

    reunida, um balano geral da receita e despesa do

    Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o

    oramento geral de todas as despesas pbicas do ano

    futuro e da importncia de todas as contribuies e

    rendas pblicas.

    Apesar de expresso na Constituio Federal de nosso pas, tal dispositivo no foi

    implementado poca por ter sido considerado muito avanado. Alguns autores

    consideram, ento, que a Lei de 14-12-1827 foi a primeira lei de oramento do Brasil, no

    entanto as dificuldades da poca em ter mecanismos arrecadadores eficientes nas

    provncias, dificuldades de comunicao e conflitos de ordem legal, oriundas do perodo

    colonial, foram consideradas como fatores que frustraram sua implantao.

    Os estudiosos apontam, ento, que o primeiro oramento brasileiro teria sido, ento,

    aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830 que fixava a despesa e orava a

  • receita das antigas provncias para o exerccio de 1-7-1831 a 30-6-1832. (VEIGA FILHO;

    MOOJEN, 1959, p.22-3).

    A Lei Magna brasileira de 1824 afirmava em seu texto que ao Executivo competia

    elaborao da proposta oramentria e Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e

    Senado) a aprovao da Lei Oramentria. Cmara dos Deputados competia ainda

    iniciativa das leis sobre impostos.

    Em relao fiscalizao da execuo oramentria, esta definida de forma vaga no

    artigo 37: Tambm principiaro na Cmara dos Deputados: 1. O exame da administrao

    passada, e reformas dos abusos nela introduzidos. (GIACOMONI, 2007).

    Com a Constituio de 1891, que seguiu Proclamao da Repblica, houve

    importante alterao na distribuio das competncias em relao ao oramento. A

    elaborao desse passou a ser funo do Congresso Nacional, assim como a tomada de

    contas do Poder Executivo. Com essa nova sistemtica, coube Cmara dos Deputados a

    iniciativa de elaborao do oramento pblico brasileiro, mas como observa Arizio Viana,

    ela (a iniciativa) sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante

    entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na

    confeco da lei oramentria.

    Visando auxiliar o Congresso Nacional em sua misso institucional de controle

    externo da contas pblicas, a Constituio Federal instituiu o Tribunal de Contas da Unio.

    Aqui cabe uma rpida passagem histrica do iminente Rui Barbosa, grande

    incentivador o motivador da criao da Corte de Contas, Ministro da Fazenda poca.

    Assim assinalou em sua exposio de motivos, no decreto n. 988-A/1890, que preconizou a

    criao da citada Corte:

    Convm levantar, entre o poder que autoriza

    periodicamente a despesa e o poder que cotidianamente

    a executa, um mediador independente, auxiliar de um e

    de outro, que, comunicando com a legislatura, e

    intervindo na administrao, seja, no s o vigia, como

    a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a

    perpetrao das infraes oramentrias por um veto

    oportuno aos atos do Executivo, que direta e indireta,

    prxima ou remotamente discrepem da linha rigorosa

    da leis de finanas.

    Nessa mesma poca, na Repblica, as antigas provncias transformam-se em Estados

    regidos por constituies prprias, o que lhes assegurou grande autonomia. Igualmente, a

  • primeira constituio republicana que tratou de estender essa autonomia aos Municpios.

    (GIACOMONI, 2007).

    O Brasil entrou no sculo XX e ultrapassou suas duas primeiras dcadas sem maiores

    novidades na questo da organizao das finanas pblicas. A economia brasileira era

    caracterizadamente agroexportadora e a industrializao e a urbanizao eram fenmenos

    tmidos, a ponto de no exigirem grande atuao do setor pblico. (GIACOMONI, 2007).

    Com a aprovao do Cdigo de Contabilidade da Unio pelo Congresso Nacional,

    em 1922, ordenaram-se os procedimentos oramentrios, financeiros, patrimoniais,

    contbeis, etc. Quanto iniciativa da lei oramentria, o cdigo legalizou o que j estava

    acontecendo, informalmente, na gesto federal. O Executivo fornecia ao Legislativo todos

    os elementos para esse exercitasse sua atribuio de iniciar a feitura da lei oramentria.

    Em 16 de julho de 1934, outorgada uma nova Constituio Brasileira, e a

    autonomia dos Estados e o federalismo desenhados pela Carta de 1891 cederam lugar

    centralizao da maior parte das funes pblicas na rea federal. A iniciativa da

    elaborao da proposta oramentria volta a ser do presidente da Repblica, cabendo ao

    Congresso Nacional a votao da proposta e o julgamento das contas do presidente,

    contanto para tal com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.

    Crises polticas jogaram o Pas num regime fortemente autoritrio, o Estado Novo

    gerador de nova Constituio decretada em 10 de novembro de 1937. A elaborao

    oramentria foi tratada com destaque, merecendo um captulo especial com seis artigos.

    Segundo essas disposies, a proposta oramentria seria elaborada por um departamento

    administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica e votada pela Cmara dos

    Deputados e pelo Conselho Federal (uma espcie de Senado que contaria tambm com dez

    membros nomeados pelo presidente da Repblica). A verdade que essas duas cmaras

    legislativas nunca foram instaladas e o oramento federal foi sempre elaborado e decretado

    pelo chefe do poder Executivo. (VIANA, 1950).

    J em 1939, o regime estado-novista liquidou com o que restava de autonomia dos

    Estados e Municpios ao transferir ao presidente da Repblica a prerrogativa de nomear os

    governadores estaduais (Interventores) e a esses a nomeao dos prefeitos. Decreto-lei

    1.202, de 8-4-1939. (GIACOMONI, 2007).

    Com o restabelecimento da democracia no pas, foi promulgada uma nova

    Constituio, em 18 de setembro de 1946. Ela consagrava certos princpios, como o da

    unidade, o da universalidade, o da exclusividade e o da especializao, princpios esses at

  • hoje orientadores do nosso oramento. O oramento passou a funcionar nos moldes da

    Constituio de 1934, sendo que o Poder Executivo elaborava o projeto de lei oramentria

    e a discusso e votao acontecia no Poder Legislativo. Atravs de emendas, os

    legisladores tambm participavam da elaborao do oramento e o papel do Tribunal de

    Contas foi evidenciado de forma mais precisa.

    A Lei 4320, de 17-3-1964, ainda vigente, produto resultante de inmeras

    colaboraes, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle

    dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal,

    padronizou o modelo oramentrio para os trs nveis de governo, facilitando os

    procedimentos contbeis, financeiros e oramentrios nos diversos nveis de gesto

    governamental. Essa Lei que foi aprovada com fora de lei ordinria em sua poca passou

    a ter fora de Lei Complementar, em diversos de seus artigos, por determinao expressa

    da Constituio Federal de 1988. Portanto, hodiernamente, essa lei considerada

    hbrida, ou seja, alguns de seus artigos possuem fora de lei ordinria; e outros, fora de

    lei complementar.

    Cabe aqui mais um parntese para melhor compreenso do que diferencia uma lei em

    ser ordinria ou ser complementar. Passamos o ensinamento dos Professores Vicente Paulo

    e Marcelo Alexandrino: So duas, portanto, as diferenas entre lei complementar e lei

    ordinria: (a) a lei complementar disciplina matrias especificamente a ela reservadas

    pelo texto constitucional e (b) o quorum de aprovao.

    Expliquemos melhor o assunto, que matria reservada ao ramo do Direito

    Constitucional. A primeira distino de carter material, significa dizer que os assuntos a

    serem tratados por meio de lei complementar esto expressamente previstos na

    constituio. No cabe ao Presidente da Repblica ou ao Presidente do Poder Legislativo

    decidir quais matrias sero tratadas por meio desta lei, visto que a prpria Constituio

    assim definiu. A segunda distino, de natureza formal, diz respeito ao processo legislativo

    de elaborao de normas: a lei ordinria poder ser aprovada por maioria simples de votos

    (CF, artigo 47), enquanto a lei complementar exige maioria absoluta para sua aprovao

    (CF, artigo 69).

    Dessa forma os constituintes poca da elaborao do texto constitucional vigente,

    previram a necessidade de uma segurana maior para aprovao e/ ou alterao de algumas

  • matrias por eles elencadas, por isso o carter mais dificultoso para umas matrias, e

    processos menos rigorosos para outros assuntos.

    Vencida essa etapa para explicarmos as diferenas entre leis ordinrias e leis

    complementares, voltaremos ao assunto almejado nessa pesquisa.

    Em 24 de janeiro de 1967 foi publicada a sexta constituio brasileira. A grande

    novidade residiu na retirada de prerrogativas do Legislativo quanto iniciativa de leis ou

    emendas que criem ou aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do

    oramento. O texto dessa constituio mostra grande preocupao com a segurana

    nacional, ostentando tendncia de centralizao poltico-administrativo na Unio e de

    ampliao dos poderes do Presidente da Repblica.

    O Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, vigente tambm at os dias atuais,

    disciplina a organizao e a reforma administrativa da Unio. O Planejamento foi definido,

    pela primeira vez em nosso ordenamento jurdico, como princpio fundamental e norteador

    das atividades da administrao federal, tendo como instrumento bsico o oramento-

    programa anual e os Programas Gerais, Setoriais, Regionais (todos de durao Plurianual),

    o Plano Geral de Governo e a Programao Financeira de Desembolso.

    A constituio de 1967 teve curtssima durao, porque, em 1969, foi editada a EC

    n 01, de 17.10.1969, com entrada em vigor em 30.10.1969.

    A EC n 1/1969, embora formalmente seja uma emenda Constituio de 1967,

    considerada por muitos constitucionalistas verdadeiramente uma nova Constituio. Nas

    palavras do Professor Jos Afonso da Silva, a emenda s serviu como mecanismo de

    outorga, ou seja, imposio de novas disposies constitucionais sem consentimento do

    parlamento. Uma peculiaridade histrica dessa constituio que ela se denominava

    Constituio da Repblica Federativa do Brasil, a de 1967 era, simplesmente,

    Constituio do Brasil.

    A constituio de 1969 alterou diversos artigos da carta de 1967, mas manteve os

    dispositivos sobre oramento, inclusive o que limita a capacidade de iniciativa do

    Legislativo em leis que gerem despesas e em emendas ao oramento quando de sua

    discusso. Em alguns aspectos ela aperfeioou o processo de elaborao da lei

    oramentria, a fiscalizao financeira e oramentria dos municpios, modificou o sistema

    tributrio, entre outros assuntos.

    Nos anos oitenta iniciaram as presses no campo poltico com vistas ao fim do

    regime autoritrio e abertura institucional. No binio 1982/1983, com o agravamento da

  • crise econmica, ficou evidente a fragilidade da base poltica do governo, que assistiu s

    campanhas de forte contedo popular, como a das diretas j para Presidente da

    Repblica, e a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte.

    Em 5 de outubro de 1988, o pas recebeu, ento, sua oitava constituio. O tema

    oramento foi fortemente discutido entre os constituintes, pois era visto como smbolo dos

    privilgios perdidos durante o perodo autoritrio. Novos conceitos e regras foram

    introduzidos, bem com a confirmao de princpios e normas j consagrados.

    Entre as inovaes, podemos citar a exigncia de, anualmente, o Executivo

    encaminhar ao Legislativo, o projeto de lei de diretrizes oramentrias com o objetivo de

    orientar a elaborao da lei oramentria. Assunto esse que ser melhor explicado no item

    cinco deste trabalho.

    Tabela 01 Constituies Brasileiras e o Processo de Elaborao e Aprovao

    Constituies Quem Elabora Quem Aprova

    1824 Poder Executivo Poder Legislativo

    1892 Poder Legislativo Poder Legislativo

    1934 Poder Executivo Poder Legislativo

    1937 Poder Executivo Poder Executivo

    1946 Poder Executivo Poder Legislativo

    1967 Poder Executivo Poder Legislativo

    1969 Poder Executivo Poder Executivo

    1988 Poder Executivo Poder Legislativo

    3. Evoluo conceitual do Oramento Pblico.

    A evoluo conceitual do oramento pblico acompanha o desenvolvimento e o

    progresso realizados no mundo, com fito de aperfeioar a qualidade da distribuio de

  • renda entre as pessoas, o inter-relacionamento entre as funes de planejar e executar o

    oramento, e o melhor controle sobre os gastos realizados pelos governantes. Podemos

    dividir a evoluo do oramento em:

    3.1 - Oramento Tradicional.

    Processo oramentrio em que apenas uma dimenso do oramento explicitada,

    qual seja, o objeto de gasto. Tambm conhecido como Oramento Clssico.

    No oramento tradicional ou clssico constavam apenas a fixao da despesa e a

    previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do governo. Era pea

    meramente contbilfinanceira, um documento de previso de receita e de autorizao de

    despesas.

    Neste tipo de oramento no havia preocupao com a realizao dos programas de

    trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos rgos pblicos para

    realizao das suas tarefas, sem preocupao em questionar sobre objetivos e metas a

    serem atingidos.

    3.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes.

    Sucessor natural do oramento clssico foi o oramento de desempenho ou por

    realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o resultado dos

    gastos e no apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que

    o governo faz e no as coisas que o governo compra. Apesar de ser um passo importante,

    o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central

    das aes do governo.

    3.3 - Oramento-Programa.

    O oramento - programa foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4320/64 e do

    decretolei 200/67. O oramentoprograma pode ser entendido como um plano de

    trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos

    seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm dos estabelecimentos de objetivos e

    metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados.

    A CF/88 implantou definitivamente o oramento-programa no Brasil, ao

    estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do Plano Plurianual - PPA, da

  • Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e da Lei Oramentria Anual - LOA, ficando

    evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo.

    3.4 - Oramento de base zero ou por estratgia.

    Tcnica utilizada para a confeco do oramentoprograma, que consiste

    basicamente em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos rgos

    governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaborao da proposta oramentria,

    haver um questionamento acerca das reais necessidades de cada rea, no havendo

    compromisso com qualquer montante inicial de dotao.

    Os rgos governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da

    sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como

    valor inicial mnimo.

    3.5 - Oramento Participativo.

    Caracteriza-se por uma participao direta e efetiva das comunidades na elaborao

    da proposta oramentria do governo.

    Oramento Participativo (OP) um mecanismo governamental de democracia

    participativa que permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos pblicos,

    geralmente o oramento de investimentos de prefeituras municipais, atravs de processos

    de participao cidad. Esses processos costumam contar com assemblias abertas e

    peridicas e etapas de negociao direta com o governo. No Oramento Participativo

    retira-se poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente para a sociedade. Com

    isso a sociedade civil passa a ocupar espaos que antes lhe eram "furtados".

    Com diferentes metodologias em cada municpio em que o OP executado, suas

    assemblias costumam ser realizadas em sub-regies municipais, bairros ou distritos, em

    discusses temticas e/ou territoriais, elegendo tambm delegados que representaro um

    tema ou territrio nas negociaes com o governo.

    Esses delegados formam um Conselho anual que alm de dialogar diretamente com

    os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas

    assemblias, tambm iro propor reformas nas regras de funcionamento do programa e

    definiro as prioridades para os investimentos, de acordo com critrios tcnicos de carncia

    de servio pblico em cada rea do municpio.

  • 4. Oramento Impositivo versus Oramento Autorizativo.

    Assunto de grande controvrsia atualmente sobre o oramento pblico ser o seu

    carter meramente autorizativo ou efetivamente impositivo. A corrente governamental

    dominante difundiu a concepo de que o oramento necessariamente autorizativo, o que,

    na prtica, tem reduzido o Congresso Nacional a um papel decorativo na aprovao do

    oramento, pois o Executivo, alm do poder de veto, pode simplesmente no executar

    despesas, sem razo aparente ou justificativa fundamentada. Contingenciando dotaes e

    retendo liberaes financeiras, o Executivo direciona o oramento segundo seus prprios

    interesses e convenincias, sem ter de prestar contas de sua gesto.

    De outra sorte, no carter efetivamente impositivo, o Poder Legislativo tornar-se-ia

    mais forte, pois caberia a ele definir as prioridades de gastos do governo, sendo obrigatria

    a sua execuo, pelo Poder Executivo, dos programas alocados no oramento. Defensores

    dessa tese descrevem que o sistema de repartio de poderes, institudo na CF/88, no seria

    ferido, pois ao Poder Executivo caberia realizar projetos e programas j acordados,

    discutidos, aprovados e formalizados por leis especficas, de comum acordo com as

    aspiraes do povo.

    A questo no pacifica entre os Poderes Executivo e Legislativo, pois dela deriva

    o poder de deciso em implementar, complementar ou executar ou no determinada

    poltica pblica. H interpretaes doutrinrias positivas e negativas para os dois lados,

    mas, mesmo assim, diante de toda essa controvrsia, pacifico dizer que a opo brasileira

    pelo carter meramente autorizativo.

    Nossos legisladores ptrios, atravs da Assemblia Constituinte instaurada para

    promulgar a Carta Magna de 1988, optaram em fornecer ao chefe Poder Executivo uma

    margem de manobra para lidar com a execuo da pea oramentria, no a engessando.

    Assim, cabe ao chefe do Executivo delimitar as aes e programas, que conforme sua

    convenincia, devem ou no fazer parte de seu plano de governo para o exerccio corrente,

    no necessitando executar toda gama de projetos colocados a sua disposio.

  • 5. O Processo Oramentrio Atual Constituio e 1988.

    O atual estgio do processo de elaborao, aprovao, execuo, avaliao e controle

    do planejamento oramentrio ptrio compreende a edio de trs leis ordinrias, todas a

    cargo do Poder Executivo, com posterior aprovao do Poder Legislativo:

    Plano Plurianual PPA;

    Lei de Diretrizes Oramentrias LDO;

    Lei Oramentria Anual LOA.

    Esse processo oramentrio, denominado doutrinariamente de ciclo oramentrio,

    desempenha a possibilidade de o Estado interligar o planejamento execuo

    oramentria, que tem as seguintes fases: planejamento (elaborao e aprovao),

    execuo, avaliao e controle. Ao todo, o ciclo oramentrio atual no se destina somente

    a um exerccio financeiro, que corresponde previso e execuo da receita e fixao e

    execuo da despesa do ano corrente. O processo oramentrio comea muito antes,

    quando da abertura das agendas polticas, a cargo das eleies para o comando do Poder

    Executivo e dos assentos nas cadeiras do Poder Legislativo e termina no ano seguinte a

    execuo de cada Lei Oramentria Anual, quando da auditoria externa, no setor pblico

    denominado Controle Externo, exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, rgo que

    auxilia o Congresso Nacional, na misso de fiscalizar os dinheiros e patrimnios pblicos.

    A prpria Constitucional Federal - CF expressamente descreve em seu artigo 71,

    caput: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido como o auxlio

    do Tribunal de Contas da Unio (...).

    Todo esse arcabouo foi elaborado de forma a possibilitar a melhor administrao,

    gerencia, guarda e utilizao dos recursos que entram na conta do governo, com o intuito

    de financiar as polticas pblicas, que iro satisfazer aos anseios da sociedade brasileira.

    Para melhor compreenso, faz-se necessrio delinearmos detalhadamente os

    pormenores das leis que fazem parte do nosso ciclo oramentrio, conforme abaixo:

    O plano plurianual PPA instrumento de planejamento de mdio prazo, que

    estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para os projetos e programas de

    longa durao, para um perodo de quatro anos. Nenhuma obra de grande vulto ou cuja

  • execuo ultrapasse um exerccio financeiro (01 de janeiro a 31 de dezembro) pode ser

    iniciada sem prvia incluso no plano plurianual.

    A Constituio Federal - CF em seu artigo 165, pargrafo 1 assim estabelece: A lei

    que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,

    objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras

    delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

    Mais frente, a CF, no artigo 167, pargrafo 1, descreve: Nenhum investimento

    cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso

    no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de

    responsabilidade.

    Inserto nos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, artigo 35,

    pargrafo 2, inciso I, da CF as normas a serem seguidas pela Unio, sobre exerccio

    financeiro, vigncia, prazos, elaborao e organizao: O projeto do plano plurianual,

    para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial

    subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro

    exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

    Infere-se desse dispositivo constitucional que o Projeto de Plano Plurianual deve ser

    enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo at 31 de agosto e o Poder Legislativo

    tem at o dia 22 de dezembro para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver o plano

    plurianual ao Poder Executivo para fins de sano e publicao. Essas datas so

    determinadas pela prpria CF, quando menciona em seu artigo 57, caput: O Congresso

    nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de

    1 de agosto a 22 de dezembro.

    O autor Francisco Glauber Lima Mota descreve em sua obra Contabilidade Aplicada

    ao Setor Pblico:

    Desse trecho do ADCT tambm se depreende que o

    plano plurianual representa uma lei de vigncia

    quadrienal, ou seja, quatro anos. Ele elaborado no

    primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo,

    para vigorar desde o segundo ano do mandato atual at

    o primeiro ano do mandato subseqente, representando

    uma forma de entrelaar os mandatos. Ento, seu

    perodo de execuo no coincide exatamente com o do

    mandato do chefe do Poder Executivo. Segundo as

  • regras atuais, que so transitrias, pois determinadas

    pelo ADCT, enquanto um mandatrio no primeiro ano

    de seu governo encerra o PPA de seu antecessor,

    elabora seu prprio PPA para execuo nos trs anos

    restantes, ficando um ano para ser executado pelo seu

    sucessor. Essa regra deve vigorar at a entrada em

    vigor de uma lei complementar que estabelea regras

    permanentes, conforme determinado pelo artigo 165 da

    CF. Essa lei complementar conhecida como nova lei

    4320, porque deve tratar de Direito Financeiro.

    Para finalizarmos, colocamos abaixo o nome das quatro edies de PPA que o pas j

    teve.

    Tabela 02 Planos Plurianuais editados na esfera federal.

    Vigncia Chefe do Poder Executivo Nome do PPA

    1996-1999 Fernando Henrique Cardoso Brasil em Ao

    2000-2003 Fernando Henrique Cardoso Avana Brasil

    2004-2007 Luiz Incio Lula da Silva Brasil de Todos

    2008-2011 Luiz Incio Lula da Silva Desenvolvimento com Incluso Social e

    Educao de Qualidade

    A lei de diretrizes oramentrias - LDO define as metas e prioridades do governo

    para o ano seguinte, orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe sobre alteraes

    na legislao tributria e estabelece a poltica das agncias de desenvolvimento (Banco do

    Nordeste, Banco do Brasil, BNDES, Banco da Amaznia, etc.). Tambm fixa limites para

    os oramentos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico e dispe sobre

    os gastos com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal remeteu LDO diversos outros

    temas, como poltica fiscal, contingenciamento dos gastos, transferncias de recursos para

    entidades pblicas e privadas e poltica monetria.

    A Lei de Diretrizes Oramentrias o elo de ligao entre o planejamento (Plano

    Plurianual) e a ao governamental (Lei Oramentria Anual). Ela responsvel pela

    interligao entre o que o governo planejou para os seus quatro anos de mandato e o que

    efetivamente vai realizar em cada ano civil. Para exemplificar, podemos citar que entre os

    planos de governo existe a meta de construir 1.000.000 (um milho) de casas durante seus

  • quatro anos mandato. A Lei de Diretrizes Oramentrias vai definir quantas casas sero

    construdas por ano, isto , pode-se dividir o total de casas a serem construdas pelos

    quatro anos de mandato, sendo construdas, dessa forma, 250.000 (duzentas mil) casas por

    ano, ou simplesmente definir que no primeiro ano sero construdas 400.000 (quatrocentas

    mil) casas, no segundo, 300.000 (trezentas mil) residncias, no terceiro ano, nenhuma casa,

    e no quarto ano mais 300.000 (trezentas mil) moradias.

    Ou seja, o chefe do Poder Executivo tem o condo de decidir, conforme sua

    convenincia e seu interesse, se realizar o programa e de que forma ir conduzi-lo,

    podendo at no implementar a poltica pblica, se assim decidir. No exemplo dado,

    poderia no ser construda nenhuma casa durante os quatro anos de seu governo caso fosse

    sua opo. Da surge a grande controvrsia, comentada no item 04 deste trabalho, entre os

    Poderes Executivo e Legislativo, sobre ser o oramento meramente autorizativo ou

    efetivamente impositivo. Discusses acaloradas no faltam sobre o tema, conforme j

    descrito no item 04.

    Ainda sobre a LDO, a CF, artigo 165, pargrafo 2, assim descreve sobre a Lei de

    Diretrizes Oramentrias: lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e

    prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o

    exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual,

    dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao

    das agncias financeiras oficiais de fomento.

    O ADCT, artigo 35, pargrafo 2, inciso II, da CF orienta sobre o exerccio

    financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao: O projeto de lei de

    diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento

    do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo

    da sesso legislativa.

    Portanto, o projeto da lei de diretrizes oramentrias dever ser enviado pelo poder

    Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril, e este tem at o dia 17 de julho para

    apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo para fins de sano e

    publicao.

    Sobre o tema, ainda, assevera a CF, no artigo 57, pargrafo 2: A sesso legislativa

    no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.

  • Significa dizer que o Congresso Nacional no poder entrar em recesso parlamentar no

    perodo de julho enquanto no aprovar a LDO.

    Mas grande novidade introduzida pela LRF para elaborao da LDO, foi determinar a

    incluso do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais, instrumentos esses de

    controle de gastos e o endividamento governamental como abaixo mencionado:

    Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias

    Anexo de Metas Fiscais, em que so estabelecidas

    metas anuais, em valores correntes e constantes,

    relativas a receitas, despesas, resultado nominal e

    primrio e montante da dvida pblica, para o

    exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.

    (LRF, artigo 4, pargrafo 1).

    (...)

    A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de

    Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos

    contingentes e outros riscos capazes de afetar as

    contas pblicas, informando as providncias e serem

    tomadas, caso se concretizem. (LRF, artigo, 4,

    pargrafo 3).

    A lei de diretrizes oramentrias - LDO novidade introduzida pela Constituio

    Federal de 1988, e tem como principal objetivo fazer o elo de ligao entre o planejamento

    (PPA) e a execuo oramentria (LOA), de forma a representar uma s unidade entre

    planejamento e execuo de um governo. A nova viso gerencial da administrao pblica

    ptria vem exigindo esforos cada vez maiores de nossos representantes eleitos,

    principalmente, do Poder Executivo, no sentido de convergir os interesses partidrios ou

    pessoais aos interesses da sociedade. Isso s se alcana se os instrumentos de planejamento

    e execuo estiverem interligados atravs de normas e regulamentos que dem efetivao a

    sua unidade.

    Na lei oramentria anual (LOA) esto estimadas as receitas que sero arrecadadas

    durante o exerccio financeiro e fixadas as despesas que o governo espera realizar. A LOA

    contm trs oramentos, conforme previstos na Constituio Federal: o oramento fiscal, o

    oramento da seguridade social (previdncia social, assistncia social e sade) e o

    oramento de investimentos das empresas estatais. O projeto de lei oramentria

    elaborado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso

    Nacional pelo Presidente da Repblica.

  • A CF, no artigo 165, pargrafo 5 e seus incisos descreve sobre a lei oramentria

    anual (LOA):

    A lei oramentria anual compreender:

    I o oramento fiscal referente aos Poderes da

    Unio, seus fundos, rgos e entidades da

    administrao direta e indireta, inclusive fundaes

    institudas e mantidas pelo Poder Pblico;

    II o oramento de investimento das empresas em

    que a Unio, direta e indiretamente, detenha a

    maioria do capital social com direito a votos;

    III o oramento da seguridade social, abrangendo

    todas as entidades e rgos e ela vinculados, da

    administrao direta ou indireta, bem como os fundos

    e fundaes institudos e mantidos pelo Poder

    Pblico. (grifo nosso).

    A lei 4.320/64 em seu artigo 2 tratou a lei do oramento estabelecendo que: A lei

    do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a

    poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os

    princpios da unidade, universalidade e anualidade.

    O autor Francisco Glauber Lima Mota nos ensina com primazia essa passagem:

    Pode afirmar que, desses dois comandos legais, as

    receitas e despesas contempladas nas esferas fiscal e

    seguridade social so registradas de acordo com as

    regras da Lei 4.320/64, empregando as tcnicas da

    Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico. Enquanto as

    receitas e despesas constantes da esfera de

    investimentos das estatais so contabilizadas em

    ateno aos preceitos da Lei n 6.404/76 (Contabilidade

    Aplicada Atividade Empresarial).

    Tabela 03 Regras Contbeis a serem aplicadas s esferas da Lei Oramentria Anual

    Esfera da Lei Oramentria

    Fiscal

    Lei 4.320/64 Seguridade Social

    Investimentos das Estatais

    Lei 6.404/76

  • O ADCT, artigo 35, pargrafo 2, inciso III, da CF descreve sobre o exerccio

    financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao: O projeto de lei da

    oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do

    exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da primeira sesso

    legislativa.

    Desprende-se do citado dispositivo que o projeto da lei oramentria anual dever ser

    enviado pelo poder Executivo ao Poder Legislativo at o dia 31 de agosto, e este tem at o

    dia 22 de dezembro para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo

    para fins de sano e publicao.

    Outras determinaes so emanadas da Carta Maior, como vedao ao incio de

    programas ou projetos no includos na lei oramentria anual (artigo 167, inciso I). As

    emendas aos projetos de lei do oramento anual ou aos projetos de crditos adicionais

    somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei

    de diretrizes oramentrias, de conformidade com o artigo 166, pargrafo 3, inciso I.

    Para melhor visualizao de como a estrutura do oramento anual, elaboramos um

    oramento de forma simplifica, apenas para efeitos didticos, conforme abaixo.

    Tabela 04 Quadro ilustrativo da Lei Oramentria Anual

    Abaixo construmos, tambm, uma tabela com o nome dos projetos de leis, que

    fazem parte de nosso ciclo oramentrio, com os prazos de envio e de retorno entre os

    Poderes Executivo e Legislativo.

    RECEITAS DESPESAS

    Fiscal 600 Fiscal 450

    Seguridade Social 300 Seguridade Social 350

    Investimentos das Estatais 500 Investimentos das Estatais 600

    TOTAL 1400 TOTAL 1400

  • Tabela 05 Datas limites para entrega e devoluo dos projetos de lei que versam sobre

    planejamento e oramento.

    Projetos de

    Leis

    Datas de Envio para o

    Poder Legislativo

    Datas de Devoluo para

    o Poder Executivo

    PPA 31 de agosto 22 de dezembro

    LDO 15 de abril 17 de julho

    LOA 31 de agosto 22 de dezembro

  • Consideraes Finais

    O trabalho abrangeu de forma clara e objetiva a evoluo do oramento pblico

    brasileiro destacando as principais passagens da histria mundial e brasileira sobre o tema.

    Destaca-se que muito se avanou desde os tempos primrdios at os dias atuais, sendo os

    Estados Unidos da Amrica, a Inglaterra e a Frana os precursores do oramento pblico

    no mundo, sempre preocupados com aprimoramento de sua elaborao, execuo e

    avaliao, com a finalidade de reduzir ou at mesmo eliminar o desperdcio de dinheiros

    pblicos, que o ponto mais sensvel da relao entre os governantes e os cidados.

    Discorreu-se, tambm, sobre a evoluo conceitual do oramento desde o oramento

    tradicional, passando pelo oramento de desempenho, oramento-programa, oramento

    base-zero, at chegarmos ao oramento participativo, em que nos quatro primeiros o

    cidado era posto de lado, no tendo poder nenhum de deciso sobre o gasto do governo; e

    hoje, no oramento participativo, ajuda ativamente na elaborao da pea oramental,

    tendo, sua voz, o poder de decidir em que programa de governo o governante aloca os

    recursos que detm para realizar as polticas pblicas. Essa participao efetiva do cidado

    na elaborao e acompanhamento dos gastos do governo o ponto mximo de um Estado

    Direito.

    Passada essa fase, discorremos sobre o modelo brasileiro, o oramento impositivo ou

    oramento autorizativo, detalhamos os conceitos de cada um dos dois institutos e

    conclumos que mesmo com o antagonismo existente entre as duas correntes, nosso pas

    adota o sistema de oramento autorizativo, em que o governante tem a opo de executar

    ou no uma poltica pblica j aprovada pelo Poder Legislativo.

    Descreveu-se como o oramento elaborado em nosso pas atualmente, quais so as

    competncias e interaes entre os Poderes Executivo e Legislativo (poder de elaborar,

    emendar e aprovar a lei oramentria). Demonstrou-se que o sistema oramentrio

    composto por trs leis, todas com iniciativa do chefe do Poder Executivo. So elas: o Plano

    Plurianual (PPA) que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para um

    perodo de quatro anos; a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que funciona como o elo

    de ligao entre o planejamento (PPA) e a execuo do oramento (LOA), ou seja, essa lei

    busca no Plano Plurianual, dentre os vrios programas de governo, os que sero realizados

    no ano seguinte, funcionando como um direcionador, delimitando as metas e prioridades

    do governo; e a Lei Oramentria Anual (LOA), que responsvel pela execuo do que

  • foi planejado e direcionado nas leis anteriores, isto , esta lei quem vai determinar quais

    os programas que realmente sero executados.

    Por fim, este artigo tentou abranger toda a histria do oramento pblico de forma

    sinttica, pontuando os principais fatos histricos, mas no teve a pretenso de esgotar todo

    o assunto, visto que o tema requer estudos mais aprofundados, inclusive sob o ponto de

    vista jurdico, que demandaria, com certeza, um outro tipo de anlise.

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