artigo científico- direito à greve dos servidores públicos no brasil (2)
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O DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NO BRASIL
Thiago Romagnolo Alves
Luciane Pussi
RESUMO
O direito de greve do servidor público caracteriza algo polêmico, visto que a lei 7783/89
abrange aos casos de greve do setor privado e se aplica aos setores essenciais, entretanto, não
diz muito a respeito da greve do setor público, limitando-se a delegar tal tarefa à lei
específica, exigida pelo inciso VII do art. 37 da Constituição Federal, o que encerra uma
norma de eficácia limitada, segundo o Supremo Tribunal Federal (STF). De acordo com as
decisões do STF, percebe-se que este vem assinalando que o servidor público tem o direito de
exercício de greve, porém, destaca que sem lei específica que regule o ato, este se torna
ilegítimo, em outras palavras, é reconhecido o direito de greve dos servidores públicos, mas
este se torna direito inviável, por omissão da lei, assim sendo, o que se fez até o presente
momento, foram deferimentos de alguns mandados de injunção ao poder legislativo que,
mesmo sob pressão do judiciário, permanece omisso em relação ao caso, sendo notadas
apenas algumas iniciativas de lei, que somente foram discutidas no Congresso Nacional, mas
não progrediram.
PALAVRAS-CHAVE: Greve. Serviço público. Mandado de injunção. Agravo de
instrumento.
RESUMEN
El derecho de huelga de los funcionarios públicos caracteriza algo controversial, ya que la ley
7783/89 cubre los casos de huelgas en el sector privado y se aplica a sectores clave, sin
embargo, no dice mucho acerca de la huelga del sector público, sólo delegar esta tarea a la ley
específica, requerida por el artículo VII del art. 37 de la Constitución, que contiene una norma
de eficacia limitada, según el Supremo Tribunal Federal (STF). De acuerdo con las decisiones
de la Corte Suprema de Justicia, está claro que este es señalar que los funcionarios públicos
tienen derecho a ejercer la huelga, sin embargo, señala que ninguna ley específica que regule
el acto, se convierte en ilegítima, es decir, se reconoce el derecho de huelga de los
funcionarios públicos, pero esto se convierte en derecho inviable, por omisión de la ley, por lo
tanto, lo que se ha hecho hasta el momento había algunos aplazamientos de una medida
cautelar a la legislatura que, incluso bajo la presión del poder judicial, guarda silencio sobre el
caso, y señaló sólo unas pocas iniciativas de ley, que se discutieron sólo en el Congreso, pero
no progreso.
PALABRAS CLAVE: Greve. El servicio público. Interdicto. Apelación interlocutoria.
Graduando do Curso de Direito da Faculdade Maringá, 1ª série, início em 2012. E-mail:
<[email protected]>. Mestra, Orientadora e Professora de Introdução ao Estudo de Direito na Faculdade Maringá. E-mail:
1 INTRODUÇÃO
A greve tem sido observada no Brasil, desde há muito tempo. No decorrer da história
do país tivemos transformações econômicas, sociais e políticas. Seguido por estas mudanças,
o tratamento do instituto da greve no Brasil também evoluiu, tendo sido vista a greve, antes
como algo prejudicial, ou negativo, e vindo a se tornar, como se observa na atualidade, um
direito coletivo, de grande importância para a classe trabalhadora. Apesar de o trabalhador ter
esse direito assegurado no Brasil, este na verdade é relativo, já que o servidor público civil e
de serviços essenciais tem tal direito limitado e o servidor público militar tem o ato proibido.
Desta forma, o trabalho vem discutir qual o tratamento que a Constituição Federal dá
ao servidor público civil, bem como analisar as linhas doutrinárias favoráveis e contrárias ao
direito de greve de tal classe trabalhadora, e qual o tratamento jurisprudencial entendido como
certo para estes casos.
2 O DIREITO DE GREVE
Houve alguns momentos da história em que mesmo sem haver estudo do tema em si,
sem nem sequer ser tratado o instituto como movimento de greve, houvera lutas por
melhorias, sendo elas salariais, ou por busca de melhores condições de vida, trabalho, entre
outros. O assunto, atualmente, é tratado como instituto social, um meio de obtenção de
direitos, estudado pela sociologia, direito e história, sendo algo relevante para o ser humano,
sendo de grande importância, abordar o histórico do instituto e definir seu conceito.
2.1 CONCEITO DE GREVE
A palavra greve, em si, já teve vários significados no decorrer da história. Designava,
até 1806, a área plana onde o rio Sena, em suas margens, acumulava areia e cascalho (o
vocábulo é originário do pré-latim grave – areia, cascalho). Designou também o ponto de
reunião de trabalhadores descontentes com as suas condições de trabalho e desempregados, à
espera de novas oportunidades.
O termo, recentemente, foi muito bem explicado por Pedro Castro, o qual afirma que
“a greve é uma forma de luta instrumental e extrema dos trabalhadores. Consiste na cessação
coletiva, combinada e voluntária do trabalho, por iniciativa dos trabalhadores rompendo a
relação funcional habitual entre patrão e empregado, com objetivo de terem atendidas
reivindicações não satisfeitas” 1. Pode-se dizer que a greve é, antes mesmo de fator jurídico,
um fator social.
Caracteriza uma paralisação coletiva do trabalho, de maneira pacífica, por parte dos
empregados, com reivindicações a si favoráveis. A suspensão deve ser temporária e nunca
definitiva, evitando assim a cessação do contrato de trabalho, já que em caso de greve este
não é recindido, mas somente suspenso ou interrompido. A paralisação pode ser integral ou
parcial, sendo caracterizado o instituto de greve, em ambas as alternativas. Outro fator
importante é que anteriormente à greve deve haver negociação coletiva, podendo ser por
negociação direta, mediação, ou intermédio arbitral, o que pode partir de iniciativa dos
paredistas ou mesmo dos empregadores, então somente após esta etapa, poderá haver
paralisação coletiva, precedida por organização sindical, para tratar das formalidades da
greve, sendo após isso legitimada 2.
2.2 HISTÓRICO DO DIREITO DE GREVE GERAL NO BRASIL
A greve nem sempre foi bem vista nas constituições do Brasil, em 1890, por exemplo,
o Código Penal a proibia 3.
“A Constituição de 1937 considerava a greve e o lockout recursos anti-sociais, nocivos
ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional” 4.
O decreto-lei nº 431 de 1938, tipificava a greve como crime e o decreto-lei nº 1237 de 1939
esclareceu que a greve seria passível de punições, que variavam de suspensão e despedida até
a prisão 5.
O Código penal de 1940 considerava crime a paralisação do trabalho, se houvesse
perturbação da ordem pública ou se fosse contrária aos interesses públicos 6.
Segundo Martins, “em 1943, com a criação da CLT, era estabelecida pena de
suspensão e dispensa do emprego” 7, e se o representante profissional que decidisse a favor da
greve estivesse em cargo de representante de sindicato haveria, “suspensão pelo prazo de dois
1 CASTRO, Pedro. Greve fatos e significados. São Paulo: Ática, 1986. p 13.
2 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do trabalho. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2010. p 857, 858.
3 Ibid.
4 Ibid.
5 Ibid.
6 Ibid.
7 Ibid.
a cinco anos do direito de ser eleito como representante sindical, nos casos de suspensão
coletiva do trabalho sem prévia autorização do tribunal trabalhista” 8.
Em 1946, o Decreto-lei 9070/46 admitiu a greve nas atividades acessórias, porém, não
permitia em caso de atividade fundamental, mesmo sabendo que a Constituição de 1937, que
era vigente, estabelecia a proibição em todos os casos 9.
Segundo Martins a greve na Constituição de 1946 muda radicalmente a orientação da
Lei fundamental de 1937, reconhecendo o direito de greve.
Já se verifica que a greve passava a ser um direito do trabalhador, porém sua
regulamentação ficaria a cargo da lei ordinária. O STF entendeu que não
havia sido revogado o decreto-lei nº 9.070/46, pois não era incompatível
com a Lei Fundamental de 1946, que determinava que a greve deveria ser
regulada por lei ordinária, inclusive quanto às suas restrições10
.
A Constituição de 1967 outorgava o direito de greve aos trabalhadores, exceto no
serviço público e nas atividades essenciais definidas em lei, o que foi corroborado pela
Emenda Constitucional nº 1 de 1969. A parte que discorria sobre a proibição da greve em
serviços públicos e essenciais, estava contida no decreto-lei 1632/78, pois nele se enumerava
quais eram as atividades essenciais. No mesmo ano deste decreto surgiu a Lei nº 6620/78 que
definia os crimes contra a segurança nacional e estabelecia punição ao incitamento de
paralisação de serviços públicos e serviços essenciais 11
.
A constituição de 1988 dispõe sobre o direito de greve em seu Art. 9º, e tem como
regulamento a Lei 7783/89, esta determina que a greve seja, não só uma liberdade, mas
também, um direito. Tal lei defende os interesses da classe trabalhadora, sem ser danosa à
classe empregadora.
Assim sendo, fica explícito que o tratamento da greve nas constituições brasileiras
sofreu grandes transformações, sendo que em primeiro momento a greve foi vista como
delito, pois o Código Penal de 1890 já a descrevia como ilegal, e que, posteriormente, veio a
se tornar uma liberdade, até que em 1946, o instituto da greve adquire caráter de direto, de
fato, em que o indivíduo tem poder de decisão e várias garantias em relação a sua estabilidade
e recebimento de salário, em dias parados por greve lícita, resguardando, os casos de serviços
públicos e essenciais.
3 O DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NO BRASIL
8 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do trabalho. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2010. p 894.
9 Ibid.
10 Ibid.
11 Ibid.
A Constituição Federal de 1988 define que o servidor público civil tem o direito de
exercício de greve, assim como qualquer funcionário de empresas privadas, entretanto este
tipo de greve deveria ser exercido nos termos da lei complementar.
Posteriormente, com a promulgação da Emenda 19, o termo “Lei complementar” foi
substituído por “Lei específica” (no Art. 37, VII), logo, hoje se pode dizer que o servidor
público tem direito de realizar greve, desde que haja a Lei específica que a regule, visto que
tal lei nunca foi elaborada, o STF, em diversas oportunidades, considerou que o inciso VII do
art. 37 da CF, encerraria norma de eficácia limitada, exigindo lei complementar para o
exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis.
A Lei 7783/89 não poderia ser aplicada, já que seu art. 16 remete aos fins previstos no
art. 37, inciso VII, da Constituição, que faz menção à lei complementar que definiria os
termos e os limites em que o servidor público poderia exercer o direito de greve, evidenciando
que tal lei seria outra que não ela própria. Neste sentido, observa Mauricio Godinho delgado,
que:
No campo das relações estritamente públicas, em que o Estado age com as
qualidades e poderes distintivos de Imperium, há uma tendência geral das
ordens jurídicas, mesmo efetivamente democráticas, de não realizarem a
pura e simples importação dos princípios e regras que regem o instituto
paredista no âmbito da sociedade civil12
.
Conforme afirmação do próprio Godinho, “ao longo dos últimos anos, desde 1988,
tem ocorrido, com alguma frequência, greves no segmento dos servidores públicos” 13
, e
ainda afirma que “o Poder Executivo, grande parte das vezes, não tem apelado para sua
ilegalidade, isso traduz certo pensar cultural de que o direito teria efetiva validade, a contar de
1988, compatível com os quadros da democracia implantada no país” 14
.
Em segmento oposto, assinala Lívia Cabral Fernandes que, “pelo princípio da
continuidade dos serviços públicos, entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual
o Estado atende às necessidades da coletividade, não pode ser interrompido, devendo, ao
contrário, ter normal continuidade” 15
.
12
DELGADO, Maurício Godinho. Curso de direito do trabalho. 10 ed. São Paulo: LTr Editora Ltda., 2011. p
1354. 13
Ibid. 14
Ibid. 15
FERNANDES, Lívia Cabral. O direito ao exercício de greve dos servidores públicos civis e sua vedação aos
militares. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1486, 27 jul. 2007 . Disponível em:
<http://jus.com.br/revista/texto/10184>. Acesso em: 2 set. 2012.
Corroborando a ideia de Fernandes, Diógenes Gasparini afirma que “os serviços
públicos não podem parar por que não param os anseios da coletividade” 16
, ou seja, não
haveria lógica em parar o serviço público, que tem por finalidade atender as necessidades da
coletividade em função de interesses individuais.
O comitê da OIT, ao analisar casos concretos de reclamações contra governo, segundo
as palavras de Cássio Ribeiro Proton:
[...] tem considerado legítima a proibição da greve nos serviços públicos, nos
hospitais, nos serviços de abastecimento d'água, nos serviços de controle de
voo e nos serviços de segurança industrial. Mas uma advertência tem sido
feita: Quando o direito de greve haja sido limitado ou suprimido em
empresas ou serviços considerados essenciais, os trabalhadores devem gozar
de uma proteção adequada, de sorte que se lhes compensem as restrições
impostas à sua liberdade de ação durante os conflitos ocorridos nesses
serviços ou empresas17
.
No Agravo de Instrumento 94076 PB o Juiz Francisco Cavalcanti, negou provimento,
sob vários argumentos. Sinteticamente, ele entendeu que:
Se, por um lado, a previsão do direito de greve no âmbito do serviço público
significou, segundo se diz, um avanço em termos de definição de direitos
sociais aos servidores públicos, por outro lado, não se pode deixar de
reconhecer que a disposição normativa não produziu, até hoje - a despeito,
inclusive, da alteração constitucional que passou a exigir lei de
processamento menos rígido para fins de implementação -, qualquer efeito,
em vista da sua evidente não auto aplicabilidade, tendo em conta ter sido
condicionado, tal direito subjetivo, à edição de lei integradora (cuida-se de
norma constitucional de eficácia limitada).
[...]
Por conseguinte, embora confirmado pelo STF o retardamento do Poder
Legislativo pátrio, não restou autorizado o exercício do direito de greve pelo
servidor público sem a edição da lei específica exigida pelo Texto
Constitucional. Muito ao contrário: enfatizou-se a imprescindibilidade da lei
integradora. Em outros termos, não é legítima a greve de servidores
públicos, inexistente lei de regência. Disso decorre, inclusive, que a
Administração Pública poderá adotar as providências necessárias no sentido
de regular as consequências administrativas das ausências ao serviço em
decorrência da greve, disciplinando mesmo o desconto dos dias não
trabalhados, nos termos em que já decidido pelo Superior Tribunal de
Justiça18
.
16
GASPARINE, Diógenes. Apud. FERNANDES, Lívia Cabral. O direito ao exercício de greve dos servidores
públicos civis e sua vedação aos militares. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1486, 27 jul. 2007 . Disponível
em: <http://jus.com.br/revista/texto/10184>. Acesso em: 2 set. 2012. 17
PROTON, Cássio Ribeiro. Greve o direito de prejudicar. Vianna Sapiens. Juiz de Fora. Agosto de 2003.
Disponível em: <http://www.viannajr.edu.br/revista/dir/doc/art_10007.pdf> Acesso em: 09 ago. 2012. 18
BRASIL. Tribunal Regional Federal. Agravo de Instrumento nº 94076 PB (2009.05.00.000078-9), da 1ª Vara
Federal da Paraíba-PB, 26 de março de 2009. Disponível em:
<http://www.jusbrasil.com.br/filedown/dev0/files/JUS2/STF/IT/MI_20_DF%20_
19.05.1994.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2012.
No Mandado de Injunção nº 20, de 19 de maio de 1994, o então, Ministro Celso de
Mello já havia defendido ideia parecida com a de Francisco Cavalcanti, pois, segundo Mello:
O legislador constituinte brasileiro, seguindo moderna tendência registrada
no plano do direito comparado buscou positivar mecanismos destinados a
solucionar os conflitos coletivos instaurados entre os agentes estatais e a
Administração Pública, reconhecendo aos servidores públicos civis- além da
possibilidade da sindicalização (CF art. 37, VI) – a titularidade do direito de
greve (CF, art. 37, VII).
[...]
A importância do direito de greve, contudo, não pode prescindir da
necessária observância dos princípios da supremacia do interesse público e
da continuidade dos serviços desenvolvidos pela administração estatal,
especialmente daquelas atividades que, não podem sofrer, em hipótese
alguma, qualquer tipo de interrupção19
.
Tendo em vista as razões expostas, Mello deferiu tal mandado de injunção, assim
reconheceu a mora do Congresso nacional no adimplemento da prestação legislativa que lhe
foi imposta pelo art. 37, VII, da constituição. Este veio a ordenar a formal comunicação desse
estado de inércia legiferante ao poder legislativo da União, com o objetivo de que se fizesse
editar a lei complementar necessária à viabilização do exercício do direito de greve do setor
público.
Conclui-se, desta maneira, que o direito de greve do servidor público é reconhecido
pela Constituição Federal, mas, o poder judiciário, na falta de lei reguladora, vem definindo
os casos de greve do setor público como ilegítimas, limitando-se a pressionar o poder
legislativo, para que este crie a lei específica que, apesar de prevista na Constituição, nunca
foi redigida.
4 CONCLUSÕES
Depois do acima exposto, fica evidente que a mora do poder legislativo vem sendo de
grandes prejuízos aos servidores públicos, que tem de fato o direito de exercício de greve,
como meio proteger seus interesses frente ao Estado. A questão da inércia legislativa deve ser
mais bem analisada, já que o poder legislativo tem a obrigação de cumprir com as
determinações da Lei Fundamental do país, e com os interesses e finalidades do povo.
Os servidores públicos que são contratados e remunerados pelo Estado, têm tanto
direito de se organizarem e revindicarem a seus interesses, quanto os profissionais de
19
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de injunção nº 20-4. Tribunal Pleno do Distrito Federal-DF, 19
de maio de 1994. Disponível em:
<http://www.jusbrasil.com.br/filedown/dev0/files/JUS2/STF/IT/MI_20_DF%20_19.05.1994.pdf>. Acesso em:
10 ago. 2012.
empresas privadas, pois a greve, como se sabe, é um meio de os trabalhadores se organizarem,
e através da união, e da cooperação, tentarem se equiparar aos empregadores que tem maior
estabilidade, em relação aos que trabalham por fatídica necessidade.
Por outro lado, faz-se necessárias, obviamente, considerações a respeito da população
que depende dos serviços públicos, logo, coerentemente, o exercício de greve deverá sofrer
algumas limitações, cabendo intensas discussões em busca da melhor adequação possível
entre o direito de greve do setor público e o princípio da continuidade do serviço público.
Cumpre ainda lembrar que o processo de redação da lei específica, regulamento
necessário ao caso, deve ser acelerado, visto que se passou mais de duas décadas de omissão
em relação ao assunto.
5 REFERÊNCIAS
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de injunção nº 20-4. Tribunal Pleno do
Distrito Federal-DF, 19 de maio de 1994. Disponível em:
<http://www.jusbrasil.com.br/filedown/dev0/files/JUS2/STF/IT/MI_20_DF%20_19.05.1994.
pdf>. Acesso em: 10 ago. 2012.
BRASIL. Tribunal Regional Federal. Agravo de Instrumento nº 94076 PB
(2009.05.00.000078-9), da 1ª Vara Federal da Paraíba-PB, 26 de março de 2009. Disponível
em: <http://www.jusbrasil.com.br/filedown/dev0/files/JUS2/STF/IT/MI_20_DF%20_
19.05.1994.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2012.
CASTRO, Pedro. Greve fatos e significados. 1 ed. São Paulo: Ática, 1986. p 13.
DELGADO, Maurício Godinho. Curso de direito do trabalho. 10 ed. São Paulo: LTr
Editora Ltda., 2011.
FERNANDES, Lívia Cabral. O direito ao exercício de greve dos servidores públicos civis e
sua vedação aos militares. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1486, 27 jul. 2007 .
Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/10184>. Acesso em: 2 set. 2012.
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do trabalho. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
PROTON , Cássio Ribeiro. Greve o direito de prejudicar. Vianna Sapiens. Juiz de Fora.
Agosto de 2003. Disponível em: <http://www.viannajr.edu.br/revista/dir/doc/art_10007.pdf>
Acesso em: 09 ago. 2012.