Áreas protegidas e desenvolvimento territorial: conceitos ... · políticas públicas e, em...

Áreas protegidase desenvolvimento territorial:Conceitos e métodosRichard Pasquis1

Resumo: O desenvolvimento territo-rial é apresentado pelo governobrasileiro como um dos meios para aimplantação de um novo modelo dedesenvolvimento da região amazo-nense. Sem colocar em questão, defato, a proposta da conferência dasnações unidas para o meio ambientedo Rio em 1992, ele apresenta umaevolução significativa. Longe de seruma simples etapa ou uma forma deatingir o desenvolvimento sustentá-vel, ele representa uma mudança deparadigma muito significativa. Eleexige colocar em questão as políticaspúblicas tradicionais e atribui umpapel central e estruturante às áreasprotegidas. Diante das políticas demeio ambiente de comando e da cri-ação de áreas protegidas como freioao progresso da fronteira agrícola,quando elas não são consideradascomo um obstáculo ao desenvolvi-mento, a proposta do desenvolvimen-to territorial coloca a ação coletivano centro do processo. Esta inovaçãoexige mudanças conceituais e adap-tações metodológicas que podemosconsiderar como uma verdadeirarevolução paradigmática.

Summary: Territorial developmentis proposed by Brazilian governmentas one of the principal way to estab-lish a new development model forAmazonian region. Without a realcriticism of United !ations for theenvironment conference proposal ofRio 92, it suggests a significantchange. Far from to be a simple stepor a new way to get sustainabledevelopment, it offers a remarkableparadigmatic change. It requires acall into question of traditional pub-lic policies and gives a key role toprotected areas. In opposite environ-mental policies of command and pro-tected areas creation to limit agricul-ture frontier progression, when theyare not considered as a brake fordevelopment, the proposal of territo-rial development put collective actionin the center of the process. Thisinnovation requires concept changesand methodological adaptations thatwe can consider as a paradigmaticalrevolution.

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ANUARIOAMERICANISTAEUROPEO,N°6-7,2008-2009,p.553-561

Palavras-chave: desenvolvimento territorial, governo brasileiro, áreas protegidas.Keywords: territorial development, brazilian government, protected areas.

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DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVELE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

AAmazônia apresenta um modelo de desenvolvimento ampara-do principalmente pela explotação mineira dos recursos naturais epelo progresso de uma frente de colonização em direção ao cora-ção da floresta. Apenas vinte anos depois, este modelo de “valori-zação” já exibia seus limites e suas enormes conseqüências sociaise ambientais.Até os dias de hoje, as políticas públicas utilizadas para freareste processo visavam contê-lo por medidas coercitivas e criarobstáculos ao seu progresso por meio das áreas protegidas.No Brasil, o desenvolvimento territorial2 chegou com força naocasião do primeiro governo Lula (2003). Porém, esta não é umanova noção, mas é talvez a primeira vez que ela foi proposta a umnível tão elevado pelo Estado com, em particular, a criação de umnovo secretário de Estado no âmbito do Ministério doDesenvolvimento Agrário (Secretaria do DesenvolvimentoSustentável – SDT-MDA) e à escala de um “país continente”. Éimportante ressaltar que na ocasião do seu empossamento nomesmo governo, a Ministra do Meio ambiente (MMA), MarinaSilva, anunciava também que o meio ambiente não devia mais sera exclusividade de umministério, e sim uma obsessão que devia seimpor como um elemento transversal a todas as políticas setoriais.Outros sinais como a aproximação do MMA com o Ministério daintegração nacional (MIN) e a visita do presidente Lula no Estadosimbólico doAcre (do militante Chico Mendes) no dia seguinte desua eleição para o lançamento do Plano para uma Amazônia sus-tentável (Plano Amazônia Sustentável – PAS), confirmam o proje-to do governo de uma verdadeira retomada da noção de planeja-mento regional e territorial.Na Amazônia, a derrota bastante significativa da aplicação donovo paradigma de desenvolvimento sustentável, ilustrado emparticular pelas mudanças do famoso PPG7 (Projeto de proteçãodas florestas tropicais brasileiras financiado pelos 7 países maisricos) no qual a Amazônia brasileira foi decretada um campo deaplicação privilegiado para os participantes da conferência dasnações unidas para o meio ambiente do Rio 92, ressaltou que asboas intenções não são suficientes e que elas devem ser acompa-nhadas de verdadeiras reformas. A desarticulação do conjunto das

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políticas públicas e, em particular, a diferença de relação de forçaentre as poderosas políticas de desenvolvimento e as do meioambiente é provavelmente o que mais está em jogo.O conceito de desenvolvimento sustentável, se ele não devemais ser colocado em questão, não propôs métodos concretosno que diz respeito à apropriação de espaço, uso dos recursosnaturais e negociação entre atores, bem como não propôs inova-ções no que diz respeito às políticas públicas e estratégias pri-vadas.É este desafio que o desenvolvimento territorial deveria relevar,se tratando de uma proposta concreta de coordenação e de integra-ção de políticas públicas, no âmbito de um espaço geográfico deli-mitado e marcado por um processo estruturante de ação social3.Neste sentido, ele é portador de desenvolvimento sustentável.

POLÍTICAS PÚBLICAS INADAPTADAS

Para conter o avanço da fronteira agrícola, os governos suces-sivos fizeram apelo ao corpus das políticas chamadas de“comando e controle”.Dentre elas podemos citar o código florestal que mostra o qua-dro jurídico geral e que na Amazônia limita a taxa de desfloresta-mento das explotações agrícolas em apenas 20 % de sua superfí-cie. Também, faz com que a preservação das ditas “áreas legais”seja obrigatória, consistindo em manter um cordão de mata-gale-ria ao longo dos cursos de água e em conservar a cobertura vege-tal proporcionada pela floresta das áreas em declive e outrosescarpamentos.Pouco respeitado, o código florestal abre espaço para váriosdebates e dá margem a tantas interpretações quanto interesses ediferentes atores4. De fato, o limite da Amazônia legal5 que corres-ponde as antigas preocupações de ordem política não correspondeao bioma da Amazônia e é muito questionado novamente. O limi-te entre os tipos de vegetação “cerrado” e “floresta ombrófila” estáagora mais definido, mas antigamente existia a categoria de “flo-resta de transição” muito difícil de determinar, principalmente nasregiões já muito desmatadas e que possibilitava novamente inter-pretações contraditórias. Um outro ponto muito controverso é odocumento de base que serve de referência para determinar se umaexplotação está ou não na área ombrófila e que não é nada além de

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um mapa da vegetação criado há mais de trinta anos pelo projeto“Radam Brasil” !A fim de controlar a aplicação do código florestal no estado ama-zonense, que apresenta há vários anos o maior índice de desflores-tamento, o antigo governo doMato Grosso se inspirou também nasmedidas de controle para implantar um sistema piloto de “licençaambiental” (Sistema de licenciamento ambiental das propriedadesrurais – SLAPR) para controlar o desflorestamento das grandesexplotações agrícolas acima de 500 hectares. O sucesso limitadodesta política e seu pequeno impacto sobre o desflorestamento doMato Grosso é uma nova prova que as políticas de comando e decontrole não são a solução, principalmente nestas regiões amazo-nenses de deficiência crônica da presença do estado.Dentre os obstáculos criados pelo governo para reprimir o pro-gresso da frente pioneira, as áreas protegidas são as mais represen-tativas. No Brasil elas acompanharam o processo de ocupação daAmazônia a partir dos anos 1970 e principalmente as chamadas de“uso direto” (inclusive reservas extrativistas) dispararam a partirdo final dos anos 1980. Será que elas são as mais eficientes ? Elastêm, de fato, uma certa eficiência, principalmente as terras indíge-nas, pois possuem “defensores” naturais, úteis na ausência deoutras medidas.

ÁREAS PROTEGIDASE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Dos setores reticentesSe está agora definido que as áreas protegidas desempenham umpapel real para a conservação da biodiversidade in situ, por outrolado sua eficiência está longe de ser satisfatória. Mas não se deveenganar de diagnóstico. Mesmo se está demonstrado que naAmazônia as áreas protegidas apresentam condições muito precá-rias e um verdadeiro déficit de meios humanos e financeiros, asolução certamente não é reforçá-los. Na Amazônia, mais do queem qualquer outro lugar, é o conceito de espaços protegidos, tiran-do as populações locais e o desenvolvimento regional, que deveser revisto. Entretanto, existem ainda vários setores que se recu-sam de reconhecer que o conceito clássico de proteger a naturezacontra a presença humana está ultrapassado. A multiplicação deáreas protegidas por um poder central autoritário, que conta com a

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ajuda de declarações muitas vezes exageradas, só faz aumentar atensão, que é palpável na maioria das regiões amazonenses, e pro-vocar conflitos que poderiam provavelmente ter sido evitados. Oresultado disto é o isolamento da instituição ambiental e umadiminuição do investimento público para a conservação que atorna ainda mais frágil e dificulta a aplicação de estratégias e deplanos para a conservação da biodiversidade.Esta situação é uma pena, pois a instabilidade econômica e aglobalização limitam as opções no que diz respeito à gestão sus-tentável dos recursos naturais e provocam um aumento de pressãosobre as áreas protegidas por meio de uma colonização aceleradados espaços naturais.

Mudanças conceituais necessáriasA maioria dos problemas que afetam as áreas protegidas pro-vém de uma percepção exclusivamente biológica do meioambiente. Mas o meio ambiente não são apenas os elementosnaturais e materiais, são também as pessoas, suas atividades, rela-ções, culturas, instituições, ou seja, o resultado de um processo deconstrução social, um sistema de valores, conhecimentos e com-portamentos. A biodiversidade é também um produto social. Nãoé por isso que ela não deve ser protegida das agressões de umgrupo social em determinado momento, mas raramente o antago-nismo entre social e biológico permitirá achar as soluções, alongo prazo, destes problemas.Se as populações locais não são bem vistas junto às áreas prote-gidas, estas últimas ficam excluídas do desenvolvimento regional.Elas são vistas como encalhes, ou até mesmo empecilhos aodesenvolvimento. O seu espaço não pode ser valorizado economi-camente, e representam portanto, uma falta de ganho para as auto-ridades locais. É evidente que existe aí um verdadeiro desafio, doqual não podemos escapar. As áreas protegidas serão instrumentosdo desenvolvimento regional ou não serão mais. Neste sentido,onde as áreas protegidas não são consideradas como “parques depapel”, mas como verdadeiros instrumentos de conservação dabiodiversidade.Para isso é necessário colocar em questão o modelo atual degestão governamental, unilateral, “exclusivo” e conflituoso esubstituí-lo por um processo e instrumentos de negociação social,


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tendo em vista uma melhor gestão das terras para benefício detodos.As áreas protegidas devem ser percebidas como um potencialreal e um instrumento para o desenvolvimento. É o que propõe aabordagem do desenvolvimento territorial pelo Ministério doMeio Ambiente (MMA), em relação a mosaicos e corredores bio-lógicos. No caso dos mosaicos, o debate ainda é muito sensível.Os setores tradicionais do IBAMA os considera como uma sériede áreas protegidas, incluindo-se a criação de áreas “trampolim”quando a importância da distância entre duas áreas vizinhas é jul-gada ser excessiva, enquanto que para a nova equipe do ministé-rio, são verdadeiros projetos de desenvolvimento territorial combase conservacionista.Existem, de fato, várias abordagens em relação ao desenvolvi-mento territorial; desde a estruturação da produção agrícola fami-liar para o programa “fome zero” (programa governamental nacio-nal de erradicação da fome), o reforço do processo de organizaçãosocial para o MDA até a criação de mosaicos de áreas protegidaspara o MMA.Por esta abordagem o MMA considera as áreas protegidas partedo processo de desenvolvimento regional e como elemento exclu-sivo do desenvolvimento territorial, reconhece a importância daparticipação, o protagonismo e a autonomia da população local edas instituições, o planejamento ascendente, o papel central daeconomia, bem como uma série de abordagens que tem por obje-tivo final melhorar as condições de vida de todos os habitantes.Isso significa que os custos e benefícios serão repartidos equitati-vamente entre todos os atores. Esta última condição era uma rei-vindicação antiga das populações locais que não aceitavam maissuportar sozinhos os obstáculos causados pelas áreas protegidas,sem obter algum benefício.Se o capital social é depositado junto ao dispositivo do desen-volvimento territorial, inclusive para garantir a justa divisão aolongo do processo, a durabilidade é assegurada por uma boa ges-tão do meio ambiente, a competitividade econômica do territórioassegurado pela valorização de suas vantagens comparativas eprincipalmente de seus serviços ambientais e a governança permi-te reforçar o desenvolvimento institucional.Agovernança ambien-tal como um conjunto dos processos sociais, políticos, econômi-

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cos e administrativos, formais e informais, associados a interessese regras, pelos quais os atores sociais negociam e definem o aces-so e a gestão dos recursos naturais e sua relação com o meioambiente, revela-se como o eixo central desta nova revolução noque diz respeito a planejamento e gestão das áreas protegidas naAmazônia e provavelmente mais além.

As implicações metodológicasConsiderar o meio ambiente como uma categoria social, colocara sociedade no centro do processo de conservação e valorizar ocapital social, permite resolver as poderosas reticências de algunssetores da sociedade local, diante das áreas protegidas e reforçarmobilizando positivamente as importantes capacidades que parti-cipam do processo de desenvolvimento territorial. No entanto,podemos nos questionar como deve ser feito ?No Brasil o governo lançou um importante processo de cadastropopular e a sociedade civil aceitou o desafio em participar. Aospoucos reorganizada, ao termo do regime militar dos anos 1980, omovimento chamado “sócio-ambiental” no Brasil, está muitoativo a já até alcançou as bancadas dos poderes públicos federaise federados. Várias iniciativas da sociedade civil caminham paratornarem-se políticas públicas. Concretamente e em detalhe,vários comitês são formados, comissões paritárias acham resulta-dos e as experiências de co-gestão6 multiplicam-se. O Estado, por-tanto, conseguiu restabelecer uma política de “diálogo” que se tra-duz também no importante processo de descentralização, em espe-cial na área de gestão florestal.O Estado ganhou a primeira etapa do desafio que se baseava emmelhor articular sua ação com a sociedade. O ponto fraco é o inter-no. O Ministério do meio ambiente não ganhou nenhuma dasgrandes batalhas contra as poderosas políticas de desenvolvimen-to representadas pelos ministérios do planejamento, da indústria eprincipalmente da agricultura. Uma outra etapa que falta alcançarconsiste em ligar de forma mais substantiva os governos dos esta-dos federais. Para acelerar, o MDA estabeleceu relações privile-giadas com os movimentos sociais locais atrapalhando muitasvezes os outros níveis administrativos, provocando algumas vezesa rejeição da política federal do desenvolvimento territorial doMDA pelos estados e as prefeituras.


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A relação privilegiada atual entre o governo central e os movi-mentos sociais pode ser uma força, mas ela representa também umempecilho ao reforço das relações com os estados chaves da agroalimentação como o Mato Grosso, onde as áreas protegidas estãoem dificuldades. O Estado deve então mudar sua posição, ele seconfunde com declarações ambíguas e corre o risco de colocar emquestão os ganhos já conquistados. O caminho torna-se entãomuito estreito para uma solução política que agrade todos os seto-res. Além disso, o Estado não consegue ainda implantar políticasde incentivo significativas que possam completar o leque das polí-ticas de comando. A retomada das políticas de planejamento já éum passo adiante, mas ainda faltam iniciativas mais significativasna área de educação ambiental, de difusão dos conhecimentos e deinformações sobre o bioma amazonense, uma difusão mais ampladas ferramentas institucionais e econômicas disponíveis para valo-rizar economicamente os serviços das áreas protegidas.No que diz respeito a estas últimas, as atividades de planejamen-to deverão dar seguimento ao objetivo comum dos atores em rela-ção ao desenvolvimento territorial e a melhoria de suas condiçõesde vida. O processo deverá acontecer em interação constante comas comunidades locais e o resultado deverá permitir uma distribui-ção eqüitativa dos custos e benefícios das áreas protegidas.Com relação à gestão, novos acordos institucionais deverão serencontrados, reconhecendo os direitos das populações locais evalorizando suas experiências. Estes novos espaços de co-gestãopermitirão unificar os compromissos dos diferentes tipos de ato-res, melhor administrar as interações entre as diferentespercepções, interesses e alternativas de solução a fim de alcançarengajamentos mútuos que permitirão a convergência dosinteresses e das ações.As ações da gestão não se restringirão unicamente à conserva-ção da biodiversidade, mas também à organização da utilizaçãodos recursos, diversificação das atividades, incorporação daspopulações residentes e formação de atores e usuários.

CONCLUSÃO

Como as áreas protegidas são atribuídas ao processo de desen-volvimento, elas podem, por sua vez, mudar e produzir novosterritórios, instituições e formas de governança. Pois sua impli-

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cação no desenvolvimento regional e os novos debates que elaspropõem à sociedade, provocam obrigatoriamente mudanças naspercepções dos atores e seus modos de apropriação e de gestãodos recursos naturais. Consideradas inicialmente como um obs-táculo ao desenvolvimento e uma fronteira para impedir o pro-gresso da frente pioneira, as áreas protegidas tornam-se um ele-mento chave de um novo modelo de desenvolvimento que per-mitirá, esperamos, responder às esperas, declaradas há quinzeanos no Rio, de um desenvolvimento na Amazônia.

!OTAS1 Chercheur au CIRAD département 3 “espace rural, environnement et politiques publi-ques”, chercheur associé au Centre de Développement durable de l’Université de Brasilia– CDS-UnB, et coordinateur du projet « DIALOGOS » en partenariat entre le CDS/UnB,CIRAD, ICV, IPAM e WWF-Brasil, financé par l’Union européenne, dont l’objectif estde renforcer le dialogue entre les acteurs de la société civile, les secteurs public et privé,en proposant et implantant des politiques publiques en vue de la durabilité sociale, éco-nomique et environnementale de l’aire d’influence de la BR-163, enAmazonie brésilien-ne. SHIS QI 16 CJ 02 Casa 29; CEP 71640-220; Brasilia DF; Tel-Fax 55-61-33640741,55-61-32487294; [email protected] O desenvolvimento territorial é um processo integrador e gerador que leva em consi-deração as dimensões econômicas, político-institucionais, sócioculturais e ambientaisdos territórios.3 O capital social é o conjunto das normas que regem a vida da vila, da confiança entreatores e das redes associativas que melhoram a eficiência da organização social graçasa promoção de iniciativas tomadas em comum acordo. É um conceito situacional edinâmico que exige uma visão ampla da ação social, não tanto como a conseqüência devalores herdados, que como a produção de inovações por meio da interação social e odesenvolvimento de novas formas de cooperação. O reforço do capital social significatambém uma redefinição e reformulação do papel do estado.4 Na Amazônia, última grande fronteira de recursos, as percepções e os projetos dos ato-res são muito contrastados e os conflitos no que diz respeito à apropriação de espaço euso dos recursos naturais especialmente freqüentes e violentos.5 AAmazônia legal foi criada em 1953 para definir os estados amazonenses que recebe-riam os financiamentos das empresas de desenvolvimento SUDAM e SUDENE. Elacompreende todos os estados da região Norte, o Mato Grosso e o Tocantins e a parteoriental do Maranhão (oeste do 44 meridiano).6 Co-gestão: É a distribuição das responsabilidades e das competências pela qual se fazuma clara definição do exercício da autoridade pública e das normas de utilização e degestão dos recursos naturais pelas populações locais. A cogestão permite ativar o capi-tal social presente ou latente.


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