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FAPAN - Faculdade de Agronegócio de Paraíso do Norte

CIÊNCIAS CONTÁBEIS

CONTABILIDADE PÚBLICA

Professor: Joaquim Mario de Paula Pinto Júnior

2016 2° SEMESTRE

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INTRODUÇÃO

“Todo aquele que detém poder tende a

abusar dele e assim procederá enquanto não

encontrar limites”

Montaigne

A principal finalidade do Poder Público, nas suas diferentes esferas (União,

Estados, Distrito Federal e Municípios), é promover o bem comum,

proporcionando os meios necessários para que os cidadãos possam realizar

suas aspirações e ter uma vida digna.

O Estado tem, no âmbito de sua competência e no exercício de sua

autonomia política, administrativa e financeira, que buscar mecanismos para

atender às demandas sociais, que são inúmeras: saúde, educação, habitação,

saneamento, transportes, segurança, justiça, entre outras. O instrumento

apropriado para a gestão de seus recursos é o Orçamento Público.

Para acompanhamento da correta execução do Orçamento Público e

do atendimento das demandas sociais, quanto à finalidade pública, à legislação

e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público, existe o controle

institucional - principalmente no tocante à prevenção, ao controle, à

investigação e à repressão da corrupção, exercido por órgãos que têm a

competência legal para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, tais como

a Controladoria-Geral da União, os Tribunais de Contas da União, dos Estados

e dos Municípios, o Ministério Público Federal, o Ministério Público Estadual,

Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores e o Poder Judiciário (Juízes

e Tribunais de Justiça).

Entretanto, tendo em vista a complexidade das estruturas político-

sociais de um país e do próprio fenômeno da corrupção, o controle da

Administração Pública não se deve restringir ao controle institucional. É

fundamental, para toda a coletividade, que ocorra a participação dos cidadãos

e da sociedade organizada, não só na elaboração do Orçamento, a partir do

seu planejamento, como também no controle do gasto público, monitorando

permanentemente as ações governa- mentais e exigindo o uso adequado dos

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recursos arrecadados, ajudando a definir as prioridades para os gastos do

governo e fiscalizando a aplicação desse dinheiro, zelando pela boa e correta

destinação do dinheiro público.

1. PERSPECTIVA HISTÓRICA DO CONCEITO DE SOCIEDADE E DE

ESTADO

1.1 Sociedade

Sociedade é um conjunto de pessoas que vive em certa faixa de tempo

e de espaço, segundo normas comuns e que são unidas pelas necessidades

de grupo. É, na verdade, uma entidade autônoma que emerge d experiência da

vida coletiva e possui características próprias que transcendem aos indivíduos

que a ela pertençam.

1.2 Estado

O Estado teria surgido da necessidade de se estabelecer um acordo

entre os indivíduos que viviam em comunidade, com o objetivo de dirimir os

conflitos que porventura se apresentavam.

Desde a Antiguidade os grupos sociais se organizam no sentido de

atender as demandas de seus membros. No Egito, na Pérsia, entre os hebreus,

gregos, romanos, chineses e hindus o Estado foi construído enquanto opção de

organização social.

Na Idade Média, o Estado era descentralizado, ou seja, o poder dividido

entre os donos das maiores terras – os senhores feudais. A base da economia

no período era a posse da terra e o desenvolvimento de atividades inerentes a

ela.

Com o advento da modernidade, surge o Estado Absolutista com um

novo modelo. Há uma centralização de poder político e administrativo.

Estimula-se uma unificação de fronteiras, língua, cultura, economia e poderio

militar: formula-se o Estado, que tem como premissa a ordenação estável e

permanente de seus membros.

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Estado: um povo social, política e juridicamente organizado, que, dispondo de uma

estrutura administrativa, de um governo próprio, tem soberania sobre determinado

território.

Nesta seção, será abordada a interação entre Estado e Sociedade pela

perspectiva histórica, apresentando as ideias e as contribuições para o

estabelecimento dos direitos e dos cumprimentos de deveres por parte dos

cidadãos; organizando suas necessidades e normatizações em Cartas

Magnas, as Constituições escritas: instrumentos jurídicos de institucionalização

do poder e regimento maior de um Estado-Nação.

É necessário entendermos que Nação e Estado têm dimensões

distintas.

A Nação é anterior ao Estado, é a sua substância humana, é uma

realidade sociológica, é um conceito de ordem subjetiva. É, segundo Miguel

Reale (2006), “um Estado em potência”. No Ocidente, o Estado é uma

realidade jurídica, seu conceito é necessariamente objetivo. Várias Nações

podem reunir-se em um só Estado, assim como uma só Nação pode dividir-se

em diversos Estados.

2. ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 Elementos do Estado

Pode-se conceituar Estado como uma instituição que tem por objetivo

organizar a vontade do povo politicamente constituído, dentro de um território

definido, tendo, como uma de suas características, o exercício do poder

coercitivo sobre os membros da sociedade. É, portanto, a organização político-

jurídica de uma coletividade, objetivando o bem comum.

São elementos do Estado:

O Poder Político Soberano: expressa-se como ordenamento jurídico

impositivo (o conjunto das normas e leis que regulam o convívio social).

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a

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inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualda- de, à segurança e à

propriedade...

(...) Inciso II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa

senão em virtude de lei;

O Povo: é o conjunto de cidadãos que instituem e ao mesmo tempo se

subordinam ao poder soberano, possuindo direitos iguais perante a lei.

O Território: inclui o espaço terrestre, aéreo e aquático e é outro importante

elemento do Estado. Mesmo o território desabitado ‒ onde não há interações

sociais – é parte do Estado, que sobre ele exerce poder soberano, controlando

seus recursos. Ainda que haja sociedade ou até mesmo nação, quando não há

território controlado pelo poder soberano, não há Estado.

O Governo: corresponde ao núcleo decisório do Estado, encarregado da

gestão da coisa pública.

2.2 Organização do Estado e dos Poderes

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 1º, dispõe que o Brasil é

uma República Federativa, constituída pela união indissolúvel dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios, e que esses entes têm autonomia política,

administrativa e financeira para cuidar dos interesses dos cidadãos.

Segundo o composto histórico, na clássica tripartição de Montesquieu, e

a própria Constituição Federal O Estado brasileiro está organizado em poderes.

Esses poderes são representados pelo Legislativo, pelo Executivo e pelo

Judiciário, independentes e harmônicos entre si. (art. 2º. C.F./88).

Poder Legislativo Poder Executivo Poder Judiciário

Responsável pela

elaboração das leis

Sua missão é proceder

a execução das leis

Fiscalizador do real

cumprimento das leis

No caso brasileiro, a Constituição estabelece que:

• O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, composto pela

Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Cabe ao Congresso Nacional

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dispor sobre todas as matérias de competência da União; inclui-se ainda o

Legislativo em nível estadual (Assembleias Legislativas ou Distritais) e

Municipal (Câmara de Vereadores).

• O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos

Ministros de Estado; além dos Governadores e Secretários nos estados e

Prefeitos nos municípios.

• O Poder Judiciário é exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior

Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais, Tribunais

e Juízes do Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais e Juízes Militares,

Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal.

Os três Poderes são independentes, mas, deve haver, entre eles,

equilíbrio estabelecido por mecanismos constitucionais. Assim, estão cada um

dos poderes em órbita com os outros, mediante as faculdades de estatuir e de

impedir.

2.3 Papel do Estado

Em decorrência da globalização e dos efeitos das ações positivas

produzidas por esta estrutura de administração pública, o Estado está num

processo de reformulação.

Todavia, atualmente discute-se qual é o verdadeiro papel do Estado, o

termo “governar”, por exemplo, está em processo de transformação.

O termo “governar” ou “governo”, palavra que vem do grego e que

significa navegar, está em ampla discussão, porque as ações da administração

publica, para sanar os anseios da população e atender à coletividade (o bem

comum), precisam ser convergentes no sentido de prevalecer a ideia de prestar

serviço e fornecer bens e serviços com qualidade a sociedade.

2.4 Administração Pública

A Administração Pública desenvolve as atividades estatais visando ao

bem comum. De acordo com a lei, compreende o conjunto de órgãos, funções

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e agentes públicos, com a finalidade de desenvolver as atividades do Estado,

visando à consecução dos interesses coletivos.

A Administração Pública possui os seguintes níveis:

• Administração Pública Direta – entidades estatais, como a Presidência da

República, as Secretarias Estaduais e Municipais;

• Administração Indireta – Autarquias, Fundações Públicas, Empresas

Públicas e Sociedades de Economia Mista.

A principal característica da administração direta ou centralizada é que

possui identificação de um objetivo diretamente pelo responsável do ente

publico, denominado chefe do Poder Executivo, com auxilio de seus órgãos.

A identificação hierárquica da administração direta ou centralizada

compreende a estrutura dos três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário),

bem como as unidades organizacionais que complementam diretamente a

estrutura administrativa de cada esfera de governo.

São elas: o Ministério Público e a Defensoria Pública, com suas

subdivisões, nos âmbitos federal, estadual e municipal; os gabinetes dos

chefes do Poder Executivo e suas secretarias, com seus respectivos

departamentos e seções, nas esferas estadual e municipal, e ainda os

gabinetes dos presidentes do Poder Legislativo, nas três esferas.

Conforme se observa, a estrutura da administração direta é complexa e

ampla, pois para atender e sanar os anseios da coletividade é preciso estar

adequado o estreitamento das ações por aqueles que comandam.

O segundo nível, a administração indireta ou descentralizada, são as

entidades com diversas personalidades jurídicas. Estas entidades consistem no

surgimento de uma atividade, cuja característica principal é um serviço público

ou um serviço de interesse público, que fora transferido ou deslocado do

Estado para outra entidade por ele criada ou por ele autorizada a realizar a

criação.

Essas criações ou autorizações estão pautadas no conceito dos serviços

públicos, que na essência são atividades exercidas pelo Estado.

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Alguns desses serviços públicos são de natureza exclusiva da

administração pública, por exemplo, a emissão de moeda, a segurança do

território nacional, os que se referem à fiscalização e ao controle de serviços e

instituições ou ainda o poder de policia que exija medidas compulsórias em

relação aos indivíduos.

Nesse contexto de serviços públicos, temos as prestações de serviços

de utilidade pública. A incumbência de promovê-los é intimamente relacionada

ao Estado, por preceitos constitucionais. Porém, para atender às necessidades

coletivas, esses serviços podem ser delegados, permanente, pelo poder

público, seguindo regras provenientes do próprio Estado.

Os principais termos relacionados à delegação de atividade de serviço

de utilidade pública é a concessão e a permissão. São exemplos de concessão

os serviços de transportes coletivos de uma entidade pública nas três esferas.

São exemplos típicos de permissão a delegação e a outorga ao capitães de

navios realizarem casamentos em alto mar e, ainda, a colocação de bancas

para venda de jornais.

Direta Indireta

Poder Legislativo

Assembleias Legislativas

Tribunais de Contas

Autarquias

Fundações

Empresas Públicas

Sociedade de Economia Mista

Poder Executivo

Gabinete do Governo

2.5 Contabilidade Pública

Contabilidade Pública é o ramo da ciência contábil que aplica, no

processo gerador de informações, os princípios e as normas contábeis

direcionadas a gestão patrimonial de entidades públicas, oferecendo aos

usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de

natureza orçamentária, econômica, financeira e física do Patrimônio da

Entidade e suas mutações, em apoio ao processo de tomada de decisão e à

adequada prestação de contas. O objeto da Contabilidade Pública é o

patrimônio da entidade pública.

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2.5.1 Contabilidade Pública Aplicada ao Setor Público

Há ainda diversas discussões acerca da Contabilidade Aplicada ao Setor

Público, principalmente, com a harmonização da ciência implementada pelos

grupos técnicos do Tesouro Nacional. Entretanto a Contabilidade Aplicada ao

Setor Público é um ramo da Contabilidade aplicada à administração pública,

nos três níveis de governo e nas entidades autárquicas e paraestatais, que

atenderá os preceitos contábeis, quanto às regras orçamentárias que estão

dentro das normas gerais do direito financeiro estatuídas pela Lei n°

4.320/1964, estando sujeitas integralmente às mudanças promovidas ou não.

Na essência, a Contabilidade Aplicada ao Setor Público é única, porem,

destacam-se as diversas possibilidades de aplicações, por exemplo:

Contabilidade Nacional, Contabilidade Estadual, Contabilidade Municipal, entre

outras.

Na técnica, todas são exatamente iguais, variando apenas em relação à

quantidade de contas e subcontas, em função da abrangência.

2.5.2 Campo de Aplicação (NBCT 16.1)

As normas e as técnicas próprias da Contabilidade Pública são

aplicadas por todos os entes que recebam, guardem, apliquem ou movimentem

recursos públicos.

O campo de aplicação da Contabilidade Pública não será apenas

evidenciar a movimentação do orçamento dessas entidades públicas, mas

demonstrar o impacto dos preceitos da ciência contábil unificadas nos

respectivos patrimônios, visando ao seu controle e à transparência dos

balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

2.5.3 Objeto da Contabilidade Pública

O patrimônio público é o objeto da contabilidade pública e compreende

o conjunto de bens, direitos e obrigações, avaliáveis em moeda corrente,

vinculados às pessoas que compõem a Administração Pública.

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2.6 Princípios da Administração Pública

Os princípios são necessários para nortear o direito, embasando como

deve ser. Na Administração Pública não é diferente, temos os princípios

expressos na constituição que são responsáveis por organizar toda a estrutura

e além disso mostrar requisitos básicos para uma “boa administração”, não

apenas isso, mas também gerar uma segurança jurídica aos cidadãos, como

por exemplo, no princípio da legalidade, que atribui ao indivíduo a obrigação de

realizar algo, apenas em virtude da lei, impedindo assim que haja abuso de

poder.

2.6.1 Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade, que é uma das principais garantias de direitos

individuais, remete ao fato de que a Administração Pública só pode fazer aquilo

que a lei permite, ou seja, só pode ser exercido em conformidade com o que é

apontado na lei, esse princípio ganha tanta relevância pelo fato de não proteger

o cidadão de vários abusos emanados de agentes do poder público. Diante do

exposto, Meirelles (2000, p. 82) defende que:

2.6.2 Princípio da Moralidade

Tendo por base a “boa administração”, este princípio relaciona-se com

as decisões legais tomadas pelo agente de administração publica,

acompanhado, também, pela honestidade. Corroborando com o tema,

Meirelles (2000, p. 84) afirma:

“É certo que a moralidade do ato administrativo juntamente a sua

legalidade e finalidade, além de sua adequação aos demais princípios

constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade pública será

ilegítima”.

2.6.3 Princípio da Impessoalidade

Um princípio ainda um pouco conturbado na doutrina, mas, a maioria,

dos doutrinadores, relaciona este princípio com a finalidade, ou seja, impõe ao

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administrador público que só pratique os atos em seu fim legal, Mello (1994,

p.58) sustenta que esse princípio “se traduz a ideia de que a Administração tem

que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou

detrimentosas”.

Para a garantia deste principio, o texto constitucional completa que para

a entrada em cargo público é necessário a aprovação em concurso público.

2.6.4 Princípio da Publicidade

Para que os atos sejam conhecidos externamente, ou seja, na

sociedade, é necessário que eles sejam publicados e divulgados, e assim

possam iniciar a ter seus efeitos, auferindo eficácia ao termo exposto. Além

disso, relaciona-se com o Direito da Informação, que está no rol de Direitos e

Garantias Fundamentais. Di Pietro (1999, p.67) demonstra que:

2.6.5 Princípio da Eficiência

Este princípio zela pela “boa administração”, aquela que consiga atender

aos anseios na sociedade, consiga de modo legal atingir resultados positivos e

satisfatórios, como o próprio nome já faz referência, ser eficiente. Meirelles

(2000, p 90) complementa:

“O Princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja

exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno

princípio da função administrativa, que já não se contenta em se desempenhar

apenas com uma legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço

público e satisfatório atendimento as necessidades da comunidade e de seus

membros.”

A eficiência é uma característica que faz com que o agente público

consiga atingir resultados positivos, garantindo à sociedade uma real

efetivação dos propósitos necessários, como por exemplo, saúde, qualidade de

vida, educação, etc.

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3 RECEITA PÚBLICA

A receita pública, segundo Jund (2006, p.146), “consiste no de ingressos

financeiros, com fontes e fatos geradores próprios e permanentes, originados

da ação e de tributos inerentes à instituição” tendo a finalidade de produzir

acréscimos patrimoniais.

A receita na área pública esta sempre relacionada ao ingresso e à

arrecadação. Assim, torna-se elemento fundamental para a manutenção dos

serviços prestados pelo ente público.

Kohama (2006) conceitua a receita pública também de forma genérica

separando as que pertencem ao Estado das que não pertencem, ou seja,

receitas e receitas extraorçamentárias. Salienta ainda que o sucesso da

arrecadação e do recolhimento das receitas está correlacionado à eficiência da

organização da estrutura administrativa que estiver ligada a esta área.

3.1 Receita Orçamentária

É aquela constante no orçamento público, consignada na lei

orçamentária, cuja especificação deverá obedecer à discriminação constante

no anexo n° 3 da Lei Federal n° 4.320/64.

O artigo nº 11 da Lei Federal n° 4.320/64 classifica a receita

orçamentária em duas categorias econômicas:

3.1.1 Receitas correntes

Conforme disposto no Manual de receita nacional (2008), receitas

correntes são os ingressos de recursos provenientes do poder de tributar ou

resultantes da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos

usuários. Essas receitas financiam as despesas correntes e também as de

capital.

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São receitas correntes: receitas tributárias, de contribuições, patrimonial,

agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de

recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,

quando destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes.

� Receita tributária: São os ingressos provenientes da arrecadação de

impostos, taxas e contribuições de melhoria. Dessa forma, é uma receita

privativa das entidades investidas do poder de tributar: União, Estados, Distrito

Federal e os Municípios.

O Código Tributário Nacional, no art. 3º, define tributo como “toda

prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada

mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, e define suas

espécies da seguinte forma:

Imposto – conforme art. 16, “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato

gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica,

relativa ao contribuinte”;

Taxa – de acordo com o art. 77, “as taxas cobradas pela União, pelos Estados,

pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas

atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a

utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível,

prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”;

Contribuição de Melhoria – segundo o art. 81, “a contribuição de melhoria

cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios,

no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo

de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite

total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da

obra resultar para cada imóvel beneficiado”.

� Receita de contribuições: É o ingresso proveniente de contribuições

sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias

profissionais ou econômicas, como instrumento de intervenção nas respectivas

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áreas. Apesar da controvérsia doutrinária sobre o tema, suas espécies podem

ser definidas da seguinte forma:

Contribuições Sociais – destinadas ao custeio da seguridade social, que

compreende a previdência social, a saúde e a assistência social;

Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) – derivam da

contraprestação à atuação estatal exercida em favor de determinado grupo ou

coletividade.

Contribuições de Interesse das Categorias Profissionais ou Econômicas –

destinadas ao fornecimento de recursos aos órgãos representativos de

categorias profissionais legalmente regulamentadas ou a órgãos de defesa de

interesse dos empregadores ou empregados.

� Receita patrimonial: originada da exploração do patrimônio mobiliário,

imobiliários, participações e dividendos e outras receitas patrimoniais;

� Receita agropecuária: oriunda da exploração de atividade de produção

vegetal, animal e derivados;

� Receita Industrial: receita de atividade industrial de extração mineral,

de transformação e de serviços industriais de utilidade pública;

� Receita de serviços: receita proveniente da prestação de serviços

comerciais, financeiros, de transportes, de comunicações, de saúde e outros

serviços;

� Transferências Correntes: recursos recebidos de outras entidades de

direito público ou privado, destinados a atender gastos classificáveis em

despesas correntes;

� Outras transferências correntes: receitas originadas na cobrança de

multa, juros de mora, divida ativa, indenizações e restituições e outras receitas

diversas;

� Receitas correntes intraorçamentárias: receitas correntes de órgãos,

fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras

entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes

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do fornecimento de materiais, bens, serviços, recebimentos de impostos, taxas

e contribuições, além de outras operações.

3.1.2 Receita de Capital

Compreendem as receitas provenientes da realização de recursos

financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie de

bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou

privado, destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital

e, ainda, o superávit do orçamento corrente.

De acordo com o Manual de receita nacional (2008), as receitas de

capitais classificam-se em:

� Operações de crédito: são os ingressos provenientes da colocação de

títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financiamentos obtidos

junto a entidades estatais ou privadas;

� Alienação de bens: é o ingresso proveniente da alienação de

componentes do ativo permanente;

� Amortização de empréstimos: é o ingresso proveniente do

recebimento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos a

terceiros em títulos ou contratos;

� Transferências de capital: ingresso de recursos provenientes de outras

entidades, efetivado mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem

qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas de

capital;

� Outras receitas de capital: são ingressos de capital provenientes de

outras origens, não classificáveis nas categorias anteriores;

� Receitas de capital intraorçamentárias: receitas de capital de órgãos,

fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras

entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social derivadas

da obtenção de recursos mediante a constituição de dividas, amortização de

empréstimos e financiamentos ou alienações de bens, quando o fato que

originar a receita decorrer de despesa de órgão, fundo, autarquia, fundações,

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empresas estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos,

no âmbito da mesma esfera de governo.

3.2 Receita Extraorçamentária

É aquela que não integra o orçamento público, altera a composição do

patrimônio financeiro, sem modificar a situação liquida da organização.

São exemplos de receita extraorçamentária: cauções, fianças, depósitos

para garantia, consignações em folha de pagamento a favor de terceiros,

retenções na fonte, salários não reclamados.

São valores que o órgão público arrecada, mas não lhe pertencem,

ficando assim mero depositários de valores recebidos. A arrecadação da

receita extra não depende de autorização legislativa, pois é uma receita

independente da execução orçamentária.

3.3 Destinação da receita

Para fins de identificação da origem do recurso segundo seu fato

gerador, a receita deve ser classificada de acordo com a destinação ou fonte

de recursos, sendo a Destinação de Recursos definido como o processo pelo

qual os recursos públicos são correlacionados a uma aplicação, desde a

previsão da receita até a efetiva utilização dos recursos.

A destinação dos recursos pode ser classificada em:

- Destinação vinculada: o processo de vinculação entre a origem e a

aplicação de recursos, em atendimento às finalidades especificas

estabelecidas pela norma;

- Destinação ordinária: é o processo de alocação livre entre a origem e a

aplicação de recursos, para atender a quaisquer finalidades.

3.4 Etapas da receita pública

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Estágio da receita é cada passo identificado que evidencia o

comportamento da receita e facilita o conhecimento e a gestão dos ingressos

de recursos. São etapas da receita:

- planejamento (previsão);

- execução (lançamento, arrecadação e recolhimento); e

- controle e avaliação

3.4.1 Planejamento

Compreende a previsão de arrecadação da receita orçamentária

constante da Lei Orçamentária Anual – LOA, resultante de metodologias de

projeção usualmente adotadas, observada as disposições constantes na Lei de

Responsabilidade Fiscal – LRF.

Conforme o art. 12 da Lei Complementar n° 101/2000:

As previsões da receita observarão as normas técnicas e legais,

considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de

preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro relevante e serão

acompanhadas de demonstrativos de evolução nos últimos três anos, da

projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e de metodologia e

premissas utilizadas.

3.4.2 Execução (lançamento, arrecadação e recolhimento)

A Lei nº 4.320/1964 estabelece como estágios da execução da receita

orçamentária o lançamento, a arrecadação e o recolhimento.

� Lançamento: segundo o Código Tributário Nacional, art. 142,

lançamento é o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência

do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável,

calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o

caso, propor a aplicação da penalidade cabível. Tendo ocorrido o fato gerador,

há condições de se proceder ao registro contábil do direito da fazenda pública

em contrapartida a uma variação ativa, em contas do sistema patrimonial, o

que representa o registro da receita por competência.

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Algumas receitas não percorrem o estágio do lançamento, conforme se

depreende pelo art. 52 da Lei nº 4.320/64:

“São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com

vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.”

� Arrecadação: é a entrega, realizada pelos contribuintes ou devedores,

aos agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos

devidos ao Tesouro.

� Recolhimento: é a transferência dos valores arrecadados à conta

específica do Tesouro, responsável pela administração e controle da

arrecadação e programação financeira, observando-se o Princípio da Unidade

de Caixa, representado pelo controle centralizado dos recursos arrecadados

em cada ente.

3.4.3 Controle e Avaliação

Esta fase compreende a fiscalização realizada pela própria

administração, pelos órgãos de controle e pela sociedade.

O controle do desempenho da arrecadação deve ser realizado em

consonância com a previsão da receita, destacando as providências adotadas

no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de

recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as

demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

A figura abaixo sintetiza as etapas da receita orçamentária:

‘

Previsão Lançamento Arrecadação Recolhimento

Metodologia Caixas Bancos Unidade de caixa

Classificação

Destinação

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3.5 COMPÊTENCIA TRIBUTÁRIA

3.5.1 Impostos Federais

Impostos de competência da União, que estão contidos no Art. 153 da

Constituição Federal de 1988.

A Constituição Federal de 1988 é que regulamenta a matéria e define os

tipos de tributos e a sua competência, da União, dos Estado e do Distrito

Federal e dos municípios, neste contexto, discorremos sobre os impostos de

competência da União, que estão contidos no Art. 153 da Constituição Federal

de 1988, que são:

• Imposto de importação de produtos estrangeiros;

• Imposto de exportação de produtos nacionais ou nacionalizados;

• Imposto de renda e proventos de qualquer natureza (IR);

• Imposto sobre produtos industrializados (IPI);

• Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro ou relativas a

títulos ou valores mobiliários;

• Imposto sobre propriedade territorial rural (ITR);

• Imposto sobre grandes fortunas.

Imposto sobre a Importação de produtos estrangeiros

O imposto, de competência da União, sobre a importação de produtos

estrangeiros tem como fato gerador a entrada destes no território nacional.

(CTN, art. 19)

A rigor, para incidência do gravame, a condição necessária e suficiente é a

de que, cumulativamente, implementem-se os seguintes requisitos:

• entrada no território nacional;

• de produto estrangeiro;

• para permanência definitiva.

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Imposto Sobre Exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou

nacionalizados

O imposto, de competência da União, sobre a exportação, para o

estrangeiro, de produtos nacionais ou nacionalizados tem como fato gerador a

saída destes no território nacional (CTN, art. 23).

Considera-se ocorrido o fato gerador no momento da expedição da guia de

exportação ou documento equivalente, porém a condição necessária para

incidência do tributo é a de, cumulativamente, implementarem-se os seguintes

requisitos:

• saída do território nacional;

• de produto nacional ou nacionalizado;

• para consumo ou uso no exterior.

Imposto sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza

O imposto, de competência da União, sobre a renda e proventos de

qualquer natureza tem como fato gerador a aquisição da disponibilidade

econômica ou jurídica:

I. de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da

combinação de ambos;

II. de proventos de qualquer natureza, assim entendidos os acréscimos

patrimoniais não compreendidos no inciso anterior.

Imposto Sobre Produtos Industrializados

O imposto, de competência da União, sobre produtos industrializados

tem como fato gerador:

I. o seu desembaraço aduaneiro, quando de procedência estrangeira;

II. a sua saída dos estabelecimentos a que se refere o parágrafo único do

art. 51;

III. a sua arrematação, quando apreendido ou abandonado e levado a

leilão.

20

Parágrafo único - Para os efeitos deste imposto, considera-se

industrializado o produto que tenha sido submetido a qualquer operação que

lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou o aperfeiçoe para o

consumo.(CTN, art. 46)

Imposto Sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros, ou relativas a

Títulos ou Valores Mobiliários.

O imposto, de competência da União, sobre operações de crédito,

câmbio e seguro, e sobre operações relativas a títulos e valores mobiliários tem

como fato gerador:

I - quanto às operações de crédito, a sua efetivação pela entrega total ou

parcial do montante ou do valor que constitua o objeto da obrigação, ou sua

colocação à disposição do interessado;

II - quanto às operações de câmbio, a sua efetivação pela entrega de moeda

nacional ou estrangeira, ou de documento que a represente, ou sua colocação

à disposição do interessado, em montante equivalente à moeda estrangeira ou

nacional entregue ou posta à disposição por este;

III - quanto às operações de seguro, a sua efetivação pela emissão da apólice

ou do documento equivalente, ou recebimento do prêmio, na forma da lei

aplicável;

IV - quanto às operações relativas a títulos e valores mobiliários, a emissão,

transmissão, pagamento ou resgate destes, na forma da lei aplicável.

Parágrafo único - A incidência definida no inciso I exclui a definida no inciso IV,

e reciprocamente, quanto à emissão, ao pagamento ou resgate do título

representativo de uma mesma operação de crédito.(CTN, art 63)

Imposto Sobre Propriedade Territorial Rural

O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural

tem como fato gerador a propriedade, o domicílio útil ou a posse de imóvel por

natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do

Município.(CTN, art. 29)

21

Imposto Sobre Grandes Fortunas

A Constituição Federal de 1988 atribui à União competência para instituir

imposto sobre grandes fortunas, nos termos da lei complementar (art. 153, inc.

VII). Não obstante, até agora esse imposto não foi instituído, nem editada a lei

complementar para definir o que se deve entender como grande fortuna.

5.5.2 Impostos Estaduais

Impostos de competência do Estado, que estão contidos no Art. 155 da

Constituição Federal de 1988.

A Constituição Federal de 1988 é que regulamenta a matéria e define os

tipos de tributos e a sua competência, da União, dos Estado e do Distrito

Federal e dos municípios, neste contexto, discorremos sobre os impostos de

competência do Estado, que estão contidos no Art. 155 da Constituição Federal

de 1988, que são:

• Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e

sobre Prestação Serviços (ICMS);

• Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação (ITCMD);

• Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);

ICMS - Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e

sobre Prestação Serviços

O ICMS vem genericamente previsto no art.155, II, da Constituição

Federal, que estatui: “Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir

impostos sobre: operações relativas à circulação de mercadorias sobre

prestações de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de

comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior”.

É importante salientar que o ICMS é um imposto de competência

estadual e distrital, no entanto, a União também está credenciada a criar o

imposto, por força do que estabelecem os arts.147 e 154,II ambos da

22

Constituição Federal. De fato, é esta pessoa política que poderá fazer nascer,

“in abstracto” (no plano legislativo), o ICMS, seja nos Territórios (se voltarem a

ser criados, já que, no momento, inexistem), seja em todo o território nacional,

“na iminência ou no caso de guerra externa”. São duas hipóteses

excepcionalíssimas.

Considera-se mercadoria (Art.1º do RICMS):

• Qualquer bem móvel, novo ou usado, inclusive semovente;

• A energia elétrica;

• O bem importado, destinado a consumo ou ativo fixo;

a) Fato Gerador do ICMS:

• A saída de mercadoria de estabelecimento do contribuinte;

• O desembaraço aduaneiro de mercadorias importadas;

• O início da execução do serviço de transporte intermunicipal e

interestadual;

• A entrada no estabelecimento de mercadorias ou serviços, oriundos de

outras UF que não estejam vinculadas à operação subseqüente.(Para cálculo

do diferencial de alíquota).

ITCMD – Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação

Este imposto surgiu de desmembramento do extinto ITBI — Imposto

sobre Transmissão de Bens Imóveis — previsto na Constituição de 1969 e

atribuído à competência tributária dos Estados.

O extinto ITBI incidia sobre a transmissão de bens imóveis, a qualquer

título, ou seja, por ato oneroso ou gratuito. As transmissões causa mortis de

bens ou valores mobiliários não estavam, no regime da Constituição de 1969,

sujeitas ao alcance do ITBI e desta circunstância decorria vazio incidental que

comprometia seriamente o princípio da capacidade contributiva.

A atual Constituição reformulou inteiramente esta espécie impositiva,

bipartindo-a, para atribuir aos Estados o imposto sobre transmissão causa

mortis e doação de quaisquer bens ou direitos (ou seja, as transmissões a título

23

gratuito), e aos Municípios, o imposto sobre transmissão inter vivos de bens

imóveis por ato oneroso (art. 155 c/c art. 156).

Tratando-se da transmissão causa mortis ou doação de bens imóveis

aplica-se à espécie o princípio da territorialidade que outorga esta receita

tributária ao Estado da situação do bem. Nas transmissões a título gratuito de

bens ou valore mobiliários, o imposto pertence ao Estado onde se processar o

inventário ou arrolamento ou, ainda, onde tiver domicílio o doador (CF. art. 155)

Por último, nos termos do inc. IV do art. 155, as alíquotas máximas do

ITCM serão fixadas pelo Senado Federal, naturalmente mediante Resolução

daquela Casa do Congresso.

IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre a

propriedade de veículos automotores. (CF, art 155 inc. III)

Incide sobre a propriedade de veículos automotores, estendido como

qualquer veículo com propulsão por meio de motor, com a fabricação e

circulação autorizada e destinada ao transporte de mercadorias, pessoas ou

bens.

5.5.3 Impostos Municipais

Impostos de competência do Estado, que estão contidos no Art. 156 da

Constituição Federal de 1988.

A Constituição Federal de 1988 é que regulamenta a matéria e define os

tipos de tributos e a sua competência, da União, dos Estado e do Distrito

Federal e dos municípios, neste contexto, discorremos sobre os impostos de

competência do Município, que estão contidos no Art. 156 da Constituição

Federal de 1988, que são:

• Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);

• Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN);

24

• Imposto Sobre a Transmissão "inter vivos" de Bens Imóveis e de

Direitos Reais Sobre Imóveis (ITBI);

IPTU – Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

O IPTU, de competência dos municípios, incide sobre a propriedade

predial e territorial urbana e tem como fato gerador a propriedade, o domínio

útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, localizado na

zona urbana do município.

A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis ou de

expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos

competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que

localizados fora da zona considerada urbana.

O IPTU poderá, segundo a lei estadual, ser progressivo, de forma a

assegurar a função social da propriedade.

ITBI – Imposto Sobre a Transmissão "inter vivos" de Bens Imóveis e de

Direitos Reais Sobre Imóveis

Conforme a Constituição Federal, compete aos Municípios instituir

impostos sobre, transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de

bens imóveis por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis,

exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição.(CF, art.

156 inc.II)

O ITBI não incide sobre a incorporação de bens imóveis ao patrimônio

de pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre as transmissões de

bens ou direitos decorrentes de fusão, cisão, incorporação ou extinção de

pessoa jurídica.

Haverá incidência, porém, se a atividade preponderante do adquirente

for a compra e venda de bens imóveis ou de direitos a eles relativos, locação

ou arrendamento mercantil.

ISSQN – Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza

25

Conforme a Constituição Federal, compete aos Municípios instituir

impostos sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155

II, definidos em lei complementar.(CF, art. 156 inc.III)

São imunes os serviços prestados pela União, pelos Estados, pelos

Municípios, pelo Distrito Federal, por templos de qualquer culto, por partidos

políticos e pelas instituições de educação ou de assistência social, desde que

cumpram o estabelecido no art. 14 do CTN.

A isenção em relação ao ISS é concedida através de lei ordinária

emanada da Câmara dos Vereadores.

O local da prestação do serviço é do estabelecimento ou domicílio do

prestador ou, no caso de construção civil, o lugar onde se efetuar a prestação.

São contribuintes do ISS os autônomos, assim como a empresa

entendida como toda e qualquer pessoa jurídica, inclusive a sociedade civil ou

de fato, que exercer atividade prestadora de serviços, a pessoa física que

admitir, para o exercício da sua atividade profissional, mais do que dois

empregados ou um ou mais profissionais na mesma habilitação do

empregador, o empreendimento instituído para prestar serviços com interesse

econômico, bem como o condomínio que prestar serviços a terceiros.

3.6 REPARTIÇÃO TRIBUTÁRIA

3.6.1 Impostos Federais

Diante da necessidade de uma melhor distribuição da parcela dos

tributos arrecadados, nota-se que a repartição sempre ocorrerá do maior Ente

da federação para o menor, ou seja, a União repartirá algumas de suas

receitas com os Estados, DF e Municípios, e os Estados distribuirão parte de

suas receitas tributárias com os Municípios.

Conforme disposto na Constituição Federal, destacamos os artigos n°

157, 158 e 159 que segue:

26

Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:

I – o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de

qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer

título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e

mantiverem;

II – vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir

no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.

Segundo o disposto no inciso I, a União deve “repassar” aos Estados e

Distrito Federal a totalidade da receita de Imposto sobre Rendas e Proventos

de Qualquer Natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, pelos

Estados e Distrito Federal, suas autarquias e fundações.

Neste caso, como a lei atribui a responsabilidade tributária para a

fonte pagadora de reter o Imposto de Renda na fonte, não haverá necessidade

da União repassar a referida receita tributária. Na prática o Estado e o Distrito

Federal, bem como suas autarquias e fundações, efetuarão a retenção do

referido imposto no momento do pagamento de seus funcionários, e não

repassarão à União, visto que estas receitas lhe pertencem.

Art. 158. Pertencem aos Municípios:

I – o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de

qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer

título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e

mantiverem;

II – 50% (cinqüenta por cento) do produto da arrecadação do imposto da União

sobre a propriedade territorial rural (ITR), relativamente aos imóveis neles

situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153,

§ 4º, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003);

III – 50% (cinqüenta por cento) do produto da arrecadação do imposto do

Estado sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) licenciados em

seus territórios;

27

IV – 25% (vinte e cinco por cento) do produto da arrecadação do imposto do

Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICMS) e

sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de

comunicação;

O caso previsto no inciso é similar ao previsto no inciso I do artigo 157,

só que diz respeito aos Municípios, suas autarquias e fundações públicas.

Assim, estas pessoas jurídicas ao efetuarem a retenção na fonte do imposto

sobre renda e proventos pagos aos seus funcionários, não precisarão repassar

o produto da arrecadação à União.

Prosseguindo, temos o inciso II que segundo este dispositivo, a União

terá que repassar 50% da arrecadação a título do imposto sobre a propriedade

territorial rural para o município onde estiver situado o referido imóvel rural.

O dispositivo traz ainda a ressalva de que caso o Município opte por

fiscalizar e cobrar o referido tributo terá direito à totalidade da arrecadação do

mesmo, conforme art. 153, §4°, III da CRFB/88, regulamentado pela Lei n°

11.250/2005 e Instrução Normativa SRF n° 643/2006.

A seguir, considerando a hipótese no inciso III do artigo 158, os Estados

deverão repassar 50% do produto da arrecadação do IPVA para os Municípios

onde estiverem matriculados os veículos.

Finalizando as repartições tributárias diretas para os Municípios temos o

inciso IV, este dispositivo determina que 25% do total arrecadado a título de

ICMS deverão ser repassados para os municípios localizados naquele estado.

Continuando o estudo das repartições das receitas tributárias, vamos

analisar os casos de repartição indireta, a partir do artigo 159, I da CRFB/88.

Art. 159. A União entregará:

I – do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de

qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento

na seguinte forma: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 55, de 2007)

a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos

Estados e do Distrito Federal;

28

b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos

Municípios;

c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor

produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas

instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais

de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade

dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;

d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue

no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; (Incluído pela Emenda

Constitucional nº 55, de 2007);

II – do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez

por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das

respectivas exportações de produtos industrializados.

III – do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio

econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os

Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a

destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.(Redação dada

pela Emenda Constitucional nº 44, de 2004)

Analisando o disposto no inciso I, observamos determina a repartição

de 48% da soma da receita tributária do imposto sobre a renda e proventos de

qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados.

Primeiramente, é oportuno destacar que deve ser descontado da

arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza as

parcelas já repassadas aos Estados, DF e Municípios, previstas nos artigos

157, I e 158, I, ambos da CRFB/88. (conforme art. 159, §1°, CRFB/88).

Segundo, é oportuno destacar que a EC n° 55/2007 acrescentou a

alínea d ao dispositivo em análise, prevendo a repartição de mais um por cento

em favor do Fundo de Participação dos Municípios.

E, terceiro, os percentuais que cabem a cada Estado ou Município,

provenientes dos fundos de participação respectivos, foram definidos pela Lei

Complementar n° 62/1989, o cálculo dos valores a serem repassados cabe ao

29

Tribunal de Contas da União, conforme o parágrafo-único do artigo 161 da

CRFB/88.

Já no que se refere ao inciso, verificamos que tem por finalidade

ressarcir os Estados e DF da perda que tiveram com a desoneração do ICMS

incidente sobre a exportação. A EC n° 42/2003, deu nova redação ao artigo

155, §2°, X, a da CRFB/88, estabelecendo que o ICMS não poderá incidir

sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre

serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o

aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações

anteriores. Desta forma, o repasse de 10% do IPI passa a ter a finalidade de

ressarcimento por esta perda.

Neste mesmo raciocínio, os Estados deverão repassar 25% do que

receberem para os seus municípios que também tiveram perdas com a

desoneração do ICMS incidente na exportação, conforme artigo 159, §3° da

CRFB/88.

O último dispositivo a tratar (inciso III) estabelece o repasse de 29% do

que foi arrecadado pela União a título de CIDE-COMBUSTÍVEIS para os

Estados e DF, os quais deverão repassar 25% do que receberem para os seus

municípios, conforme artigo 159, §4° da CRFB/88.

O destino dos valores repassados nesta hipótese serem destinados ao

financiamento de programas de infraestrutura de transportes, conforme artigo

177, §4°, II, c da CRFB/88.

3.7 VINCULAÇÃO A SAÚDE

Cada governo tem a obrigatoriedade de aplicar um percentual de sua

arrecadação na saúde – a exemplo da educação, a ser comentada a seguir. A

não aplicação desses percentuais pode ensejar intervenção da União nos

Estados (Constituição Federal, art. 34, VII) e dos Estados nos Municípios (CF,

art. 35, III).

A Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, vinculou

receitas orçamentárias da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para

serem gastas obrigatoriamente em ações e serviços públicos de saúde.

30

Para calcular o montante exato a ser aplicado em ações e serviços

públicos em saúde, é utiliza- da a seguinte metodologia:

No caso da União, como não há vinculação à receitas orçamentárias na

EC 29, será aplicado o montante empenhado em ações e serviços públicos de

saúde do exercício financeiro do ano anterior, corrigido pela variação nominal

do Produto Interno Bruto – PIB.

Nos Estados e Distrito Federal, pelo menos 12% (doze por cento) e nos

Municípios, 15% (quinze por cento), ambos da base vinculável de receitas

orçamentárias para esse fim.

3.7 VINCULAÇÃO A EDUCAÇÃO

A Constituição Federal, no seu artigo 212, define que os Municípios e

os Estados deverão destinar, durante o exercício, nunca menos de 25%

para a educação. À União cabe aplicar 18%. Todos esses percentuais serão

calculados sobre a receita resultante de impostos, incluindo a proveniente de

transferências.

A Emenda Constitucional nº 53, de 19/12/2006, alterou o texto do artigo

60 e criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e

de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb.

Esse fundo:

• destina recursos para a manutenção e desenvolvimento da educação básica;

• amplia os valores que anteriormente eram geridos pelo Fundo de Manutenção

e Desenvolvimento da Educação Fundamental e de Valorização dos

Profissionais da Educação – Fundeb;

• amplia a atuação para o atendimento da educação básica (educação infantil,

ensino fundamental e ensino médio e ensino de jovens e adultos);

• determina que, até 2009, 20% dos impostos federais e estaduais irão

constituir o Fundo;

• determina que a União complementará, nos Estados e no Distrito Federal, os

recursos do Fundo quando o valor por aluno, por Estado e Distrito Federal, não

alcançar o mínimo definido nacionalmente ;

31

• define que 60% dos recursos devem ser destinados ao pagamento dos

profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício; •

determina que os outros 40% deverão ser aplicados nos gastos referentes à

manutenção e desenvolvimento da educação básica;

• não é composto pelos impostos de competência do Município.

Dessa forma, é importante verificar se o prefeito ou governador estão

realizando a aplicação necessária em educação e saúde.

4. DESPESA PÚBLICA

O orçamento é o instrumento de planejamento de qualquer entidade,

pública ou privada, e representa o fluxo de ingressos e aplicação de recursos

em determinado período.

Para o setor público, é de vital importância, pois é a lei orçamentária que

fixa a despesa pública autorizada para um exercício financeiro. A despesa

pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o

funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade.

Os dispêndios, assim como os ingressos, são tipificados em

orçamentários e extraorçamentários.

Dispêndio extraorçamentário é aquele que não consta na lei

orçamentária anual, compreendendo determinadas saídas de numerários

decorrentes de depósitos, pagamentos de restos a pagar, resgate de

operações de crédito por antecipação de receita e recursos transitórios.

4.1 Despesa Orçamentária

As despesas orçamentárias, segundo Jund (2006, p.188) “são despesas

fixadas e especificadas na lei do orçamento e/ou na lei de créditos adicionais,

previamente autorizadas pelo povo (Poder Legislativo), instituídas com base

nas normas legais e, por isso, devem obedecer, quando da sua execução, às

devidas fases.” Essas despesas são divididas em grupos econômicos.

32

O manual da despesa nacional (2010) evidencia que quanto à

classificação da de despesa orçamentária, segundo sua natureza, pode-se

agrupar a despesa por:

- categoria econômica;

- grupo de natureza da despesa;

- elemento de despesa.

4.1.1 Despesas Correntes

Classificam-se nessa categoria todas as despesas que não contribuem,

diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

As despesas correntes são de natureza operacional e acontecem para a

manutenção dos equipamentos e para o funcionamento dos órgãos

governamentais, dividindo-se em despesas de custeio e transferências

correntes.

Despesas de custeio: são destinadas a manutenção dos serviços criados

anteriormente, pagamento de serviços de terceiros, pagamento de pessoal,

compra de material de consumo, entre outras.

Transferências correntes: são as dotações as quais na corresponda

contraprestação direta de bens e serviços, tais como: transferências de

assistência e previdência social, pagamento de salário-família, juros da dívida

pública, incluindo as contribuições de subvenções destinadas a atender a

manutenção de outras entidades de direito público ou privado.

4.1.2 Despesas de Capital

Classificam-se nessa categoria aquelas despesas que contribuem,

diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

Podem-se descrever as despesas de capital como um gasto realizado

pelo ente público, com a intenção de criar novos bens de capital ou até mesmo

adquirir bens de capital em uso, como investimentos, inversões financeiras.

33

4.2 Grupo de natureza da despesa

Conforme o Manual de despesa nacional (2010), o grupo de natureza da

despesa serve como um agregador de elementos de despesa com as mesmas

características quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:

Pessoal e Encargos Sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo e

inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou

empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies

remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,

subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive

adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer

natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às

entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei

Complementar n o 101, de 2000.

Juros e Encargos da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento de

juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e

externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.

Outras Despesas Correntes: despesas orçamentárias com aquisição de

material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções,

auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria

econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de

natureza de despesa.

Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento

e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados

necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações,

equipamentos e material permanente.

Inversões Financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis

ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do

capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando

a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento

do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo.

34

Amortização da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento e/ou

refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida

pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

Reserva de Contingência e Reserva do RPPS (Regime Próprio de

Previdência Social): compreende o volume de recursos destinados ao

atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos

fiscais imprevistos.

4.3 Modalidade de aplicação

A modalidade de aplicação tem por finalidade indicar se os recursos são

aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de

Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades. Indica

se os recursos serão aplicados diretamente pela unidade detentora do crédito

ou mediante transferência para entidades públicas ou privadas. A modalidade

também permite a eliminação de dupla contagem no orçamento.

4.4 Elementos de Despesa

Segundo o Manual de despesa nacional (2010) o elemento de despesa

tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e

vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros

prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações,

equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros que a

administração pública utiliza para a consecução de seus fins. A descrição dos

elementos pode não contemplar todas as despesas a eles inerentes, sendo,

em alguns casos, exemplificativa.

4.5 Despesa Extraorçamentária

A despesa extraorçamentária refere-se a gastos não previstos no

orçamento da entidade pública. Consiste em saídas de recursos transitórios

obtidos em momento anterior na forma de receita extraorçamentária, por isso

são despesas não consignadas na lei do orçamento.

35

São exemplos: restituições de depósitos, restituições de cauções,

pagamento de restos a pagar.

4.6 Etapas da despesa orçamentária

De acordo com o Manual de despesa nacional (2008) para um melhor

entendimento do processo orçamentário, deve-se classificar a despesa

orçamentária em três etapas:

• planejamento;

• execução (empenho, liquidação e pagamento); e

• controle e avaliação.

4.6.1 Planejamento

A etapa do planejamento abrange, de modo geral, toda a análise para a

formulação do plano e ações governamentais que serviram de base para a

fixação da despesa orçamentária, a descentralização/movimentação de

créditos, a programação orçamentária e financeira, e o processo de licitação e

contratação.

Conforme art. 165 da Constituição Federal de 1988, os instrumentos de

planejamento compreendem o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes

Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

4.6.2 Execução

A execução da despesa orçamentária se dá em três estágios, na forma

prevista na Lei nº 4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento.

4.6.2.1 Empenho

Empenho, segundo o art. 58 da Lei nº 4.320/1964, é o ato emanado de

autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento

36

pendente ou não de implemento de condição. Consiste na reserva de dotação

orçamentária para um fim específico.

O empenho será formalizado mediante a emissão de um documento

denominado “Nota de Empenho”, do qual deve constar o nome do credor, a

especificação do credor e a importância da despesa, bem como os demais

dados necessários ao controle da execução orçamentária.

Embora o art. 61 da Lei nº 4.320/1964 estabeleça a obrigatoriedade do

nome do credor no documento Nota de Empenho, em alguns casos, como na

Folha de Pagamento, torna-se impraticável a emissão de um empenho para

cada credor, tendo em vista o número excessivo de credores (servidores).

Caso não seja necessária a impressão do documento “Nota de Empenho”, o

empenho ficará arquivado em banco de dados, em tela com formatação própria

e modelo oficial, a ser elaborado por cada ente da Federação em atendimento

às suas peculiaridades.

Quando o valor empenhado for insuficiente para atender à despesa a ser

realizada, o empenho poderá ser reforçado. Caso o valor do empenho exceda

o montante da despesa realizada, o empenho deverá ser anulado

parcialmente. Será anulado totalmente quando o objeto do contrato não tiver

sido cumprido, ou ainda, no caso de ter sido emitido incorretamente.

Os empenhos podem ser classificados em:

− Ordinário: é o tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e

previamente determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;

− Estimativo: é o tipo de empenho utilizado para as despesas cujo montante

não se pode determinar previamente, tais como serviços de fornecimento de

água e energia elétrica, aquisição de combustíveis e lubrificantes e outros; e

− Global: é o tipo de empenho utilizado para despesas contratuais ou outras

de valor determinado, sujeitas a parcelamento, como, por exemplo, os

compromissos decorrentes de aluguéis.

É recomendável constar no instrumento contratual o número da nota de

empenho, visto que representa a garantia ao credor de que existe crédito

orçamentário disponível e suficiente para atender a despesa objeto do contrato.

Nos casos em que o instrumento de contrato é facultativo, a Lei nº 8.666/1993

37

admite a possibilidade de substituí-lo pela nota de empenho de despesa,

hipótese em que o empenho representa o próprio contrato.

4.6.2.2 Liquidação

Conforme dispõe o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação consiste na

verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e

documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem por objetivo apurar:

“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido

pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do

respectivo crédito.

§1° Essa verificação tem por fim apurar: I – a origem e o objeto do que se deve

pagar; II – a importância exata a pagar; III – a quem se deve pagar a

importância, para extinguir a obrigação.

As despesas com fornecimento ou com serviços prestados terão por base:

§2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados

terá por base: I – o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo; II – a nota de

empenho; III – os comprovantes da entrega de material ou da prestação

efetiva do serviço.”

4.6.2.3 Pagamento

O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de

cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser

efetuado após a regular liquidação da despesa.

A Lei nº 4.320/1964, no art. 64, define ordem de pagamento como sendo

o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa

liquidada seja paga.

A ordem de pagamento só pode ser exarada em documentos

processados pelos serviços de contabilidade.

38

4.6.3 Dívida Pública

Quando uma pessoa gasta mais do que recebe, precisa de recursos de

terceiros para pagar as contas, como, por exemplo, tomar empréstimos nos

bancos, usar cheque especial ou pegar dinheiro emprestado com amigos ou

parentes.

O passado do Poder Público no Brasil foi de grande descontrole, com

muitos governos se endividando além da capacidade de pagamento. Para

mudar essa situação, a LRF regulamentou de forma restritiva determinações

que já estavam na Constituição Brasileira há anos, mas nem sempre foram

aplicadas com eficiência. Ela estabelece que caberá ao Senado Federal fixar

limites e condições para diferentes formas da dívida pública. A LRF previu que

tais limites fossem fixados como percentuais das receitas de cada ente da

Federação. A ideia é que cada um deve respeitar a uma relação máxima entre

a dívida e a receita, para assegurar que um financiamento tomado no presente

atenda sua capacidade de pagamento no futuro.

Depois disso, se continuar havendo excesso, a administração pública

fica impedida de contratar novas operações de crédito.

De acordo com o Decreto n° 93.872/86, a DÍVIDA PÚBLICA compreende

a DÍVIDA FUNDADA OU CONSOLIDAD e a DÍVIDA FLUTUANTE.

4.6.3.1 Dívida Fundada, Consolidada e Mobiliária

A dívida fundada ou consolidada de acordo com o estabelecido na Lei n°

4.320/64, em seu artigo 98, compreende os compromissos de exigibilidade de

prazo superior a 12 meses, contraídos para atender o desequilíbrio

orçamentário ou a financiamentos de obras e serviços, e que dependem de

autorização legislativa para amortização e resgate.

A dívida fundada divide-se em interna – isto é, compromissos

contraídos dentro do país – e externa, representada pelas operações de

créditos com recursos oriundos de fora do país com autorização expressa do

Senado Federal.

39

Já a dívida mobiliária, é a dívida representada por títulos emitidos pela

União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios

4.6.3.2 Dívida Flutuante

A dívida flutuante corresponde aos compromissos de curto prazo e são

evidenciadas no passivo financeiro do Balanço Patrimonial cujo pagamento

independe de autorização orçamentária. Observa-se que são movimentações

que já constaram da execução do orçamento, sendo:

Restos a pagar: despesas empenhadas e não pagas até o término de cada

exercício social, distinguindo-se em restos a pagar processados (despesas que

passaram pelos estágios de empenho e liquidação – mas não chegaram ao

estagio de pagamento) e restos a pagar não processados ( despesas que

passaram apenas pelo estágio de empenho)

Serviços da dívida: montantes dos encargos incidentes sobre a dívida

contratada, como juros, comissões e corretagens.

Depósitos: recursos de terceiros entregues aos cofres públicos de forma

transitória como consignações em folha de pagamento, cauções, fianças.

5 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

5.1 UM BREVE PASSEIO PELA HISTÓRIA

Conforme nos aponta o professor James Giacomoni, o Orçamento

Público pode ser dividido em duas fases bem distintas:

O orçamento tradicional era voltado essencialmente a conferir, aos

parlamentos, instrumentos para limitar a atuação do Poder Executivo. Por essa

razão, até o final do século XIX, o orçamento era organizado essencialmente

como um mero demonstrativo de autorizações legislativas.

O orçamento moderno, surgido nos primórdios do século XX, foi

concebido como algo diferente de simples previsão de receitas e estimativas de

despesas, passando a ser visto como o programa de trabalho dos governantes.

40

A função central do Orçamento Público deslocou-se do controle político para se

tornar uma ferramenta de administração. O Orçamento passou a ser concebido

como um plano capaz de materializar as principais ações do governo.

No Brasil (Império)

1808 1824 1830

D. João VI cria o Erário Público (Ministério da Fazenda).

D. Pedro I outorga a primeira Constituição brasileira,

estabelecendo exigência de elaboração de proposta

orçamentária.

É aprovado o primeiro Orçamento brasileiro por meio de

decreto legislativo.

Brasil Contemporâneo

Processo orçamentário brasileiro

A grande conquista para o Orçamentário Público no Brasil foi a

publicação da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Partindo dessa referência,

a história do Orçamento Público brasileiro conta como seus marcos principais:

a Lei nº 4.320, de 1964, o Decreto-Lei nº 200, de 1967, a Constituição Federal

de 1988, a Reforma Gerencial de 2000 e a Lei Complementar nº 101, de

2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

Inicialmente, coube à Lei nº 4.320, de 1964, conhecida como “Lei de

Finanças Públicas”, fixar normas de Direito Financeiro para elaboração e

controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e

do Distrito Federal. Conforme explica Teixeira (1998), a Lei nº 4.320/64

notabilizou-se pela definição dos princípios basilares do Orçamento Público

(universalidade, orçamento bruto, unidade, anualidade, transparência,

exclusividade). Além disso, a Lei nº 4.320 regulamentou a abertura de créditos

orçamentários, ou seja, a destinação de recursos públicos a ações de governo, 41

especificando condições para sua autorização, como a indicação prévia de

recursos e a existência de aprovação legislativa.

O Decreto-Lei nº 200, de 1967, dispôs sobre a organização da

administração pública federal. Esse Decreto promoveu a separação do

aparelho administrativo do Estado em duas categorias: administração pública

direta e indireta. Entre os órgãos que compõem a administração direta

encontram-se os Ministérios. Entre as entidades que compõem a administração

indireta, dota- das de personalidade jurídica própria, encontram-se autarquias,

empresas públicas, sociedades de economia mista e as fundações públicas.

Se coube à Lei nº 4.320, de 1964, fixar normas gerais de finanças

públicas e, ao Decreto-Lei nº 200, de 1967, estabelecer novas orientações para

a organização da administração federal, foi papel da Constituição Federal,

sancionada em 1988, conceber os instrumentos fundamentais de planejamento

e orçamento: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e

Lei Orçamentária Anual (LOA). Esses instrumentos orçamentários serão

discutidos de forma mais pormenorizada por ocasião da análise do marco legal

do processo orçamentário. Além de normatizar diversas orientações de caráter

orçamentário, saliente-se também que coube à Constituição Federal fixar

prazos de encaminhamento dos documentos orçamentários, determinar a

criação de uma comissão parlamentar permanente de orçamento – Comissão

Mista de Orçamento – CMO, disciplinar a autorização para abertura de créditos

adicionais.

Outro mecanismo criado, que veio a favorecer o aprimoramento do

processo orçamentário brasileiro, foi a Reforma Gerencial de 2000, que

deslocou o enfoque, até então incidente sobre o controle da despesa, para a

obtenção de resultados. Além da adoção do planejamento estratégico, baseado

na ideia de que os programas governamentais devem solucionar os problemas

enfrentados pela sociedade, sugeriu-se um conjunto de medidas capazes de

otimizar o impacto dos recursos públicos, especialmente:

a) cobrança de resultados;

b) responsabilização de gestores;

42

c) fixação de metas para as ações;

d) adoção de indicadores de desempenho para medir a eficácia dos

programas.

Outro episódio relevante na história do Orçamento brasileiro consistiu na

aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, em maio de 2000, que

estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para promover o equilíbrio

das contas públicas. A LRF estabeleceu limites para os gastos com pessoal e

definiu diretrizes para o endividamento público (cujos limites são definidos pelo

Senado Federal, como determina a Constituição de 1988).

A Lei de Responsabilidade Fiscal ampliou também o rol de atribuições

das leis orçamentárias, tornando imperativa, por exemplo:

• elaboração do Anexo de Metas Fiscais, no qual são divulgados os valores das

metas anu- ais do setor público;

• divulgação de informações sobre os resultados nominal, primário e o

montante da dívida pública;

• inclusão de dispositivo determinando que o Poder Executivo estabeleça a

programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso;

• promoção da transparência fiscal, mediante a exigência de realização de

audiências públicas e o incentivo à participação popular na discussão das leis

orçamentárias; e

• obrigatoriedade da publicação de documentos evidenciando o desempenho

das contas públicas.

5.2 Introdução e conceito geral de orçamento

No dia a dia as pessoas precisam de dinheiro para pagar suas compras.

Esse dinheiro é recebido de várias formas: de salários, de serviços prestados,

de aluguéis, de juros de poupança ou de aplicações financeiras, de

empréstimos, de venda de bens. Com essas entradas de dinheiro, são

realizadas as compras e os pagamentos, tais como: compras de bens, como

alimentos e de serviços, como consultas médicas e escola e os pagamentos de

impostos, luz, telefone ou mesmo um empréstimo a um amigo. Em alguns

43

casos, as despesas são financiadas com empréstimos. Para poder comprar

agora sem dispor de dinheiro, usa-se um cartão de crédito, um financiamento

bancário, o limite do cheque especial ou empréstimo com amigos ou familiares.

Dessa forma faz-se um gasto com dinheiro de terceiros, para, no futuro, pagar

a dívida contraída.

Podemos então dizer que, ao receber dinheiro dessas diversas fontes e

gastá-lo nesses diferentes usos, as pessoas estão executando seu orçamento

individual.

Na linguagem do Orçamento Público, a receita pública designa ingresso

de recursos no erário, desdobrando-se em “correntes” e “de capital”. Por sua

vez, a despesa pública representa a aplicação desses recursos, com a

finalidade de atender às necessidades da coletividade.

A preocupação central que se deve ter é que a receita seja suficiente

para cobrir a despesa. Quando se recebe mais do que se gasta, gera-se um

superávit e quando a receita é inferior à despesa, há déficit. Assim:

Receita > Despesa = Superávit Receita < Despesa = Déficit

Receita Despesa Receita Despesa

O Orçamento Público é, pois, o documento no qual são registradas as

despesas autorizadas pelo Poder Legislativo para aquele período, a partir de

estimativas das receitas a ingressar num ano. As receitas compreendem, entre

outras rubricas, os impostos, as taxas e as contribuições. Elas são utilizadas

para fazer frente a despesas relativas a salários de funcionários, à construção

de escolas, de hospitais, de estradas etc.

44

O orçamento deve ser a expressão financeira do planejamento das

ações governamentais. É por intermédio do orçamento que se alocam os

recursos para executar as ações planejadas. Se, por exemplo, o governo está

construindo uma estrada e, num ano, há necessidade de um alto montante de

recursos para essa obra, ele poderá estruturar seu orçamento prevendo um

empréstimo, a ser pago no futuro.

5.2.1 Planejamento e Orçamento Público

Como foi dito, o Orçamento Público contém a autorização para despesas

em determinadas ações, a partir de uma estimativa de receitas. Ele é, portanto,

um instrumento legal em que são previstas as receitas e fixadas as despesas

de um determinado ente político (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)

para o período de um ano (exercício financeiro).

Do ponto de vista político, corresponde ao contrato formulado anualmente entre

governo e sociedade sobre ações a serem implementadas pelo poder público.

Diferente de um simples orçamento pessoal, o Orçamento Público

necessita ser autorizado pelo Poder Legislativo. O chefe do Poder Executivo

(Presidente da República, Governador e Prefeito) apresenta o Projeto de Lei do

Orçamento ao Poder Legislativo (Câmara dos Deputados, Assembleia

Legislativa e Câmara de Vereadores) e este deve autorizar e/ou fazer emendas

ou mesmo rejeitar as propostas apresentadas.

Com a autorização do orçamento, o governo pode realizar as despesas

necessárias para atender às necessidades da sociedade, que podem ser

gastos correntes ou de capital.

Emenda: ação de corrigir ou alterar um projeto

de lei proposto ao Poder Legislativo. Podem-se

fazer emendas a qualquer Projeto de Lei, como

os referentes ao Projeto de Lei do Plano

Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias

ou da Lei Orçamentária.

5.3 Princípios orçamentários

Ao estabelecer os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º), a Lei nº

4.320/64, elege os princípios básicos do Orçamento Público.

45

Com base principalmente em Giacomoni, apresentamos esses princípios

orçamentários:

Princípio da unidade

O Orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir

apenas um orçamento.

Princípio da universalidade

A lei orçamentária deve incorporar todas as receitas a serem arrecadadas e

todas as despesas a serem realizadas em determinado período de tempo, de

modo a evitar que a arrecadação de algum recurso financeiro, bem como sua

consequente aplicação, fuja à apreciação e aprovação do Poder Legislativo.

Princípio da exclusividade

Na vigente Constituição Federal, o princípio da exclusividade aparece no § 8o,

do artigo 165:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à

fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de

créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por

antecipação de receita, nos termos da lei.

Isso evita que se coloquem no Projeto da LDO, e mesmo na LOA, dispositivos

que nada têm a ver com matéria orçamentária.

Princípio da anualidade

Estabelece que a lei do orçamento deverá vigorar por apenas um ano, ou seja,

o Orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde

ao ano fiscal, que se inicia em janeiro e finaliza em dezembro.

Princípio do equilíbrio

O equilíbrio orçamentário estabelece que as despesas não devem ultrapassar

as receitas previstas para o exercício financeiro. Por essa razão, ao se elaborar

o Projeto da LOA, o total das despesas ali discriminadas deve se limitar ao

montante da receita estimada.

Princípio da publicidade

46

Por sua importância e significação e pelo interesse que desperta, o Orçamento

Público deve merecer ampla publicidade. Nesse sentido, como as demais leis,

é publicado em Diário Oficial.

Princípio da discriminação ou especialização

De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no

Orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber,

pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

Princípio do orçamento bruto

Segundo este princípio, todas as parcelas da receita e da despesa devem

aparecer no Orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de

dedução.

Se, de alguma receita, cabe deduzir uma parcela, essa receita deve constar

por seu valor bruto e a dedução deve ser claramente explicitada. Isso ocorre,

por exemplo, no caso do Fundeb. Em Municípios de algumas receitas, como a

da transferência do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, 20% são

deduzidos para a formação do Fundeb. Na LOA, a transferência a ser recebida

pelo Município aparece em seu valor bruto – digamos R$ 1.000 e a dedução –

R$ 200,00 – é explicitada.

5.4 Instrumentos para elaboração do Orçamento: leis orçamentárias

A Constituição Federal determina a elaboração de três instrumentos que

compõem o processo orçamentário:

• o Plano Plurianual – PPA

• a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

• a Lei do Orçamento Anual – LOA

Cada um desses instrumentos tem uma função, conforme podemos ver

no quadro a seguir.

47

5.5 Plano Plurianual – PPA

O Plano Plurianual – PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as

metas da administração pública. O PPA contém os Programas com que a

administração pretende atender às demandas da população, Esses Programas

são desdobrados em ações. Constam do PPA todas as despesas de capital e

de custeio delas decorrentes e as referentes aos programas de duração

continuada. Se um governo pretende expandir a rede escolar, por exemplo,

deverá incluir no PPA, não apenas a construção de escolas e seu

equipamento, como também a despesa com a manutenção dessas novas

escolas, o salário dos novos professores, o material de ensino, a merenda etc.

Além disso, o PPA não pode descuidar das atividades que já existem –

programas de duração continuada, como a manutenção das escolas, dos

hospitais etc.

As despesas com os Programas contidas no PPA devem ser, sempre

que couber, apresentadas de forma regionalizada. Para financiar essas

despesas, devem ser claramente apresentadas as fontes de recursos com que

se espera contar.

Apresentado pelo Poder Executivo ao Legislativo no primeiro ano de

mandato, o PPA cobre 4 anos – do segundo ano da administração até o

primeiro da administração seguinte, inclusive (dando tempo à nova

administração de elaborar seu novo PPA). O administrador (Presidente,

Governador ou Prefeito), ao assumir o governo, encontrará um PPA já em

andamento, com coordenadas já definidas pelo gestor anterior para o primeiro

PPA Planejar

LDO Orientar

LOA Alocar

Políticas Públicas e

Programas de Governo

48

ano de seu mandato. Como veremos abaixo, dentre de certos limites, ele

poderá rever esse PPA, fazendo adaptações a esse plano já no primeiro ano

de sua administração.

O PPA deve nascer na campanha do candidato a Presidente,

Governador ou a Prefeito, quando estes apresentam, aos eleitores, seu

Programa de Governo. Nesse Programa, o candidato informa suas intenções

nas diversas áreas (saúde, educação, segurança pública, geração de emprego

etc.), a serem alcançadas no período de mandato.

Essas intenções, portanto, devem estar na base do PPA. A Constituição

criou esse instrumento de planejamento com a intenção de evitar

descontinuidade pela substituição de governantes. No entanto, nem sempre

essa determinação é cumprida, havendo governantes que interrompem, sem

razão expressa, atividades ou projetos iniciados nas gestões anteriores.

A execução de iniciativas, traduzidas em ações, por qualquer um dos

poderes somente poderá ser realizada se estiver incluída no PPA.

Avaliação e revisão do PPA – uma vez aprovado, o PPA orienta a elaboração

da LDO e da LOA a cada um de seus quatro anos de vigência, conforme será

abaixo detalhado. O PPA deverá ser monitorado e avaliado, de forma a permitir

que se façam as mudanças necessárias, consistentes com as condições com

que se defronte a administração pública.

O art. 165, da Constituição Federal, determina que seja aprovada Lei

Complementar definindo regras de gestão financeira e patrimonial da

administração pública. Há diversos projetos de lei em tramitação sobre a

matéria na Câmara Federal e no Senado, mas nada foi aprovado até o

momento. Não havendo regramento geral, a avaliação e a revisão do PPA são

regulamentadas por um ente federativo – pela União, por cada Estado e por

cada Município. No caso do governo federal, o Poder Executivo produz,

anualmente, um Relatório de Avaliação e um Projeto de Lei de Revisão do

PPA. A avaliação tem a finalidade de examinar o desempenho dos programas

governamentais, verificando se os objetivos pretendidos foram atingidos.

Os resultados dessas avaliações serão posteriormente incorporados na

revisão do PPA, que também é anual. A revisão é importante e contribui para

49

aperfeiçoar a qualidade da programação prevista no PPA, além de possibilitar

ajustes necessários em decorrência de mudanças nas variáveis econômicas.

Esses dois instrumentos – Relatório de Avaliação e Projeto de Lei de Revisão

do PPA – são encaminhados ao Congresso Nacional para discussão e

aprovação.

5.5 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A LDO foi uma inovação introduzida pela Constituição Federal de 1988.

Com a redemocratização do País ocorrida a partir de 1985, com a posse de um

Presidente civil, após vinte anos de dita- dura, foi instaurada uma Assembleia

Nacional Constituinte para elaborar uma nova Constituição.

O parlamento brasileiro resgatava, assim, prerrogativas que durante o

regime militar foram usurpadas pelo Poder Executivo, como, por exemplo, a

capacidade de propor mudanças no Projeto de Lei Orçamentária Anual.

Nesse contexto, o Congresso Nacional, que representa a sociedade

brasileira, não queria receber um orçamento estruturado sobre premissas que

não fossem de seu conhecimento prévio e apenas participar das discussões

desse projeto de lei. O parlamento queria interferir nos critérios de elaboração

do Orçamento. O instrumento para isso é a Lei de Diretrizes Orçamentárias –

LDO.

Conforme estabelece a Constituição Federal, cabe à LDO dispor sobre:

• metas e prioridades para a administração pública, incluindo as despesas de

capital para o exercício financeiro seguinte;

• orientar a elaboração da LOA;

• efetuar as alterações na legislação tributária;

• estabelecer as formas de financiamento do Orçamento.

O Projeto da LDO é elaborado pelo Executivo e deve ser apresentado ao

Legislativo e votado já no primeiro semestre de cada ano, uma vez que ele

estabelece parâmetros e critérios para a elaboração do Orçamento para o ano

seguinte. Assim, por exemplo, em 2009, é apresentado o Projeto da LDO 2010.

50

Uma vez votado, tem-se uma lei, a LDO 2010, que orienta a elaboração do

Projeto da Lei Orçamentária Anual para o exercício financeiro de 2010 – LOA

2010.

Exercício financeiro/fiscal: período de tempo em que são incorridas as receitas

e despesas das entidades públicas, coincidindo com o ano civil, ou seja, inicia-

se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano.

Com base no PPA, a LDO deve explicitar as metas e prioridades da

administração para o ano seguinte, uma vez que é para essas metas e

prioridades que se destinarão os recursos do Projeto da LOA – cuja elaboração

essa LDO orientará. Essas metas (físicas) e prioridades dizem respeito às

ações em que se desdobram os Programas do PPA, como visto anteriormente.

Como exemplo, suponhamos que o PPA apresente três Programas, em

que constem ações como abaixo:

• Programa de “Melhoria no Atendimento de Saúde”, com uma ação de

construção de postos de saúde e com uma meta de três unidades;

• Programa de “Moradia Popular”, com uma ação para construção de casas

populares e com uma meta de cem unidades;

• Programa de “Recuperação das Vias Urbanas”, com uma ação de

pavimentação de ruas e com uma meta de 50 quilômetros.

Caso se defina que a prioridade do próximo Orçamento é a construção

de postos de saúde e de recuperação das ruas, a LDO definirá esses

programas como prioritários e também definirá quanto das metas serão

executadas no próximo Orçamento Anual. Por exemplo, será construída uma

unidade de posto de saúde e serão pavimentados dez quilômetros de ruas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, como será abaixo detalhado, agregou

diversos conteúdos a LDO, com o objetivo de garantir o equilíbrio fiscal ao

longo da gestão orçamentária e o correto uso do dinheiro público. Entre estes,

destacam-se:

▶ equilíbrio entre receitas e despesas – a LDO deverá conter diretrizes para

garantir o equilíbrio fiscal ao longo da execução do orçamento, recebimento e

51

gasto dos recursos orçamentários. Esses são os critérios e formas de limitação

de empenho, isto é, do compromisso com despesas, que deverão ser

acionados, caso a receita não ingresse nos cofres públicos como previsto;

▶ controle de custos e avaliação de resultados;

▶ transferências a entidades públicas e privadas, deixando claros os critérios de

destinação de recursos públicos;

▶ renúncia de receita, detalhando em que casos serão concedidos incentivos

fiscais, entre outros;

▶ condições para a concessão de horas extras, reafirmando sua condição de

excepcionalidade;

▶ projetos novos e em andamento/conservação de patrimônio, afirmando a

prioridade da continuidade destes últimos e evitando o desperdício de recursos

públicos;

5.7 Lei do Orçamento Anual – LOA

5.7.1 Disposições gerais

O Projeto de Lei Orçamentária é elaborado pelo Poder Executivo e

apreciado pelo Legislativo. Após aprovado, se transforma no Orçamento do

ano seguinte, a LOA. Esta lei apresenta a estimativa da receita e a

discriminação da despesa autorizada, de forma a evidenciar a política

econômico- financeira e o programa de trabalho do governo. Deve ficar claro o

caráter autorizativo da LOA: dizer que a despesa foi autorizada quer dizer que

ela pode ser feita, naquela ação e até aquele limite, não sendo, contudo,

obrigatória. Por outro lado, não se pode gastar recursos públicos em ações

para as quais não haja autorização na LOA, salvo em caso de catástrofes

(enchentes, por exemplo), onde a despesa emergencial é realizada e o

Legislativo é posteriormente comunicado.

A elaboração do Projeto da LOA pelo Executivo deve seguir as

determinações da LDO aprovada. A receita estimada na LOA é detalhada pelas

diversas fontes e as despesas são discriminadas por órgão de governo e por

função. No caso de um Município, por exemplo, o gasto com a merenda

52

escolar deve indicar de onde vêm os recursos – as fontes – se de

transferências do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino – FNDE, ou

se das receitas próprias do Município, seus impostos, que contam entre os

chamados recursos do Tesouro Municipal. A LOA deverá também indicar qual

o órgão pelo qual correm as despesas: por uma Secretaria ou por uma

Fundação.

A LOA é, portanto, a peça orçamentária na qual são quantificados todos os

gastos de todas as ações do governo para o ano seguinte.

Todos os gastos previstos devem estar contidos na LOA.

É na LOA que a igualdade entre o que é arrecadado (receita) e o que é

gasto (despesa) deve aparecer. É o princípio do equilíbrio.

A LOA deve ser enviada para apreciação do Legislativo, a cada ano, nas

datas legalmente fixadas, que, como vimos, variam entre União, Estados e

Municípios. Se isso não ocorrer dentro do prazo legal, deverão ser obedecidas

às determinações contidas na Com stituição Federal, na Constituição

Estadual ou nas Leis Orgânicas. No caso do governo federal, o não

encaminhamento do Projeto da LOA até 31 de agosto configura crime de

responsabilidade do Presidente da República.

5.7.2 Aprovando o Orçamento

Como vimos, anteriormente, no Brasil, o Orçamento Público é aprovado

por lei. O Poder Executivo elabora as propostas iniciais – os projetos de lei – do

PPA, da LDO e da LOA e os encaminha para análise, discussão e aprovação

do Poder Legislativo.

Esse processo passa por diversas fases:

Iniciativa: é do Poder Executivo, que apresenta o projeto de lei (do PPA, da

LDO ou da LOA) ao Poder Legislativo.

Discussão: as matérias a serem apreciadas pelo Legislativo são inicialmente

analisadas por comissões. Sendo o Poder Legislativo o órgão de

representação da sociedade, é na fase da discussão que as propostas da

53

sociedade que não estejam incluídas no projeto de lei orçamentária devem ser

apresentadas e defendidas.

No decorrer das discussões, os parlamentares podem apresentar emendas ao

projeto de lei, propondo modificações. As discussões e a aprovação final do

parecer da Comissão de Orçamento devem ser realizadas em reuniões abertas

Além disso, a Comissão pode organizar audiências públicas, tanto para

consulta à sociedade, como para obter informações relevantes da

administração (no caso da União, forma-se uma Comissão Mista, com os

membros da Câmara Federal e do Senado).

Na reunião plenária do Legislativo, o projeto de lei orçamentária chega à fase

final. No caso dos Estados, isso se dá em reunião da Assembleia Legislativa e,

no dos Municípios, da Câmara de Vereadores, respectivamente. No caso da

União, isso ocorre em sessão do Congresso, que reúne os membros da

Câmara Federal e do Senado. Os parlamentares acatam, ou não, a proposta

orçamentária e suas emendas. O parecer da Comissão de Orçamento é então

levado à votação pelos parlamentares.

Depois de votado, o projeto de lei orçamentária aprovado retorna ao Poder

Executivo, para ser sancionado ou vetado, no todo ou em parte.

Sanção: É o ato por meio do qual o Chefe do Poder Executivo (Presidente,

Governador ou Prefeito) assina a Lei de Orçamento. Para a Lei vigorar é

necessária a sua publicação em Diário Oficial.

Veto: Se o titular do Poder Executivo não estiver de acordo, poderá vetar o

projeto de lei, total ou parcialmente, dentro de quinze dias úteis contados do

recebimento. Ocorrendo veto do Poder Executivo, os dispositivos vetados

retornam ao Legislativo.

Promulgação e publicação: O projeto será transformado em lei quando

aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Executivo, ou, quando aprovado

pelo Legislativo e vetado pelo Executivo, mas com o veto rejeitado pelo

Legislativo. Conforme estabelece a Constituição Federal, a publicação é

obrigatória e visa a dar ciência a todos de que uma nova lei está em vigor.

54

5.7.3 Importância da LOA e da participação popular

A Lei Orçamentária é um instrumento muito poderoso, pois nela estão

previstas todas as despesas a serem realizadas pelo governo. É com ela que a

população conta para garantir investimentos que melhorem a qualidade de vida

na cidade e no meio rural. Porém, para termos um orçamento que atenda às

necessidades dos cidadãos, é fundamental a participação no processo

orçamentário, de forma que as demandas da sociedade sejam contempladas

nas ações governamentais. A LDO, em particular, traz diversas determinações,

não apenas de como o Orçamento deverá ser elabora- do, mas também de

como deverá ser executado.

5.7.4 Fundamentos para a elaboração da LOA

O primeiro passo para a confecção do Orçamento Público consiste em

estimar as receitas a serem arrecadadas pelo governo. Em se tratando de

estimativas, elas podem, no decorrer do exercício, ser maiores ou menores do

que foram inicialmente previstas. Caso um Município tenha uma arrecadação

de seus impostos acima do esperado ou um aumento das transferências dos

Estados e da União, ele terá mais dinheiro, permitindo a expansão dos gastos

para atender à sociedade. As despesas fixadas no Orçamento são cobertas

com o produto da arrecadação dos tributos, mas também são custeadas por

outras fontes, por exemplo: transferências de outros entes da federação,

operações de crédito – financiamentos de bancos, alienação de bens – vendas

de prédios ou privatização de empresas, entre outros. No caso de Estados e

Municípios, parte da receita advém das transferências constitucionais e legais.

Na maioria dos Municípios brasileiros, parte expressiva da receita resulta das

transferências para o Fundo de Participação dos Municípios.

Em 2000, com o advento da LRF, foram instituídos mecanismos voltados

à ampliação da participação popular. A transparência da gestão fiscal, um dos

pilares da LRF, teve seus instrumentos especificados no art. 48 dessa Lei, aos

quais será dada ampla divulgação:

- os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;

- as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;

55

- o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório da Gestão

Fiscal; e, - as versões simplificadas desses documentos.

A transparência será assegurada também mediante:

I - incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante

os processos de elaboração e discussão dos planos, leis de diretrizes

orçamentárias e orçamentos;

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em

tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e

financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que

atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da

União e ao disposto no art. 48-A.

(Parágrafo único do art. 48, da LRF, com nova redação dada pela LC nº 131,

de 27 de maio de 2009).

A transparência dos dados orçamentários e fiscais fornece à sociedade

importantes elementos para saber como o dinheiro público vem sendo gasto.

Cidadãos conscientes e bem informados podem contribuir para melhorar a

qualidade do Orçamento Público e fiscalizar a correta aplicação dos recursos.

Em termos de participação popular, especialmente nos níveis estadual e

municipal, o Brasil já registra algumas iniciativas. Apesar disso, a participação

da sociedade ainda é tímida, podendo ser substancialmente ampliada com a

divulgação de informações sobre finanças públicas.

O cidadão-fiscal é indispensável para fortalecer a democracia

participativa no País, favorecendo a construção de um sistema de governança

social.

Desenvolvimento social sustentável: planejado com base na utilização

de recursos da comunidade, de forma a não esgotá-los ou degradá-los.

Dotação orçamentária: quantia designada no orçamento para fazer face

a determinado serviço público.

6. O PROCESSO DE COMPRAS NO SETOR PÚBLICO

56

6.1 A Licitação

Toda execução da despesa pública respeita um processo de compra

que recebe o nome de licitação pública. Esse processo existe para assegurar

que as compras efetuadas pelo setor público tragam maior benefício para a

administração e evitem privilégios ou favorecimentos a alguns dos

participantes.

A regulamentação que rege esse processo de aquisição de mercadorias

ou contratação de serviços no Brasil é a Lei nº 8.666/93 – chamada de Lei das

Licitações. Segundo ela, conforme o valor da compra tem-se uma diferente

modalidade de licitação, sendo que, quanto mais alto o valor, maior será a

transparência dos atos a serem realizados.

Licitação é o procedimento administrativo formal em que a administração

pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (editais e

convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o

oferecimento de bens e serviços.

A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da

isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a administração, de

maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o

comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes.

O valor estimado para contratação é o principal fator para escolha de

licitação, exceto quando se trata de pregão, que não precisa observar restrição

de valores. Todo processo de licitação é aberto com um documento chamado

Edital de Licitação, que define, além da descrição do que está sendo

comprado, também os critérios que serão levados em consideração para a

avaliação do produto ou serviço ganhador, entre as propostas apresentadas.

Modalidade de licitação é a forma de conduzir o procedimento licitatório, a

partir de critérios definidos em lei. O quadro a seguir apresenta uma

classificação das diferentes formas desse processo.

57

Tipos e limites das modalidades de licitação

Objetos Limites de

valores

Tipos de

licitação

Prazos

Mín.

Instrumento

convocatório

Servidores

Encarregados

Concorrência

Compras,

alienações, serviços

e obras

Não tem Todos

45/30

dias

Edital: diário

oficial e jornal Comissão de licitação

Tomada de

Preços

Compras,

alienações, serviços

e obras

Obras e serviços

de engenharia até

1,5milhões Outros

contratos 650 mil

Todos 30/15

dias Idem Idem

Convite

Compras,

alienações, serviços

e obras

Obras e serviços

de engenharia até

150mil Outros

contratos até 80

mil

Todos 5 dias

úteis

Carta Convite:

afixação Servidor Designado

Concurso

Trabalhos técnicos,

artísticos e

científicos

Não tem Nenhum 45 dias Edital: D.O e

jornal

Comissão Especial:

não precisa ser

composta por

servidores públicos.

Leilão

Bens móveis

inservíveis.

Produtos

apreendidos ou

penhorados. Bens

imóveis.

Apenas p bens

móveis inservíveis

650 mil

Maior

Lance ou

oferta

15 dias Idem Leiloeiro

Pregão Bens e serviços

comuns Não tem

Menor

preço

8 dias

úteis

Edital: D.O.

jornal e

internet.

Pregoeiro e Equipe

de Apoio

6.2 Contratação direta

A lei definiu também casos em que:

a) não há necessidade de realizar a licitação,

b) é dispensável,

c) não se exige a licitação.

58

Contratação direta é aquela realizada sem licitação, em situações

excepcionais, expressamente previstas em lei, sendo as suas diferentes formas

apresentadas no quadro a seguir.

Modalidade Descrição

Licitação dispensada (Lei nº

8.666/93, art. 17)

É a modalidade em que a lei desobriga

expressamente a administração do dever

de licitar no caso de venda de bens

móveis e imóveis. Nesse caso o gestor

público não pode licitar.

Licitação dispensável (Lei nº

8.666/93, art. 24)

Modalidade em que a lei estabelece em

lista fechada as várias situações em que

a licitação, embora possível, não é

obrigatória.

Inexigibilidade (Lei nº

8.666/93, art. 25)

Na inexigibilidade a contratação se dá em

razão da inviabilidade da competição ou

da desnecessidade do procedimento

licitatório.

7. CONTROLE SOCIAL E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

7.1 Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal

Até a edição da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, mais

conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, era comum o

descontrole dos gastos e da dívida pública no País, sobretudo no último ano de

mandato dos governantes nas três esferas de governo. Isso porque os

governantes costumavam assumir compromissos e deixar as contas para os

seus sucessores, que assumiam e logo se deparavam com uma difícil situação,

já que as receitas disponíveis não eram sufi cientes para cobrir o aumento das

despesas, muitas vezes com a folha de pessoal, outras com mais obras e

serviços. Em casos extremos, as despesas com pessoal chegaram a

59

ultrapassar 90% da receita de um determinado Estado ou Município, o que

acabava impossibilitando a realização de obras e a aquisição de serviços

essenciais para atender às necessidades da população.

Para criar uma mínima disciplina fiscal e tornar transparente a utilização

dos recursos públicos nas três esferas de governo, foi então estabelecida a

LRF. Ela estabelece normas de finanças públicas voltadas para uma gestão

fiscal responsável, mediante ações que previnam riscos e corrijam os desvios

capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o

planejamento, o controle, a transparência e a responsabilidade como

premissas básicas.

Ela define princípios e fixa regras. Dentre as últimas, a que ficou mais

conhecida foi a fixação de limites para os gastos com pessoal: a União só pode

gastar 50% da sua Receita Corrente Líquida – RCL, enquanto os Estados e

os Municípios não mais que 60% da mesma receita. A apuração é feita por

quadrimestre.

Se o gasto com a folha salarial de um governo tiver ultrapassado o limite

fixado pela LRF, o excedente deverá ser reduzido nos dois quadrimestres

seguintes, sob pena, no caso de um Estado ou de um Município, de não poder

receber transferências voluntárias de recursos, nem contratar operação de

crédito, conforme disposto no art. 23, § 3º da LRF. Para alcançar o necessário

ajuste, as seguintes medidas poderão ser tomadas:

▶ redução em 20%, pelo menos, das despesas com cargos em comissão e

funções de confiança;

▶ a exoneração de servidores não estáveis;

▶ se necessário, a exoneração também de servidores estáveis, nos termos do

disposto no § 4º do art. 169 da Constituição Federal de 1988. É importante

observar que no 1º quadrimestre deverá ser reduzido pelo menos um terço do

excesso de gasto.

A LRF é uma espécie de código de conduta para os administradores

públicos de todo o País. Ela é aplicada igualmente aos três níveis de governo

que compõem a Federação, e, em cada ente, se aplica a todos os Poderes e

60

também à administração descentralizada, como autarquias, fundações e

fundos.

Receita Corrente Líquida - RCL: Na União, a Receita Corrente Líquida é a

receita corrente (que é aquela resultante da arrecadação dos tributos), menos

as transferências constitucionais ou legais, as contribuições ao INSS e ao

PIS/Pasep. Nos Estados são deduzidas das receitas correntes as parcelas

constitucionais (do ICMS e do IPVA) transferidas aos municípios. Em todos os

governos também deve ser deduzida da receita corrente a contribuição dos

servidores para o custeio do seu sistema de previdência social e a

compensação financeira do INSS.

Perseguindo o objetivo maior de melhorar a administração das contas

públicas no Brasil, a Lei exige dos governantes compromissos com o equilíbrio

das contas no médio e longo prazo e estimula a disciplina e a responsabilidade.

Nenhum governante poderá criar nova despesa continuada, por mais de

dois anos, sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir despesas já

existentes. Isso obedece à lógica da restrição orçamentária. Dessa forma, o

governante poderá efetuar despesas desde que não comprometam o

Orçamento Anual e os Orçamentos futuros.

Nesse sentido, a lei procurou criar condições para a implantação de uma

nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício

pleno da cidadania, especialmente no sentido da participação do contribuinte

no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de

avaliação dos seus resultados.

8 TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO

8.1 A transparência

A participação ativa do cidadão no controle social pressupõe a

transparência das ações governamentais. Para tanto, é fundamental que se

construa uma gestão pública que privilegie uma relação governo-sociedade

baseada na troca de informações e na corresponsabilização das ações entre o

governo e o cidadão. O governo deve propiciar ao cidadão a possibilidade de

entender os mecanismos de gestão, para que ele possa influenciar no

61

processo de tomada de decisões. O acesso do cidadão à informação simples e

compreensível é o ponto de partida para maior transparência.

A transparência da gestão pública e das ações do governo depende,

portanto:

• da publicação de informações, de forma clara e compreensível ao público a

que se destinam;

• de espaços para a participação popular na busca de soluções para problemas

na gestão pública;

• da construção de canais de comunicação e de diálogo entre a sociedade civil

e o governante;

• do funcionamento dos conselhos, órgãos coletivos do poder público e da

sociedade civil, com o papel de participar da elaboração, execução e

fiscalização das políticas públicas;

• da modernização dos processos administrativos, que, muitas vezes, dificultam

a fiscalização e o controle por parte da sociedade civil;

• da simplificação da estrutura de apresentação do Orçamento Público, e do

processo de execução desse orçamento, assim entendida a arrecadação e o

gasto dos recursos públicos.

A transparência implica num trabalho simultâneo do governo e da sociedade: o

governo, levando a informação à sociedade; a sociedade, buscando essa

informação, consciente de que tudo o que é público é de cada um de nós.

8.2 Controle e fiscalização na gestão pública

O controle dentro de qualquer administração, seja ela pública ou privada,

é indispensável para o seu sucesso. Em âmbito estatal, Meirelles (2003, p.

672) conceitua controle como a “faculdade de vigilância, orientação, e correção

que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”,

tendo por principal finalidade a de assegurar que os resultados esperados

sejam alcançados.

62

8.2.1 Controle interno

O controle interno pode ser entendido como todas as ações e medidas

adotadas numa entidade, destinadas a prevenir e salvaguardar o patrimônio

daquela, bem como acompanhar os processos e rotinas ali existentes. Peter e

Machado (2007, p. 24) descrevem que os controles internos são constituídos

pelo:

Conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos

interligados utilizados com vistas a assegurar que os

objetivos dos órgão e entidades da Administração Pública

sejam alcançados, de forma confiável e concreta,

evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, ate a

consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.

O controle interno tem como competência as seguintes atribuições:

- avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual;

- fiscalizar e avaliar a execução dos planos de governo;

- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, por meio de auditoria, quanto

a eficiência e eficácia, da gestão orçamentaria, financeira e patrimonial;

- realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal;

- apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por

agentes públicos.

8.2.2 Controle externo

Na visão de Pascoal (2009), não obstante todos os controles existentes

dentro de um determinado órgão ou entidade, torna-se necessária a existência

de uma instituição autônoma e independente com o intuito de fiscalizar a forma

como os recursos públicos foram e estão sendo aplicados.

63

Sendo assim, surge a figura do controle externo, que, no Brasil, é de

competência do Congresso Nacional, em âmbito federal, com auxilio do

Tribunal de Contas da União – TCU (artigo 71 da CF/1998).

Outrossim, em âmbito estadual e municipal o controle externo é exercido

pelas Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores, respectivamente, e

em ambos os casos contam como o auxilio do Tribula de Contas do Estado ou

Tribunal de Contas do Município, quando houver.

Conforme disposto no art. 59 da LRF, o Poder Legislativo, diretamente

ou com o auxilio dos Tribunais de Contas, do sistema de controle interno de

cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas

definidas pela LRF, com ênfase no que se refere a:

- atingimento das metas estabelecidas na LDO;

- limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição

em restos a pagar;

- medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal,

montante das dividas consolidada e mobiliaria aos respectivos limites, quando

estas houverem sido ultrapassadas;

- destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em

vista as restrições constitucionais e legais

8.2.3 Controle social

Para Platt Neto et al. (2007), a transparência das ações governamentais

e das contas públicas é primordial à participação popular, pois sem esta, as

decisões são prejudicadas. Em conformidade com essa linha argumentativa,

Pereira (2002) acrescenta que a transparência da Administração Pública é

operacionalizada por meio do acesso do cidadão à informação governamental,

estreitando e democratizando as relações entre o Estado e a sociedade civil.

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